Évaluation du Programme des sites contaminés du Nord

Flexibilité et adaptabilité de la gouvernance

Des efforts ont été déployés en continu pour améliorer la gouvernance du PSCN, notamment par la création en 2014 de la Direction générale des sites contaminés du Nord. Au niveau des régions et des projets, la gouvernance est structurée en fonction des contextes locaux et de chaque site. Selon les renseignements obtenus, elle est efficace et affiche une certaine forme de souplesse et d'adaptabilité. Cela s'est avéré notamment au niveau des projets, qui ont été décrits comme pragmatiques. Les personnes interrogées à l'interne étaient largement d'accord sur le fait que la gouvernance du PSCN s'est améliorée depuis la création de la Direction générale.

La gouvernance des projets d'assainissement des sites contaminés du Nord a fait l'objet d'une certaine expérimentation. Par exemple, Elsa Reclamation and Development Company Ltd., une filiale d'Alexco Resource Corp., possède les anciens actifs de la mine United Keno Hill. Elle est responsable, dans le cadre d'un accord de financement avec le Canada et le gouvernement du Yukon, de l'entretien et de l'entretien des propriétés, ainsi que de la remise en état et de la fermeture éventuelles des sites. Une filiale distincte d'Alexco Resource Corp., Alexco Keno Hill Mining Corp., a été constituée pour l'extraction de minéraux dans d'autres parties du site, les revenus de la mine de production compensant les coûts de remise en état. Les informateurs clés et les personnes interrogées dans le cadre des études de cas se sont déclarés largement satisfaits de ces modalités de gouvernance.

L'analyse des données révèle que l'approche et la structure de gouvernance sont parfois trop complexes. Il semble que les personnes interrogées à l'externe n'ont pas une compréhension claire de la gouvernance du PSCN et des projets d'assainissement pris individuellement. Ces répondants sont également d'accord sur le fait que les divers comités, groupes de travail et organismes consultatifs pour le PAMF et le PAMG sont trop nombreux, trop bureaucratiques et trop réglementés.

Clarté des rôles et des responsabilités

Le PSCN est soutenu par de multiples intervenants, chacun jouant un rôle important dans l'assainissement des sites contaminés. Les rôles et les responsabilités au sein du programme (administration centrale, bureaux régionaux et projets eux‑mêmes) ont été jugés bien définis. Il semble toutefois que la répartition des pouvoirs des autorités techniques et contractantes, de même que des autorités des achats, n'était pas clairement établie entre RCAANC et SPAC et que les rôles et responsabilités étaient définis de manière imprécise.

Pour les grands projets, tels que le PAMG, RCAANC est désigné comme l'autorité technique et l'autorité des achats, tandis que SPAC agit comme autorité contractante cependant, les informateurs clés ont indiqué qu'il y a des cas où SPAC a agi à titre d'autorité technique. Par exemple, SPAC a rédigé le mandat du directeur de la construction dans le cadre du PAMG, un rôle normalement rempli par l'autorité technique. Le mandat a ensuite été jugé inadéquat par RCAANC. Au niveau des bureaux régionaux et dans le cadre d'autres projets d'assainissement de sites contaminés, SPAC et RCAANC ont indiqué que les pouvoirs sont bien définis.

Les faits suggèrent également que le gouvernement du Yukon, le bureau régional de RCAANC au Yukon et l'administration centrale du PSCN ont des points de vue divergents sur l'assainissement des sites contaminés au Yukon. Les personnes interrogées ont fait état d'une mauvaise orientation et d'une confusion en ce qui concerne les rôles liés à l'élaboration des plans d'assainissement, ce qui a apparemment entraîné des retards importants dans les projets, puis des coûts élevés et une augmentation du passif.

Efficacité du processus décisionnel

Compte tenu de la complexité de la gouvernance du PSCN, qui fait entrer en jeu de multiples intervenants aux échelles nationale, régionale et locale, et de la complexité des conditions d'exploitation, relativement peu de problèmes ont été constatés sur le plan décisionnel. Selon les observations, le comité des directeurs aurait eu du mal à faire une distinction entre les besoins et les priorités du programme dans son ensemble et ceux des régions et des projets pris individuellement. L'efficacité du comité consultatif de projet a été remise en question, ses décisions étant « souvent annulées quelques semaines plus tard par le responsable du bureau technique chargé des projets dans le cadre du programme » [traduction], passant outre à la région et avec peu ou pas de justification. 

En ce qui concerne les grands projets, la structure de gouvernance du PAMF a été décrite comme une version « allégée » de celle du PAMG, c'est‑à‑dire plus petite et plus souple. Dans cette structure, le projet comprend une représentation importante des gouvernements fédéraux, territoriaux et autochtones au niveau opérationnel. Ceux‑ci se réunissent régulièrement pour discuter des questions opérationnelles ou tiennent des consultations plus formelles sous la forme d'un comité d'examen technique. En raison de la structure de gouvernance plus horizontale, la communication entre les ordres de gouvernement serait jugée efficace et le processus décisionnel serait considéré comme efficient.

Maintenir une présence permanente sur le terrain

L'équipe de projet du PSCN maintient une présence et une participation permanentes dans les régions. Les personnes interrogées ont indiqué y voir un moyen de comprendre directement les nuances et les défis régionaux et locaux, d'établir des relations et un climat de confiance avec les gouvernements et les partenaires autochtones, et de gérer les risques à mesure qu'ils se présentent.

Maintenir un dialogue permanent avec les intervenants

Un dialogue permanent avec les intervenants est un outil important de gestion de projet. Par exemple, le groupe de travail sur la mine Giant, créé en 2013, a été mentionné par les personnes interrogées comme une tribune utile permettant aux parties intéressées de discuter des activités techniques, opérationnelles, et de projet lié à l'assainissement ainsi que de formuler des recommandations en la matière. Le groupe de travail, coprésidé par le gouvernement des Territoires du Nord‑Ouest et RCAANC, se réunit tous les mois avec des membres des ministères fédéraux, des gouvernements autochtones, des administrations municipales et une coalition locale pour la justice sociale.

Le Conseil de surveillance de la mine Giant assure de manière indépendante la surveillance, la promotion, la consultation et, de manière générale, la défense des principes pour une gestion responsable du PAMG. Les personnes interrogées ont mentionné le Conseil comme un deuxième mécanisme utile pour favoriser le dialogue entre les intervenants.

Reconnaître la valeur du partenariat et de la collaboration

La collaboration avec les gouvernements territoriaux, le partenariat avec les parties autochtones, la transparence ainsi que la reddition de comptes dans le cadre de ces relations sont des pratiques très utiles qui favorisent une gestion de projet efficace. Par exemple, le processus de conception et de développement de la mine United Keno Hill repose sur la collaboration de la Première Nation des Nacho Nyak Dun et fait appel à son soutien tout au long du processus. Une consultation adéquate et préalable avec des intervenants et leur mobilisation ont été retenues comme des facteurs clés de réussite, lesquels sont considérés comme des apports essentiels dans le processus de définition du projet.

S'entendre sur la voie à suivre

Les personnes interrogées à l'externe ont mentionné que la définition de la voie à suivre est une pratique courante dans d'autres dossiers, mais qu'elle a rarement été utilisée dans des projets d'assainissement de sites contaminés. Les répondants externes ont déclaré avoir l'impression que RCAANC était réticent à intégrer cette vision dans le processus d'évaluation environnementale du PAMF.

L'assainissement des sites contaminés est principalement considéré comme un exercice technique

L'assainissement des sites contaminés est essentiellement un exercice technique axé sur les questions d'ingénierie et d'environnement. Il exclut les personnes et les collectivités concernées ainsi que les aspects socioéconomiques. La détermination et l'intégration des facteurs à considérer pour la réconciliation dans les projets d'assainissement des sites contaminés ne constituent pas une pratique répandue. Selon les renseignements recueillis, les équipes de projet sont composées en grande partie de scientifiques, d'ingénieurs et d'autres experts techniques. Les personnes interrogées à l'externe ont exprimé des critiques au sujet des connaissances et des compétences des équipes de projet pour ce qui est des aspects socioéconomiques et des processus de consultation et de mobilisation. Elles ont aussi souligné une trop faible représentation autochtone au sein des équipes de projet. Les répondants ont recommandé de réorienter les projets afin de privilégier une orientation davantage axée sur les personnes plutôt que sur les aspects techniques.

Le modèle d'examen par les pairs

Les pratiques d'examen par les pairs font appel à des spécialistes internationaux externes pour qu'ils examinent le mérite technique des études sur la définition de projet et des solutions d'assainissement (p. ex., les solutions environnementales et d'ingénierie). Le modèle est considéré comme une pratique de pointe à l'échelle internationale. Il a été noté qu'à moins qu'un autre système traditionnel de freins et de contrepoids ne soit utilisé pour les projets, le processus d'examen par les pairs sert de point de contrôle principal pour approuver les progrès des projets. Il a également été mentionné que le processus d'examen par les pairs devrait être étendu à d'autres volets des projets d'assainissement, tels que les aspects environnementaux et ceux liés à la consultation et à la mobilisation.

Adoption limitée des pratiques exemplaires de l'industrie en matière de gestion de projet

Les pratiques exemplaires de l'industrie en matière de gestion de projet, telles que le processus de préparation préliminaire, l'établissement de points de contrôle et la gestion de projet par la valeur acquise, n'ont pas été pleinement appliquées dans le cas des projets d'assainissement de sites contaminés.

Il a été suggéré que le programme adopte trois pratiques exemplaires clés de l'industrie^{Note de bas de page 10}.

1. Processus de préparation préliminaire : la priorité est accordée « à l'énergie, aux efforts, aux personnes et aux ressources » dès les premiers jours du projet.
   • Ce processus a lieu pendant la phase de définition et de planification du projet, au cours de laquelle il est encore peu coûteux d'apporter des modifications comparativement aux phases ultérieures de mise en œuvre et de construction. Toute modification peut entraîner des répercussions importantes pour ce qui est des coûts et des retards au calendrier.
   • Cette approche, bien qu'elle soit incluse dans le manuel sur les normes et les directives pour les grands projets, nécessiterait une formation plus poussée dans le contexte du programme afin de soutenir une mise en œuvre réussie.
2. Processus d'établissement de points de contrôle : il est inclus dans le guide sur les procédures ministérielles et le manuel sur les normes et les directives pour les grands projets. Il n'est que partiellement mis en œuvre par le PSCN.
   • Les contrôles et les évaluations de l'état de préparation devraient être améliorés, car ceux qui étaient en place tendaient à traiter les problèmes qui surgissent.
3. Gestion de projets par la valeur acquise : elle intègre la portée, la durée et les coûts des projets en un seul système. Elle présente l'avantage de révéler dès le début les indicateurs de non-conformité et de rendement insuffisant, ce qui confère une grande valeur à ce processus, en particulier dans le cadre de projets complexes.
   • La valeur acquise permettrait de remédier à la pratique largement mentionnée dans le PSCN qui consiste à redéfinir les calendriers des travaux des projets ainsi qu'à une culture institutionnelle qui vise à éviter de signaler les résultats négatifs des projets.
   • Le concept est bien établi à l'échelle internationale. Par exemple, le budget fédéral des États‑Unis consacré aux infrastructures repose sur le concept de la valeur acquise. L'attribution et l'exécution des projets ne progresseront pas à moins que l'équipe de projet ne dispose d'un savoir‑faire avéré en matière de gestion par la valeur acquise^{Note de bas de page 11}.

Incidence de la planification et de la budgétisation annuelle sur la gestion pluriannuelle des projets et des programmes

La portée, l'échelle et les différences contextuelles fondamentales de l'assainissement des sites contaminés du Nord par rapport au Sud font du cycle de financement quinquennal du PASCF un défi important pour le PSCN. Les besoins en matière de projets d'assainissement dans le Nord sont davantage compatibles avec une approche de financement reposant sur des enveloppes budgétaires plutôt que sur une affectation budgétaire annuelle.

L'environnement opérationnel imprévisible et contraignant du Nord a été mentionné par les personnes interrogées comme présentant un défi particulier. Il a notamment été souligné qu'il est difficile de respecter une planification de projet rigide dans le Nord et que la flexibilité y est plus importante (p. ex., les dépenses liées à la logistique sont un facteur beaucoup plus important que dans le Sud), ce qui reflète le contexte unique de l'assainissement des sites qui ne se rencontre pas au sud du 60e parallèle. En outre, les répondants ont expliqué que les projets d'assainissement des sites contaminés viennent avec un large éventail de risques (p. ex., les risques liés à la réglementation, à la mobilisation, aux changements climatiques et au contexte nordique). Bien que ces risques soient bien connus et que les gestionnaires de projet en soient conscients, les gèrent et s'y adaptent, ni les plans ni les budgets des projets reflète les risques de manière exhaustive. Par conséquent, au niveau du portefeuille, les risques ne peuvent pas être gérés en amont. Cette situation est aggravée par le processus annuel d'approbation des budgets, qui complique la gestion des projets qui s'étalent sur plusieurs années.

L'évaluation du PASCF de 2018 a établi que le climat et la géographie sont des facteurs importants dans le calcul des coûts des projets, lesquels peuvent être plus élevés que la moyenne en raison de la saison des travaux extérieurs plus courte attribuable aux conditions de froid extrême sur l'équipement et à l'éloignement des sites contaminés sans accès routier. Ces conditions d'exploitation ont été mentionnées par les personnes interrogées dans le cadre de l'évaluation du PSCN comme des facteurs nécessitant une flexibilité budgétaire. L'absence de financement pluriannuel a été reconnue comme un obstacle dans l'évaluation du PASCF de 2018, notamment en ce qui concerne le rythme et l'avancement des travaux dans les sites d'envergure. Cependant, l'évaluation n'a mis au jour aucune donnée probante démontrant l'ampleur ou les conséquences de cet obstacle pour l'efficience globale du PASCF.

Ressources limitées pour les projets

Il semble que le transfert du processus décisionnel en matière de financement à l'administration centrale du PSCN, en 2014, est la raison pour laquelle les décisions budgétaires sont prises sans tenir compte de toutes les incidences sur les petits projets régionaux. Les entretiens ont montré que ce changement a des conséquences plus importantes dans le Nord; les budgets doivent y être plus flexibles en raison des conditions climatiques imprévisibles. Il a en outre été noté que si les réductions budgétaires à l'échelle du PSCN ont au départ été envisagées sous la forme d'une retenue de 15 %, une réduction supplémentaire de 5 % a également été nécessaire et les bureaux régionaux ont eu de la difficulté à gérer ces réductions budgétaires à l'interne.

Les répondants ont indiqué que la dotation en personnel et le savoir‑faire disponible étaient problématiques. Il a été mentionné que les plus grands projets d'assainissement (c.‑à‑d. le PAMF et le PAMG) peuvent ne pas disposer de ressources suffisantes ni du champ de compétence nécessaire, ce qui limite les besoins en matière de préparation préliminaire pour ces projets. La capacité du bureau technique du programme a également été signalée comme un problème. Il semble que les responsables de projet doivent s'occuper d'un trop grand nombre de sites pour pouvoir fournir des conseils judicieux et que seules les situations de crise sont pleinement prises en considération. En outre, il a été mentionné qu'il est nécessaire de renforcer les capacités dans le domaine de l'environnement, de la santé et de la sécurité dans le PSCN.

Problèmes de définition

Il a été constaté que l'utilisation des termes « consultation » et « mobilisation », ainsi que des termes décrivant les groupes d'intervenants qui participent à des projets liés aux sites contaminés, manquait d'uniformité chez les personnes interrogées. Ces problèmes de définition ont de l'importance, car ils ont façonné les attentes de tous les intervenants participant aux projets d'assainissement de sites contaminés.

Parmi les personnes interrogées, certaines ont défini la « consultation » comme l'obligation légale de consulter lorsqu'il existe un droit ou un droit revendiqué et la « mobilisation » comme un processus moins structuré de dialogue permanent, à compter du moment où une décision d'évaluation environnementale est rendue, et comme le fait de travailler avec un groupe élargi d'intervenants ayant un intérêt direct, plutôt qu'un droit revendiqué, dans le projet. D'autres personnes interrogées étaient d'avis contraire.

Il a également été constaté que l'utilisation des termes décrivant les groupes concernés par les projets de sites contaminés n'était pas uniforme. Par exemple, les termes « partenaire » et « intervenant » font régulièrement l'objet d'une confusion, ce qui représente un problème important puisque le premier terme traduit un certain niveau d'appartenance, y compris une prise de décision conjointe et d'autres attentes afférentes, contrairement au second terme. Des termes tels que « titulaires de droits », « participants intergouvernementaux », « signataires » et « parties » étaient jugés acceptables.

L'examen des documents a fait ressortir des problèmes similaires dans les définitions. Par exemple, la politique de gestion du PSCN et le manuel des grands projets, qui est plus récent, établissent les exigences en matière de consultation et de mobilisation des peuples autochtones et des habitants du Nord. Le guide sur les procédures ministérielles indique que l'obligation de consulter repose sur l'obligation juridique de consulter ainsi que sur les obligations non juridiques découlant de la réconciliation et de la promotion des partenariats et de la participation des Autochtones aux projets. L'obligation non juridique « découle d'un principe directeur de la politique de gestion des sites contaminés de RCAANC, qui est de promouvoir la participation des peuples autochtones et du Nord et les partenariats avec eux dans le cadre des processus de détermination, d'évaluation, de prise de décision, d'assainissement et de gestion des risques liés aux sites contaminés » [traduction]. Par ailleurs, le manuel sur les normes et les directives pour les grands projets établit une distinction entre les activités de consultation et de mobilisation : la consultation renvoie à diverses obligations officielles, tandis que la mobilisation désigne l'établissement de relations constructives et efficaces.

Les Autochtones interrogés étaient généralement d'avis que des consultations avaient été menées uniquement pour satisfaire à des exigences prévues par la loi et que la Couronne se contentait de respecter « la loi à la lettre, sans pour autant adhérer à l'esprit de réconciliation » [traduction]. D'autres personnes interrogées à l'externe ont recommandé que les processus de mobilisation fédérale aient lieu dès le début de chaque projet et qu'ils soient motivés par des considérations de réconciliation et de relations de gouvernement à gouvernement, plutôt que par des impératifs scientifiques et techniques. Il a été proposé que la notion d'« acceptabilité sociale » soit traitée comme un permis réglementaire. Il s'agit d'une étape obligatoire avant le début d'un projet d'assainissement pour obtenir « l'autorisation d'une collectivité d'entreprendre un projet qui, selon elle, pourrait influer sur le bien‑être de ses membres^{Note de bas de page 13} » [traduction].

Des efforts significatifs de consultation et de mobilisation

L'examen des documents a révélé que les normes de consultation et de mobilisation concernant les grands projets sont énoncées dans le manuel sur les normes et les directives pour les grands projets. Les grands projets doivent élaborer et exécuter un plan de gestion de la consultation et de la mobilisation comportant un schéma des Autochtones et des intervenants, un cadre et un processus de consultation et de mobilisation ainsi que des « variantes des activités de mobilisation des Autochtones et des autres intervenants tout au long du cycle de vie du projet » [traduction]. Les grands projets doivent également désigner un gestionnaire responsable de la consultation et de la mobilisation qui sera « chargé de consulter et de mobiliser les groupes autochtones et les autres intervenants concernés dans le but d'atteindre les objectifs de planification, d'évaluation réglementaire (par exemple, l'évaluation environnementale) et d'exécution continue du projet » [traduction]. Les documents de projet du PSCN ont confirmé que des plans de gestion de la consultation et de la mobilisation ont été élaborés et que les gestionnaires qui en sont responsables sont demeurés en poste, le cas échéant.

Les personnes interrogées à l'externe définissent les efforts de consultation et de mobilisation véritables comme un processus qui débute par un consentement éclairé, qui combine le savoir traditionnel autochtone et les connaissances techniques et scientifiques occidentales (en établissant « un pont entre ces deux mondes et en les intégrant dans ces processus » [traduction]), dans lequel le gouvernement fédéral écoute activement les commentaires fournis et explique clairement comment ceux‑ci serviront à prendre les décisions futures concernant l'assainissement du site. Selon l'évaluation du PASCF de 2018, une véritable mobilisation contribue à la création d'une acceptabilité sociale, à l'adhésion et à la confiance des intervenants et incite davantage le gouvernement à tenir ses promesses.

Les processus de consultation et de mobilisation ont été décrits par les Autochtones interrogés comme étant désordonnés et incohérents, ne permettant qu'un apprentissage limité dans le cadre des projets d'assainissement. Ces répondants ont indiqué que les décisions continuent d'être prises sans leur participation et que le PSCN ne reconnaît pas la valeur des processus largement participatifs où toutes les parties ont un droit de regard légitime sur l'élaboration des solutions et des objectifs. De nombreux répondants internes ont relevé des lacunes similaires, reconnaissant que bien que la consultation et la mobilisation se soient considérablement améliorées au cours de la période d'évaluation, les « idées du passé » persistaient encore par endroits. Plusieurs personnes interrogées ont souligné la nécessité d'établir des relations fondées sur la confiance avec les parties autochtones. Il a également été proposé que le personnel du PSCN chargé de la mobilisation participe à la vie quotidienne des communautés concernées et s'y intègre, et ce, afin de participer aux événements communautaires et de s'assurer que le PSCN comprend bien comment interagir avec celles‑ci.

Un exemple de processus de mobilisation sérieux proposé par les personnes interrogées est celui visant à appuyer les plans d'assainissement en surface au site de la mine Giant. La difficulté pour le PAMG d'obtenir un « permis social d'exploitation » par l'entremise d'une consultation et d'une mobilisation constructives a mené à une évaluation environnementale en vertu de la Loi sur la gestion des ressources de la vallée du Mackenzie. L'approbation de l'évaluation environnementale en 2014 comprenait 26 mesures à appliquer avant le processus d'obtention de permis d'utilisation des eaux, y compris des améliorations liées au processus de consultation et de mobilisation. Cela a mené au processus de mobilisation pour la conception en surface, qui a été largement respecté.

Capacité du PSCN à assurer un processus significatif de consultation et de mobilisation

Les personnes interrogées à l'externe sont généralement d'avis que RCAANC considère l'assainissement principalement comme un exercice technique et ne fait pas assez d'efforts pour inclure les personnes et les communautés concernées. Ces répondants ont également exprimé leur inquiétude quant au manque de compétences interpersonnelles adaptées à la culture pour mener à bien les activités de consultation et de mobilisation.

Les répondants externes ont également proposé que les équipes des projets d'assainissement obtiennent un mandat clair de réconciliation et de reconnaissance pour diriger les processus d'assainissement et que l'on ne fasse intervenir le personnel technique et scientifique fédéral et contractuel que pour traiter de questions techniques, selon les besoins. D'autres ont proposé de faire appel à une entreprise indépendante pour gérer les consultations, comme cela s'est produit pour les processus liés à la conception en surface et à l'EQR du PAMG.

L'éloignement des communautés concernées accroît les coûts de consultation et de mobilisation dans le Nord. Avec un budget annuel de 25 000 $ affecté à la mobilisation, l'équipe régionale du projet du Grand lac des Esclaves ne peut se rendre qu'une seule fois dans la communauté en question. Dans le cas du projet d'assainissement de la mine de Port Radium, un vol nolisé de quatre heures est nécessaire pour se rendre à Deline, ainsi qu'un autre vol nolisé d'une heure et demie pour se rendre au site minier.

Capacité des intervenants autochtones à participer de manière constructive au processus de consultation et de mobilisation

Les problèmes de capacité ont une incidence directe sur la réussite des projets d'assainissement des sites. Les intervenants autochtones ont été submergés de demandes de participation aux processus de consultation et de mobilisation découlant d'un large éventail d'initiatives fédérales, territoriales et du secteur privé. La difficulté à avoir une contribution importante est le résultat de ressources financières et humaines limitées.

Toutes les personnes interrogées ont reconnu que les problèmes de capacité des intervenants autochtones ont une incidence directe sur la réussite des projets d'assainissement des sites. Il a été mentionné que les intervenants autochtones n'ont pas les compétences techniques nécessaires pour participer pleinement aux décisions liées aux projets d'assainissement, qui sont de nature très technique. Par conséquent, ils doivent faire appel à des spécialistes indépendants, ce qui est considéré comme un facteur qui contribue aux retards des projets d'assainissement.

Le financement fédéral est fourni aux parties autochtones (et autres) pour qu'elles participent aux groupes de travail sur les projets d'assainissement et puissent conserver leurs compétences techniques et en matière de mobilisation. Cependant, les personnes interrogées à l'externe considèrent généralement que le soutien est inadéquat et, dans certains cas, qu'il est tout simplement impossible de maintenir un soutien externe.

Accessibilité des avantages socioéconomiques liés aux projets d'assainissement

Les communautés autochtones et nordiques font face à de nombreux obstacles qui compliquent l'accès aux avantages socioéconomiques liés à l'assainissement des sites contaminés, notamment une répartition inégale des possibilités, des processus d'approvisionnement difficiles et l'absence de politiques ciblant particulièrement les entreprises et les chercheurs d'emploi du Nord.

La plupart des personnes interrogées ont indiqué que la formation, l'emploi et la passation de marchés étaient les principaux avantages socioéconomiques découlant des projets d'assainissement des sites contaminés pour les communautés autochtones et nordiques. Selon une étude récente, la formation et le renforcement des capacités étaient généralement intégrés aux projets du PSCN, soit au moyen d'accords de contribution, soit par des critères obligatoires ou cotés en matière d'approvisionnement, notamment pour ce qui est de l'échantillonnage environnemental, de la surveillance environnementale, du traitement des eaux et de l'équipement lourd^{Note de bas de page 14}.

Il a été observé que « tant qu'il y aura de l'exploitation minière, il y aura des besoins en matière d'assainissement » [traduction] et que les entreprises minières, en formant et en maintenant une population qualifiée et compétente, pourront faire appel à beaucoup plus de ressources locales. Ainsi, les revenus iront dans les collectivités locales et resteront dans le Nord. Il a en outre été suggéré que la longue durée des travaux d'assainissement et les revenus potentiels escomptés qui y sont afférents offrent les conditions parfaites pour constituer une base de fournisseurs autochtones et nordiques durable et de pointe qui pourrait être mise à contribution dans le Nord et ailleurs.

Les personnes interrogées à l'externe estiment en grande majorité qu'il reste encore beaucoup à faire même si les possibilités d'accès à l'emploi et les occasions d'affaires pour les peuples autochtones et les habitants du Nord se sont améliorées. Des répondants étaient d'avis que leurs collectivités et leurs entreprises n'en profitaient pas et que des avantages socioéconomiques n'étaient pas attendus dans l'avenir, tandis que d'autres ont signalé une démotivation généralisée quant au processus d'approvisionnement. D'autres ont fait remarquer que leurs communautés commençaient à peine à ressentir les effets de la réforme de la gouvernance et des processus en matière d'approvisionnement. D'autres encore ont mentionné l'absence de politiques ciblant particulièrement les entreprises et l'emploi dans le Nord.

Selon l'évaluation du PASCF de 2018, il existe quelques exemples de création d'emplois dans les communautés autochtones, mais ces emplois peuvent être de courte durée (en raison de la nature des projets et des structures d'incitation). On y constate également que le PASCF a contribué à renforcer les capacités et à accumuler du capital humain. Les informateurs clés estiment que, malgré ces retombées positives, on pourrait et devrait en faire davantage sur ce plan.

Définir les besoins des collectivités en matière de développement socioéconomique

Les personnes interrogées à l'externe étaient généralement d'avis que leurs communautés n'étaient pas suffisamment consultées au sujet de leurs propres besoins en matière de développement économique. Un répondant autochtone a déclaré que le PSCN ne devrait avoir aucun plan (« même pas une ébauche de plan ») avant de consulter les communautés. Il a aussi déclaré que le programme devrait travailler avec les communautés autochtones pour déterminer leurs besoins, puis élaborer un plan à partir d'une « page blanche ». On a proposé que cette démarche ait lieu pendant l'étape de la définition des projets, afin de garantir l'optimisation des possibilités économiques offertes aux collectivités et aux entreprises autochtones.

Les personnes interrogées ont décrit la création d'emplois comme un besoin clair des communautés. Cependant, les soumissionnaires sont tenus de désigner, dans les documents d'appel d'offres, les personnes qui seront embauchées ainsi que les ressources affectées aux postes supérieurs. Généralement, la priorité est accordée à la capacité interne du soumissionnaire. Les soumissionnaires sont incités à recourir à des ressources internes puisque ces ressources sont déjà rémunérées et que les marges sur ces ressources sont beaucoup plus élevées que dans le cas des ressources externes. C'est particulièrement le cas pour les postes spécialisés et ceux de direction, plus lucratifs. Il en résulte un obstacle réel aux perspectives d'emploi des Autochtones, particulièrement en ce qui concerne les possibilités de postes de haute direction.

La formation est un autre exemple de besoin des communautés. Les personnes interrogées ont déclaré que les étudiants autochtones ne réussissaient souvent pas lorsque les formations étaient offertes à l'extérieur des communautés. Diverses raisons ont été avancées, notamment la compréhension limitée qu'ont les établissements extérieurs quant à la situation propre aux étudiants autochtones (p. ex., les obstacles tels que les coûts élevés et l'irrégularité des transports) et l'approche coloniale en enseignement. La formation communautaire a été recommandée pour augmenter la probabilité de réussite de ces étudiants.

La possibilité pour les communautés et les entreprises autochtones de nouer des liens avec des soumissionnaires potentiels a également été mentionnée comme un obstacle à la compréhension des besoins des collectivités en matière de développement socioéconomique. Les événements passés, tels que les « journées de l'industrie », n'ont pas été jugés utiles à cet égard.

Comprendre le contexte local

La compréhension des réalités locales concernant l'assainissement des sites contaminés du Nord est un facteur important dans l'élaboration de stratégies de développement socioéconomique durable pour les communautés autochtones et nordiques. Les personnes interrogées ont indiqué que la compréhension limitée des réalités locales liées à l'assainissement des sites contaminés du Nord constituait un obstacle majeur. Comme les communautés sont très petites et que leurs capacités sont limitées, il faut beaucoup plus de temps dans le Nord, par rapport au Sud, pour renforcer les capacités des communautés et des entreprises (p. ex., élaborer des stratégies d'affaires, conserver le savoir‑faire requis, constituer les stocks nécessaires et former des partenariats) afin de pouvoir saisir les occasions qui se présentent. Il a été recommandé d'améliorer les connaissances locales, de faire davantage appel à des spécialistes locaux et d'affecter du personnel fédéral « de terrain dans ces régions afin de comprendre les relations et les besoins précis et de maintenir le lien avec ces communautés » [traduction].

Délai d'approvisionnement

De nombreuses personnes interrogées à l'externe ont fait remarquer que leurs communautés et leurs entreprises n'étaient pas invitées à participer au processus d'approvisionnement qu'à la fin de celui‑ci. On estime que c'est beaucoup trop tard pour tenir compte des besoins des communautés en matière de développement socioéconomique dans les marchés publics ou pour renforcer la capacité des communautés et des entreprises à présenter des offres concurrentielles pour les marchés publics. Il a été suggéré que les exigences relatives aux marchés publics soient communiquées dès le début et qu'elles prévoient un délai d'approvisionnement beaucoup plus long. Les méthodes de la société DeBeers ont été mentionnées comme des pratiques exemplaires à cet égard. DeBeers a régulièrement organisé des événements sur les occasions d'affaires à Yellowknife avec des entreprises locales pour discuter des besoins possibles en matière d'approvisionnement dans les trois, six et 12 mois suivants.

Financement et garantie des contrats

Pour constituer une base de fournisseurs de pointe dans le Nord et veiller à ce que les entreprises autochtones soient financièrement viables, des dépenses d'investissement initiales considérables sont nécessaires pour mettre en place les capacités requises afin de pouvoir saisir les occasions qui se présentent quant à l'approvisionnement. Contrairement au Sud, le Nord ne dispose pas d'un réseau d'institutions financières et de sociétés de financement autochtones qui ont une plus grande tolérance au risque que les banques traditionnelles et qui peuvent accorder des prêts de développement aux entreprises autochtones à des taux d'intérêt avantageux. Pour lever des capitaux, les entreprises du Nord présentent des demandes de financement auprès des banques traditionnelles. Des entretiens menés à l'externe ont révélé que, moyennant une certaine garantie et à des paramètres contractuels clairs, les entreprises du Nord peuvent obtenir des permis et des cautionnements, financer l'équipement nécessaire et constituer la main-d'œuvre requise.

Souplesse des politiques, procédures et processus de passation des marchés publics fédéraux

Les Considérations liées aux possibilités pour les  Autochtones et les marchés réservés au titre de la Stratégie d'approvisionnement auprès des entreprises autochtones (SAEA) sont des outils courants utilisés pour attribuer de préférence des contrats à des entreprises qui emploient de la main-d'œuvre et des fournisseurs autochtones. Dans le contexte des accords commerciaux du Canada, les Considérations liées aux possibilités pour les Autochtones et l'approche des marchés réservés sont peut‑être actuellement les seuls instruments de passation de marchés préférentiels, mais les répondants ont exprimé des opinions partagées quant à leur utilité.

Certains ont estimé que si les entreprises autochtones bénéficiaient des marchés publics, les Autochtones n'y étaient pas nécessairement employés. D'autres considéraient que la rigidité des exigences relatives aux Considérations liées aux possibilités pour les Autochtones entravait la structure préférentielle de contrats d'assainissement plus importants. Certaines personnes interrogées ont fait remarquer que les Considérations liées aux possibilités pour les Autochtones et l'approche des marchés réservés ne peuvent être utilisées que s'il y a plus d'un fournisseur autochtone pour un bien ou un service particulier. Autrement, un marché public plus ouvert doit être utilisé. Ces répondants ont dit se sentir pénalisés du fait que leur entreprise est la seule de la région capable de fournir les services en question. Le processus des marchés réservés de la SAEA a été décrit comme « peu clair » et « lourd ».

Déséquilibre dans les exigences en matière de cautionnement et d'assurance

Plusieurs personnes interrogées ont noté le déséquilibre entre la valeur des marchés et les exigences de cautionnement. Un répondant a mentionné qu'un cautionnement de 30 millions de dollars pour un marché réservé d'un million de dollars et une garantie de responsabilité de 30 millions de dollars pour un contrat de 500 000 dollars étaient souvent fournis. Dans le premier cas, l'entreprise avait offert de fournir un dépôt correspondant à la valeur totale du contrat à titre de garantie, mais l'offre a été refusée. Comme l'ampleur de ces obligations était bien supérieure à la tolérance au risque des entreprises autochtones et nordiques, on a dû renoncer à ces marchés.

Engagements, mécanismes d'application de la loi et sanction

Les entreprises responsables sont tenues de définir les engagements en matière de recrutement de travailleurs autochtones et d'attribution de marchés aux Autochtones au cours du processus de passation de marchés. Si ces engagements ne sont pas respectés, le gouvernement fédéral peut recourir à des mécanismes d'application de la loi et à des sanctions pécuniaires. La mise en application est rare et les sanctions sont disproportionnées par rapport à l'importance de ces engagements.

Les personnes interrogées à l'externe étaient d'accord sur le fait que la sanction appliquée à l'entrepreneur responsable (c.‑à‑d. l'entrepreneur principal) qui ne respecterait pas ses engagements en matière de recrutement de travailleurs autochtones et d'attribution de marchés aux Autochtones est beaucoup trop négligeable (deux pour cent de la valeur du marché) et sur le fait que ces grandes entreprises ont souvent l'envergure nécessaire pour assumer de telles sanctions comme simple charge d'exploitation. En outre, les exigences en matière de propriété, de coentreprise et de résidence sont faciles à contourner et, bien que les exigences relatives aux marchés publics et aux avantages puissent être respectées superficiellement, l'intention de ces exigences ne l'est pas. Une fois les contrats attribués, les sanctions pour ceux qui ne respectent pas les exigences en matière de marchés publics et les engagements pris dans le cadre des appels d'offres sont rarement appliquées et, même si elles le sont, les sommes en jeu sont minimes. Les personnes interrogées ont fait remarquer que si des sanctions sévères étaient appliquées (p. ex., la résiliation du contrat), cela aurait un effet dissuasif et les grandes entreprises prendraient au sérieux les exigences en matière de marchés publics ainsi que les engagements pris dans le cadre des appels d'offres (p. ex., il faudrait intégrer ces exigences et ces engagements dans le registre des risques).

Tirer profit des réussites

Les répondants ont mentionné plusieurs exemples de réussite liés au développement socioéconomique. Par exemple, le processus d'approvisionnement novateur du PAMF comprenait un plan de retombées socioéconomiques et un système de notation élaborés conjointement avec les Premières Nations concernées, ce qui a permis de faire profiter ces communautés des retombées directes des travaux urgents (p. ex., contrats, formation et emploi). Le gouvernement du Yukon a expérimenté différents modèles d'exécution des contrats au profit des communautés et des entreprises autochtones et Nordiques. Par exemple, l'approvisionnement en carburant a été confié en sous‑traitance aux communautés autochtones de la région de Faro, pour environ 200 000 dollars par mois.

Le PAMG a été décrit comme novateur en matière de retombées socioéconomiques, grâce à une stratégie socioéconomique globale élaborée conjointement, à la création de postes économiques à plein temps au sein de RCAANC et du poste de directeur de la construction, à la mise en place d'un conseil consultatif socioéconomique, à la réalisation d'une étude sur le marché du travail, à la définition d'objectifs concrets pour les marchés publics autochtones et au dégroupement des marchés publics. La « Stratégie socioéconomique 2016‑2021 : Projet d'assainissement de la mine Giant » comprend une analyse des pratiques exemplaires en matière d'approvisionnement local^{Note de bas de page 15}.

Mesure dans laquelle la procédure de la politique de passation de marchés du PSCN a été efficace

Les mécanismes d'approvisionnement sont les principales possibilités utilisées par le PSCN pour maximiser les avantages socioéconomiques pour les Autochtones. Puisque les Considérations liées aux possibilités pour les Autochtones constituent la norme pour les projets du PSCN, les exigences peuvent être adaptées à un groupe autochtone particulier et les soumissionnaires gagnent des points techniques en s'engageant à participer localement (p. ex., emploi, formation et sous‑traitance). La SAEA est une stratégie nationale visant à aider les entreprises autochtones à obtenir des possibilités de marchés fédéraux en se prévalant des marchés réservés obligatoires ou volontaires, des partenariats et des coentreprises. La SAEA ne permet pas d'adapter les exigences à un groupe autochtone particulier, de sorte que les entreprises et coentreprises autochtones de partout au Canada peuvent soumissionner dans le cadre d'une demande de propositions. C'est pourquoi les Considérations liées aux possibilités pour les Autochtones l'emportent sur les marchés réservés.

Le PSCN utilise une approche combinant la SAEA et les Considérations liées aux possibilités pour les Autochtones, « par laquelle une politique de marchés réservés est retenue, ce qui limite les soumissionnaires aux entreprises autochtones en plus des critères liés aux Considérations liées aux possibilités pour les Autochtones, en vue d'assurer une plus grande utilisation des capacités locales » [traduction]. En plus de ces approches, le programme a instauré un accord d'approvisionnement donnant la priorité aux Autochtones pour les petits projets de construction de moins d'un million de dollars.

Les difficultés que posent les Considérations liées aux possibilités pour les Autochtones comprenaient les occasions qui se font concurrence ou le désintérêt des groupes autochtones pour les appels d'offres relatifs aux contrats d'assainissement, la détermination des communautés autochtones admissibles étant donné que les négociations se poursuivent pour certaines ententes sur les revendications territoriales globales, ainsi que le risque que les entrepreneurs ne respectent pas leurs engagements. Plusieurs difficultés existent également dans le cas de la SAEA, notamment le fait que rien ne garantit que les contrats seront attribués à une entreprise autochtone du Nord, le fait qu'il peut y avoir une absence d'offres conformes en cas de capacités autochtones insuffisantes, la complexité des exigences relatives à la SAEA, ainsi que la capacité souvent insuffisante à créer des entreprises, des coentreprises ou des partenariats^{Note de bas de page 16}.