Évaluation du Sous-programme de la gestion des terres de réserve (no 3.2.3 de l'AAP)

Administration centrale des Affaires autochtones et Développement du Nord Canada

Le sous-ministre adjoint du secteur Terres et développement économique a la responsabilité globale du sous-programme Gestion des terres de réserve. D'un point de vue fonctionnel, le sous-programme est géré par la Direction générale de la gestion des terres et de l'environnement du secteur Terres et développement économique qui s'occupe :

• d'assurer la coordination nationale du sous-programme;
• d'établir les politiques, en fonction des exigences légales, concernant la rédaction, l'émission, l'annulation et l'enregistrement des droits fonciers, ainsi que la gestion des baux et des permis; et
• d'établir les politiques concernant les ajouts de réserve et d'autres instruments juridiques.

Bureaux régionaux des Affaires autochtones et Développement du Nord Canada

Les bureaux régionaux appuient la mise en œuvre du sous-programme grâce aux activités suivantes :

• exécuter les tâches prévues à presque toutes les étapes des ajouts aux réserves, de concert avec les Premières Nations;
• travailler avec les Premières Nations sur la désignation des terres et la gestion des transactions liées à la création de baux, de permis et d'autres droits fonciers; et
• appuyer l'approbation des demandes de dépenses en vertu des articles 64, 66 et 69 de la Loi sur les Indiens, sauf pour celles ayant trait aux dépenses d'immobilisations en vertu des alinéas 64(1)d) et k) qui relèvent du Ministre.

Centres de soutien régionaux d'Affaires autochtones et Développement du Nord Canada

Quatre centres de soutien régionaux ont été mis sur pied en 2012 pour aider les bureaux régionaux à assumer les nouvelles responsabilités concernant l'enregistrement et les ajouts aux réserves. Il leur incombe en général de tenir à jour les modèles à l'usage des régions, de communiquer à ces dernières les modifications opérationnelles et de les appuyer dans la préparation de leurs représentations. Chaque centre s'occupe d'un volet précis du programme :

• les désignations et les représentations en vertu de l'article 35 (situé dans le bureau régional de Vancouver);
• les ajouts aux réserves découlant des droits fonciers issus des traités (situé dans le bureau régional de Regina);
• les ajouts aux réserves ne découlant pas des droits fonciers issus des traités (situé dans le bureau régional de Toronto); et
• l'enregistrement des instruments (par des employés travaillant dans les bureaux de Toronto et de Sudbury).

Partenaires institutionnels

• PGIC, un organisme de service spécial d'AADNC, a pour mandat de gérer et de réguler l'exploration par l'industrie, la location à bail et la production de pétrole et de gaz sur les terres de réserve des Premières Nations, y compris le versement des revenus en découlant dans une fiducie pour les Premières Nations. Une fois les fonds recueillis, ils sont déposés dans le compte de capital ou de revenu de la bande et transférés au bureau régional chargé d'administrer l'argent de cette bande.
• La Direction des fonds des Indiens, des successions et des annuités découlant des traités du Secteur de la résolution et des affaires individuelles à l'administration centrale est responsable de la gestion et de la surveillance de l'argent des Indiens à l'échelle nationale. La responsabilité de la gestion courante et quotidienne de l'argent des Indiens a été déléguée aux bureaux régionaux avec quelques exceptions. La Direction générale de la comptabilité ministérielle et de la gestion du matériel du Secteur du dirigeant principal des finances s'occupe d'approuver les transactions financières.
• Les Premières Nations, de concert avec AADNC, se chargent de choisir les terres, de préparer et présenter les propositions concernant les ajouts aux réserves et de s'occuper des intérêts des municipalités, des provinces et de tierces parties pendant le processus des ajouts aux réserves.
• Ressources naturelles Canada est responsable d'une partie du processus d'arpentage. Plus précisément, l'arpenteur général donne les directives à des arpenteurs des terres du Canada accrédités pour l'arpentage des terres de réserve. Une lettre d'entente entre Ressources naturelles Canada et AADNC vise à garantir que les terres ajoutées aux réserves sont bien arpentées conformément aux normes précisées dans la lettre.
• Le ministère de la Justice appuie les bureaux régionaux d'AADNC sur le plan juridique pour des questions telles que le caractère adéquat des modèles de bail et la gestion des votes de désignation des terres. Il peut également jouer un rôle-conseil pour les décisions stratégiques auprès de l'administration centrale.
• L'Association nationale des gestionnaires des terres autochtones, qui est financée par des contributions du Programme des services relatifs aux terres et au développement économique (PSTDE), met au point des outils et assure une formation qui bénéficie directement aux collectivités des Premières Nations participant aux activités du sous-programme de Gestion des terres de réserve. Elle accorde à son tour des contributions et subventions pour certains des travaux d'arpentage du programme.
• En ce qui concerne le processus des ajouts aux réserves, les intervenants peuvent aussi désigner des gouvernements provinciaux, des administrations municipales, d'autres ministères, la Fédération canadienne des municipalités et des tierces parties démontrant un intérêt légal pour les terres, selon la proposition précise faite par une Première Nation.

Groupe de travail/Groupe consultatif de l'évaluation de la gestion des terres de réserve

La constitution d'un groupe de travail ou groupe consultatif a suivi l'approbation du cadre de référence. Ce groupe avait pour mandat de fournir une rétroaction sur des éléments clés de l'évaluation, notamment la méthodologie, les constatations préliminaires et le rapport final. Il regroupait des membres du personnel du programme d'AADNC, qui travaillaient à l'administration centrale ou à un bureau régional, ainsi que des représentants de Pétrole et gaz des Indiens du Canada.

Rapport détaillé sur la méthodologie

Le rapport sur la méthodologie a été principalement constitué à partir de la Stratégie de mesure du rendement (mars 2014) et des consultations préliminaires auprès de gestionnaires du programme pendant la phase d'élaboration du cadre de référence. Dans le cadre du processus, un examen initial de la documentation ayant trait au programme a aussi été effectué.

Pour en assurer davantage la qualité, le rapport sur la méthodologie a fait l'objet d'un examen interne par un groupe de consultation constitué de pairs.

Analyse documentaire

L'analyse des documents ayant trait à la gestion des terres et au développement économique sur les réserves qui a été effectuée a porté plus précisément sur le cadre juridique et réglementaire de la Loi sur les Indiens et ses répercussions sur le développement économique. Bien qu'il y ait eu consultation de la documentation d'autres pays, on a constaté qu'il n'existe pas beaucoup d'exemples internationaux comparables et l'analyse documentaire a donc porté principalement sur les documents canadiens. La pertinence du programme a été analysée en fonction de ce cadre juridique et réglementaire et comparée à d'autres régimes de gestion des terres afin de comprendre le contexte unique dans lequel la gestion des terres s'effectue.

Les documents ont été résumés et analysés, puis les constatations ont été inscrites dans un tableau sommaire de l'analyse documentaire. Le résumé a permis d'extraire des thèmes et des éléments communs, et de les interpréter afin de s'en servir par la suite pour la triangulation avec d'autres sources de données probantes.

Examen de la documentation et des dossiers

L'examen de la documentation et des dossiers qui a eu lieu a porté notamment sur les éléments suivants :

• les lois, telles que la Loi sur les Indiens et la Loi sur le pétrole et le gaz des terres indiennes dont découlent les rôles et responsabilités du programme, et la Loi sur la gestion des terres des premières nations et la Loi sur l'arpentage des terres du Canada;
• des documents d'AADNC, notamment les rapports ministériels sur le rendement, les rapports sur les plans et les priorités, les documents stratégiques, tels que le Guide de la gestion des terres et des documents décrivant les rôles et responsabilités, la structure organisationnelle, des présentations clés et des documents de planification pour les orientations futures du programme; ainsi que les pages Web d'AADNC afin de saisir quelle information est communiquée au sujet de la gestion des terres de réserve;
• des documents parlementaires, tels que deux études clés menées par la Chambre des communes et le Sénat, ainsi que les réponses officielles du gouvernement à ces études; le Cadre fédéral pour le développement économique des Autochtones; et
• d'autres documents, y compris des vérifications et des évaluations antérieures. L'ensemble de la documentation a aussi été évalué pour s'assurer que toutes les composantes principales de l'évaluation avaient été examinées, soit les ajouts aux réserves, la création et l'enregistrement d'instruments fonciers, l'arpentage des terres et l'activité pétrolière et gazière.

Analyse des données du programme

Les données relatives à chacune des composantes principales du programme ont été analysées afin d'évaluer les extrants du programme sur le plan de l'efficacité et de l'efficience, notamment celles provenant des sources suivantes :

• le système national de suivi des ajouts aux réserves, qui suit l'évolution des dossiers en la matière, notamment le temps de traitement utilisé, le genre d'ajouts et le nombre d'acres ajoutées à la réserve;
• les systèmes de registre des terres indiennes, de registre des terres des Premières Nations et de registre des terres des Premières Nations en autonomie gouvernementale, qui fournissent des données sur le volume et le genre d'instruments fonciers enregistrés auprès du Ministère;
• le système de gestion de l'information des ressources à Pétrole et gaz des Indiens du Canada qui assure le suivi des paiements de redevances;
• les données administratives sur le financement des activités d'arpentage; et
• les ressources internes affectées au projet, y compris le nombre d'équivalents temps plein pour chaque activité.

Même si les données sur le programme ont servi de preuves à l'appui dans la mesure du possible, les sources d'où étaient tirées celles-ci ont été particulièrement utiles pour établir les questions de l'évaluation sur les changements au concept et à la mise en œuvre, la clarification et la taille de l'assise territoriale des réserves, les occasions de générer des revenus et le coût d'exécution du programme.

L'évaluation du rendement a commandé l'examen des données suivantes : les changements au titre du nombre, du genre et de la taille des ajouts aux réserves, le volume et le genre d'instruments, la valeur des redevances et le nombre de projets d'arpentage demandés et/ou financés. Ces données ont ensuite été comparées à. celles de la Stratégie de mesure du rendement 2014 relative au programme.

L'efficience et l'économie ont surtout été examinées en fonction des changements apportés au programme en 2012, alors qu'il y a eu restructuration à l'administration centrale, délégation des activités d'enregistrement aux bureaux régionaux et création de centres de soutien pour appuyer les bureaux régionaux. Cette analyse a donné lieu à deux questions fondamentales, à savoir si les changements de 2012 ont eu des répercussions sur le niveau des extrants et le rendement pour tous les secteurs d'activité du programme et s'il y a eu une économie au chapitre des ressources à la suite de ces changements.

À cet égard, les évaluateurs se sont penchés sur la question de savoir si les principaux changements avaient fait une différence quant au rendement avant et après 2012 et si le temps requis pour enregistrer les instruments (ceux avec permis et ceux sans permis) était différent avant et après 2012. Une analyse interne effectuée par Gestion des terres et développement économique a comparé les affectations d'équivalents temps plein dans toutes les régions pour 2013-2014 à l'information contenue dans des documents internes sur les économies prévues en matière de ressources qu'entraîneraient les changements de 2012 afin d'évaluer si les activités du programme étaient maintenant menées de façon efficace avec moins de ressources.

Il n'y a pas de suivi de l'efficience ni de l'économie du programme dans le cadre de la Stratégie de mesure du rendement; par conséquent, l'analyse des données ne permettra que l'examen des tendances.

Entrevues avec les informateurs clés

Des entrevues ont été menées auprès de 64 informateurs clés, dont 13 représentants du programme à l'administration centrale, 29 employés des bureaux régionaux^{Note de bas de page 15}, neuf autres membres du personnel d'AADNC, cinq partenaires fédéraux, quatre experts-conseils et quatre organismes autochtones.

Les réponses données au cours des entrevues ont été regroupées en fonction des questions, puis évaluées afin de faire ressortir les principaux thèmes. Ceux-ci ont été classés dans les catégories suivantes : la Loi sur les Indiens et le rôle d'AADNC dans la gestion des terres, les ajouts aux réserves, le registre des terres indiennes, l'arpentage, la création d'instruments fonciers et l'affectation de ressources dans les centres de soutien, les bureaux régionaux et l'administration centrale. Ces thèmes ont ensuite servi à la triangulation des constatations afin d'établir les enjeux et les questions de l'évaluation.

Études de cas

En mars 2015, quatre études de cas ont été menées concernant les centres de soutien régionaux créés à l'occasion de la restructuration du programme en 2012, soit :

• le centre de soutien de Vancouver pour les désignations et les présentations en vertu de l'article 35;
• le centre de soutien de Regina pour les ajouts aux réserves découlant des droits fonciers issus des traités (ajouts aux réserves DFIT);
• le centre de soutien de Toronto pour les ajouts aux réserves ne découlant pas des droits fonciers issus des traités (ajouts aux réserves non DFIT); et
• le centre de soutien de Toronto-Sudbury pour les activités liées à l'enregistrement.

Des guides d'entrevue aux fins des études de cas ont été rédigés pour répondre aux questions d'évaluation susmentionnées. Toutefois, les études de cas portaient principalement sur l'efficience et l'économie des centres de soutien et sur la mesure dans laquelle ils contribuaient aux activités du programme relatives aux ajouts aux réserves, aux désignations, aux présentations en vertu de l'article 35 et à l'enregistrement d'instruments juridiques. Les échanges et les entrevues tenus pendant les études de cas ont fourni une évaluation de première main précieuse qui a précisé les données restreintes sur l'efficience et l'économie de la nouvelle structure de programme.

Les études de cas ont inclus des entrevues auprès du personnel clé des centres de soutien et celui des bureaux régionaux affecté à la gestion des terres de réserve, ou des groupes témoins, dans la mesure du possible. Elles ont aussi comporté une analyse documentaire et un examen des données, le cas échéant. À cela se sont ajoutées des entrevues auprès d'employés d'autres bureaux régionaux qui traitent quotidiennement avec les centres de soutien.

Dans le cadre d'une étude de cas menée auprès de Pétrole et gaz des Indiens du Canada, les évaluateurs se sont rendus au siège social de l'organisme, en banlieue de Calgary, pour interviewer la haute direction sur la pertinence, le rendement, le concept et la mise en œuvre du programme. Ils ont également rendu visite à la Première Nation Tsuu T'ina qui mène des activités pétrolières et gazières afin de recueillir le point de vue d'une Première Nation sur le rôle de PGIC.

Les évaluateurs ont également interviewé des gestionnaires fonciers dans plusieurs collectivités visitées dans le cadre de l'évaluation du Sous-programme des services relatifs à la gestion des terres et au développement économique. Les guides d'entrevue avaient pour but de saisir l'information qui se rapportait aux deux programmes et, à ce titre, comprenaient des questions portant sur les instruments fonciers, les ajouts aux réserves, les activités d'enregistrement et la mesure dans laquelle le Programme de gestion de l'environnement et des terres de réserve (PGETR) facilitait les transactions foncières. Des visites ont été faites auprès des groupes suivants :

• la Première Nation d'Adams Lake (Colombie-Britannique)
• les tribus des Cowichan (Colombie-Britannique);
• la Première Nation de Kwantlen (Colombie-Britannique);
• la Première Nation de St. Mary's (Aq'am) (Colombie-Britannique);
• la Première Nation Tsuu T'ina (Alberta);
• la Première Nation de Kahkewistahaw (Saskatchewan);
• la Première Nation de Miawpukek (Terre-Neuve); et
• le Comité de la gestion des terres, de l'environnement et du développement économique – réunion d'avril 2015 – Première Nation de Nipissing.

Amélioration du concept et de la mise en œuvre des ajouts aux réserves

Quant aux ajouts aux réserves, le gouvernement et l'Assemblée des Premières Nations ont convenu de refondre la politique et le processus concernant les ajouts aux réserves dans leur plan d'action conjoint de 2011^{Note de bas de page 40}. Le rapport sénatorial sur les ajouts aux réserves renforce ce mandat en recommandant que le programme établisse des options stratégiques pour que les désignations précédant la création des réserves qui touchent des terres à ajouter aux réserves, des mécanismes de soutien pour la négociation par les Premières Nations avec les municipalités et des pratiques exemplaires pour éviter des prix excessifs pour les terres, en plus de simplifier les exigences procédurales pour les ajouts aux réserves, comme l'a également signalé le rapport du Bureau de la vérificatrice générale de 2009^{Note de bas de page 41}. Des recommandations similaires ont été formulées sur les défis précis à relever relativement au processus ou sur la révision de la politique fédérale.par le Bureau de la vérificatrice générale (2009)^{Note de bas de page 42}, une vérification d'AADNC en 2013 du processus des ajouts sur les réserves^{Note de bas de page 43}, une évaluation en 2010 par AADNC des contributions pour la gestion des terres^{Note de bas de page 44} et le rapport de la Chambre des communes de 2014 sur la gestion des terres^{Note de bas de page 45}. Les responsables du programme ont donné suite en collaborant avec l'Association nationale des gestionnaires des terres autochtones pour élaborer une trousse d'aide aux collectivités à l'égard du processus des ajouts aux réserves et le système national de suivi des ajouts aux réserves a été mis en œuvre pour surveiller plus facilement l'évolution des dossiers d'ajouts aux réserves^{Note de bas de page 46}. En outre, en ce qui concerne la recommandation de revoir la politique, AADNC ont répondu en indiquant que l'ébauche d'une nouvelle politique a été élaborée et que celle-ci devrait atténuer certains des problèmes liés au processus des ajouts aux réserves (voir la section 4.2.1 du présent rapport). Toutefois, il faut prendre note que cette politique n'a pas encore été approuvée ni adoptée officiellement.

Amélioration du concept et de la mise en œuvre de l'arpentage

Le Rapport ministériel sur le rendement de 2013-2014 signale que AADNC et Ressources naturelles Canada ont travaillé au cours de la période d'évaluation pour améliorer la gestion de l'arpentage en mettant en œuvre un mécanisme d'approbation électronique, en éliminant le dédoublement des efforts en matière d'arpentage et en s'assurant que les directives données aux arpenteurs sont plus claires. En fin de compte, le rapport indique que ces efforts devraient simplifier le processus de sorte que les arpenteurs puissent mieux utiliser la saison d'arpentage et fournir des descriptions légales de meilleure qualité^{Note de bas de page 47}.

Des informateurs clés ont également fait ressortir qu'une lettre d'entente interministérielle a été signée par AADNC et Ressources naturelles Canada afin d'établir les exigences minimales qui s'appliquent à l'arpentage et, par conséquent, de réduire les coûts des projets d'arpentage.

Amélioration du concept et de la mise en œuvre des transactions foncières

Le programme a également pris des mesures pour améliorer plusieurs catégories de transactions foncières. Plus particulièrement, l'article 207 de la Loi de 2012 sur l'emploi et la croissance a modifié la Loi sur les Indiens de sorte qu'un vote à majorité simple est exigé pour désigner des terres sur les réserves, ce qui peut économiser beaucoup de temps et d'argent (examiné davantage à la section 4.4.2). À cette modification, s'est ajoutée une trousse sur la désignation et une formation similaire à celle pour les ajouts aux réserves afin d'aider les collectivités à appliquer un processus parfois complexe.

Le programme a aussi pris des mesures pour simplifier les politiques. Par exemple, au cours de la période d'évaluation, une nouvelle politique sur le bail d'un titulaire d'un billet de location a été élaborée; d'après un expert juridique, cette politique précise que des particuliers peuvent choisir les frais de leur bail dans la mesure où ils possèdent des documents confirmant leurs droits relatifs à la terre. Bien que la politique n'ait pas été adoptée à cette fin, elle comporte un autre avantage, soit celui d'économiser l'argent d'AADNC en éliminant l'étape coûteuse de l'évaluation. En outre, la politique précise que les particuliers peuvent se louer des terres à eux-mêmes, ce qui leur permet en tant que particuliers d'obtenir plus facilement une hypothèque s'ils peuvent démontrer un intérêt clair dans la terre en cause.

Des informateurs clés ont signalé qu'une des mesures les plus efficaces prises par le programme afin de donner suite à l'engagement de moderniser la gestion des terres a été la conception de modèles d'instruments juridiques. On a élaboré et mis en œuvre, par exemple, un nouveau modèle de bail commercial afin de simplifier les activités de location commerciale sur les réserves, ce qui rend les transactions foncières plus rapides et moins coûteuses. Les informateurs clés ont confirmé, en fait, que l'accès à ces modèles non seulement simplifiait le processus, mais permettait aux Premières Nations de ne pas payer des frais juridiques qu'elles devraient autrement payer pour la rédaction de contrats selon le régime qui prévaut à l'extérieur des réserves.

Amélioration du concept et de la mise en œuvre du programme de pétrole et de gaz des terres indiennes

Le programme s'attaque à l'heure actuelle à la mise à jour du régime ayant trait au pétrole et au gaz pour s'assurer qu'il continuera d'être efficace et efficient pour les Premières Nations qui y ont recours.

Certains des informateurs clés ont fait remarquer que la modernisation de la Loi sur le pétrole et le gaz des terres indiennes de 1974 et son règlement connexe devrait éliminer les failles réglementaires existantes. L'uniformisation des règles du jeu entre les activités pétrolières et gazières menées sur les réserves ou à l'extérieur de celles-ci réduira les obstacles au développement économique et permettra au gouvernement fédéral de mieux remplir ses obligations de gérer les ressources pétrolières et gazières sur les terres des Premières Nations.

Les modifications à la Loi proposées concernent la nécessité de gérer tous les volets des opérations commerciales sur les terres des Premières Nations. En plus de moderniser le règlement désuet et d'offrir une plus grande certitude à tous les intervenants, les modifications contribueront à protéger l'environnement sur les terres des Premières Nations, à accroître la conformité réglementaire et à favoriser la collecte de redevances et d'autres indemnités financières devant être payées.

Bien qu'elle ait été promulguée, la Loi sur le pétrole et le gaz des terres indiennes modifiée n'entrera pas en vigueur tant que des changements n'auront pas été apportés au Règlement sur le pétrole et le gaz des terres indiennes. Les Premières Nations productrices de pétrole et de gaz et le Conseil des ressources indiennes ont entamé un projet conjoint pour rédiger le nouveau règlement.

Amélioration du concept et de la mise en œuvre du Registre des terres indiennes

Les opinions des informateurs clés sur la façon d'améliorer le Registre des terres indiennes correspondent à plusieurs rapports rédigés au cours de la période d'évaluation. En mars 2014, une étude exhaustive de la gestion des terres par la Chambre des communes a recommandé de moderniser le processus de gestion des terres en vigueur^{Note de bas de page 48}. Le personnel du programme a réagi en entamant deux études – une portant sur la plateforme technologique utilisée pour le Registre des terres indiennes (voir la section 5.1) et une sur l'utilisation du registre et ses processus opérationnels. La dernière de ces études a porté sur diverses options de changement de la structure du registre afin d'accroître sa valeur aux fins du développement et de l'analyse économiques. Ces changements comprennent notamment ce qui suit :

• rendre les instruments enregistrés plus facilement accessibles aux Premières Nations, aux banques et à d'autres utilisateurs;
• inclure plus de paramètres, tels que le numéro des instruments et le revenu qui en découlent; et
• adopter un règlement en bonne et due forme pour l'exploitation du registre; le registre de la GTPN, pour sa part, est régi par un règlement et permet la priorisation d'intérêts concurrents pour la même parcelle de terre; en d'autres termes, le registre de la GTPN accorde une plus grande légitimité à un instrument lorsque deux instruments concurrents ont été enregistrés pour la même parcelle de terre.

Amélioration du concept et de la mise en œuvre de l'argent des Indiens

L'évaluation du Fonds des Indiens, successions et des annuités découlant des traités a révélé que les comptes de capital et de revenu sont en croissance, ce qui démontre un certain succès de l'activité relative à l'argent des Indiens^{Note de bas de page 49}. Tel que mentionné dans la section 2.1, la présente évaluation n'avait pas pour objet d'examiner vraiment les fonds des bandes indiennes et, par conséquent, n'a pas porté une attention particulière au rendement à ce titre. Toutefois, des informateurs clés ont mentionné que l'accès à ces fonds accusait néanmoins des retards constants, ce qui, d'après les Premières Nations, constitue un obstacle au développement économique. Dans le cas des comptes de capital surtout, il faut franchir de nombreuses étapes pour obtenir l'approbation de libérer les fonds aux Premières Nations, telles que l'examen des vérifications financières. Les participants aux études de cas d'une collectivité étaient préoccupés des longs délais et ont fait remarquer que sans un accès opportun aux fonds, le développement économique sur les réserves est ralenti et les membres des bandes indiennes doivent emprunter et gérer leurs liquidités pour payer leurs loyers.

Les participants des bureaux régionaux ont également fait valoir que les Premières Nations qui réalisent d'importants revenus de capital pourraient préférer d'autres méthodes de gestion des fonds au lieu de la structure actuelle qu'offre AADNC. Cette question a été soulevée par le passé et des travaux d'élaboration du concept et de la mise en œuvre d'autres méthodes pour le programme ont été entamés. En vertu de l'alinéa 61(1)k) de la Loi sur les Indiens, le Ministre a le pouvoir de libérer les capitaux pour toute raison qu'il juge être dans l'intérêt de la bande indienne. La jurisprudence concernant l'argent des Indiens évolue grâce à deux poursuites judiciaires mettant en cause les Premières Nations Samson et Ermineskin de l'Alberta. Ces deux collectivités peuvent maintenant contrôler directement leurs capitaux conformément à l'alinéa 64(1)k) de la Loi sur les Indiens^{Note de bas de page 50}.

D'après des informateurs clés, d'autres Premières Nations ont récemment décidé d'adopter aussi cette option qui pourrait donner des résultats favorables et offrir une solution de rechange intéressante sur le plan du concept et de la mise en œuvre à la structure de gestion des fonds des bandes indiennes en vigueur. Pour certains d'entre eux, cette option pourrait être une solution plus facile que la LGPGFPN. Ils font valoir précisément que la LGPGFPN présente des défis sur le plan des exigences en matière de garantie financière et des seuils du vote des collectivités. Les dispositions de cette loi obligent les Premières Nations à établir des codes financiers, alors que les informateurs signalent que l'alinéa 64(1)k) ne les oblige qu'à conclure une convention de fiducie avec le fiduciaire choisi. Il faudrait vérifier étroitement le rendement de cette option que constituent les comptes de fiducie des capitaux dans de prochaines évaluations.

Modèle des droits fonciers issus des traités

Les données sur les ajouts aux réserves révèlent que le modèle des droits fonciers issus des traités (DFIT) favorise vraiment les ajouts aux réserves : il y a eu 197 ajouts aux réserves (plus de 350 000 acres) au cours de la période d'évaluation, dont 120 se sont inscrits dans la catégorie des droits fonciers issus des traités. Les pratiques exemplaires dans cette catégorie des ajouts aux réserves comprennent les désignations précédant la création des réserves de terres devant être ajoutées aux réserves et l'approbation par ordre ministériel et non par décret en conseil.

Les informateurs clés, les participants aux études de cas et l'analyse documentaire ont tous confirmé que le modèle susmentionné accélère le processus des ajouts aux réserves^{Note de bas de page 51}. Cette constatation est corroborée par les données du programme qui montrent que des 197 ajouts aux réserves traités pendant la période d'évaluation, 120 (61 %) étaient des ajouts aux réserves assujettis au modèle des droits fonciers issus des traités. Ce modèle s'applique à la catégorie des obligations législatives pour les ajouts aux réserves effectués en vertu des lois uniques sur le règlement des revendications en Alberta, en Saskatchewan et au Manitoba, à savoir la Loi sur la mise en œuvre de mesures concernant le règlement de revendications au Manitoba et la Loi sur la mise en œuvre de mesures concernant le règlement de revendications (Alberta et Saskatchewan). Les ajouts aux réserves traités en vertu du modèle des DFIT se distinguent de deux façons.

Tout d'abord, les collectivités peuvent voter sur les désignations des terres avant que celles-ci ne soient ajoutées aux réserves^{Note de bas de page 52}. D'après les informateurs clés, cette approche à l'égard des désignations précédant la création des réserves peut faciliter le processus puisqu'un des problèmes courants liés aux ajouts aux réserves est la méfiance dont font preuve les tierces parties en ce qui concerne leur intérêt pour ces terres une fois qu'elles s'inscrivent dans le cadre des réserves, compte tenu des règles uniques de la Loi sur les Indiens et ses restrictions en matière de baux. Ces informateurs clés soutiennent que la désignation au préalable de ces terres à des fins commerciales et industrielles aide à démontrer aux tierces parties que la bande indienne consent à la poursuite de leurs activités une fois que les terres auront été ajoutées à la réserve.

En deuxième lieu, les lois sur le règlement des revendications permettent que les ajouts aux réserves soient approuvés par arrêté ministériel et non par décret en conseil comme dans tous les autres cas d'ajouts aux réserves^{Note de bas de page 53}. Plusieurs informateurs clés ont avancé que l'approbation ministérielle tend à être plus rapide que celle par décret en conseil, puisque cette dernière méthode comporte en général une étape supplémentaire d'analyse qu'imposent les organismes centraux concernant l'avantage net des ajouts aux réserves. Ce n'est pas le cas des ajouts aux réserves visés par les obligations législatives, qui ne sont pas assujettis à cette analyse étant donné qu'ils ont déjà été jugés obligatoires de par la loi.

Les informateurs clés qui ont participé aux études de cas ont mentionné que le modèle des DFIT accélérait en général le processus, ce que corroborent les données administratives du programme. La figure 3 montre que beaucoup plus d'ajouts aux réserves ont été traités en vertu du modèle des DFIT que ceux visés par un décret en conseil.

Équivalent textuel de la figure 3 Répartition des ajouts aux réserves entre les décrets en conseil et les arrêtés ministériels (de 2009-2010 à 2013-2014)

Ce diagramme à bandes montre la répartition des ajouts aux réserves effectués par voie de décrets et d’arrêtés ministériels pendant la période de 2009-2010 à 2013-2014. L’axe vertical représente le « Manitoba », la « Saskatchewan » et « Toutes les régions ». L’axe horizontal est une échelle qui augmente par intervalles de 20 et qui illustre le nombre d’ajouts aux réserves traités.

La barre correspondant au Manitoba indique que, pendant la période visée, deux ajouts aux réserves ont été effectués par décrets, et 23 par arrêtés ministériels. La barre de la Saskatchewan montre que 15 ajouts aux réserves ont été effectués par décrets, comparativement à 97 par arrêtés ministériels.

La barre correspondant à toutes les régions indique que 77 ajouts aux réserves ont été effectués par décrets, comparativement à 120 par arrêtés ministériels.

Soixante et un pour cent des ajouts aux réserves approuvés pendant cette période ont été effectués par arrêtés ministériels. En outre, la figure 3 illustre que la Saskatchewan et le Manitoba, où s'appliquent les lois spéciales, sont les provinces qui ont accusé le plus fort volume d'ajouts aux réserves traités pendant la période d'évaluation. Cent douze des 197 ajouts aux réserves approuvés au cours de la période d'évaluation provenaient de la Saskatchewan. Quant au nombre d'acres, ce sont les Premières Nations du Manitoba qui ont ajouté le plus grand nombre d'acres, soit 147 981, ce qui représente 42 % de la totalité des terres ajoutées aux réserves^{Note de bas de page 54}.

Au cours de la période d'évaluation, il y a eu une exception à cette tendance voulant que la plupart des ajouts aux réserves traités découlent de droits fonciers issus des traités et c'est celle de la Colombie-Britannique qui a exécuté 34 ajouts aux réserves ne portant pas sur des droits issus de traités, dont 19 ont été réalisés en 2013-2014 suite à la création d'un centre d'appui régional. Toutefois, bien que ce chiffre puisse dépendre à première vue de la contribution du centre de soutien, les informateurs clés régionaux ont signalé que ce nombre élevé d'ajouts aux réserves traités au cours de l'exercice financier est imputable à la décision des Premières Nations de mettre l'accent sur la conclusion des ajouts aux réserves, particulièrement ceux liés à des revendications précises. Le bureau régional a réagi en consacrant davantage de temps et d'efforts aux dossiers des ajouts aux réserves par rapport aux autres dossiers. Ainsi, les données et les réponses des informateurs clés semblent démontrer que l'affectation de ressources additionnelles à ce processus permet ainsi de traiter rapidement des ajouts aux réserves ne découlant pas de droits fonciers issus des traités. D'après toutes les données, il semble néanmoins plus facile de traiter un ajout aux réserves de type DFIT que non-DFIT, avec le même nombre de ressources.

Bref, les données, la documentation et les informateurs clés ont démontré que le modèle des DFIT a réussi à accélérer le processus des ajouts aux réserves. Le rapport de la Chambre des communes de 2014 propose d'inclure des éléments clés du modèle des DFIT dans les politiques et lois futures concernant les ajouts aux réserves^{Note de bas de page 55}.

Préapprobation des ajouts aux réserves - défis

Même si le modèle des DFIT a connu du succès, le processus comporte toujours des défis. En général, le processus relatif aux ajouts aux réserves compte plusieurs étapes clés^{Note de bas de page 56} : le choix de la terre par les Premières Nations (qui peut être une terre de la Couronne, de compétence provinciale ou privée), la tenue de négociations avec quiconque détient un intérêt officiel sur cette terre, puis la demande d'approbation au gouvernement (en principe au directeur général régional, puis à l'administration centrale) et, finalement, l'obtention d'un arrêté ministériel ou d'un décret en conseil^{Note de bas de page 57},. Au cours de la phase de négociation avec les intervenants, les Premières Nations ont souvent de la difficulté à mobiliser des tierces parties. Le rapport sénatorial de 2012 a signalé par exemple que les municipalités et autres tierces parties peuvent parfois ne pas être disposées à négocier de bonne foi^{Note de bas de page 58}. Bien que la décision finale incombe au gouvernement fédéral, il arrive qu'un refus de négocier de la part des municipalités et d'autres tierces parties puisse grandement retarder le processus des ajouts aux réserves. Tel que mentionné précédemment, les désignations de terres précédant la création des réserves en vertu du modèle des DFIT peuvent atténuer les craintes des tierces parties en ce qui concerne les instruments juridiques en démontrant que la terre en question peut continuer d'être louée à des non-membres de la bande indienne après l'ajout de la terre à la réserve. Essayer de régler les préoccupations des tierces parties de la sorte peut contribuer à accélérer le processus des ajouts aux réserves. Dans d'autres cas, des lotissements sur des parcelles de terre précises sont offerts à ces tierces parties.

Dans le cadre d'autres processus des ajouts aux réserves, les Premières Nations ont constaté que les tierces parties attribuent un prix plus élevé à la terre souhaitée que sa valeur marchande, sachant que la terre représente une grande valeur pour les Premières Nations en raison d'attachement culturel et/ou du potentiel économique. Le rapport sénatorial de 2012 sur les ajouts aux réserves parle de « pratiques abusives de fixation des prix »^{Note de bas de page 59}.

Un autre défi qui mérite d'être mentionné concerne la négociation des ententes de services avec les municipalités. Lorsque les Premières Nations obtiennent l'accès à des services préexistants, tels que la distribution d'eau et la collecte des déchets, elles doivent négocier des ententes pour que le service continue d'être offert. Idéalement, les municipalités négocient toujours de bonne foi; toutefois, certains témoins qui ont comparu devant le comité sénatorial en vue de la rédaction de son rapport de 2012 sur les ajouts aux réserves ont fait remarquer qu'il arrivait que les négociations soient tendues et retardées parce que les municipalités ne veulent pas que le processus des ajouts aux réserves aille de l'avant^{Note de bas de page 60}.

De façon générale, ce genre de défis peut retarder le processus des ajouts aux réserves, ce qui entraîne des frais importants, tels que les frais juridiques et le coût des occasions perdues. Bien que ces éléments ne soient pas couverts par le programme, ils sont importants compte tenu de leur incidence sur l'objectif avoué du programme qui est d'ajouter des acres à l'assise territoriale collective de la réserve.

Processus d'approbation des ajouts aux réserves

La longueur des processus d'approbation, particulièrement celui du décret en conseil, représente un grand défi pour les ajouts aux réserves.

En 2009, le Bureau de la vérificatrice générale a recommandé d'établir des normes de service pour le processus des ajouts aux réserves, ce que le gouvernement s'est engagé à nouveau à faire en 2013 dans le cadre de sa nouvelle politique^{Note de bas de page 61}. Ces normes de service n'ont pas encore été mises en œuvre puisque la politique est en voie d'approbation et le Ministère n'a pas encore fourni d'estimations officielles quant à la durée réelle ou souhaitée du processus. Sans normes de service sur la durée de traitement, on ne peut pas dire qu'il y a des retards au chapitre du long processus d'approbation.

Certains des informateurs clés jugeaient toutefois que le processus d'approbation des ajouts aux réserves peut être assez long en faisant valoir que plusieurs années peuvent s'écouler avant que les négociations avec les tierces parties ayant un intérêt soient conclues. Il est spécialement à noter que les ajouts aux réserves exigeant un décret en conseil nécessitent un examen beaucoup plus poussé puisqu'il peut y avoir de longues discussions avec le Secrétariat du Conseil du Trésor qui veut établir l'avantage net des ajouts aux réserves en question. Bien que certains des défis concernant le processus des ajouts aux réserves ne relèvent pas du contrôle du personnel du programme, certaines des recommandations des évaluations, des vérifications et d'autres rapports antérieurs sur le processus des ajouts aux réserves devraient être incluses dans la nouvelle politique sur les ajouts aux réserves à l'étude. Cette politique vise à simplifier le processus d'approbation, y compris une évaluation normale des questions généralement posées par le Secrétariat du Conseil du Trésor. La politique a été rédigée, mais n'est pas encore approuvée. Toutefois, si la politique n'est pas approuvée, il y a lieu d'envisager d'autres mesures pour faciliter le processus d'approbation compte tenu de l'importance marquée que le Rapport sur les plans et les priorités accorde à la politique sur les ajouts aux réserves et les réactions aux évaluations, vérifications et rapports parlementaires antérieurs (tel que mentionné aux sections 3.3 et 4.1).

Politique sur les ajouts aux réserves et soutien

Les ajouts aux réserves peuvent présenter beaucoup d'avantages, notamment des occasions d'affaires, une signification culturelle et une remédiation historique^{Note de bas de page 62}. Les entreprises que l'équipe d'évaluation a rencontrées à l'occasion des études de cas ont souligné que les ajouts aux réserves peuvent grandement contribuer au développement économique des Premières Nations. Cela laisse donc entendre qu'un processus concernant les ajouts aux réserves trop long fait perdre des occasions d'affaires. En outre, certains employés régionaux ont parlé de l'importance de protéger l'Honneur de la Couronne en réalisant les engagements pris à l'égard d'ajouts aux réserves précis et en entretenant une saine relation avec les Premières Nations de leur région. Ils ont ajouté que les défis liés aux ajouts aux réserves risquaient d'entraîner des relations tendues avec le Ministère.

Compte tenu des avantages des ajouts aux réserves, les Services relatifs aux terres et au développement économique peuvent assurer un appui dans bien des domaines afin de faciliter l'utilisation d'un processus autrement long et coûteux. Pendant la période d'évaluation, le personnel du programme a créé un site Web interne où les employés de partout au pays peuvent partager les modèles et les pratiques exemplaires afin de faciliter le processus d'approbation. En décembre 2012, deux centres de soutien régionaux ont également été créés pour faciliter ce processus : un en Saskatchewan pour les ajouts aux réserves DFIT et un à Toronto pour les ajouts aux réserves non DFIT. Ces centres ont le mandat de tenir à jour les modèles des principaux documents et d'assurer des vérifications de qualité en examinant au moins 10 % des présentations à l'administration centrale. Le travail de ces centres de soutien sera examiné davantage à la section 5.1.

Tel que mentionné ci-dessus, une trousse concernant les ajouts aux réserves a également été constituée par l'Association nationale des gestionnaires des terres autochtones, au cours de la période d'évaluation, avec l'appui des Services des terres et du développement économique afin d'aider les collectivités relativement au processus précédant l'approbation. En outre, le PSTDE a fourni une nouvelle source de financement pour la gestion des terres, y compris les frais associés aux ajouts aux réserves (tels que les frais pour des conseils juridiques, ceux liés aux rencontres avec des tierces parties, etc.).

Il est néanmoins important de signaler que les principaux défis mentionnés ci-dessus existent toujours. Les pratiques exemplaires exercées en vertu du modèle des DFIT laissent entrevoir une façon de procéder pour les ajouts aux réserves autres que les DFIT et constituent ainsi une option à prendre en considération par les cadres supérieurs et les décideurs. Alors que la politique sur les ajouts aux réserves est seulement à l'étape de la rédaction, le Ministère envisage à l'heure actuelle d'établir un modèle de processus pour le développement économique lié aux ajouts aux réserves découlant d'obligations législatives. Il est probable que d'autres changements soient inclus, dont un rôle d'AADNC mieux défini en matière de soutien aux négociations avec des tierces parties, un plan de travail conjoint avec les Premières Nations établi au début du processus visant à préciser les responsabilités et à établir des normes de service (voir ci-dessus) pour les délais du processus des ajouts aux réserves. L'éventuelle politique pourrait également prévoir d'ajouter à la trousse sur les ajouts aux réserves un modèle d'évaluation des avantages nets afin d'aider les organismes centraux à décider s'il faut approuver ou non les demandes.

Il reste à voir si la nouvelle politique sur les ajouts aux réserves sera approuvée. Toutefois, entre temps, le personnel devrait envisager avoir recours à d'autres stratégies pour réduire la durée du processus d'approbation des ajouts aux réserves.

Manque de ressources en arpentage

Il existe deux genres d'arpentage des terres du Canada : les plans officiels désignent les limites des réserves et sont obligatoires pour des travaux tels que les ajouts aux réserves et les transferts en fonction de l'article 35. Conformément à l'entente signée en 2014 par AADNC et Ressources naturelles Canada, ces travaux sont approuvés par les bureaux régionaux et non l'administration centrale. D'autre part, les plans administratifs servent pour les limites internes et servent à des instruments juridiques tels que les baux, les certificats de possession et d'occupation, ainsi que les désignations. L'approbation peut maintenant être accordée au niveau de la bande indienne.

À l'heure actuelle, le Ministère conserve certains fonds pour l'arpentage jugé nécessaire au développement économique (comme pour les désignations, les terres cédées en vertu de l'article 35 et les ajouts aux réserves) et 750 000 $ de ce financement seront gérés par l'Association nationale des gestionnaires des terres autochtones dans le cadre du sous-programme Gestion des terres de réserve. L'arpentage peut aussi être financé par des fonds ciblés pour la gestion des terres dans le cadre du PSTDE. Il faut remarquer que le Ministère n'accorde pas de financement pour les plans administratifs concernant les lotissements individuels.

Au cours de la période d'évaluation, 40 % des demandes en moyenne ont été financés. La figure 4 illustre le montant du financement demandé et celui accordé entre 2009-2010 et 2012-2013 et la figure 5 indique le nombre d'activités d'arpentage enregistrées entre 2011-2012 et 2013-2014.

Équivalent textuel de la figure 4 Financement de l'arpentage demandé et approuvé, par exercice financier

Ce diagramme à barre présente une comparaison des fonds d'arpentage demandés et des fonds d'arpentage approuvés par exercice. Les exercices 2009-2010 à 2012-2013 sont présentés sur l'axe horizontal, tandis que les montants d'argent sont présentés sur l'axe vertical, par tranches d'un million de dollars.

Selon le diagramme, en 2009-2010, 3,9 millions de dollars ont été demandés pour l'arpentage, et 1,4 million de dollars ont été approuvés. En 2010-2011, 5 millions de dollars ont été demandés, et 2,5 millions de dollars ont été approuvés. En 2011-2012, 6 millions de dollars ont été demandés, et 2,6 millions de dollars ont été approuvés. En 2012-2013, 5 millions de dollars ont été demandés, et 1,6 million de dollars ont été approuvés.

Équivalent textuel de la figure 5 Nombre de plans d'arpentage enregistrés, par exercice financier

Ce diagramme indique le nombre de plans d'arpentage enregistrés par exercice. L'axe horizontal représente les exercices 2011-2012 à 2013-2014, et l'axe vertical représente le nombre de plans d'arpentage enregistrés sur une échelle qui augmente par tranches de 200.

Selon le diagramme, on a enregistré 1 083 plans d'arpentage en 2011-2012; 857 en 2012-2013; et 704 en 2013-2014.

Comme le montre la figure 4, les demandes d'arpentage sont de loin supérieures aux activités financées. En outre, la figure 5 démontre que le nombre total de travaux d'arpentage enregistrés chaque année a diminué depuis 2011-2012. Il y a donc un écart important entre les besoins en arpentage qu'ont cernés les Premières Nations et ce que peuvent fournir les ressources en arpentage d'AADNC. Il est important de signaler comme donnée générale que certaines demandes sont jugées inadmissibles au financement puisqu'elles ont trait à d'autres besoins que ceux touchant le développement économique.

Conséquences du manque de ressources en arpentage

Sans accès à l'arpentage, certaines Premières Nations ne pourront tenir à jour les limites claires des parcelles de terre sur la réserve. Toutefois, les évaluateurs constatent que le bornage clair des parcelles de terrain sur les réserves constitue une étape essentielle pour s'assurer que les collectivités disposent d'une assise territoriale qui peut faciliter les activités commerciales et répondre à d'autres besoins de la collectivité, comme des lotissements bien définis à des fins résidentielles.

Par exemple, l'équipe d'évaluation a visité la Première Nation de Kahkewistahaw en Saskatchewan dans le cadre de ses études de cas. Comme le montre la figure 6 ci dessus, Kahkewistahaw est une réserve unique au Canada puisque la grande majorité de ses terres (en rouge) sont assujetties à la Loi sur les Indiens, tandis que d'autres parcelles de terrain relèvent de la Loi sur la gestion des terres des premières nations. La Première Nation de Kahkewistahaw, la province et le gouvernement fédéral tentent à l'heure actuelle de préciser la démarcation nord de la réserve principale de cette collectivité. Étant donné le tracé de la rivière le long de la démarcation, il y a eu des changements de compétence pour certaines parcelles de terre. Toutefois, comme un participant aux études de cas l'a fait remarquer, les travaux d'arpentage sont difficiles à payer, ce qui ralentit le processus. Tant que cette question ne sera pas réglée, cette terre ne peut être inscrite en vertu du code foncier de la collectivité.

Comme un participant l'a mentionné, le code financier de gestion des terres de la Première Nation de Kahkewistahaw fonctionne bien et contribue davantage à favoriser les activités commerciales sur la réserve. Ainsi, le manque de ressources en arpentage ralentit à l'heure actuelle le processus de développement économique de la Première Nation de Kahkewistahaw.

Certains informateurs clés étaient sérieusement préoccupés par le fait que de nombreuses Premières Nations font face aux mêmes défis que la Première Nation de Kakhewistahaw et ne peuvent avoir accès à du financement pour l'arpentage. Plus précisément, de nombreuses Premières Nations ne peuvent payer pour les plans administratifs nécessaires pour maintenir un plan cadastral clair. Des informateurs clés et des participants à l'étude de cas craignent que le plan cadastral devienne diffus compte tenu de la mesure dans laquelle le paysage naturel change et les propriétés changent de mains. L'absence d'un cadastre clair rendrait difficile d'utiliser le système officiel de gestion des terres prévu par la Loi sur les Indiens puisqu'il est obligatoire d'avoir des parcelles de terre bien définies pour la plupart des transactions foncières. Par conséquent, le manque de financement pour l'arpentage pourrait avoir des conséquences quant aux besoins futurs des collectivités en ce qui concerne les terres sur les réserves.

Comment combler le manque de ressources en arpentage

Bien que ce soit une option d'accroître le financement, l'écart entre les demandes d'arpentage et les activités d'arpentage financées est important (3,4 millions $ en 2012-2013 selon la figure 4) et il n'est pas possible pour le programme de combler cet écart compte tenu de ses ressources. Une autre approche, toutefois, serait d'examiner si les activités d'arpentage peuvent être effectuées de façon moins coûteuse afin de permettre aux Premières Nations de les payer directement à même leurs propres revenus.

Selon les informateurs clés, le système actuel qui exige que l'arpentage soit effectué par un arpenteur des terres du Canada accrédité (conformément au paragraphe 26(1) de la Loi sur l'arpentage des terres du Canada) est très coûteux. Les informateurs clés n'ont pu fournir de données statistiques exactes, toutefois ils ont estimé que ces coûts variaient entre deux et trois fois le coût d'un arpentage en vertu du système provincial hors réserve. En plus des frais administratifs pour faciliter le travail entre AADNC, Ressources naturelles Canada et les Premières Nations et de la nature parfois éloignée des travaux, il existe assez peu d'arpenteurs accrédités par le gouvernement fédéral, comparativement aux arpenteurs provinciaux accrédités. Le manque de ressources humaines semble faire augmenter les coûts.

Il faut prendre note que AADNC ont pris des mesures pour réduire le coût des travaux d'arpentage dans la mesure du possible. Par exemple, tel que mentionné à la section 4.1, le Ministère a récemment signé une lettre d'entente interministérielle avec Ressources naturelles Canada pour préciser les exigences minimales en matière d'arpentage. Il est à espérer que cette précision constitue la première mesure en vue de réduire les coûts d'arpentage. Parmi les autres options mentionnées par les informateurs clés on compte le financement d'un plus grand nombre d'activités d'arpentage liées au développement économique et la récupération des frais lorsque les parcelles de terre en cause commencent à produire un loyer, une plus grande utilisation de la technologie Système d'information géographique et un projet pilote de formation des techniciens des Premières Nations sur les travaux d'arpentage qui seront approuvés par Ressources naturelles Canada.

Un spécialiste en arpentage a soutenu qu'une meilleure planification de l'utilisation des terres permettrait à l'avenir de mieux tirer parti de l'arpentage. D'après cet intervenant, grâce à un plan d'utilisation des terres une Première Nation peut avoir une meilleure idée de son assise territoriale totale en plus de mieux comprendre les terres qui ont une valeur commerciale et les exigences environnementales dont il faut tenir compte pour en assurer le développement. En ayant une meilleure idée des occasions d'affaires et des exigences, les Premières Nations pourraient présenter des demandes d'arpentage de façon plus stratégique. Plusieurs autres informateurs clés ont ajouté que la planification de l'utilisation des terres contribuerait au développement économique.

À l'heure actuelle, le PSTDE prévoit certains fonds pour la planification de l'utilisation des terres et une meilleure collaboration entre les deux programmes pourrait accroître la valeur du financement restreint pour l'arpentage. Alors que la Direction générale des terres et de la gestion de l'environnement travaille directement avec les Premières Nations en ce qui concerne l'arpentage et ainsi comprend bien leurs besoins à ce titre, elle a l'occasion de collaborer avec le personnel du PSTDE pour s'assurer que le financement destiné à la planification de l'utilisation des terres aide à répondre aux besoins en arpentage. Plus précisément, la planification de l'utilisation des terres effectuée dans des secteurs qui ont fait l'objet de demandes d'arpentage fournirait aux Premières Nations plus d'information sur leurs terres et sur les possibilités commerciales et les obstacles que celles-ci présentent.

Recommandation : Accroître la collaboration et les efforts pour favoriser la planification de l'utilisation des terres par les collectivités, y compris l'arpentage qui donnera lieu à des occasions de développement économique.

Volume des transactions foncières en vertu de la Loi sur les Indiens

Une évaluation du volume des transactions foncières en vertu de la Loi sur les Indiens révèle ce qui suit : il y a eu une utilisation importante du régime officiel de gestion des terres en vertu de la Loi sur les Indiens au cours de la période d'évaluation; les transactions ayant trait aux registres de la GTPN et à ceux des Premières Nations en autonomie gouvernementale s'imposent de plus en plus comme des solutions de rechange viables; enfin, le volume des transactions n'est pas un indicateur suffisant du développement économique, car le volume d'instruments enregistrés ne correspond pas nécessairement aux revenus obtenus.

La stratégie de mesure du rendement du sous-programme Gestion des terres de réserve, qui a été adoptée en mars 2014, mentionne comme résultat immédiat l'élément « favoriser les occasions qui produisent le plus de revenus pour les Premières Nations en cause ». La mesure de cet élément dépend en partie du nombre d'instruments juridiques faisant l'objet d'une gestion active.

L'évaluation a révélé que le nombre d'instruments fonciers pour les terres de réserve augmente. Plus de 48 000 transactions foncières ont été enregistrées sur les réserves pendant la période à l'étude, dont 71 % touchent des instruments concernant les réserves visées par la Loi sur les Indiens. Cet indicateur décrit clairement l'activité liée aux terres qui a lieu sur les réserves en vertu du sous-programme Gestion des terres de réserve. En outre, il démontre fortement que la Couronne remplit le rôle que lui attribue la Loi sur les Indiens.

Comparaison à d'autres registres

Un examen des données administratives tirées des registres fonciers durant la période d'évaluation indique que même si les instruments fonciers enregistrés dans le Registre des terres indiennes ont augmenté de six pour cent (34 423 nouveaux instruments) au cours de la période d'évaluation, les collectivités visées par le GTPN ont connu un accroissement de 13 % (8 390 nouveaux instruments) des instruments gérés activement sur les réserves. Ce pourcentage était encore plus élevé à 26 % (5 579 nouveaux instruments) dans le cas des Premières Nations en autonomie gouvernementale. Les données figurent dans le tableau 2 ci-dessous. Ces données démontrent que les solutions de rechange au régime de la Loi sur les Indiens sont de plus en plus populaires, ce qui prouve l'importance d'offrir aux Premières Nations diverses options de gestion des terres.

Évaluation des occasions générant des revenus

Bien qu'à première vue ces données laissent entendre que les Premières Nations utilisant le registre du Registre des terres des Premières Nations autonomes et celui des Premières Nations en autonomie gouvernementale bénéficient de plus d'occasions générant des revenus, le volume des transactions foncières peut ne pas être un indicateur suffisant pour déterminer si les occasions commerciales augmentent vraiment. Alors que dix transactions enregistrées une année donnée pourraient avoir trait à des instruments non conçus pour générer des revenus, une transaction l'année suivante pourrait porter sur un permis pour une entreprise de gravier pouvant générer beaucoup de revenus. Cette question souligne l'importance de prévoir des paramètres adéquats dans le Registre des terres indiennes comme les revenus tirés des baux et des permis.

Ce qui complique encore davantage l'analyse est la grande variation régionale quant aux types de transactions effectuées. Par exemple, les certificats de possession sont assez courants en Ontario et la Colombie-Britannique compte 11 000 certificats de possession actifs, alors que la Saskatchewan en déclare 250 seulement. En comparaison, les Premières Nations de la Saskatchewan semblent préférer la désignation des terres; les données du programme indiquent qu'entre février 2013 et mars 2015, la Saskatchewan a présenté à l'administration centrale plus de 50 % des désignations totales. Un des informateurs clés de la Saskatchewan a laissé entendre que les traités historiques dans la province ont créé une tradition de terres détenues par la collectivité, mais divisées en lotissements individuels.

Facteurs touchant l'enregistrement officiel

Même s'il est difficile d'évaluer à partir des données si les occasions générant des revenus augmentent, l'analyse documentaire et l'examen de la documentation soulignent les facteurs qui influent sur la décision d'adopter le régime officiel de gestion des terres. D'après une présentation interne d'AADNC, on estime que seulement 10 % des Premières Nations visées par la Loi sur les Indiens possèdent une hypothèque ou un bail qui est officiellement enregistré. L'attribution de terres à des membres sans l'approbation du Ministre est appelée « attribution coutumière » et l'utilisation des terres par une tierce partie sans être assujettie aux dispositions de la Loi sur les Indiens est généralement appelée « entente au noir ». Ces mesures sont prises exclusivement par la bande indienne et ses membres sans la participation d'AADNC. Bien que les Premières Nations peuvent choisir comment utiliser leurs terres, il faut souligner que les attributions coutumières n'accordent pas de protection légale parce qu'elles ne sont pas officiellement reconnues en vertu de la Loi sur les Indiens. Cette situation peut nuire au développement économique étant donné que d'un point de vue légal il existe une certitude restreinte concernant les droits individuels au moment de louer la propriété. En cas de différend relatif à une attribution coutumière, quiconque possède un lotissement exploité sur la parcelle de terre ou revendique un intérêt à l'égard de celle-ci devra régler la question sans l'aide des tribunaux et ainsi prendre le risque de perdre son investissement.

Dans une étude de la gestion des terres sur les réserves examinée dans le cadre de l'évaluation, les auteurs se sont penchés sur les facteurs qui déterminaient ce qui constituait une « possession légale » en mettant l'accent sur les certificats de possession comparativement aux régimes officieux. Ils ne se sont pas attardés aux terres désignées. Au moment de sa rédaction, l'étude révèle que 54 % des certificats de possession sont en Ontario, suivi de 22 % au Québec et 19 % en Colombie-Britannique, alors que le cinq pour cent restant se répartit entre les autres régions^{Note de bas de page 63}. L'étude souligne que dans l'ensemble les certificats de possession ne touchent que 2,93 % de l'assise territoriale totale des réserves^{Note de bas de page 64}. Les collectivités qui utilisent cet instrument foncier particulier ont tendance à être plus petites, plus près des centres urbains et affichent des taux d'éducation et d'emploi plus élevés^{Note de bas de page 65}. D'après les auteurs, l'affectation, l'enregistrement et la gestion des terres en vertu du régime fédéral n'est probablement pas une priorité pour les bandes indiennes et les particuliers aux prises avec la pauvreté, compte tenu des frais et des efforts requis, tant pour la bande indienne que pour ses membres^{Note de bas de page 66}.

Ces constatations donnent lieu à de nombreuses répercussions : comme ce fut mentionné dans les recherches, le système est complexe et exige les ressources et la formation nécessaires pour s'y retrouver, et il se peut donc que les collectivités ayant peu de capacité à ce titre soient incapables de vraiment tirer parti de la certitude qu'offre un régime officiel de gestion des terres. Toutefois, une autre explication est que les bandes indiennes moins bien nanties (compte tenu des facteurs concernant la proximité à un centre urbain, les niveaux d'éducation ou des terres économiquement moins rentables) sont moins incitées à utiliser le régime de gestion des terres de la Loi sur les Indiens.

Dans le cadre des études de cas, les évaluateurs ont entendu que l'importance des communications avec les collectivités et les efforts constants pour s'assurer que les transactions foncières sont enregistrées ont fait en sorte que le nombre d'édifices construits avec un permis en bonne et due forme a beaucoup augmenté au cours de la période d'évaluation. Dans un tel cas, la collectivité a établi des lignes de bornage pour renforcer la précision du cadastre sur les réserves. Bien qu'il s'agisse d'une simple question de choix pour de nombreuses Premières Nations, il est aussi important d'examiner les obstacles que comporte le régime de gestion des terres de la Loi sur les Indiens et qui peuvent nuire à son adoption et la mesure dans laquelle le Ministère peut apporter des changements afin de rendre le système le plus simple et le plus efficient possible.

Défis liés à la gestion des terres

Certains des informateurs clés se préoccupent du fait que les processus et structures de gestion des terres présentent des défis à relever, particulièrement en ce qui a trait au long processus de désignation des terres et des interprétations restrictives des exigences légales. Ces défis peuvent nuire au développement économique en retardant les processus et en entraînant une aversion pour le risque qui n'est pas propice aux affaires.

Malgré les efforts importants qu'ont déployés les employés du programme pour simplifier les pratiques de gestion des terres en vertu de la Loi sur les Indiens, certains défis qui demeurent peuvent influer sur les décisions des Premières Nations d'utiliser le système et sur leur aptitude à façonner leur développement économique.

Le thème qui a été le plus souvent soulevé par les informateurs clés au cours des entrevues à propos du caractère adéquat de la gestion des terres en vertu de la Loi sur les Indiens portait sur les restrictions liées à l'exigence d'obtenir une désignation des terres avant qu'un bail à une partie externe soit conclu. En tenant pour acquis que le fait d'attirer des entreprises sur les réserves contribue au développement économique, les désignations deviennent donc un facteur déterminant de ce processus. Des améliorations ont été apportées à ce processus en vertu de la Loi sur l'emploi et la croissance, telles que l'élimination des exigences d'obtenir une approbation des collectivités à la double majorité. Toutefois, plusieurs des informateurs clés et des participants aux études de cas ont mentionné que le processus de désignation est toujours long et coûteux. Pour effectuer une désignation, la collectivité a besoin d'un rapport d'arpentage et doit alors obtenir l'approbation de la collectivité. Cela signifie qu'il faut tenir un vote, ce qui représente des frais tant pour le Ministère que pour la collectivité quant à la distribution des bulletins de vote, à l'explication de la désignation aux membres de la collectivité et à l'appui au processus de vote. Cette procédure a lieu lorsqu'il est question de louer une parcelle de terre à un non-membre de la bande indienne à des fins commerciales, et elle peut prendre plusieurs années. Les participants à une étude de cas menée dans le cadre d'une conférence sur le développement économique des Premières Nations, qui s'est tenue à Nipissing en Ontario, ont réitéré que les entreprises et investisseurs externes préfèrent un délai de deux semaines pour conclure des contrats et que le régime de gestion des terres de la Loi sur les Indiens n'est pas conçu en conséquence. Ces points de vue devraient naturellement être examinés en comparaison avec d'autres régimes de gestion des terres. Comme l'a mentionné un des informateurs clés, les grands développements dans les villes peuvent aussi prendre plusieurs années si l'on tient compte des processus de consultation publique et de zonage.

Le Conseil national de développement économique des Autochtones laisse entendre que les rôles du gouvernement fédéral s'opposent, alors qu'il doit favoriser le développement économique des Autochtones tout en réduisant le plus possible la responsabilité de la Couronne^{Note de bas de page 67}. Plusieurs informateurs clés ont également abordé cette question et ont notamment signalé que la consultation du ministère de la Justice est un volet crucial du programme. Toutefois, il a été signalé que les avocats qui agissent au nom du gouvernement fédéral ont pour mandat de protéger la Couronne contre toute responsabilité. Certains intervenants clés jugeaient que dans certains cas cela entraînait des décisions qui ne sont pas aussi favorables du point de vue du développement économique. Il est important de noter que des préoccupations à l'égard de ce conflit entre le rôle de protéger le gouvernement de toute responsabilité et celui de favoriser le développement économique ont été exprimées par les informateurs clés d'AADNC et des intervenants externes. La politique sur le bail d'un titulaire d'un billet de location a été élaborée pendant la période d'évaluation et a servi d'exemple d'une interprétation plus avantageuse de la Loi sur les Indiens pour le développement économique autochtone.

Fait important, les informateurs clés ont signalé que le Guide de la gestion des terres est l'occasion d'améliorer le régime de gestion des terres sur les réserves. Ce guide regroupe la totalité des politiques portant sur les transactions foncières et sert dans la réalité de guide d'orientation pour les employés régionaux affectés à la gestion des terres. Comme l'ont toutefois fait remarquer ces informateurs clés, le guide n'a pas été mis à jour depuis 2002-2003 et, par conséquent, ne correspond pas à la pratique en cours. Ceux qui veulent le consulter ne peuvent donc pas bénéficier de directives adéquates. Les informateurs clés étaient d'avis qu'un guide de la gestion des terres mis à jour favoriserait le fonctionnement plus efficace des bureaux régionaux et ainsi contribuerait à l'utilisation plus facile du régime officiel de gestion des terres. Cette mise à jour du guide représenterait aussi l'occasion d'examiner la possibilité de simplifier d'autres volets de la politique comme les baux de titulaires à billet de location. Comme plusieurs informateurs clés l'ont toutefois noté, le personnel de l'administration centrale du programme a une lourde charge de travail et il faut un soutien supplémentaire pour effectuer une mise à jour approfondie du guide.

Mise en œuvre de la Loi sur les biens immobiliers matrimoniaux

La Loi sur les foyers familiaux situés dans les réserves et les droits ou intérêts matrimoniaux, adoptée en juin 2013, vise à garantir que les conjoints qui possèdent des droits fonciers sur la réserve ont officiellement un mot à dire dans les décisions concernant ces droits^{Note de bas de page 74}. Dans le cadre de la mise en œuvre de la Loi, les Premières Nations ont eu la possibilité d'adopter leurs propres lois sur les biens immobiliers matrimoniaux depuis décembre 2013; pour ceux qui ne l'ont pas fait, la réglementation fédérale est entrée en vigueur en décembre 2014^{Note de bas de page 75}.

Cette loi ne s'inscrit pas dans la période d'évaluation, mais il vaut la peine de mentionner qu'elle influe sur l'avenir du programme. Plus précisément, les permis et licences, les transferts de propriété, les hypothèques, les affectations, les baux et les sous-baux sont assujettis à cette loi et les transactions foncières exigent maintenant qu'un formulaire soit rempli par le conjoint attestant que les intérêts matrimoniaux ne sont pas grevés par une transaction foncière.

Les participants aux études de cas dans les bureaux régionaux et les communautés ont signalé que les nouveaux documents exigés par cette loi retardent parfois le processus. Il y a eu une certaine confusion à l'égard du formulaire initial et une nouvelle version a été élaborée, ce qui a exigé dans certains cas de revoir les demandes présentées, surtout en Colombie-Britannique où ces changements ont entraîné un arriéré des enregistrements cette année.

Ces problèmes de mise en œuvre semblent être temporaires et ne devraient pas nuire à l'avenir du programme.