Mise en œuvre des traités modernes et des ententes sur l'autonomie gouvernementale

Rapport annuel provisoire: juillet 2015 à mars 2018

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Message de la ministre

Au nom du ministère des Relations Couronne-Autochtones et Affaires du Nord Canada, je suis heureuse de présenter le premier rapport annuel provisoire sur la mise en œuvre des traités modernes et des ententes sur l'autonomie gouvernementale, pour la période allant de juillet 2015 à mars 2018.

En comprenant qu'aucune relation n'est plus importante pour le Canada que celle qu'il entretient avec les peuples autochtones, le Canada demeure résolu à apporter un changement profond à la relation qui existe entre la Couronne et les Premières Nations, les Inuits et les Métis, une relation basée sur la reconnaissance des droits, le respect, la coopération et le partenariat.

Le Canada met actuellement en œuvre 25 traités modernes, quatre ententes distinctes sur l'autonomie gouvernementale, deux ententes sectorielles sur l'éducation et une entente sur la gouvernance en partenariat avec les gouvernements autochtones, provinciaux et territoriaux. Ces ententes couvrent six provinces et les trois territoires, soit plus de quarante pour cent de la masse terrestre du Canada et ces ententes comportent des droits et des obligations pour tous les signataires.

À mesure que la relation entre le Canada et les peuples autochtones se raffermit, le contexte de conclusion de traités continuera à évoluer. Le gouvernement du Canada négocie actuellement avec plus de 80 collectivités autochtones dans l'ensemble du pays, et il cherche à faire progresser la reconnaissance et la mise en œuvre des droits ancestraux des peuples autochtones et l'autodétermination en recourant à de nouveaux moyens qui fonctionnent mieux pour les gouvernements autochtones.

Les relations établies par les traités modernes et les ententes sur l'autonomie gouvernementale ne peuvent être maintenues que par la mise en œuvre complète et équitable des obligations par toutes les parties. Pour sa part, dans le cadre de l'approche pangouvernementale, le Canada améliore la surveillance et la responsabilisation pour appuyer la mise en œuvre. Je suis heureuse de constater que la sensibilisation aux responsabilités du Canada est croissante au sein des ministères.

Reconnaissant que bon nombre des initiatives pangouvernementales préconisées dans la Directive du cabinet sur l'approche fédérale pour la mise en œuvre des traités modernes en sont aux premières étapes de la mise en œuvre, ce rapport est plus de nature qualitative que de nature quantitative, et décrit les efforts déployés par le Canada pour mettre en œuvre les traités modernes, les ententes sur l'autonomie gouvernementale et les ententes sectorielles. Alors que nous continuons d'avancer dans cet important travail, les rapports annuels suivants deviendront plus complets et incluront plus de données et d'exemples concrets des avantages des traités modernes et des ententes sur l'autonomie gouvernementale.

Au fur et à mesure que le gouvernement du Canada continue de promouvoir la réconciliation et de renforcer ses relations avec les peuples autochtones, nous continuerons de travailler en collaboration avec ceux-ci pour bâtir un avenir où les peuples et les gouvernements autochtones s'épanouiront.

L'honorable Carolyn Bennett, M.D., c.p., députée
Ministre des Relations Couronne-Autochtones et Affaires du Nord

Sommaire

Dans ce rapport annuel provisoire, le gouvernement du Canada donne un aperçu des efforts déployés pour mettre en œuvre les traités modernes et les ententes sur l'autonomie gouvernementale. Il donne un aperçu de la situation socioéconomique des populations autochtones signataires des traités modernes et des ententes sur l'autonomie gouvernementale et décrit les initiatives du gouvernement fédéral à l'appui de la mise en œuvre de ces ententes. L'engagement du Canada à l'égard de la Directive du cabinet sur l'approche fédérale pour la mise en œuvre des traités modernes et de l'approche pangouvernementale ne fait aucun doute, et les résultats sont de plus en plus palpables. Les résultats des données analysées laissent entrevoir une amélioration des conditions socioéconomiques des populations autochtones signataires de traités modernes et d'ententes sur l'autonomie gouvernementale.

Ce rapport conclut que même si des changements positifs ont été observés, des données plus exhaustives axées sur les résultats sont nécessaires pour appréhender complètement les retombées socioéconomiques des traités modernes et des ententes sur l'autonomie gouvernementale sur les populations autochtones et sur tous les Canadiens.

Bien que ce rapport provisoire ait essentiellement un caractère descriptif, on s'attend à ce que les rapports annuels subséquents deviennent plus exhaustifs au fur et à mesure que les données relatives à l'Environnement de gestion des traités modernes et au cadre de mesure du rendement seront disponibles. Au fur et à mesure que le processus d'établissement de rapports évoluera, les points de vue et les expériences des peuples autochtones quant à la mise en œuvre des traités modernes et des ententes sur l'autonomie gouvernementale seront de plus en plus intégrés.

L'édification du Canada

Les traités constituent un élément essentiel de l'édification de la nation canadienne . Chacun raconte l'histoire des relations entre la Couronne et les groupes des Premières Nations, des Inuits et des Métis au fil du temps . Ces traités continuent d'évoluer à mesure que l'engagement du Canada à l'égard d'une nouvelle relation avec les peuples autochtones se renforce. « Le moment est venu de faire notre propre chemin – ensemble, a récemment déclaré le premier ministre Trudeau. Le moment est venu de sortir des sentiers battus, de faire abstraction des limites imposées par de vieilles structures coloniales désuètes pour faire place à la nouveauté, à des structures qui respecteront le droit inhérent des Autochtones à s'autogouverner et à déterminer leur propre avenir . »

L'histoire des traités au Canada est constituée de quatre phases : les accords commerciaux; les traités de paix et d'amitié; les traités historiques et les traités modernes . Ces phases peuvent être retracées dans l'histoire dès les premiers contacts établis à l'époque coloniale et jusqu'à l'époque contemporaine, en tenant compte des relations en évolution entre la Couronne et les peuples autochtones.

Après la guerre de 1812, l'Empire britannique a affirmé sa croyance en la supériorité des idéaux et de la société britanniques. Il a cherché à apporter la « civilisation » britannique aux peuples autochtones à travers l'Empire. Ce processus assimilatoire a obligé les Premières Nations à abandonner leur mode de vie traditionnel en faveur d'un mode de vie plus britannique.

Depuis, le Canada a adopté une loi qui a eu des répercussions considérables à long terme sur les peuples autochtones dans tout le pays. L'Acte de l'Amérique du Nord britannique de 1867 (aussi appelé la Loi constitutionnelle de 1867) a fait du gouvernement fédéral canadien le seul responsable des « Indiens et des terres réservées pour les Indiens » . Ce pouvoir a abouti à l'Acte des Sauvages de 1876, ce qui a permis au ministère des Affaires indiennes d'assujettir les peuples des Premières Nations, entravant ainsi leur autodétermination. L'Acte des Sauvages conférait aux administrateurs fédéraux, aux missionnaires et aux dirigeants scolaires le pouvoir d'intervenir dans la « gestion » des peuples des Premières Nations, sous la responsabilité de la Couronne, avec des effets dévastateurs et à long-terme sur l'économie et le bien-être des Premières Nations ainsi que leur mode de vie. Le système des pensionnats constitue un exemple particulièrement flagrant de cette intervention de l'État. Entre 1876 et 1996, le Canada a retiré et séparé environ 150 000 enfants autochtones de leurs familles et de leurs collectivités afin de les inscrire dans des pensionnats, où plusieurs d'entre eux ont subi régulièrement de graves sévices . Néanmoins, les peuples autochtones du Canada se sont farouchement opposés aux politiques assimilatoires du Canada, ainsi qu'à la nature paternaliste de l'Acte des Sauvages. Les Premières Nations ont rejeté l'idée d'assimilation culturelle à la société non autochtone et ont éprouvé du ressentiment à l'égard des restrictions dominatrices auxquelles le ministère des Affaires indiennes les soumettait.

Pour de nombreuses raisons, la Couronne a suspendu la conclusion de traités avec les Premières Nations pendant près de cinquante ans au cours du XXe siècle. Dans les années 1970, alors qu'on a commencé à recourir à nouveau à des ententes, celles-ci ont grandement différé des traités historiques antérieurs. Non seulement les traités modernes différaient des ententes précédentes sur le plan de la forme, mais ils intégraient également de nouveaux partenaires, y compris des groupes inuits pour la toute première fois.

Première partie : Établir des relations et efforts de collaboration

Une relation pangouvernementale

Si les relations sont fondamentales pour réussir la mise en œuvre des traités, elles ne peuvent cependant être mesurées de manière quantitative. Cependant, un certain nombre d'indicateurs témoignent de l'amélioration des relations découlant de divers partenariats, dont des groupes de travail conjoints et des processus collaboratifs de concertation.

Partout au pays, des groupes autochtones autonomes participent activement au processus concerté d'élaboration de politiques financières. Cette façon de concevoir la mise en œuvre de politiques est novatrice et démontre l'engagement du Canada à collaborer pour l'élaboration concertée de politiques qui ont une incidence sur l'autonomie et le bien-être des Autochtones. À ce jour, le Canada et les gouvernements autochtones autonomes ont élaboré conjointement une politique financière concertée en matière d'autonomie gouvernementale comportant des méthodes liées à ce qui suit :

• le besoin en dépenses en matière de gouvernance
• l'infrastructure
• l'approche provisoire associée aux terres et aux ressources
• des principes qui s'appliquent à la culture, à la langue et au patrimoine
• une politique provisoire en matière de capacité financière (revenus autonomes)
• un cadre pour combler les écarts socioéconomiques

Dans une lettre de la Coalition pour les ententes sur les revendications territoriales à l'intention de Relations Couronne-Autochtones et Affaires du Nord Canada, la collaboration étroite démontrée pendant l'élaboration conjointe de la politique a été reconnue par les gouvernements autochtones autonomes participants comme étant un [Traduction] « excellent travail », ce qui constitue [Traduction] « un exemple du type de processus que nous [les gouvernements canadien et autochtones] pouvons entreprendre ensemble » .

En décembre 2016, le premier ministre Justin Trudeau a annoncé son engagement d'établir une « nouvelle relation de nation à nation entre le Canada et les peuples autochtones, une relation fondée sur la reconnaissance des droits, le respect, la confiance, la collaboration et le partenariat » . À titre de mesure initiale, il a annoncé la création de mécanismes bilatéraux permanents, notamment un partenariat avec l'organisme Inuit Tapiriit Kanatami. Le 9 février 2017, le premier ministre, plusieurs ministres fédéraux et des dirigeants de l'Inuit Tapiriit Kanatami ont tenu une première réunion et signé une déclaration annonçant la création d'un comité de partenariat entre les Inuits et la Couronne. Ainsi, le Comité de partenariat entre les Inuits et la Couronne mis sur pied a déterminé que la mise en œuvre des ententes sur les revendications territoriales était l'une des sept priorités. Le travail de collaboration se poursuit afin de donner suite aux recommandations visant à améliorer le processus de mise en œuvre des ententes sur les revendications territoriales.

Le 1er novembre 2017, le premier ministre a rencontré 23 dirigeants des Premières Nations autonomes et signataires de traités modernes lors du tout premier Forum annuel Canada Premières Nations autonomes et signataires de traités modernes. Les ministres des Relations Couronne-Autochtones et des Affaires du Nord, des Services aux Autochtones, de l'Environnement et du Changement climatique et de la Justice ont tous soutenu le Premier ministre dans cette réunion historique. Ce forum est une occasion pour les partenaires de traités de promouvoir et de célébrer les relations uniques, de gouvernement à gouvernement, entre le gouvernement du Canada et les Premières Nations autonomes signataires de traités modernes.

Le Forum a également offert aux parties une tribune pour discuter des relations financières et des mécanismes et structures gouvernementaux nécessaires à la mise en œuvre des accords sur l'autonomie gouvernementale. Les participants ont également pu discuter du changement qui s'impose pour faire progresser le droit à l'autodétermination. Le 1er novembre 2017 a été l'occasion d'avoir des discussions productives dans trois domaines prioritaires : le renouvellement de la relation financière, les structures gouvernementales, et la participation et la mobilisation. Le premier ministre s'est engagé à tenir cette réunion chaque année afin de renforcer la relation unique entre le Canada et les Premières Nations autonomes.

Les recommandations du Comité de partenariat entre les Inuits et la Couronne et celles qui ont été mises de l'avant lors du Forum de novembre se recoupent considérablement. Ces recommandations ont également été entendues dans d'autres forums, y compris les séances de mobilisation ministérielles. L'on s'efforce maintenant d'évaluer conjointement ces recommandations dans le but d'adopter une marche à suivre commune. Le Comité de surveillance des sous ministres donnera également suite au Forum Canada-Premières Nations autonomes et signataires de traités modernes.

Des représentants du gouvernement fédéral collaborent avec la Coalition pour les ententes sur les revendications territoriales dans le cadre d'un groupe de travail mixte afin d'améliorer des éléments de la Directive du cabinet élaborée conjointement. Les représentants du gouvernement fédéral ont aussi pris part aux réunions générales annuelles des dirigeants de la Coalition en février 2016 et 2017 ainsi qu'à la conférence sur les traités modernes et la réconciliation qui a eu lieu en novembre 2017. Lors des rencontres, les représentants fédéraux ont fait des présentations sur des enjeux liés à la mise en œuvre des revendications territoriales et ils ont eu l'occasion de discuter avec des signataires de traités modernes. Les représentants fédéraux et la Coalition pour les ententes sur les revendications territoriales ont travaillé de concert pour mettre au point certains éléments de la Directive du cabinet, comme il a été dit plus haut.

La participation et la mobilisation des comités de mise en œuvre constituent une composante fondamentale de la relation qui a été engagée avec les partenaires autochtones membres de nations autonomes et signataires de traités modernes. Les réunions des comités visent à assurer la collaboration dans l'exécution des obligations. Entre avril 2017 et mars 2018, ces comités se sont réunis 55 fois.

Initiatives et efforts concertés des ministères et organismes fédéraux

Les traités modernes et les ententes sur l'autonomie gouvernementale créent de nouvelles relations de nation à nation, de gouvernement à gouvernement et entre les Inuits et la Couronne. Il s'agit d'une réalité qui acquiert de l'importance au sein du gouvernement fédéral et cela transparaît dans la manière dont les ministères et les organismes organisent leur travail. Cela transparaît aussi au travers du dialogue qu'ils entretiennent avec les partenaires autochtones, les gouvernements des provinces et territoires, et les autres représentants fédéraux. Des progrès notables ont été réalisés grâce à l'approche pangouvernementale au chapitre de l'amélioration des relations et de la collaboration avec les partenaires signataires de traités modernes et d'ententes sur l'autonomie gouvernementale. Cela constitue un mouvement dans la bonne direction, lequel peut être attribué à une sensibilisation et à un effort collectif et collaboratif plus importants de la part de ministères et d'organismes, ainsi que des partenaires autochtones, en ce qui concerne la mise en œuvre de traités modernes et d'ententes sur l'autonomie gouvernementale.

Certains ministères et organismes, par exemple, sont dotés d'équipes chargées d'assurer la gestion et la mise en œuvre des traités modernes. L'Unité de gestion des traités autochtones de Sécurité publique Canada, qui œuvre au sein du de la Direction générale des politiques de police, au Secteur de la sécurité communautaire et de la réduction du crime, est responsable de la négociation et de la mise en œuvre des traités modernes en ce qui a trait aux enjeux qui relèvent du mandat du Ministère.

Quant à Emploi et Développement social Canada, ses travaux de mise en œuvre des traités modernes sont réalisés avec l'appui de l'Unité des traités modernes, une unité spéciale au sein de la Direction générale des affaires autochtones. En 2014, cette unité a mis au point un cadre de travail ministériel sur les traités modernes en fonction de trois piliers :

1. comprendre les obligations d'Emploi et Développement social Canada
2. honorer ces obligations
3. minimiser le risque dans le futur

Ce cadre de travail est en concordance parfaite avec la Directive du cabinet.

Ressources naturelles Canada mène des travaux liés à la formation, à la reddition de compte et à la sensibilisation concernant les partenaires de traités modernes. En juin 2015, Ressources naturelles Canada a offert à une centaine d'employés une séance de formation sur les traités modernes à laquelle étaient conviés des représentants de la Coalition pour les ententes sur les revendications territoriales, de Justice Canada et du Bureau de mise en œuvre des traités modernes. En 2017, Ressources naturelles Canada a aussi offert de la formation à ses employés en petits groupes (une trentaine d'employés) sur les travaux d'évaluation des répercussions des traités modernes pour les propositions au Cabinet. De la formation a été également donnée sur la sensibilisation à des scientifiques (une trentaine d'employés) qui se rendent sur des terres visées par les traités modernes dans le cadre de leurs projets de recherche.

Deuxième partie : Les traités modernes

L'approche pangouvernementale pour la mise en œuvre des traités modernes

En juillet 2015, le gouvernement du Canada a publié la Directive du cabinet sur l'approche fédérale pour la mise en œuvre des traités modernes. Elle était accompagnée de l'Énoncé de principes relatif à l'approche fédérale pour la mise en œuvre des traités modernes, qu'il a mis au point en consultation avec ses partenaires aux traités. La Directive prévoit une approche pangouvernementale quant à la gestion des obligations du Canada en vertu des traités modernes, ainsi qu'une sensibilisation accrue, la responsabilisation et la surveillance. L'Énoncé de principes fournit une orientation à la fonction publique fédérale sur l'approche à suivre en matière de mise en œuvre des traités modernes . Ensemble, la Directive, les Principes et les autres outils appuieront et mettront en place des structures de gouvernance visant à respecter la politique du Canada sur la mise en œuvre des traités modernes.

Répercussions des traités modernes sur les peuples autochtones

Les peuples autochtones du Canada font face à d'importants écarts sur le plan socioéconomique et sur le plan du bien-être par rapport aux peuples non autochtones partout au Canada.

Les traités modernes représentent un moyen pour les signataires autochtones d'améliorer leur situation socioéconomique et de saisir les possibilités de développement économique au profit de tous les Canadiens. Quelques études s'appuyant sur les données recueillies dans le cadre du Recensement de 1996-2006 et de l'Enquête nationale auprès des ménages de 2011 ont mis en lumière certaines améliorations socioéconomiques pour les signataires de traités modernes. Par exemple, une étude menée en 2017 par Krishna Pendakur et Ravi Pendakur a conclu que les revenus des ménages autochtones dans les régions visées par les traités modernes (que ce soit en tenant compte ou sans tenir compte des ententes sur l'autonomie gouvernementale) ont augmenté depuis la date d'entrée en vigueur des ententes signées . En octobre 2015, l'Institut C.D. Howe a également signalé l'augmentation des revenus des peuples signataires de traités modernes . Toutefois, les éléments de preuve quantitatifs démontrant l'ensemble des répercussions socioéconomiques des traités modernes sur les populations autochtones sont limités.

Un rapport d'enquête de la Commission des traités de la Colombie-Britannique, en date de 2016, portant sur les cadres de mesure du rendement des groupes identifiés visés par les traités modernes a cependant conclu qu'aucun cadre ne peut actuellement permettre d'évaluer de façon exhaustive les avantages socioéconomiques des traités modernes . La Commission préconise qu'un régime de mesure du rendement soit établi et maintenu à la fois à l'échelle locale et nationale, et applicable à tous les signataires de traités modernes, afin d'avoir une meilleure compréhension des facteurs clés du succès des traités modernes.

De récents rapports annuels produits par certains signataires de traités modernes suggèrent également que ces derniers améliorent le bien-être social de leurs citoyens. Ces rapports fournissent un aperçu des répercussions positives des traités modernes pour les signataires, et indiquent les domaines dans lesquels les efforts sont déployés pour la mise en œuvre de ces ententes.

Dans son rapport de mise en œuvre 2013-2014, la Nation Nisga'a a mis l'accent sur le rapatriement des artefacts culturels et du patrimoine . Ce rapport a également mis en évidence la façon dont le gouvernement Nisga'a Lisims et le Canada ont travaillé conjointement pour renforcer les compétences et la formation de la main-d'œuvre pour assurer le développement économique et la prospérité durable. Un exemple est l'accord bilatéral pour la prestation du programme lié à la Stratégie de formation pour les compétences et l'emploi destinée aux Autochtones, au profit des citoyens Nisga'a. Ce partenariat a donné lieu à la conception du programme pour l'emploi, les compétences et la formation des Nisga'a, qui aide les citoyens Nisga'a à prospérer et à réussir dans une économie en développement rapide, en les aidant à trouver des emplois valorisants et axés sur la demande.

Dans son rapport annuel 2016-2017, Nunavut Tunngavik Incorporated a fait rapport sur l'autonomisation des Inuits, la langue, la culture, la guérison collective et l'identité inuite, ainsi que sur la nécessité de créer des liens entre traditions inuites et compétences chez les aînés et les jeunes . L'apprentissage et le perfectionnement des Inuits, tel que décrit au chapitre 23 de l'Accord sur le Nunavut, demeurent une priorité pour Nunavut Tunngavik Incorporated. Par exemple, la Qikiqtaaluk Corporation et le Group of Companies, détenus par la Qikiqtani Inuit Association, une association inuite régionale affiliée à la Nunavut Tunngavik Incorporated, qui établit la Qikiqtaaluk Business Development Corporation, reçoit une attention particulière. Créée en 2016, la Qikiqtaaluk Business Development Corporation a pour mandat de travailler avec les 13 collectivités de la région de Qikiqtaaluk afin d'élaborer un nouveau modèle de collaboration concernant les possibilités socioéconomiques offertes par le gouvernement et l'industrie. En 2016, la Qikiqtaaluk Corporation et le Group of Companies ont augmenté leur taux d'emploi des Inuits dans toutes les entreprises et maintenu un taux d'emploi des Inuits de quatre-vingt-un pour cent.

En janvier 2018, la Société Radio-Canada a déclaré que la valeur des biens de la Première Nation de Tsawwassen a augmenté de près de quarante-cinq pour cent; la plus forte croissance moyenne observée dans la province de la Colombie-Britannique. L'augmentation a été attribuée aux récents développements commerciaux, notamment le développement de Tsawwassen Mills et de Tsawwassen Commons, ainsi que celui du complexe résidentiel Tsawwassen Shores . De plus, selon le rapport qu'elle a produit pour l'exercice 2016-2017, la Première Nation de Tsawwassen a eu des retombées financières positives, grâce à son pouvoir de taxation directe, en recueillant environ 6,8 millions de dollars en impôt foncier, une hausse par rapport à 3,8 millions de dollars au cours de l'exercice 2015-2016.

Comme mentionné dans ces exemples, il existe quelques preuves attestant de l'incidence positive des traités modernes. Cependant, il y a encore un manque de données empiriques pour appuyer une analyse plus approfondie des tendances. À l'avenir, il faudra une analyse plus exhaustive des données axées sur les résultats afin de bien comprendre les répercussions socioéconomiques des traités modernes.

Troisième partie : Ententes sur l'autonomie gouvernementale

L'approche pangouvernementale pour la mise en œuvre des ententes sur l'autonomie gouvernementale

L'engagement soutenu du gouvernement fédéral dans son ensemble est nécessaire pour que le Canada s'acquitte de ses responsabilités en vertu des ententes sur l'autonomie gouvernementale. De la même manière que dans le cas des traités modernes, le Bureau de mise en œuvre des traités modernes sert d'organe de liaison et de coordination entre les ministères et organismes fédéraux pour les questions relatives à la mise en œuvre des ententes sur l'autonomie gouvernementale. Les différents partenariats, y compris les groupes de travail mixtes et les processus collaboratifs de développement conjoint, représentent un certain nombre de faits témoignant de ces relations productives.

Des efforts sont en cours avec les signataires des ententes sur l'autonomie gouvernementale pour élaborer des cadres de mesure du rendement propres à ces ententes. Les signataires peuvent avoir recours à des cadres de mesure du rendement propres aux ententes pour rendre compte des résultats à leur population et pour appuyer la prise de décisions fondée sur des données probantes, la planification, la surveillance et la gestion de leurs programmes et de leurs initiatives. Cette information devrait également aider le gouvernement du Canada à mieux comprendre les répercussions de ces ententes et qu'elle favorise par conséquent des améliorations futures. Le Bureau de mise en œuvre des traités modernes a fourni des renseignements préliminaires au sujet de cette initiative aux signataires des ententes sur l'autonomie gouvernementale. À ce jour, la Nation des Dakotas de Sioux Valley et la Première Nation de Westbank ont manifesté leur intérêt.

En mai 2016, les représentants du gouvernement fédéral et des gouvernements autochtones se sont engagés dans un processus collaboratif de développement conjoint d'une nouvelle politique financière fédérale sur l'autonomie gouvernementale. En décembre 2017, les signataires ont franchi une étape majeure en élaborant conjointement une ébauche de politique financière applicable aux signataires d'ententes sur l'autonomie gouvernementale. L'ébauche de cette politique intègre les principaux changements suivants, aux fins d'examen par le Canada :

• amélioration des modèles de financement fondés sur les besoins en dépenses, mettant d'abord l'accent sur les fonctions de gouvernance et reconnaissant le rôle de la culture, des langues et du patrimoine
• utilisation des membres ou des citoyens comme base de la population desservie (dissociation du statut d'Indien)
• renforcement du financement des infrastructures immobilières grâce à une approche fondée sur le « cycle de vie »
• appui aux mesures visant à combler les écarts dans le domaine du bien-être social
• accès aux revenus et partage des coûts

Au début, le processus a évolué lentement, car il a fallu du temps pour bâtir la confiance et la compréhension entre les signataires. Toutefois, prendre ce temps a permis que des relations de travail efficaces se développent. Grâce au partage ouvert de l'information et aux discussions franches sur les questions en cause, les signataires collaborent à présent efficacement pour gérer d'importantes questions financières et élaborer de nouvelles approches. Les signataires sont conscients que cette forme d'exploration comporte certains risques et qu'il n'y a pas de garantie que toutes les idées seront appuyées. Néanmoins, le fait de dépasser les obstacles liés aux méthodes et mandats actuels a été productif pour tous. Tandis que le projet de politique financière fait l'objet d'un examen par le gouvernement du Canada, cet élan se poursuit pour l'exercice 2018 2019, en mettant l'accent sur l'élaboration conjointe d'un modèle de financement des gouvernements autochtones, un cadre de travail visant à combler les écarts dans le domaine du bien-être social et d'aborder d'autres domaines clés.

Ce processus collaboratif d'élaboration d'une politique financière a nécessité plus de 100 réunions de groupes de travail technique et la création d'un comité directeur au cours des 18 derniers mois, et d'autres réunions auront lieu au cours de l'exercice 2018-2019. Ce processus collaboratif a démontré que le Canada et les gouvernements autochtones peuvent travailler ensemble de façon respectueuse et nouer des relations productives, afin de gérer les questions financières et élaborer conjointement des politiques. Le 21 mars 2018, les fonctionnaires fédéraux et les participants autochtones ont fait une présentation conjointe sur l'évolution du processus collaboratif au Comité de surveillance des sous-ministres.

Répercussions des ententes sur l'autonomie gouvernementale pour les Autochtones

En utilisant les données des recensements de 1996 à 2006 et l'Enquête nationale auprès des ménages de 2011, quelques études ont mis en lumière certaines améliorations socioéconomiques pour les groupes autonomes. Par exemple, l'Analyse des répercussions de l'autonomie gouvernementale des collectivités autochtones effectuée en 2016 par Relations Couronne Autochtones et Affaires du Nord Canada a permis de constater que les Premières Nations autonomes ont connu de meilleurs résultats dans le domaine de l'enseignement supérieur et sur le plan économique par rapport aux Indiens inscrits vivant dans des réserves . Des études comme celles menées par Michael J. Chandler et Christopher E. Lalonde sur le risque de suicide chez les Premières Nations ont également permis d'en savoir plus sur les avantages des ententes sur l'autonomie gouvernementale en tant qu'indicateurs de continuité culturelle et pour le bien-être des collectivités . Par exemple, ces derniers ont conclu que les collectivités autonomes ont des taux de suicide beaucoup moins élevés que les autres collectivités. Ils ont conclu également qu'un contrôle accru sur l'éducation, la santé, les services de police et autres services permet aux collectivités de cibler l'aide fournie en fonction des besoins.

Une brève analyse des rapports annuels actuels disponibles auprès des Premières Nations autonomes permet d'appuyer la corrélation selon laquelle les activités axées sur les collectivités améliorent le bien-être des citoyens. Par exemple, dans son rapport annuel pour l'exercice 2016-2017 , la Première Nation de Westbank a mis l'accent sur le travail collaboratif visant à élaborer une politique financière. Elle s'est également concentrée sur les efforts déployés en collaboration avec divers gouvernements en ce qui concerne la gouvernance, la sécurité, les terres et les activités axées sur les collectivités qui ont amélioré les résultats financiers. Le rapport donne un aperçu des effets positifs que les ententes sur l'autonomie gouvernementale peuvent avoir sur les signataires, ainsi que des principaux domaines dans lesquels il faut déployer des efforts pour mettre en œuvre ces ententes.

Le plus récent rapport annuel publié au sujet de la Convention sur l'éducation des Mi'kmaq en Nouvelle-Écosse (2015-2016) met en lumière neuf objectifs accompagnés de buts et de cibles spécifiques pour améliorer l'éducation primaire, secondaire et postsecondaire dans l'ensemble, au profit des élèves des Nations signataires. Cela inclue un soutien à la préservation et à la revitalisation de la langue par le biais de la technologie, ainsi que le perfectionnement professionnel, les outils d'évaluation et l'assistance aux enseignants.

L'Entente sur la gouvernance de la Nation crie, signée au cours de l'été 2017, établit un régime complet d'autonomie gouvernementale des Cris sur les terres de compétence fédérale en vertu de la Convention de la Baie-James et du Nord québécois de 1975, qui était le premier traité moderne au Canada. L'entente sur la gouvernance autorise les Cris d'Eeyou Istchee à adopter des lois sur un large éventail de questions liées à la gouvernance locale, notamment la protection de l'environnement, l'ordre et la sécurité publics, ainsi que l'aménagement du territoire et l'utilisation des ressources.

En août 2017, après 20 ans de négociations, le gouvernement du Canada et 23 Premières Nations anishinabek ont signé un accord historique d'autonomie gouvernementale sur l'éducation. L'Accord sur l'éducation de la Nation anishinabek constitue une étape importante dans la mesure où elle permet aux Premières Nations participantes de se soustraire de l'application de la Loi sur les Indiens, au profit d'une plus grande autonomie. Cette initiative permettra aux Premières Nations anishinabek d'élaborer des programmes d'éducation pertinents sur le plan culturel et adaptés à leur communauté, au profit des élèves anishinabek.

Conclusion

La mise en œuvre entière et équitable des traités modernes et des ententes sur l'autonomie gouvernementale appuie l'engagement du gouvernement du Canada à l'égard de la réconciliation avec les Autochtones. Les ententes établissent de nouvelles relations entre le gouvernement du Canada et les signataires autochtones et requièrent l'engagement de toutes les parties à travailler en vue d'atteindre les objectifs communs. Dans le cadre de son approche pangouvernementale, le Canada continuera de mettre de l'avant des initiatives de mise en œuvre tout en renforçant les relations de nation à nation, de gouvernement à gouvernement, et entre les Inuits et la Couronne.

Les traités modernes portent sur les affaires non réglées des traités canadiens. Ces revendications touchent généralement des régions du pays où les droits fonciers des Autochtones n'ont pas été définis par un traité ou une autre mesure juridique. Dans ces secteurs, des ententes tournées vers l'avenir sont négociées entre un groupe autochtone, le Canada et généralement une province ou un territoire.

Ces traités sont enchâssés dans des textes de loi et constituent la méthode la plus exhaustive pour régler les questions liées aux droits ancestraux et au titre autochtone. Conclure davantage de traités demeure une façon essentielle d'établir une certitude durable et d'arriver à une véritable réconciliation, y compris une compréhension commune à propos de la possession, de l'usage et de la gestion des terres et des ressources et, dans certains cas, des dispositions relatives à l'autonomie gouvernementale autochtone. Les droits établis dans ces traités sont protégés par la Constitution.

Depuis 1973, le Canada et ses partenaires dans les négociations ont signé 25 revendications territoriales globales et quatre ententes sur l'autonomie gouvernementale. Des 25 ententes signées, 18 comportent des dispositions relatives à l'autonomie gouvernementale.

Ces règlements contiennent les éléments suivants :

• des droits de propriété aux Autochtones sur plus de 600 000 km² de territoire (presque la superficie du Manitoba)
• des transferts de capitaux de plus de 3,2 milliards de dollars
• la protection des modes de vie traditionnels, y compris la préservation des langues
• l'accès aux possibilités d'exploitation des ressources
• la participation aux décisions sur la gestion des terres et des ressources
• la certitude concernant les droits fonciers des Autochtones sur environ quarante pour cent de la masse terrestre du Canada
• des droits connexes en matière d'autonomie gouvernementale et une reconnaissance politique

Afin de veiller à ce que le Canada mette entièrement en œuvre ses obligations, et ce, de manière équitable, des mesures importantes ont été prises afin de respecter une approche pangouvernementale concernant la Directive du cabinet sur l'approche fédérale pour la mise en œuvre des traités modernes de 2015, notamment la création du Comité de surveillance des sous-ministres et du Bureau de mise en œuvre des traités modernes. Chacune des initiatives dont le présent rapport fait état constitue une composante clé de l'approche pangouvernementale pour la mise en œuvre des traités modernes et des ententes sur l'autonomie gouvernementale.

L'examen initial des études existantes et de certains rapports annuels de partenaires autochtones suggère une amélioration des conditions socioéconomiques des peuples signataires de traités modernes et des Premières Nations autonomes. Cependant, bien qu'on rapporte des retombées positives découlant des traités modernes et des ententes sur l'autonomie gouvernementale, il est tout de même nécessaire d'obtenir davantage de données empiriques pour confirmer une plus solide corrélation entre la mise en œuvre des ententes et les retombées socioéconomiques positives. Nous travaillerons avec les partenaires de traités à l'élaboration d'indicateurs et à la collecte de données qui permettront de mieux comprendre l'impact socioéconomique des traités modernes et des accords sur l'autonomie gouvernementale.

L'exercice d'évaluation des impacts des traités modernes a commencé et se poursuit. Les travaux se poursuivent également pour évaluer la manière dont le Canada s'acquitte de ses obligations et faire rapport à cet égard, pour adopter des objectifs communs relativement aux traités modernes et pour mobiliser les partenaires signataires des traités modernes et des ententes sur l'autonomie gouvernementale à l'égard des cadres de mesure du rendement propres à leurs ententes. Mesurer les résultats par rapport aux objectifs en recourant à des cadres de mesure du rendement permettra à toutes les parties de mieux comprendre la manière dont les traités modernes et les ententes sur l'autonomie gouvernementale contribuent à l'amélioration des conditions socioéconomiques des peuples autochtones signataires de traités modernes et d'ententes sur l'autonomie gouvernementale. Le travail se poursuit.

Depuis la publication de la Directive du cabinet en 2015, les relations de travail se sont renforcées entre les représentants du Canada et les partenaires signataires de traités modernes et d'ententes sur l'autonomie gouvernementale, notamment au moyen de nombreux échanges quotidiens et de réunions de haut niveau. Au plus haut niveau, le premier ministre a affirmé son engagement à l'égard de mécanismes bilatéraux comme le Comité de partenariat entre les Inuits et la Couronne et le Forum Canada-Premières Nations autonomes et signataires de traités modernes. Il s'agit d'exemples d'interactions qui témoignent de l'amélioration des relations entre le Canada et ses partenaires autochtones à tous les niveaux.

Annexe A : Liste des traités modernes

• Terre-Neuve-et-Labrador
  • Accord sur les revendications territoriales des Inuits du Labrador
• Colombie-Britannique
  • Accord définitif avec les Premières Nations Maa-nulth
    • Premières Nations des Huu-ay-ahts
    • Première Nation Ka:'yu:'k't'h'/Che:k:tles7et'h'
    • Toquahy
    • Uchucklesacht
    • Première Nation d'Ucluelet
  • Accord définitif Nisga'a
  • Accord définitif des Tla'amins
  • Accord définitif de la Première Nation de Tsawwassen
• Nunavut
  • Accord du Nunavut (anciennement Accord sur les revendications territoriales du Nunavut)
• Territoires du Nord-Ouest
  • Entente sur la revendication territoriale globale des Gwich'in
  • Entente sur la revendication territoriale globale des Dénés et Métis du Sahtu
  • Accord sur les revendications territoriales et l'autonomie gouvernementale du peuple tlicho
  • Convention définitive des Inuvialuit
• Québec
  • Convention de la Baie-James et du Nord québécois
  • Convention du Nord-Est québécois
  • Accord sur les revendications territoriales des Inuit du Nunavik
  • Accord sur les revendications territoriales de la région marine d'Eeyou
• Yukon
  • Ententes définitives des Premières Nations du Yukon
    • Premières Nations de Champagne et de Aishihik
    • Première Nation des Nacho Nyak Dun
    • Conseil des Tlingit de Teslin
    • Première Nation des Gwitchin Vuntut
    • Première Nation de Little Salmon/Carmacks
    • Première Nation de Selkirk
    • Première Nation Tr'ondëk Hwëch'in
    • Conseil des Ta'an Kwäch'än
    • Première Nation de Kluane
    • Première Nation de Kwanlin Dun
    • Première Nation de Carcoss/Tagish

Annexe B : Liste des ententes sur l'autonomie gouvernementale

• Colombie-Britannique
  • Entente sur l'autonomie gouvernementale de la bande indienne Sechelt
  • Accord d'autonomie gouvernementale de la Première Nation de Westbank
• Manitoba
  • Accord sur l'autonomie gouvernementale de la Nation des Dakota de Sioux Valley
• Territoires du Nord-Ouest
  • Accord définitif sur l'autonomie gouvernementale de Déline
• Yukon
  • Ententes sur l'autonomie gouvernementale des Premières Nations du Yukon
    • Premières Nations de Champagne et de Aishihik
    • Première Nation des Nacho Nyak Dun
    • Conseil des Tlingit de Teslin
    • Première Nation des Gwitchin Vuntut
    • Première Nation de Little Salmon/Carmacks
    • Première Nation de Selkirk
    • Premièr Nation des Tr'ondëk Hwëch'in
    • Conseil des Ta'an Kwach'an
    • Première Nation de Kluane
    • Première Nation de Kwanlin Dün
    • Première Nation de Carcross/Tagish

Annexe C : Liste des ententes sectorielles

• Accords en matière d'éducation
  • Nouvelle-Écosse
    • Entente sur l'éducation des Mi'kmaq
  • Ontario
    • Entente sur l'éducation avec la nation anishinabek
• Accord sur la gouvernance
  • Québec
    • Entente sur la gouvernance de la Nation crie

Annexe D : Carte des Premières Nations signataires de traités modernes et d'ententes sur l'autonomie gouvernementale

• Description de la carte des traités modernes et des ententes sur l'autonomie gouvernementale

  Cette carte montre le territoire canadien visé par les traités modernes et les ententes sur l'autonomie gouvernementale. Veuillez noter que cette carte ne comprend pas l'Entente sur l'autonomie gouvernementale de Déline.

Annexe E : Ministères membres du Comité de surveillance des sous-ministres

• Relations Couronne-Autochtones et Affaires du Nord Canada (président)
• Patrimoine canadien
• Agence canadienne d'évaluation environnementale
• Emploi et Développement social Canada
• Environnement et Changement climatique Canada
• Finances Canada
• Pêches et Océans Canada
• Affaires mondiales
• Santé Canada
• Services aux Autochtones Canada
• Ministère de la Justice
• Ministère de la Défense nationale et Forces armées canadiennes
• Ressources naturelles Canada
• Parcs Canada
• Bureau du Conseil privé
• Sécurité publique Canada
• Services publics et Approvisionnement Canada
• Transports Canada
• Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada

Annexe F : Objectifs communs des traités modernes et déclarations connexes

Annexe G : Directive du cabinet sur l'approche fédérale pour la mise en oeuvre des traités modernes

Cette directive énonce un cadre opérationnel pour la gestion des obligations découlant des traités modernes pour la Couronne. Elle oriente les ministères et organismes fédéraux dans leurs responsabilités.

Annexe H : Énoncé de principes relatif à l'approche fédérale pour la mise en œuvre des traités modernes

Le présent énoncé de principes a pour but de fournir une orientation à la Couronne du chef du Canada en ce qui a trait à l'approche relative à la mise en œuvre de traités modernes à laquelle elle devrait aspirer. Le fait de travailler en vue d'une telle approche contribuera à favoriser la réconciliation. Rien, dans le présent énoncé, ne vise à limiter les positions de toute partie à un traité quant aux principes qui régissent l'interprétation des traités ou leur mise en œuvre du point de vue du droit, ni en ce qui a trait au caractère juridique et à la portée des droits en vertu de traités sous-jacents.

Annexe I: Bibliographie

• Aragon, Fernando, M. « The Effects of Modern Treaties on Local Income. », publié le 28 octobre 2015 au nom de l'Institut C.D. Howe.
• Bonesteel, Sarah. Les relations du Canada avec les Inuit : Histoire de l'élaboration des politiques et des programmes. Ottawa Affaires indiennes et du Nord Canada, 2016.
• Canada, Affaires autochtones et Développement du Nord Canada. Accord définitif Nisga'a : Rapport de mise en œuvre, 2013-2014. Ottawa, 2014.
• Canada, Affaires autochtones et Développement du Nord Canada. L'indice de bien-être des collectivités : Rapport sur les tendances dans les collectivités des Premières Nations, 1981 à 2011. Ottawa, 2015.
• Canada, Affaires autochtones et Développement du Nord Canada. La Convention de la Baie James et du Nord québécois et la Convention du Nord-Est québécois : Rapports annuels 2008-2009 / 2009-2010. Ottawa, 2014.
• Canada, Affaires autochtones et du Nord Canada. « Chronologie des événements qui ont mené à l'entente définitive avec le conseil tribal des Nisga'as », mise à jour le 15 septembre 2010.
• Canada, Affaires autochtones et du Nord Canada. Directive du cabinet sur l'approche fédérale pour la mise en œuvre des traités modernes. Ottawa, 2015.
• Canada, Affaires autochtones et du Nord Canada. Énoncé de principes relatif à l'approche fédérale pour la mise en œuvre des traités modernes. Ottawa, 2015.
• Canada, Affaires autochtones et du Nord Canada. Histoire de la conclusion de traités au Canada. Ottawa, 2010.
• Canada, Affaires autochtones et Développement du Nord Canada. L'Indice de bien-être des collectivités : Examen du bien-être dans les collectivités inuites, de 1981 à 2011. Ottawa, 2015.
• Canada, Affaires autochtones et du Nord Canada, Revendications globales. Ottawa, 2015.
• Canada, Cabinet du Premier ministre. Allocution du premier ministre Justin Trudeau à la 72e [sic] session de l'Assemblée générale des Nations Unies. New York, 2017.
• Canada, Cabinet du Premier ministre. Déclaration du premier ministre du Canada à l'occasion de la Journée nationale des Autochtones. Ottawa, 2016.
• Canada, Cabinet du Premier ministre. Déclaration du premier ministre sur la réunion avec les Premières Nations autogouvernantes et signataires de traités modernes, Ottawa, Ontario, le 1er novembre 2017.
• Canada, Cabinet du Premier ministre. Le gouvernement du Canada créera un cadre de reconnaissance et de mise en œuvre des droits. Ottawa, 2018.
• Canada, Chambre des communes du Canada. Vers le respect et la mise en œuvre des droits fonciers des peuples autochtones. Ottawa, 2018.
• Canada, Colombie-Britannique. Première Nation de Westbank. Westbank First Nation Annual Report 2016/2017. Kelowna, 2017.
• Canada, Colombie-Britannique. Première Nation Tsawwassen. Tsawwassen First Nation Annual Report 2016/2017. Tsawwassen, 2017.
• Canada, Commission de vérité et réconciliation du Canada. Commission de vérité et réconciliation du Canada : appels à l'action. Winnipeg, 2015.
• Canada, Commission de vérité et réconciliation du Canada. Honorer la vérité, réconcilier pour l'avenir : sommaire du rapport final de la commission de vérité et réconciliation du Canada. Winnipeg, 2015.
• Canada, Colombie-Britannique. BC Treaty Commission (en anglais seulement). Socio-economic Benefits of Modern Treaties in BC. Victoria, 2016.
• Canada, Direction générale de l'élaboration et de la coordination des politiques / Direction de la politique opérationnelle. Évaluation des répercussions de l'autonomie gouvernementale des collectivités autochtones. Ottawa, 2016.
• Canada, Manitoba. Affaires autochtones et du Nord. Rapport annuel de 2015-2016. Winnipeg, 2016.
• Canada, Nouvelle-Écosse. Mi'kmaw Kina'matnewey. Rapport annuel 2015-2016. Sydney, 2016.
• Canada, Nunavut. Nunavut Tunngavik Incorporated. Nunavut Tunngavik Incorporated Annual Report, 2016-2017. Iqaluit, 2017.
• Chandler, Michael J. et Christopher J. LALONDE, « Cultural Continuity as a Moderator of Suicide Risk Among Canada's First Nations », dans Healing Traditions : The Mental Health of Aboriginal Peoples in Canada, ed. L. Kirmayer and G. Valaskakis, 221-248. Vancouver : University of British Columbia Press, 2008.
• Coalition des signataires d'accords sur des revendications territoriales, Traités modernes au Canada.
• Dimoff, Anna. "Tsawwassen First Nation Property Values Show Biggest Increase in 2018 Assessment", CBC News, le 7 janvier 2018.
• Lettre de la Coalition pour les ententes sur les revendications territoriales à l'intention de Relations Couronne-Autochtones et Affaires du Nord Canada, le 5 décembre 2018.
• Miller, Jim R. « Aboriginal-Crown Treaty-Making in Canada: A Many-Splendoured Thing. » dans Aboriginal Policy Research: A History of Treaties and Policies, édité par Jerry P. White, Erik Anderson, Jean-Pierre Morin et Dan Beavon, 3-12. Toronto : Thompson Education Publishing, 2010.
• Pendakur, Krishna, et Pendakur, Ravi « The Effects of Modern Treaties and Opt-In Legislation on Household Incomes in Aboriginal Communities. » dans Social Indicators Research, vol. 137, no 1, 2018, p. 139-165.