Archivée - Évaluation de l'incidence des contributions aux bandes indiennes pour la gestion des terres dans les réserves

Structure

L'évaluation est structurée autour de cinq questions principales, comme on l'énonce dans la politique et la directive sur l'évaluation du Secrétariat du Conseil du Trésor de 2009 : besoin continu du programme; conformité aux priorités du gouvernement; harmonisation avec les rôles et responsabilités du gouvernement; réalisation des résultats escomptés; démonstration d'efficience et d'économie.

Sources de renseignements
Diverses méthodes ont été utilisées dans le cadre de l'évaluation afin d'examiner tous les aspects des nombreuses activités visées par l'analyse.

• La tenue d'une table ronde avec les aînés a permis de bien comprendre la relation spéciale que les Autochtones entretiennent avec la terre.
• La réalisation d'un examen historique et juridique des lois, des règlements et des jugements des tribunaux applicables a fourni de l'information sur la gestion des terres en vertu de la Loi sur les Indiens, et comprenait des entrevues avec des fonctionnaires du ministère de la Justice, qui ont donné leur point de vue sur les obligations fiduciales d'AINC à l'égard des Premières nations dans un environnement de plus en plus complexe.
• Un examen des dossiers et des ouvrages spécialisés a permis d'établir le bien-fondé des programmes et leur harmonisation avec les priorités gouvernementales, ainsi que de préciser d'autres questions relatives à l'évaluation.
• Des entrevues avec des intervenants clés, dont des représentants des Premières nations et d'AINC (des régions et de l'AC) et d'autres parties intéressées, ont rehaussé la compréhension des nombreux aspects du fonctionnement des programmes et de la mesure dans laquelle ceux-ci produisent des résultats.
• Les études de cas ont ciblé des aspects importants de la gestion moderne des terres, notamment la planification intégrée de l'aménagement des terres, la structure de l'arpentage des terres, le partage des terres selon la coutume, le renforcement des capacités au sein des collectivités et la coopération entre les intervenants du processus d'AR.
• L'examen des finances et du rendement, bien que d'application limitée, a permis d'analyser les tendances au fil du temps et de comprendre la manière dont les services votés du Ministère et le financement sous forme de contribution soutiennent les activités de gestion et de conversion des terres.

Contrôle de la qualité

Un groupe de travail formé de gestionnaires de programme, dont certains représentants régionaux, a été mis sur pied afin d'examiner et de vérifier les documents tout au long du processus d'évaluation, y compris la méthodologie, les résultats préliminaires et le projet de rapport. Le contrôle de la qualité a été mis au point à l'aide des conseils et du soutien d'un comité consultatif autochtone.

Résumé des constatations

Les constatations suivantes ont été organisées en fonction des points et questions exposés dans le mandat de l'évaluation.

Pertinence

1) Dans quelle mesure les programmes évalués répondent-ils à un besoin manifeste?
Tous les programmes qui ont été analysés répondaient clairement à un besoin manifeste. L'augmentation de l'assise territoriale des réserves est nécessaire et importante pour les Premières nations. Le Programme d'ajouts aux réserves vise à redresser les inexactitudes de longue date, à favoriser les possibilités économiques et à aider à soutenir la croissance de la population dans les réserves.

Les Premières nations ont besoin de ressources, de souplesse et de connaissances spécialisées afin de répondre aux exigences de la gestion foncière et de profiter des possibilités économiques. Les services de gestion foncière et les programmes de renforcement des capacités d'AINC visent à appuyer la gestion foncière moderne dans la mesure du possible dans le cadre de la Loi sur les Indiens.

2) Dans quelle mesure les programmes répondent-ils aux besoins des Autochtones?
Bien que les programmes ciblent les besoins criants des collectivités des Premières nations, ils n'y répondent pas complètement. Le processus d'AR est lent, complexe et axé presque entièrement sur les obligations légales du Canada envers les Premières nations.

Le PGETR répond aux besoins de certaines Premières nations, à savoir celles qui possèdent une grande capacité de gestion foncière et qui participent déjà au PRAT et au PDGF. Les conditions d'adhésion au PGETR nouvellement restructuré demeurent très restrictives. L'insuffisance des ressources financières et humaines limite la capacité des services de gestion foncière d'AINC de bien répondre aux besoins des Premières nations.

3) Dans quelle mesure les programmes sont-ils en harmonie avec les priorités du gouvernement du Canada?
L'évaluation a permis de constater que les programmes évalués sont en harmonie avec les priorités du gouvernement du Canada, en particulier les programmes qui visent à favoriser la participation des Autochtones à l'économie canadienne, à renforcer les capacités et l'autosuffisance et à remplir les obligations du Canada en vertu des traités. Cependant, les résultats suggèrent que des améliorations pourraient être apportées à la structure du Programme d'AR afin de lui permettre de mieux atteindre ses objectifs prioritaires en matière d'efficience.

4) Dans quelle mesure les programmes sont-ils en harmonie avec les résultats stratégiques et les priorités d'AINC?
Les programmes évalués font partie intégrante du résultat stratégique « Les terres » d'AINC, qui consiste à ce que les Premières nations tirent profit de leurs terres, de leurs ressources et de leur environnement de façon durable. Les programmes sont en harmonie avec les priorités d'AINC visant à améliorer le bien-être social et économique des collectivités des Premières nations, à favoriser les investissements et à promouvoir le développement.

5) AINC et le gouvernement du Canada ont-ils un rôle légitime et nécessaire à jouer dans les activités évaluées?
Le Canada a l'obligation de traiter les revendications légitimes. La plupart des AR traités durant la période d'évaluation appartenaient à la catégorie des obligations légales de la Politique sur les ajouts aux réserves (PAR). Le programme d'administration des terres d'AINC visent à satisfaire aux obligations imposées par la Loi sur les Indiens.

Conception et prestation

6) Dans quelle mesure la conception des programmes contribue-t-elle aux extrants et aux résultats?
La communication et la collaboration en matière d'AR sont déficientes à AINC, tant à l'interne (entre l'AC et les régions, au Secteur des terres et du développement économique (STDE) et à la Direction générale des revendications particulières) qu'entre les intervenants et les partenaires à l'extérieur du Ministère. Même si la conception de programme satisfait aux exigences de la PAR, la Politique en elle-même nuit à l'efficacité et à l'atteinte des résultats en raison de la lourdeur de ses processus. C'est pourquoi des discussions sont en cours avec l'Assemblée des Premières Nations pour simplifier le processus d'AR et obtenir des résultats plus rapidement.

Dans sa forme actuelle, le PGETR exclut les Premières nations ne possédant pas déjà une certaine capacité en matière de gestion foncière. Il serait utile d'étendre ce programme de manière à mieux répondre aux besoins des Premières nations en mettant davantage l'accent sur la formation en matière de protection de l'environnement. De manière plus générale, l'évaluation a permis de déceler des failles dans la conception des lois et des règlements à l'égard de l'administration des terres en vertu de la Loi sur les Indiens. En tant que simple entrepôt de données sur les transactions foncières, le Système d'enregistrement des terres indiennes (SETI) n'a pas été conçu pour répondre au besoin de disposer d'un registre sûr protégeant le régime de propriété foncière en garantissant les titres de propriété.

7) Dans quelle mesure les programmes ont-ils été mis en œuvre comme prévu?

1. Compréhension des rôles et des responsabilités
   En plus des différences entre les provinces, les rôles et les responsabilités sont ambigus et ne sont pas bien compris. Il existe un manque d'outils en raison de l'application inégale des politiques, des procédures et de l'orientation.
2. Harmonisation de la prestation et de la conception
   L'harmonisation de la prestation et de la conception des programmes n'est pas tout à fait réussie. Les pressions relatives aux ressources, notamment le roulement du personnel, le savoir organisationnel limité, les classifications de niveau inférieur et les restrictions budgétaires ont limité la capacité d'assurer la prestation des programmes comme prévu.

8) Dans quelle mesure y a-t-il des systèmes de mesure du rendement, de production de rapports et de responsabilité en place et contribuant au succès?
Les limites et les lacunes en matière de systèmes de mesure du rendement et de responsabilité rendent l'évaluation complète du succès difficile. Néanmoins, de nouveaux systèmes de mesure du rendement et de production de rapports ont été mis au point pour le PGETR et le Programme d'AR et sont maintenant mis en œuvre.

Rendement (efficacité)

9) Dans quelle mesure le programme progresse-t-il vers l'atteinte des résultats, notamment :

Résultats immédiats
Certains des résultats immédiats concernant le Programme d'AR ont été atteints. Des réserves ont été créées ou agrandies dans tout le pays. Cependant, beaucoup de ces nouvelles réserves sont créées dans le cadre du processus des droits fonciers issus des traités (DFIT), puisque les obligations légales du Canada l'emportent sur les autres catégories de la PAR. Bien que les obligations légales et réglementaires de la Couronne en matière de transfert de titre soient respectées, un lent et lourd processus basé sur une politique inefficace nuit à la réussite. De même, le succès relatif à la participation des intervenants reste mitigé, ce qui retarde encore davantage le processus d'AR. Des lois spéciales relatives aux AR adoptées dans les provinces des Prairies ont permis d'augmenter l'efficacité du processus.

Les programmes de renforcement des capacités et de transfert des responsabilités comme le PGETR améliorent les connaissances et les aptitudes des Premières nations et leur permettent d'exercer un plus grand contrôle sur la gestion de leurs terres. Dans la mesure du possible, AINC fournit un soutien technique et des conseils sur demande à toutes les Premières nations (y compris celles qui ne participent pas au PGETR) grâce à ses services d'administration des terres. Toutefois, la gestion foncière dans les réserves devient de plus en plus complexe en raison des normes plus strictes en matière d'aménagement du territoire et d'environnement, ainsi que des projets de baux commerciaux qui sont extrêmement spécialisés. Le niveau de ressources humaines et financières disponibles, ce qui comprend le savoir-faire et les connaissances spécialisées, pose des défis importants à cet égard. Avec un retard moyen de 67 % pour ce qui est des demandes d'arpentage en attente par rapport aux besoins d'arpentage satisfaits, le programme d'arpentage d'AINC ne soutient pas adéquatement la gestion foncière.

De plus, à l'heure actuelle, seulement 8 % de l'ensemble des Premières nations participant au PGETR, au PRAT et au PDGF gèrent leurs terres au niveau des pouvoirs délégués. Au total, 27 % soit en sont au niveau opérationnel, soit administrent entièrement leurs terres. Toutes les autres Premières nations participant à ces programmes en sont au niveau de la formation ou du développement ou fournissent des services de gestion foncière aux côtés des gestionnaires des terres régionaux d'AINC.

Résultats intermédiaires
À défaut de données sur les demandes classées selon la catégorie de la PAR et sans connaître le temps écoulé entre la réception de la demande d'AR et la fin du traitement de celle-ci, l'évaluation ne permet pas de bien estimer la mesure dans laquelle le programme améliore l'accès aux terres répondant aux intérêts et aux besoins des collectivités des Premières nations.

Peu de Premières nations sont en mesure de gérer pleinement leurs terres et leur environnement de manière à répondre aux besoins de leurs collectivités après avoir participé aux programmes de renforcement des capacités et de transfert des responsabilités. Certains gestionnaires des Premières nations n'ont pas l'occasion d'appliquer les connaissances et les aptitudes acquises pour effectuer l'ensemble des activités de gestion foncière, ou ne le peuvent pas. Cependant, l'évaluation a permis de constater que les Premières nations participant au PGETR, au PRAT et au PDGF sont engagées dans un éventail d'activités d'administration des terres.

Résultats à long terme
Compte tenu du climat favorable au développement des ressources ou de l'emplacement urbain, il existe un potentiel d'augmentation des possibilités de développement économique au moyen des AR. Lorsqu'elles seront disponibles en 2011, les données de l'indice du bien-être des collectivités permettront d'établir une comparaison avec les données de 2006, ce qui aidera à déterminer si les Premières nations profitent des programmes fonciers. L'analyse révèle toutefois qu'il y a une relation positive entre l'indice du bien-être de la collectivité et la structure d'arpentage interne.

Il est difficile de déterminer le lien entre l'existence des programmes et les résultats à long terme en matière d'amélioration de la qualité de vie et de l'autosuffisance. Le nombre limité de Premières nations fonctionnant sous le régime du PGETR, du PRAT et du PDGF, ainsi que le fait que le PGETR a été projet pilote jusqu'à tout récemment, suggère qu'il faudra attendre encore un peu avant de percevoir des signes de progrès pour ce type de résultats.

Rendement (efficience et économie)

10) Dans quelle mesure la prestation des programmes a-t-elle été efficiente? L'efficience peut-elle être améliorée?
L'évaluation a révélé que l'efficience pourrait être améliorée en rationalisant la PAR et le processus d'AR, mais il pourrait être nécessaire d'apporter des modifications aux lois et aux règlements. Le renforcement de la capacité des agents d'AINC, des Premières nations et des autres intervenants engagés dans le processus d'AR pourrait également contribuer à améliorer l'efficience.

Le PGETR produit des résultats; toutefois, l'efficience de ce programme pourrait être améliorée en élargissant le rôle de l'Association nationale des gestionnaires des terres autochtones (NALMA). De façon plus globale, l'absence de cadres législatifs, de politiques et d'outils répondant aux besoins d'un régime moderne de gestion des terres réduit l'efficience. La communication et la collaboration entre les équipes du STDE d'AINC ne sont pas maximisées.

Le financement d'AINC pour les services d'arpentage de RNCan entrave l'efficience. La dépendance à l'égard du financement de fonctionnement du Ministère à la fin de l'exercice nuit à la planification et à la mise en œuvre adéquates des arpentages par RNCan.

11) Les programmes sont-ils rentables? Comment pourrait-on améliorer leur rentabilité?
Puisqu'environ 68 % de toutes les Premières nations au Canada ne participent pas aux programmes de renforcement des capacités et de transfert des responsabilités en matière de gestion foncière d'AINC ou mènent des activités de gestion foncière à l'extérieur du cadre de la Loi sur les Indiens, cela permet d'établir deux constatations principales au sujet de la rentabilité. Premièrement, le soutien à long terme d'AINC est nécessaire pour répondre aux besoins des Premières nations qui requièrent de l'aide pour s'acquitter de leurs responsabilités en matière de gestion foncière. Donc, il est peu probable que le PGETR à lui seul, dans sa forme actuelle, soit rentable. Deuxièmement, le fait que plusieurs de ces Premières nations choisissent d'effectuer des activités de gestion foncière à l'extérieur du cadre de la Loi sur les Indiens suggère que le régime de gestion foncière actuel de la Loi sur les Indiens n'est pas efficace et ne répond pas à leurs besoins. De plus, AINC continue à jouer un rôle important en fournissant des services de gestion foncière aux Premières nations dans le cadre du PGETR, ce qui suppose que le programme n'a pas encore atteint la rentabilité.

Certains éléments de preuve mis à jour par l'évaluation laissent supposer que le droit de propriété en fief simple pourrait constituer une solution de rechange viable aux AR en favorisant le développement économique. Les tenures de terres en fief simple posent beaucoup moins de défis et entraînent moins de coûts de transaction; cependant, il est également important de souligner que les terres en fief simple demeurent sous le régime provincial, ce qui ne permet pas aux Premières nations d'exercer leur gouvernance. Les tenures de terres en fief simple n'offrent pas les avantages fiscaux qui sont associés aux AR et entraînent une obligation de verser des taxes municipales.

1.4.1. Contexte et description

a) Ajouts aux réserves
Ce programme porte sur le transfert de terres provinciales de la Couronne ou de terres de propriété privée à la Couronne fédérale. Par la voie du Programme d'AR, le statut de réserve est attribué à une terre qu'une Première nation acquiert ou à laquelle elle a droit dans le cadre de l'une ou l'autre de trois catégories de politique ^{Note de bas de page 13} :

• Obligations légales. Les obligations légales, catégorie selon laquelle la plupart des terres ont été ajoutées aux réserves pendant la période visée par l'évaluation, comprennent les obligations foncières découlant d'ententes sur les revendications territoriales particulières, d'ordonnances des tribunaux et de la réversion juridique d'anciennes terres de réserve.
• Ajouts à la collectivité. Cette catégorie prévoit l'ajout de terres à une réserve existante pour procurer l'espace nécessaire à la croissance normale de la collectivité. Il s'agit d'un moyen de renforcer l'intégrité physique d'une réserve, le plus souvent en corrigeant une emprise routière. Cette catégorie s'applique également à la restitution de terres non vendues et non cédées à une réserve. Pour qu'une proposition soit acceptée en tant qu'ajout à la collectivité, l'AR ne doit pas imposer de coûts supplémentaires aux régions d'AINC.
• Nouvelles réserves/autres politiques. La dernière catégorie comprend un certain nombre d'autres motifs d'ajout de terres aux réserves, comme procurer des terres à une bande qui n'en a pas, établir des réserves à des fins sociales ou commerciales, créer une réserve avec les terres provinciales disponibles et, dans le cas du règlement de revendications, offrir des terres au delà de l'engagement prévu dans l'entente.

Si une proposition d'AR est acceptée en vertu de l'une ou l'autre de ces trois catégories de politique, la terre choisie est assujettie à un processus d'examen et d'approbation en 12 étapes conçu de façon à garantir que le choix répond aux exigences juridiques et environnementales de base. Une condition juridique acceptable comprend plusieurs aspects. Le titre de propriété doit être établi en bonne et due forme. La terre doit être libre d'autres intérêts juridiques, sauf si des ententes acceptables au Canada et à la Première nation peuvent être conclues pour les régulariser après le passage au statut de réserve. Tout ce qui concerne les aspects juridiques, les services et la fiscalité avec la province ou, dans le cas des réserves urbaines, avec les municipalités voisines, doit être réglé au préalable, surtout dans les cas où il faut prévoir l'accès aux services publics ou aux infrastructures locales. Dans certains cas par exemple, lorsqu'il est nécessaire de respecter les dispositions de traités, la terre doit comprendre les droits tréfonciers, qui peuvent être maintenus de façon distincte et, si ces droits ne font pas partie de la réserve, il faut conclure une entente satisfaisante pour l'accès en surface s'il y a des droits d'exploitation minière ^{Note de bas de page 14}. En outre, la délimitation des terres doit être faite légalement par arpentage en bonne et due forme. L'état environnemental de la terre doit également être satisfaisant.

b) Gestion foncière/administration des terres selon la Loi sur les Indiens
Il y a plusieurs éléments nouveaux dans les programmes axés sur le transfert des fonctions d'administration des terres d'AINC aux Premières nations, plus expressément le PRAT, le PDGF et, plus récemment, le PGETR. Même si chacun de ces programmes a obtenu une partie de ses fonds de l'autorisation de contribution dans les cinq derniers exercices, l'évaluation porte principalement sur le PGETR, qui en a reçu la très grande partie. Cette approche devrait s'avérer plus utile pour éclairer l'élaboration des programmes dans l'avenir, en particulier du fait que le PGETR est le principal programme d'AINC qui aide les Premières nations à acquérir les capacités nécessaires à la gestion de leurs terres dans le cadre de la Loi sur les Indiens, maintenant que le PRAT et le PDGF sont en voie de disparition ^{Note de bas de page 15}.

Programme régional d'administration des terres (PRAT)
Le PRAT existe depuis que des fonds sont versés pour les activités d'administration des terres, soit depuis le début des années 1980. Le programme est fondé sur un modèle de cogestion de l'administration des terres par lequel les Premières nations collaborent avec les gestionnaires des terres régionaux d'AINC à la mise en œuvre des activités d'administration des terres exigées par la Loi sur les Indiens. Ensemble, la Première nation participante et AINC se conforment aux politiques, aux systèmes et aux lignes directrices de fonctionnement du Ministère.

Programme de délégation de la gestion foncière (PDGF)
Le PDGF a été lancé concurremment avec le PRAT. Il consiste pour les Premières nations à prendre en charge l'administration de leurs terres en conformité avec les articles 53 et 60 de la Loi sur les Indiens, ce qui leur donne une plus grande autonomie dans l'application des politiques et des procédures d'administration des terres d'AINC.

Programme de gestion de l'environnement et des terres de réserve (PGETR)
Le PGETR a vu le jour en tant que projet pilote en juin 2005. Quinze Premières nations participant au PRAT et au PDGF ont été invitées à y participer. Offert aux gestionnaires des terres des Premières nations, le PGETR vise l'acquisition de nouvelles compétences et le renforcement des connaissances et des capacités pour la gestion foncière et environnementale dans le cadre de la Loi sur les Indiens, plus expressément en ce qui a trait à l'aménagement du territoire de la collectivité, à la gestion des terres de réserve et des ressources naturelles, à la gestion environnementale et à l'observation du cadre législatif et du cadre des politiques ^{Note de bas de page 16}. À cette fin, le PGETR offre des outils, des systèmes, des procédures, des modèles et des conseils pour la gestion et l'administration des terres et de l'environnement. L'un des buts principaux du PGETR consiste à transférer d'AINC aux Premières nations participantes les responsabilités en matière de gestion des terres et de l'environnement prévues par la Loi sur les Indiens ^{Note de bas de page 17}.

Les gestionnaires des terres des Premières nations commencent généralement à participer au PGETR au niveau de la formation et du perfectionnement. Deux organismes - l'Association nationale des gestionnaires des terres autochtones (NALMA) et l'Université de la Saskatchewan - offrent le programme de formation et de perfectionnement professionnel sur deux ans comprenant des cours généraux sur la gestion des terres et de l'environnement et des cours techniques sur l'administration des terres dans le cadre de la Loi sur les Indiens. Après avoir réussi avec succès le programme d'attestation professionnelle en gestion foncière et avoir obtenu l'autorisation du bureau régional d'administration des terres d'AINC, les gestionnaires des terres passent au niveau opérationnel et peuvent offrir des services d'administration des terres. La dernière étape - la délégation - est franchie lorsque la Première nation reçoit des fonds, dans le cadre d'une transaction, pour exercer les fonctions d'administration des terres dans le cadre de la Loi sur les Indiens. AINC continue à exercer un rôle de consultation et de suivi.

L'administration des terres à AINC
Au total, environ 68 % des Premières nations au Canada ne font pas partie d'un programme en bonne et due forme de gestion foncière ou d'administration des terres d'AINC. Selon la Loi sur les Indiens, le Canada a l'obligation d'offrir certains services d'administration des terres à ces Premières nations, qui bénéficient effectivement de tels services de façon ponctuelle, grâce au budget des services votés des régions. Les activités courantes sont l'examen et l'approbation des transactions foncières entre les membres des bandes; l'approbation de l'attribution des lots à des particuliers; la préparation, l'exécution et le suivi des baux, des licences et des permis; et la coordination des cessions, des désignations et des expropriations dans les réserves. Il est important de signaler dès le départ dans le présent rapport que AINC ne gère pas les terres de réserve; le Ministère applique la Loi sur les Indiens dans la mesure où elle s'applique à ces activités.

c) Autres activités d'administration des terres
La première analyse de la portée de l'évaluation a révélé qu'il serait essentiel d'examiner non seulement le Programme d'AR et le PGETR d'AINC, mais aussi le rôle fondamental de diverses autres activités de gestion foncière dans le contexte du système de gestion des terres et des ressources dans l'ensemble (y compris le développement économique qui en découle). Ces activités ont un lien soit avec l'un ou l'autre des deux programmes principaux visés par l'évaluation, soit avec les fonctions d'administration des terres d'AINC pour le compte des Premières nations :

Arpentage des terres. L'arpentage est utilisé pour définir les limites d'une parcelle attribuée à des membres individuels d'une bande indienne, d'un bail, d'un permis ou d'un autre droit limité, d'une parcelle devant faire l'objet d'une aliénation ou il sert à en rétablir ou à en restaurer les limites ^{Note de bas de page 18}. Il faut faire l'arpentage au cours du processus d'AR pour délimiter la terre de réserve visée. Ressources naturelles Canada (RNCan) est un partenaire important de l'exécution de ce programme. Le Ministère est depuis toujours l'arpenteur officiel du Canada. Il exerce un rôle d'intendance du fait qu'il établit les normes d'arpentage, qu'il gère les travaux d'arpentage et de délimitation et qu'il veille au respect des normes et au maintien des registres officiels. Il remplit également un rôle de facilitateur du fait qu'il administre divers programmes.

Création d'intérêts juridiques et enregistrement des intérêts juridiques selon la Loi sur les Indiens. Il s'agit de favoriser les initiatives de développement économique en autorisant l'accès aux terres et aux ressources dans les réserves par la voie de divers instruments et ententes de propriété, notamment les baux, les permis, les servitudes, les désignations et les cessions. Des intérêts juridiques peuvent être établis pour les entités des Premières nations et d'autres entités. Mentionnons à titre d'exemple les permis d'exploitation minière et forestière, la location commerciale et les ententes avec des entreprises appartenant aux bandes. Parmi tous ces intérêts, seulement les fonds utilisés pour la location commerciale ont été tirés de l'autorisation de contribution soumise à l'analyse. Toutefois, l'évaluation aborde, dans une certaine mesure, la négociation et le transfert d'intérêts juridiques ayant un lien avec l'exécution des obligations de la Couronne pour le transfert de titres dans le cadre du processus d'AR ^{Note de bas de page 19}. La création d'intérêts juridiques se fait avec le concours du ministère de la Justice. Le SETI est une base de données contenant les instruments relatifs aux transactions visant les terres de réserve. On peut l'interroger et l'utiliser pour produire des rapports sur chacune des réserves des Premières nations.

1.4.2 Objectifs du programme

a) Ajouts aux réserves
Ce programme a les objectifs suivants :

• Veiller à ce que toutes les étapes nécessaires au transfert effectif de terres soient accomplies et à ce que tous les intérêts des tierces parties soient dûment inscrits et pris en compte;
• Veiller à ce que toutes les questions relatives à l'environnement soient recensées et prises en compte;
• Favoriser de bonnes relations constantes avec les voisins, les tierces parties, les municipalités et les gouvernements provinciaux; et
• Concilier les intérêts des Premières nations, des gouvernements, des tierces parties et du public.

b) Gestion foncière : Programme de gestion de l'environnement et des terres de réserve Selon le manuel du programme, les objectifs sont les suivants ^{Note de bas de page 20} :

• Renforcer la gouvernance chez les Premières nations et améliorer la reddition de comptes;
• Offrir un programme intégré de formation garantissant l'acquisition de compétences et avec le soutien des organismes;
• Élargir la participation des Premières nations pour toute la gamme des activités de gestion foncière et environnementale dans les réserves;
• Créer des possibilités d'harmonisation avec le régime de gestion foncière des Premières nations (GTPN), les processus de traités et l'autonomie gouvernementale;
• Établir des liens entre le financement, l'étendue des activités et les résultats, de même que la viabilité financière; et
• Accroître la participation des Premières nations aux fonctions essentielles de l'aménagement du territoire collectif et de la protection de l'environnement.

c) Autres activités de gestion foncière
Arpentage des terres. Les objectifs et les résultats attendus du Programme d'arpentage des terres visent l'exécution des fonctions d'origine législative relatives aux intérêts dans les terres indiennes conformément à la Loi sur les Indiens et à la Loi sur l'arpentage des terres du Canada. Outre ces obligations, le programme suppose un certain nombre d'autres activités, comme offrir des services consultatifs; établir des lignes directrices pour le travail d'arpentage; assurer la diffusion de l'information sur l'arpentage, la cartographie, l'imagerie et l'enregistrement des terres; et veiller à ce que les bornes extérieures des réserves et les lotissements internes soient clairs, décrits sans ambiguïté et inscrits au SETI ^{Note de bas de page 21}.

Création d'intérêts juridiques/enregistrement des intérêts juridiques dans les terres de réserve. Selon les représentants de la Direction générale des terres, l'un des principaux résultats attendus de cette activité consiste à concourir aux objectifs des Premières nations en matière de développement économique, par l'exploitation de leur assise territoriale afin de produire des revenus soit directement par la location, soit indirectement en attirant des entreprises dans la réserve. L'enregistrement des intérêts juridiques contribue à garantir la possession.

1.4.3 Ressources du programme ^{Note de bas de page 22}

On trouve dans le tableau 1 ci après le montant total des contributions attribuées à chaque programme ou activité visé par l'analyse. Sur le montant total des fonds attribués aux activités de gestion foncière/administration des terres et d'AR (c'est à-dire le total des fonds des services votés et des contributions), le montant des contributions s'est élevé à 38 %, et les fonds des services votés (salaires, fonctionnement et entretien) se sont élevés à 62 %. Plus loin dans le rapport, les constatations illustreront que AINC joue encore un rôle important dans l'administration des terres tout en permettant aux Premières nations d'acquérir les capacités nécessaires, et qu'il s'efforce d'assurer le transfert de ses fonctions selon la Loi sur les Indiens.

a) Ajouts aux réserves
De 2005-2006 à 2009-2010, le Programme d'AR a obtenu 2,7 millions de dollars de l'autorisation de contribution pour des activités autres que celles liées aux DFIT. La plupart de ces fonds ont été attribués à des activités en Colombie-Britannique (820 k$), en Alberta (220 k$), en Ontario (720 k$), au Québec (110 k$), en Saskatchewan (330 k$) et au Manitoba (280 k$). Les autres fonds ont été attribués à 17 projets dans la région de l'Atlantique (10 k$) et à un projet dans les Territoires du Nord-Ouest (200 k$). Les fonds du Programme d'AR ont été versés à des Premières nations dont une proposition d'AR a été acceptée dans la catégorie des « Ajouts à la collectivité ». Ils leur ont ainsi permis de choisir les nouvelles terres de réserve, d'en faire l'arpentage et de mener des négociations relativement aux intérêts des tierces parties.

b) Gestion foncière : PGETR, PRAT et PDGF
De 2005-2006 à 2009-2010, le PGETR, le PRAT et le PDGF ont bénéficié de quelque 39,3 millions de dollars de l'autorisation. Les régions en ont reçu la plus forte proportion, c'est-à-dire la Saskatchewan (33 %), l'Ontario (23 %) et la Colombie-Britannique (18 %) ^{Note de bas de page 23}.

c) Autres activités de gestion foncière
Un montant relativement minime des fonds a été dépensé par l'entremise de l'autorisation de contribution pour l'arpentage (1,9 million de dollars) et la location commerciale (2,4 millions de dollars) de 2005-2006 à 2009-2010 pour le Programme d'AR et pour le développement économique dans les réserves. Toutefois, ces activités sont surtout financées par les fonds des services votés de RNCan et du ministère de la Justice (les chiffres ne sont pas disponibles). Comme il en sera question plus en détail ci-après, AINC a également transféré un montant de 4,9 millions de dollars à RNCan en fonds de fonctionnement ministériel supplémentaires vers la fin de chaque exercice pour des travaux d'arpentage au cours de la période visée par l'évaluation ^{Note de bas de page 24}. D'autres fonds servant à des activités du Programme d'AR et du PGETR sont versés à l'échelon régional par la voie du Programme de gestion de l'environnement d'AINC ^{Note de bas de page 25}.

1.4.4 Gestion, intervenants clés et bénéficiaires du programme

a) Ajouts aux réserves
La plupart des étapes du Programme d'AR sont réalisées à l'échelon régional en collaboration avec des Premières nations. Il appartient au directeur général de la Direction générale des terres, STDE, à l'administration centrale (AC), d'assurer la coordination nationale du programme, y compris l'autorisation des AR, soit par l'intermédiaire du ministre conformément à l'une ou l'autre des deux lois sur la mise en œuvre des accords relatifs aux revendications en vigueur, soit par décret du gouverneur général en conseil si la réserve a été créée en vertu de la prérogative royale.

Les principaux intervenants sont RNCan et Environnement Canada, la NALMA, les gouvernements provinciaux, les administrations municipales, la Fédération canadienne des municipalités et des tierces parties ayant des intérêts juridiques dans les terres. Le Programme d'AR peut aussi entraîner des coûts pour d'autres ministères, comme la Gendarmerie royale du Canada et Santé Canada, du fait qu'ils doivent offrir des services supplémentaires. Dans le cas de certains AR, Justice Canada exerce un rôle de facilitateur en offrant du soutien juridique et des conseils en matière de négociation et en contribuant à la conclusion d'instruments et de documents juridiques associés aux intérêts juridiques et aux servitudes. Pétrole et gaz des Indiens du Canada (PGIC) contribue à la création de baux dans les AR comportant l'exploitation des ressources et exerce un rôle éducatif tant auprès des Premières nations que des entreprises d'exploitation des ressources. Les principaux bénéficiaires sont les Premières nations qui reçoivent des terres de réserve supplémentaires dans le cadre du processus d'AR.

b) Gestion foncière : Programme de gestion de l'environnement et des terres de réserve
La surveillance et l'évaluation à l'échelon du programme relèvent des directeurs généraux régionaux et, à l'AC, du directeur général de la Direction générale des terres. De deux à trois ateliers avec le Comité directeur du Programme d'attestation professionnelle de gestion foncière (c.-à-d. AINC, la NALMA et l'Université de la Saskatchewan) ont lieu annuellement pour discuter de la situation et des résultats, des problèmes et des difficultés propres aux régions, et des problèmes nouveaux en gestion des terres, des ressources et de l'environnement. Pour ce qui est des ententes, il appartient aux régions d'assurer la surveillance des finances et des résultats du programme. Les bureaux des terres régionaux offrent des services consultatifs et techniques aux gestionnaires des terres des Premières nations.

Les principaux intervenants sont la NALMA, l'Université de la Saskatchewan et d'autres associations, soit des Premières nations, soit autres, qui s'intéressent principalement aux questions relatives à la gestion des terres, des ressources et de l'environnement. Les principaux bénéficiaires sont les Premières nations qui participent au PGETR.

c) Autres activités de gestion foncière
Arpentage. Les bureaux régionaux exécutent la plupart des activités relatives à l'arpentage, c'est-à-dire le recensement des besoins, le traitement des propositions d'arpentage et l'autorisation des plans. L'AC d'AINC offre des services consultatifs, exerce les fonctions d'assurance de la qualité et donne l'autorisation ministérielle requise pour les plans d'arpentage. Le partenaire principal pour l'exécution du programme d'arpentage est RNCan, plus expressément le Secteur des sciences de la Terre du Ministère, qui offre un soutien technique. Les principaux bénéficiaires de cette fonction sont les Premières nations et d'autres parties ayant des intérêts juridiques dans les terres de réserve, qui bénéficient ainsi d'une meilleure certitude quant à la possession.

Création d'intérêts juridiques/enregistrement des intérêts juridiques dans les terres de réserve. L'AC d'AINC établit la politique, en se fondant sur les exigences juridiques, pour la rédaction, la délivrance, l'annulation et l'enregistrement des intérêts juridiques, de même que pour l'administration des baux et des permis. Les régions d'AINC et le ministère de la Justice collaborent avec les Premières nations à l'administration des transactions. Les agents de gestion des terres régionaux d'AINC veillent au respect de la politique du Ministère pour la préparation, la conclusion et l'enregistrement des baux, et ils peuvent fournir de l'aide pendant les négociations ^{Note de bas de page 26}. Les avocats du ministère de la Justice offrent des conseils juridiques. Il appartient aux Premières nations opérationnelles dans le cadre du PGETR d'enregistrer les transactions. Les bénéficiaires de cette activité sont les Premières nations, qui peuvent ainsi assurer le développement économique de leurs terres, et d'autres parties intéressées (les locataires) qui ont ainsi la possibilité d'utiliser les terres de réserve.

2.3.1 Sources des données

Examen des documents et des ouvrages spécialisés. Des documents portant sur les questions de l'évaluation ont été recueillis et analysés. Nous y avons trouvé des renseignements sur la justification des programmes, sur leur correspondance avec les priorités du gouvernement ainsi qu'avec les rôles et les responsabilités connexes d'AINC. Les documents ont aussi permis de comprendre le contexte historique et juridique de la gestion foncière et ont servi de point de départ pour les études de cas.

Plus de 300 documents au total ont été recensés pour la présente évaluation : rapports d'AINC (AC et régions); rapports d'autres ministères fédéraux (RNCan et Justice); vérifications, évaluations et examens de la gestion; articles universitaires; rapports des Premières nations et d'organismes des Premières nations. Les documents ont été fournis par les gestionnaires des programmes ou trouvés sur Internet.

Examen de l'information financière et des données sur le rendement. On a réalisé un examen des contributions financières versées aux Premières nations en vertu de l'autorisation de contributions aux bandes indiennes pour la gestion de leurs terres et de leurs successions, et l'examen des budgets salariaux consentis à la Direction générale des terres (AC et régions) et provenant du budget des services votés du Ministère. Il y a également eu un examen des données sur le rendement disponibles relativement aux activités du Programme d'AR et du PGETR.

Examen historique et juridique. Dès le départ dans l'élaboration de la méthodologie, l'équipe d'évaluation a jugé qu'il était essentiel de bien définir le contexte juridique et historique pour comprendre et apprécier la complexité, les limites et les possibilités de la gestion foncière en vertu de la Loi sur les Indiens. Cet examen historique et juridique porte sur les points mentionnés dans les commentaires sur la gestion foncière dans les réserves indiennes, et analyse les lois, les règlements et les décisions des tribunaux à ce sujet. Les renseignements recueillis à l'occasion de dix entrevues avec des fonctionnaires de Justice Canada dans tout le pays ont facilité cette analyse et donné une perspective sur l'obligation fiduciale d'AINC envers les Premières nations dans un contexte de plus en plus complexe.

Entrevues auprès d'intervenants clés. Une fois la portée de l'évaluation définie, huit groupes d'intervenants clés ont été formés, regroupant les participants suivants : hauts fonctionnaires d'AINC (AC et régions) (N=5); gestionnaires des terres de l'AC à AINC (N=13); gestionnaires des terres régionaux d'AINC (N=23); gestionnaires des terres des Premières nations (N=16); organismes autochtones (N=6); RNCan (arpentage) (N=5); Justice (N=10); autres administrations (provinces et municipalités) (N=13). Il y a eu 128 entrevues au total. Les chercheurs ont fait 91 entrevues auprès d'intervenants clés. Trente-sept autres intervenants ont été interrogés pour recueillir des données pour les études de cas. Se reporter à l'annexe A pour en savoir davantage sur les groupes interrogés.

Table ronde des aînés. Comme le comité consultatif a recommandé de s'adresser aux aînés pour comprendre la relation des Autochtones avec la terre, l'équipe d'évaluation a été invitée à participer à une table ronde avec six aînés représentant les Premières nations de partout au Canada. Cette réunion s'est tenue sur une période de deux jours, dans le respect des traditions, et a été coanimée par l'aîné qui était l'hôte de la réunion. Les résultats de cette table ronde constituent la base du présent rapport d'évaluation et établissent clairement l'importance de la terre pour les Autochtones, leur culture, leur économie et leur qualité de vie en général.

Études de cas. Cinq études de cas ont été examinées dans le cadre de l'évaluation. Ces études ont été retenues sur l'avis et les conseils à la fois du comité consultatif et du groupe de travail. Plusieurs critères ont servi à la sélection : les études devaient approfondir des questions fondamentales dans chacun des champs d'enquête, avoir une grande envergure et couvrir le plus possible l'ensemble des régions au sud du 60e parallèle. Plusieurs méthodologies ont été utilisées, notamment l'examen de documents (provenant à la fois des collectivités des Premières nations et d'AINC); des groupes de discussion et des entrevues auprès d'intervenants clés avec les fonctionnaires d'AINC, les Premières nations et d'autres parties.

• Accélérer les AR grâce à la coopération des intervenants : examen de la façon dont une Première nation, AINC, la province, la municipalité rurale et d'autres intervenants ont travaillé de concert afin que la Première nation puisse tirer parti d'une occasion de développement économique.
• Répercussions et avantages d'une solide structure d'arpentage sur l'aménagement du territoire et le développement économique : comment une Première nation utilise les outils de la gestion moderne des terres.
• Répercussions et avantages du PGETR sur la planification environnementale et l'aménagement intégré du territoire : comment deux Premières nations ont résolu les problèmes relatifs à l'environnement et à l'aménagement du territoire.
• Un modèle pour la prestation de services de gestion foncière à des Premières nations qui n'en ont pas la capacité : comment un conseil tribal collabore avec six petites Premières nations pour les aider à s'acquitter de leurs responsabilités en matière de gestion foncière et planifier l'avenir.
• Vers l'autonomie gouvernementale : comment une Première nation conclut des transactions foncières indépendamment de la Loi sur les Indiens en vue d'accélérer le développement économique et d'accroître son autosuffisance.

2.3.2 Présentation des constatations

Les termes ci-après sont utilisés dans tout le rapport pour indiquer soit la proportion des intervenants clés qui sont d'accord, soit la fréquence selon laquelle une opinion a été exprimée ^{Note de bas de page 28} :

2.3.3 Contraintes et stratégies d'atténuation

Il est important de souligner qu'un certain nombre de contraintes – tant dans la méthodologie que dans l'analyse –ont limité la présentation de certaines constatations.

Données sur la mesure du rendement. Étant donné l'insuffisance des données sur la mesure du rendement et les difficultés posées par les systèmes de mesure du rendement, il a fallu limiter l'analyse à certains égards ^{Note de bas de page 29}.

• Système d'enregistrement des terres indiennes. Il a été difficile d'extraire des données utiles du SETI étant donné que le système recueille des renseignements selon les réserves et non selon les bandes. L'équipe d'évaluation n'a pu faire une comparaison des transactions enregistrées par les Premières nations du PGETR et AINC, ce qui aurait été une indication utile du succès du programme. L'analyse repose plutôt sur les totaux à l'échelle nationale.
• Ajouts aux réserves. Le système de suivi du Programme d'AR présentait de sérieux problèmes de fiabilité jusqu'à il y a environ trois ans, et le nouveau système national de suivi des ajouts aux réserves (SNSAR) n'est entièrement opérationnel que depuis quelques mois. Il existe un indicateur utile de la mesure dans laquelle le Programme d'AR répond aux besoins des Premières nations, pour lequel les données ne sont pas disponibles, et il s'agit du nombre de propositions d'AR qui ne sont pas acceptées, notamment les motifs de refus. La plupart des données sur les délais de traitement, qui sont un indicateur clé de l'efficience de la prestation du programme, n'étaient pas disponibles au moment de l'évaluation. Ces données sont maintenant recueillies par l'entremise du SNSAR. Le Programme d'AR vient tout juste de terminer l'élaboration d'une stratégie de mesure du rendement.
• Le PGETR et l'administration des terres par AINC. Le système de suivi du PGETR se limite à recueillir des données sur le nombre de gestionnaires des terres participant à chacun des programmes, le PRAT, le PDGF et le PGETR. Il ne recueille pas de données relatives aux activités de gestion foncière, comme le nombre et le type des transactions foncières. Il y a un indicateur utile de l'efficacité du soutien d'AINC pour la gestion foncière qui n'est pas actuellement colligé, soit le délai d'exécution d'un bail. Le PGETR a élaboré une stratégie de mesure du rendement dans le contexte du Cadre fédéral pour le développement économique des Autochtones.

Étant donné cette contrainte, les données sur le rendement ont été peu utiles pour l'analyse et ont plutôt servi d'outil descriptif. Il y a eu une autre incidence sur l'évaluation, soit la difficulté de faire l'analyse des tendances au fil du temps. Pour atténuer ces lacunes, on a eu recours le plus possible aux données utiles sur le rendement, et les lacunes ont été comblées au moyen d'autres méthodologies.

Données financières. Il est arrivé dans plusieurs cas que l'information financière d'AINC et d'autres ministères n'était pas disponible ou était imprécise. Comme les montants salariaux ne sont pas répartis par programme et que la structure organisationnelle de chaque région diffère, il a été difficile de recueillir des données salariales uniformes dans les régions. En outre, les données financières sur les budgets salariaux de l'AC, qui étaient disponibles pour 2006-2007 à 2009-2010, ne l'étaient pas pour 2005-2006, parce qu'il y a eu un changement dans les systèmes financiers à ce moment-là. L'information financière du budget des services votés de RNCan et de Justice Canada relativement aux travaux d'arpentage et à la création d'intérêts juridiques n'était pas disponible.

Étant donné ces lacunes, les données financières utilisées dans l'évaluation sont plus ou moins comparables et fiables entre les régions et entre les exercices. Il a également été difficile de ce fait d'établir le coût entier des activités relatives à la gestion foncière. Par exemple, faute de l'information financière sur le fonctionnement de RNCan et de Justice Canada, il a été impossible de déterminer le coût véritable des travaux d'arpentage et de la création d'intérêts juridiques pour le gouvernement du Canada. Il a aussi été possible d'amoindrir ces difficultés en faisant la collecte et l'analyse de toutes les données financières disponibles, comme les contributions d'AINC et les fonds de fonctionnement. Ces données, bien qu'imprécises à certains égards, ont permis d'établir certaines tendances dans le temps et selon les activités.

Résultats attendus. Peu de résultats attendus étaient disponibles au moment de la conception de l'évaluation, de sorte qu'il a été difficile de déterminer si des progrès ont été accomplis à la longue. Étant donné cette contrainte, il a été difficile d'évaluer les programmes et les activités par rapport aux résultats convenus recherchés depuis cinq ans. Pour amoindrir cette difficulté, l'équipe d'évaluation a élaboré un modèle logique complet et une grille d'évaluation comportant des résultats et des mesures du rendement fondés sur son interprétation du but et des objectifs des programmes. Les gestionnaires des programmes ont eu l'occasion d'exprimer leur avis et ont validé le modèle avant le début de l'évaluation. Cela a permis de mieux élaborerparallèlement des stratégies de mesure du rendement pour le Programme d'AR et le PGETR en vue de connaître certains élémentsde base au sujet du rendement dans la présente évaluation et d'en faire un suivi au fil du temps.

Collecte et validation des données. Bien que tous les efforts nécessaires aient été faits pour recueillir des données équilibrées pour chacune des questions d'évaluation, dans quelques cas, il a fallu se limiter à quelques champs d'enquête ou à quelques sources peu diversifiées dans un champ d'enquête pour examiner les questions d'évaluation. Le meilleur exemple à ce sujet est l'analyse servant à déterminer dans quelle mesure les intervenants, notamment les gouvernements provinciaux et les administrations municipales, d'autres Premières nations ayant des revendications se chevauchant et d'autres intervenants ont participé au processus d'AR avec un résultat satisfaisant. Comme il a été impossible de communiquer avec des représentants de ces groupes d'intervenants, à l'exception de quelques entrevues faites pour une étude de cas, l'analyse repose essentiellement sur les renseignements fournis par les fonctionnaires clés d'AINC et les gestionnaires des terres des Premières nations.

Une telle contrainte peut être une source d'erreur, car les points de vue de seulement quelques groupes ont été pris en compte dans quelques cas. Cette difficulté a été atténuée par l'examen approfondi de documents et la revue de la littérature portant sur la participation d'administrations municipales au Programme d'AR. Pour une étude de cas sur les DFIT en Saskatchewan, des intervenants provinciaux et municipaux ainsi que des tiers ont été interrogés afin de mieux comprendre le réseau de relations qui rend possible l'ajout de terres à la réserve.

Analyse comparative entre les sexes. Il a été impossible de faire une analyse comparative entre les sexes étant donné l'absence de renseignements sur le rendement et la difficulté inhérente d'adopter une telle optique dans la gestion foncière. La réalisation d'un examen des biens immobiliers matrimoniaux a été considérée, mais il a été conclu que cet aspect élargirait trop les limites d'une étude déjà assez ambitieuse. L'analyse comparative entre les sexes a été envisagée dans les stratégies de mesure du rendement à la fois du Programme d'AR et du PGETR et, récemment, on a fait une étude d'indicateurs sensibles à la spécificité des sexes pour le PGETR dans le cadre d'un partenariat avec la Direction des questions hommes-femmes d'AINC, la DGEMRE et le programme.

Développement durable. Les discussions avec la Direction du développement durable ont révélé que les principes du développement durable étaient en vigueur et que les gestionnaires des programmes peuvent s'en inspirer depuis 2007 (c.-à-d. à mi-parcours pendant la période visée par l'évaluation). C'est ainsi qu'il n'y a pas de données sur le rendement relatives au développement durable et peu d'indication que ses principes ont été envisagés au moment de la conception du programme. Le rapport comprend un examen limité du développement durable dans son analyse.

Difficultés relatives à l'attribution. Il est souvent difficile d'établir des liens entre les activités du gouvernement et les résultats dans les collectivités des Premières nations, surtout lorsqu'il s'agit de tirer des conclusions sur les résultats à long terme. Étant donné que la période d'essai du PGETR vient tout juste de prendre fin, il est difficile de conclure avec certitude qu'il y a eu des progrès relativement à certains résultats. Par exemple, les ententes de gestion conjointe pour les Premières nations du PGETR n'ont pas encore été mises en œuvre. Elles seront utiles dans l'avenir pour déterminer dans quelle mesure le transfert des responsabilités pour la gestion foncière s'est effectué. Il y a eu une autre difficulté à cet égard, soit l'établissement d'un lien entre le petit montant des fonds consacrés au Programme d'AR par la voie de l'autorisation de contribution – une fraction des sommes totales consacrées à la prestation du programme par des règlements de revendications particulières – et un résultat concret.

Étant donné ces contraintes, il n'a pas été facile de déterminer dans quelle mesure l'évaluation pouvait produire des conclusions définitives sur les progrès accomplis relativement aux résultats. Pour atténuer ce problème, les entrevues auprès d'intervenants clés ont joué pour beaucoup au cours des travaux pour déterminer les progrès accomplis relativement aux résultats attendus du PGETR. La portée de l'évaluation a été modifiée pour établir des liens entre les activités du Programme d'AR et ses résultats. C'est ainsi qu'une bonne partie de l'activité du Programme d'AR déclenchée par le versement de fonds relatifs à des revendications particulières a été incluse.

4.1.1 Satisfaction des besoins en matière d'assise territoriale

Beaucoup d'intervenants clés, y compris ceux qui ont participé à la table ronde des aînés, ont affirmé que l'ajout de terres aux réserves est nécessaire et important pour les Premières nations, car l'assise territoriale actuelle est petite. Les répondants sont d'avis qu'une assise territoriale suffisante est importante pour obtenir des résultats économiques et sociaux et pour soutenir une population croissante dans les réserves. La terre constitue la base de l'identité autochtone. L'ajout de terres aux réserves sert à corriger des injustices historiques et contribue à la survie culturelle et spirituelle des collectivités autochtones ^{Note de bas de page 54}.

En 2005, au début de la période visée par l'évaluation, les réserves indiennes représentaient moins de la moitié d'un pour cent de la superficie terrestre totale des dix provinces du Canada ^{Note de bas de page 55}. Le rapport de la Commission royale sur les peuples autochtones comporte une analyse en profondeur de l'insuffisance de l'assise territoriale des Premières nations, laquelle, y est-il affirmé, s'est rétrécie des deux tiers depuis la Confédération ^{Note de bas de page 56}. La population autochtone du Canada a augmenté constamment depuis le rapport de la Commission, soit de 45 %, pour atteindre 1 172 790 personnes dans la période de dix ans entre 1996 et 2006. De ce nombre, dans le recensement de 2006, 698 025 personnes ont déclaré faire partie des Premières nations ^{Note de bas de page 57}. Selon les projections d'AINC, la population des Premières nations au Canada devrait s'élever à plus d'un million en 2024 ^{Note de bas de page 58}. Il faudra donc plus de terres pour soutenir la population croissante des Premières nations.

4.1.2 Conformité aux priorités du gouvernement

Les auteurs de l'évaluation ont constaté que, si le Programme d'AR est conforme aux priorités du gouvernement du Canada, plus expressément celles qui ont trait à l'amélioration du développement économique dans les réserves et au respect par le Canada de ses obligations issues des traités, il pourrait être amélioré pour mieux atteindre ces priorités (voir la section sur la conception ci-après).

En mars 2007, le Comité permanent des affaires autochtones a établi que l'accès limité aux terres et aux ressources était une entrave importante au développement économique et a affirmé qu'il s'agissait là d'une « priorité urgente » ^{Note de bas de page 59}. En juin 2007, le premier ministre a annoncé l'adoption de plans pour accélérer le règlement des revendications particulières, et par le fait même, pour rendre justice aux requérants des Premières nations et procurer une certitude au gouvernement, au secteur privé et à tous les Canadiens ^{Note de bas de page 60}. Le Programme d'AR est nécessaire pour la réalisation de cet engagement : les fonctionnaires d'AINC prévoient que le processus accéléré de règlement des revendications pourrait augmenter le nombre de règlements exigeant des ajouts aux réserves.

Le traitement rapide des ajouts aux réserves reste une priorité du gouvernement et est jugé « essentiel au progrès économique » dans le Cadre pour le développement économique des Autochtones. Ce cadre préconise l'adaptation des mécanismes gouvernementaux pour accélérer le processus ^{Note de bas de page 61}.

4.1.3 Harmonisation avec les objectifs et les initiatives ministérielles

L'importance accordée aux DFIT (dont il est question en détail ci-après) par le Programme d'AR est parfaitement en harmonie avec les objectifs et les initiatives du Ministère. En août 2006, le ministre des Affaires indiennes et du Nord canadien s'est engagé à ajouter 150 000 acres de nouvelles terres de réserve par année au Manitoba afin que le gouvernement s'acquitte de ses obligations relativement aux DFIT ^{Note de bas de page 62}. Le 27 novembre 2007, une entente signée par le ministre des Affaires indiennes et du Nord canadien et le chef national de l'Assemblée des Premières Nations (APN) a donné la priorité aux ajouts aux réserves touchées par les dispositions de la Loi sur le Tribunal des revendications particulières, que le Ministère a déposé à la Chambre des communes le même jour ^{Note de bas de page 63}. Dans la plupart des rapports d'AINC sur les plans et les priorités au Parlement pour 2005-2010, il est mentionné que les ajouts aux réserves sont un programme essentiel pour l'atteinte de son résultat stratégique sur les terres. Selon le rapport sur le rendement ministériel le plus récent, le Ministère favorise les investissements et fait la promotion du développement, tant dans les réserves que dans les collectivités voisines ^{Note de bas de page 64}.

Certains intervenants clés ont fait observer que le Programme d'AR doit être mieux harmonisé avec les priorités de développement économique d'AINC et du gouvernement du Canada, mais dans un examen des politiques et des processus du programme actuellement en cours avec l'APN, il est confirmé que le programme est de mieux en mieux harmonisé à cet égard ^{Note de bas de page 65}. Cette initiative est analysée de façon plus approfondie dans la section sur la conception ci-après.

4.1.4 Rôle légitime et nécessaire d'AINC dans le Programme d'ajouts aux réserves

Le Programme d'AR est nécessaire pour le respect des obligations en vertu des traités, qui sont des ententes solennelles, protégées par la Constitution, entre la Couronne et les Premières nations ^{Note de bas de page 66}. Les revendications peuvent être résolues par l'ajout de terres aux réserves. En 1992, le Canada a conclu l'Accord-cadre sur les droits fonciers issus des traités en Saskatchewan avec 25 Premières nations et le gouvernement de la Saskatchewan pour s'acquitter de ces obligations ^{Note de bas de page 67}. En 1997, une entente semblable a été conclue entre 19 Premières nations et le gouvernement du Manitoba ^{Note de bas de page 68}. AINC est le responsable principal de la mise en œuvre de ces ententes, avec l'appui d'autres ministères.

Certains ont exprimé l'avis que le Canada devrait régler les revendications particulières « valides ». En 2006, le Comité permanent du Sénat sur les affaires autochtones a réalisé une étude spéciale sur le processus des revendications particulières. Dans cette étude, le comité a souligné que la responsabilité du gouvernement fédéral en ce qui concerne le règlement des revendications particulières est une obligation et un impératif juridique qui ne peut être reporté ^{Note de bas de page 69}. Par ailleurs, le comité a fait état de la responsabilité du gouvernement fédéral dans son rapport intitulé Partager la prospérité du Canada – Un coup de main, pas la charité ^{Note de bas de page 70}. Enfin, les ajouts aux réserves sont exigés par le gouvernement du Canada lorsque les obligations légales d'un règlement ont été expressément inscrites dans une loi ou lorsque les tribunaux ont ordonné à la Couronne d'ajouter des terres à des réserves ^{Note de bas de page 71}.

4.2.1 Conception des programmes

L'acquisition de terres et l'harmonisation de divers régimes juridiques est une tâche compliquée. La conception du Programme d'AR a été examinée à plusieurs reprises depuis son origine afin de trouver des façons de faciliter le processus de transfert des terres. Des progrès ont été réalisés, mais les auteurs de l'évaluation ont constaté qu'il faut encore améliorer la conception de la politique et du processus d'ajout aux réserves.

Lacunes dans la conception de la politique et du processus antérieurs d'ajouts aux réserves
Dans une évaluation de la politique d'ajouts aux réserves en 1996, il a été établi que le processus était fastidieux et qu'il était possible de simplifier certaines étapes en en combinant certaines ou en en réalisant d'autres en parallèle ^{Note de bas de page 72}. Dans le projet conjoint d'élaboration de politiques APN-AINC en 2001, il est question de certains aspects de la conception de la politique d'ajouts aux réserves. Par exemple, les groupes de discussion des Premières nations ont allégué que la politique et le processus souffrent de la trop grande importance accordée à la responsabilité et au coût pour le gouvernement fédéral ^{Note de bas de page 73}. La politique a été modifiée en 2001 à la suite de cette initiative ^{Note de bas de page 74}.

Dans un rapport de 2005, le Bureau du vérificateur général (BVG) a mentionné qu'un grand nombre d'acres de terre associés aux droits fonciers issus des traités au Manitoba (790 000 acres) et en Saskatchewan (473 000 acres) avaient été choisis par les Premières nations, mais que peu de progrès avaient été réalisés pour résoudre les problèmes de longue date dans le processus de conversion des terres dans ces deux provinces ^{Note de bas de page 75}. Dans son rapport de 2009, le BVG reconnaît que le Programme d'ajouts aux réserves a fait des progrès importants depuis son rapport de 2005 pour la conversion des terres choisies par les Premières nations afin d'en faire des réserves en Saskatchewan et au Manitoba, mais que beaucoup des problèmes de conception restent irrésolus en particulier dans les autres provinces où il n'existe pas de loi spéciale concernant les DFIT ^{Note de bas de page 76}.

Problèmes actuels de la politique et du processus du Programme d'ajouts aux réserves
De nombreuses indications soulignent que la conception actuelle du processus d'ajouts aux réserves découlant de la politique est fastidieuse, étant donné les étapes inutiles entraînant de longs délais qui compromettent la possibilité de développement économique. Beaucoup d'intervenants clés ont mentionné un certain nombre d'aspects pour lesquels des changements pourraient être justifiés, tout en précisant que le travail à cet égard est déjà en cours. Par exemple :

• faire d'autres travaux de recherche et d'élaboration de politiques sur les droits tréfonciers;
• autoriser l'approbation des ajouts aux réserves à l'échelon du directeur général régional plutôt qu'à celui du sous-ministre;
• clarifier les définitions au sujet des ajouts aux réserves en milieu urbain et en milieu rural, et les aires de service;
• assurer une meilleure collaboration avec les provinces pour résoudre une partie des difficultés relatives à l'ajout aux réserves en milieu urbain;
• faire participer davantage les associations autochtones de gestion foncière (la NALMA et ses sections régionales);
• améliorer les mécanismes de règlement des différends;
• faire un meilleur suivi des normes de service pour les ajouts aux réserves; et
• améliorer la trousse d'outils du programme d'ajouts aux réserves.

Des changements prometteurs
Beaucoup de ces obstacles et d'autres problèmes relatifs à la conception ont été examinés pour le règlement de revendications relatives aux droits fonciers issus des traités et d'autres revendications dans les provinces des Prairies. La Loi sur la mise en œuvre de mesures concernant le règlement de revendications au Manitoba et la Loi sur la mise en œuvre de mesures concernant le règlement de revendications (Alberta et Saskatchewan) contiennent des procédures permettant aux conseils des Premières nations de demander, avant le transfert, des permis ou des désignations ayant force exécutoire. Les données recueillies indiquent qu'un obstacle important à d'autres ajouts aux réserves pourrait être éliminé si de telles dispositions législatives facultatives étaient étendues à toutes les régions, ce qui réduirait le nombre d'étapes et le temps nécessaire pour ajouter des terres aux réserves ^{Note de bas de page 77}.

AINC travaille de concert avec l'APN pour examiner la politique et le processus national du Programme d'AR en vue d'en arriver à réduire le délai et les étapes de traitement, d'accélérer de beaucoup le processus et de procurer une meilleure garantie aux tierces parties. Il est à prévoir que, en raison de la nouvelle orientation de la politique et du processus, il y aura une restructuration en harmonie avec les lois sur les règlements en vigueur dans les Prairies. Les intervenants clés de tous les groupes affirment que l'avis des gestionnaires de terres autochtones et de la NALMA a été pris en compte dans ces initiatives.

Clarté des rôles et des responsabilités, communication et collaboration
Nous avons constaté que les rôles et responsabilités dans le processus d'AR doivent être clarifiés. Il faut une meilleure communication et une meilleure collaboration à la fois à l'intérieur de la Direction générale des terres et avec d'autres secteurs d'AINC et les ministères afin d'assurer l'efficacité et l'efficience du processus d'AR et de favoriser les résultats en matière de développement économique.

Beaucoup de répondants ont affirmé qu'il faut une meilleure collaboration et une meilleure coordination entre la Direction générale du développement économique et la Direction générale des terres, particulièrement à l'échelon régional. On pense qu'il serait plus facile d'obtenir des résultats en matière de développement économique si les fonctionnaires régionaux du développement économique participent au processus d'AR dès le début, ou du moins sont mis au courant. C'est en particulier le cas lorsque des AR sont proposés afin de favoriser le développement économique.

Le rôle de RNCan au cours du processus d'AR consiste à gérer les contrats avec les arpenteurs, et à veiller à ce que les normes soient respectées, à ce que les levés soient dûment archivés et, en fin de compte, à ce que les terres soient légalement reconnues. Pour ce qui est de soutenir les AR, les répondants de RNCan ont indiqué que, même si on fait généralement appel à eux vers la fin du processus d'AR, ils constatent souvent qu'il y a des problèmes. C'est ainsi qu'on leur demande de plus en plus d'intervenir dans le processus avant qu'un AR soit accepté par AINC. RNCan ne reçoit pas de fonds pour ces activités, malgré le long processus d'AR.

Dans les entrevues avec les intervenants clés représentant le STDE et la Direction générale des revendications particulières (DGRP) du Secteur des traités et du gouvernement autochtone (STGA), nous avons constaté que les fonctionnaires d'AINC dans ces deux secteurs n'interprètent pas de la même façon les répercussions de la mise en œuvre des règlements relatifs à des revendications particulières lorsqu'ils s'appliquent à des AR ^{Note de bas de page 78}. En outre, les deux secteurs envisagent différemment la définition des priorités concernant les AR et les revendications touchant les terres en fonction de leurs obligations envers les Premières nations. Le STDE s'inquiète en particulier du fait que l'absence de classement des priorités à l'égard des revendications fondé sur le potentiel économique entrave l'atteinte des résultats. Les représentants du STGA ont expliqué que, selon les exigences du traitement, toutes les revendications sont prises en compte aussitôt qu'elles arrivent, sans établissement des priorités.

Les répondants du STDE et de la DGRP ont mentionné qu'il pourrait y avoir plusieurs possibilités d'améliorer la communication et la coordination entre eux, notamment par une approche plus systématique en vue d'informer le STDE de l'acceptation de revendications territoriales pour négociation et par la participation des gestionnaires des terres régionaux du secteur aux négociations des revendications territoriales plus tôt dans le processus.

Rien n'a été signalé au sujet des rôles et responsabilités de Justice Canada.

4.2.2 Prestation du programme

Nous avons constaté que AINC avait de la difficulté à mettre en œuvre rapidement les AR, en raison principalement des problèmes liés aux ressources humaines. En outre, beaucoup de personnes interrogées ont affirmé qu'il existe des mesures de soutien importantes – dont l'exécution ne relève pas directement d'AINC dans certains cas – qui doivent être prises pour mettre en œuvre les AR. La réalisation de chacune des activités ci-après prolonge le processus d'AR et peut dépendre de la capacité et de la collaboration des intervenants : consultation avec les tierces parties; arpentage; recherche de titres; évaluation; évaluation environnementale des sites; négociation; transfert.

Difficultés d'exécution internes
La pénurie de ressources humaines à AINC, ainsi que la lourde charge de travail, retardent la mise en œuvre des AR, de sorte que le transfert des terres prend de nombreuses années à se réaliser. Un certain nombre d'intervenants clés d'AINC ont affirmé que les gestionnaires des terres d'AINC ne disposent pas des moyens nécessaires pour mener des transactions complexes concernant les AR. Les motifs invoqués à ce sujet font écho à ceux qui ont été mentionnés dans la vérification du STDE par le BVG en 2005 : faible classification des emplois et formation limitée pour s'occuper de dossiers complexes. En outre, le programme offre peu de possibilités de perfectionnement pour que les gestionnaires des terres puissent acquérir les connaissances et les compétences nécessaires pour mener à bien la sélection des AR ^{Note de bas de page 79}.

Exemple d'activités du Programme des AR qui ne sont pas exécutées comme prévu
Des intervenants clés ont affirmé que plusieurs activités définies relativement aux AR n'ont pas été exécutées comme prévu. L'évaluation environnementale des sites et l'arpentage des terres – effectués pour préparer le transfert des terres – ont été difficiles à réaliser dans la plupart des régions en raison soit d'une pénurie de ressources, soit de la rigidité des modalités de financement. Il est de même pour la recherche des titres, le recensement des servitudes et le transfert des titres – activités relevant de Justice Canada. La pénurie de ressources, la difficulté d'obtenir des représentants de Justice Canada moyennant des honoraires qui ont été établis pour ces activités et la lourde charge de travail de Justice Canada, voilà autant de facteurs qui ont contribué aux retards dans le processus d'AR. Encore une fois, ces constatations correspondent à celles de la vérification du STDE par le BVG en 2005, qui a déterminé que des ressources insuffisantes sont attribuées à la sélection des terres ^{Note de bas de page 80}.

Presque tous les gestionnaires des terres d'AINC ont déclaré avoir de la difficulté à justifier les AR ne relevant pas du STDE en raison des coûts et des arriérés. D'autres catégories d'AR mentionnées dans la politique à ce sujet, comme les ajouts à la collectivité, sont rarement utilisées. Les conséquences de cette situation pour le rendement du programme, c'est-à-dire l'accessibilité à des terres supplémentaires pour les Premières nations, sont analysées plus en profondeur ci-après ^{Note de bas de page 81}.

Soutien des partenaires pour la prestation du programme des AR/Mesure dans laquelle AINC arrive à s'acquitter de ses obligations légales et réglementaires pour le transfert des titres ^{Note de bas de page 82}
Pour qu'un AR soit mis en place avec succès, les Premières nations doivent compter sur la collaboration des ministères, des provinces, des municipalités et d'autres intervenants. La coordination de cet ensemble complexe d'activités et de relations repose en grande partie sur le soutien d'AINC, mais il faut aussi compter sur la compréhension, la collaboration et la capacité des partenaires et des intervenants.

Les Premières nations jouent un rôle important et ont de nombreuses responsabilités relativement à la mise en œuvre des AR. Elles doivent bien connaître toutes les étapes du processus, et cette exigence alourdit la charge de travail des bureaux régionaux d'AINC étant donné que le Ministère leur offre un soutien technique et consultatif. La négociation avec les tierces parties intéressées dans le processus de transfert des terres et les compromis à faire avec elles ont engendré leur lot de difficultés. Ces activités incombent à la Première nation qui demande un AR; toutefois, il appartient à AINC de produire les instruments nécessaires au recensement des intérêts des tierces parties. Les délais dans la production de ces instruments retardent souvent le processus de compromis et de transfert. Nous examinons cette question et ses répercussions, non seulement sur les Premières nations, mais sur d'autres parties intéressées dans les terres des réserves, dans la prochaine section sur le rendement.

RNCan est un autre partenaire important dans la préparation des terres en vue des AR grâce aux conseils qu'il donne aux Premières nations pour l'embauche d'arpenteurs agréés du secteur privé. Il existe toutefois de nombreuses indications selon lesquelles il n'y a pas de planification à long terme et que les transferts de fonds à RNCan par AINC pour les travaux d'arpentage posent un problème (voir le tableau 5 ci-après). Il faut des professionnels chevronnés pour accomplir ce travail, de sorte que RNCan doit être en mesure de bien planifier les besoins à cet égard.

Les AR éventuels exigent l'évaluation environnementale des sites (EES), qui servent à déterminer le niveau de contamination des sites, avant qu'une décision ne soit prise pour accepter des terres devant servir à la création de réserves ^{Note de bas de page 83}. Il s'agit souvent d'une exigence complexe, longue et coûteuse. Il y a un facteur important à considérer, c'est-à-dire que chaque EES doit être faite au moment voulu, car elle devient souvent périmée et exige une mise à jour si le processus d'AR n'est pas achevé peu après. AINC a récemment atténué cette difficulté en faisant passer la période de péremption de deux à cinq ans ^{Note de bas de page 84}.

Données sur le rendement et systèmes
Même si, dans son rapport de 2009, la vérificatrice générale a constaté que le Ministère a fait des progrès satisfaisants dans la mise en œuvre de certaines de ses recommandations de 2005, elle a indiqué que le système d'information que le Ministère utilise pour faire le suivi du temps nécessaire pour transformer des terres en réserves n'avait pas amélioré ses délais de traitement depuis trois ans ^{Note de bas de page 85}. Un nouveau système (SNSAR) en est aux dernières étapes de développement, et les données actuelles au sujet des AR devraient être saisies d'ici l'automne 2010. Ce nouveau système permettra un meilleur suivi des divers types d'AR par catégorie, région et nombre total d'hectares. Un important ajout au système de suivi est le délai moyen de traitement des AR ^{Note de bas de page 86}. Dans le cadre de la mise en œuvre du SNSAR, l'AC d'AINC tiendra des consultations avec les régions dans l'année qui vient, notamment sur la façon de mieux coordonner la collecte des données dans toutes les régions et d'éliminer le double emploi dans les rapports.

4.3.1 Résultats ^{Note de bas de page 87}

Outre le rôle central que les Premières nations et AINC jouent dans le processus des AR, le succès du processus exige la participation et l'accord de nombreux intervenants, notamment les provinces, les municipalités, d'autres Premières nations revendiquant les mêmes terres et les tierces parties qui ont des intérêts juridiques dans une terre de réserve éventuelle. La présente section énonce certains problèmes qui entravent la participation de ces groupes, ainsi que les négociations et les compromis avec eux, et comprend un examen des solutions possibles.

Problèmes et obstacles en ce qui a trait à la participation et à l'accommodement
Dans les vérifications et les évaluations antérieures de la politique et du processus des AR, des lacunes ont été relevées dans la conception et l'application de la politique, ce qui contribue à limiter la participation des tierces parties.

L'évaluation de la politique sur les AR en 1996 a révélé qu'il était difficile, dans son application, de tenir compte des intérêts des tierces parties, en particulier l'accès aux droits tréfonciers et la compatibilité avec les règlements des municipalités locales. Les conseils prodigués aux Premières nations et aux intervenants municipaux ont été jugés moins que satisfaisants et rien n'était dit sur la façon dont les Premières nations devraient s'occuper des relations avec les municipalités. Le même rapport recommandait que le programme veille à ce que les municipalités et les autres parties intéressées soient au courant des répercussions de la politique sur les AR ^{Note de bas de page 88}.

Les constatations de l'étude du BVG en 2005 au sujet des DFIT reprenaient celles de l'évaluation de 1996. Les auteurs du rapport ont constaté qu'il y a de longs délais en raison de la difficulté de tenir compte des intérêts des tierces parties. Même si le Ministère a peu à dire dans ces négociations, les auteurs de ce rapport et du rapport de suivi du BVG en 2009 ont constaté que AINC offre rarement des conseils et du soutien aux Premières nations pour régler les problèmes relatifs aux tierces parties. Par exemple, il n'y a pas de stratégie pour faciliter la négociation entre les Premières nations et les tierces parties ^{Note de bas de page 89}. L'étude de cas en Saskatchewan sur la collaboration avec les intervenants dans le cas d'un AR et beaucoup d'intervenants clés de divers groupes ont confirmé cette constatation, c'est-à-dire que les Premières nations n'ont pas les capacités ni les ressources nécessaires pour faire les consultations rapidement et de manière éclairée. En outre, les Premières nations ne comprennent pas toujours pourquoi AINC a l'obligation de consulter d'autres groupes autochtones dans le cas des terres corevendiquées, ni ne comprennent fondamentalement le processus des AR.

Rôle des municipalités
Les évaluateurs ont constaté que les relations d'AINC et des Premières nations avec les municipalités qui jouent un rôle dans le processus des AR peuvent devenir tendues en raison du manque d'information et de compréhension et, dans certains cas, en raison d'intérêts divergents. L'examen des documents et des ouvrages spécialisés nous a appris que les municipalités ont, au sujet des AR, des préoccupations communes qui doivent être prises en compte lorsqu'un processus d'AR est entamé. Beaucoup d'intervenants clés ont mentionné également ces problèmes :

• possibilité de perte de recettes fiscales et possibilité d'avoir à offrir des services municipaux à une collectivité des Premières nations sans contrepartie suffisante;
• compatibilité avec les règlements municipaux, observation et exécution de ces règlements;
• absence apparente de mécanismes de règlement des différends;
• normes environnementales et aménagement du territoire;
• accès aux terres de réserve;
• règlement des intérêts municipaux, comme les voies de circulation;
• incertitude du processus des AR, notamment le manque de clarté des exigences de consultation;
• négociation des ententes de service; et
• manque de clarté des questions relatives à la compétence ^{Note de bas de page 90}.

La politique sur les AR exige des consultations avec les municipalités ainsi que des négociations entre les Premières nations et les municipalités sur des points tels l'aménagement conjoint du territoire et l'harmonisation des règlements municipaux, les aspects fiscaux, la fourniture de services et le règlement des différends éventuels ^{Note de bas de page 91}.

Participation et accommodement des autres tierces parties
Selon les constatations de l'étude de cas sur les DFIT et les entrevues avec les intervenants clés, les tierces parties n'ont pas intérêt en général à entamer des négociations à moins que les Premières nations n'offrent des stimulants économiques importants ou des modalités locatives favorables, comme l'augmentation de la durée des baux. Une fois les tierces parties engagées, selon les politiques d'AINC, il faut se conformer à tout un éventail d'exigences, sur les coûts, la location, la durée limitée, la restauration de l'environnement ou la mise hors service, ce qui complique indûment le processus. Selon toutes les indications, le processus pourrait être simplifié si une norme pour les transactions pouvait être élaborée.

En outre, il est souvent difficile de transposer les intérêts fonciers relevant de lois provinciales bien comprises dans le dispositif fédéral (p. ex. dans le cadre de la Loi sur les immeubles fédéraux et les biens réels fédéraux ou dans celui de la Loi sur les Indiens). Un changement de régime, p. ex. du dispositif provincial à la compétence fédérale, suscite généralement de la méfiance, surtout lorsqu'un tel changement entraîne la discrétion ministérielle ^{Note de bas de page 92}.

Stratégies visant à améliorer la participation des municipalités et des tierces parties
La documentation et les entrevues menées auprès d'intervenants clés ont mis au jour plusieurs solutions pour régler les impasses en matière de consultation, de négociation et d'accommodement. Beaucoup de ces constatations ont été confirmées dans l'étude de cas sur les DFIT en Saskatchewan :

• meilleure coordination intergouvernementale et participation utile des administrations locales et d'autres parties et organismes touchés, comme les districts régionaux, tôt dans le processus des AR, au moment même de la proposition;
• modalités de paiement à l'acte qui est environ égal aux recettes fiscales perdues au regard des terres ^{Note de bas de page 93};
• coordination de l'aménagement du territoire pour prévenir l'instauration d'une mosaïque de compétences ^{Note de bas de page 94};
• information des partenaires tiers et bonne définition du rôle que doit jouer chacune des parties;
• mécanisme de règlement des différends et formation à ce sujet; et
• cercle de discussion traditionnel comme première étape pour que les deux parties comprennent bien la position de l'une et l'autre.

Progrès accomplis
Selon l'étude de cas sur les DFIT, les négociations avec les intervenants et les tierces parties ont été plus efficaces lorsqu'il y avait des lois spéciales réglementantle processus ^{Note de bas de page 95}. Il y a quelques cas de réussite, c'est-à-dire des ajouts aux réserves qui ont été bénéfiques à lafois pour les Premières nations et pour les intervenants municipaux. Selon une publication de l'Agence de développement économique de l'Ouest, les relations étroites entre les municipalités et les Premières nations ont contribué à l'établissement de neuf réserves en milieu urbain en Saskatchewan ^{Note de bas de page 96}. La Fédération canadienne des municipalités fait état de plusieurs partenariats entre des municipalités et les Premières nations dans le cadre d'AR qui ont entraîné des conséquences économiques favorables pour les deux collectivités ^{Note de bas de page 97}.

Dans son rapport de 2009, le BVG a constaté que AINC consacrait plus d'efforts pour informer et éduquer les tierces parties par la voie de séances d'apprentissage ^{Note de bas de page 98}. En outre, des intervenants clés ont mentionné que la NALMA est en voie d'élaborer une trousse d'outils à l'intention des Premières nations afin de clarifier leurs rôles et responsabilités et ceux du Ministère relativement aux AR. La trousse aidera les Premières nations à adopter une approche d'« acheteur diligent » dans l'acquisition de terres. Toutes ces mesures devraient accélérer beaucoup les délais de traitement des AR.

Pour favoriser le renforcement des capacités des Premières nations, AINC et la NALMA ont élaboré ensemble une trousse d'outils pour la phase I du processus des AR afin de clarifier les rôles et responsabilités des Premières nations et du Ministère. La trousse aidera les Premières nations à adopter une approche d'acheteur diligent dans l'acquisition de terres, et toutes ces mesures devraient accélérer beaucoup les délais de traitement des AR. La NALMA a pris l'initiative en formant deux groupes de discussion (à l'est et à l'ouest) et a invité les Premières nations, le personnel régional d'AINC et des tiers à élaborer le processus et à y ajouter des pratiques exemplaires. La NALMA a l'intention d'imprimer et de diffuser ces documents à toutes les Premières nations au Canada au cours du présent exercice. En outre, l'organisme a l'intention d'utiliser la trousse d'outils pour la formation de divers intervenants, selon la disponibilité des fonds d'AINC.

En 2005, au Canada, les terres de réserve indiennes s'étendaient sur une superficie de 3 221 212,70 hectares. Au cours de la période de cinq ans visée par l'évaluation, cette superficie a augmenté de 294 281,483 hectares, soit de 9,14 % ^{Note de bas de page 99}. Bien qu'il y ait eu des progrès importants dans l'ajout de terres aux réserves, seulement 112 Premières nations (moins de 20 % de toutes les Premières nations au Canada) ont obtenu des terres supplémentaires ^{Note de bas de page 100}. En outre, le programme met l'accent sur le respect des obligations en vertu des traités; des terres sont rarement ajoutées en fonction des autres catégories de la politique sur les AR.

Le tableau 2 ci-après illustre le nombre d'AR par catégorie au cours de la période visée par l'évaluation. Au cours de cette période, la plus grande partie de l'expansion, selon le nombre total d'hectares, s'est produite au Manitoba, où un peu plus de 48 % du nombre total d'hectares ont été ajoutés à des réserves au Canada ^{Note de bas de page 101}. Il y a eu une augmentation importante du nombre d'hectares dans plusieurs autres régions, en particulier en Saskatchewan avec 21 % du total national sur cinq ans, en Ontario (12 %), en Alberta (9 %) et dans les Territoires du Nord-Ouest (8,6 %). Bien qu'il y ait eu une certaine augmentation dans toutes les régions, c'est en Colombie-Britannique et au Québec qu'il y a eu le moins d'activités d'ajout aux réserves ^{Note de bas de page 102}.

Quatre-vingt pour cent de tous les AR sont classés dans la catégorie des obligations légales, ce qui confirme les allégations des intervenants clés selon lesquelles cette catégorie est la plus utilisée. La plus grande partie du total (80,3 %) a été ajoutée en vertu des lois relatives aux DFIT en Saskatchewan et au Manitoba. Il s'agit là probablement d'une forte indication que l'importance accordée dans l'initiative La Justice, enfin, à la résolution de certaines revendications a amené le programme des AR à s'occuper en priorité des AR classés dans la catégorie des obligations légales. C'est pourquoi il y a un écart entre les provinces. Ainsi, pour des raisons historiques, les provinces des Prairies sont assujetties à un nombre beaucoup plus élevé d'accords de DFIT que la Colombie-Britannique, région où peu de traités historiques ont été signés.

Sur les 20 % d'AR qui ont été ajoutés dans la catégorie des ajouts à la collectivité, la plupart étaient situés au Québec, en Colombie-Britannique, dans la région de l'Atlantique et en Alberta. La catégorie des nouvelles réserves/autres politiques n'a pas été utilisée au cours de la période visée par l'évaluation. Comme 95 % des AR se sont produits dans les régions rurales, il est plus facile de négocier des terres en milieu rural, comme l'ont soutenu généralement les intervenants clés, car les terres en milieu urbain intéressent plus d'intervenants et ont des répercussions économiques plus importantes pour ces derniers. Toutefois, certains intervenants clés ont allégué qu'il est difficile de faire des AR en milieu rural lorsqu'il est question d'accès aux ressources minérales, et que cela est même impossible dans certaines provinces. Ces chiffres doivent être interprétés avec prudence, car comme bon nombre de fonctionnaires d'AINC l'ont indiqué, il y a un manque d'uniformité dans la définition des AR en milieu rural et en milieu urbain.

Source : TDE/AR AINC « Liste des demandes de décrets et d'ordonnances ministérielles approuvées », 28 juillet 2010.
* Un AR est fondé sur le numéro de décret ou d'ordonnance ministérielle et peut comprendre plus d'un ajout ou d'une création de réserve.
** La définition de milieu urbain et milieu rural diffère dans selon la province ou le territoire.

Accès aux terres qui correspondent aux intérêts et aux besoins des collectivités des Premières nations
Faute de données sur le nombre de propositions d'AR pour chaque catégorie et de renseignements au sujet des raisons pour lesquelles des propositions n'ont pas été acceptées, il a été impossible de déterminer si les terres choisies correspondent aux intérêts et aux besoins des collectivités des Premières nations ^{Note de bas de page 103} Plus tard, la stratégie de mesure du rendement des AR, qui vient d'être élaborée, permettra d'examiner ce résultat intermédiaire grâce à l'évaluation des propositions d'AR ou de DFIT ^{Note de bas de page 104}.

La plupart des répondants ont allégué qu'il n'existe pas de preuve directe indiquant que les AR, en particulier ceux qui ne sont pas liés à des DFIT, contribuent au développement durable, au développement économique ou à l'autosuffisance des Premières nations. Les répondants nous ont appris que très peu de Premières nations ont été en mesure d'acquérir des terres de valeur importante (p. ex. dans des centres urbains) pour améliorer le bien-être économique et l'autosuffisance globale de leur collectivité. Les délais de traitement des AR sont, de l'avis général, l'obstacle principal au développement économique. Les répondants ont mentionné que rien ne se produit rapidement, contrairement à ce qui se passe dans l'entreprise. En outre, comme il a été mentionné dans la section sur la prestation ci-dessus, les résultats en matière de développement économique pourraient être améliorés grâce à une communication meilleure et plus rapide et à une meilleure sensibilisation à la fois des Premières nations qui veulent obtenir des AR et des programmes de développement économique et des programmes des terres. Enfin, un certain nombre de répondants ont mentionné que l'accès aux droits tréfonciers augmenterait les possibilités de développement économique, quoique cette question relève de la compétence provinciale ^{Note de bas de page 105}.

L'étude de cas en Saskatchewan et la documentation portant sur cette question révèlent que les AR sont en mesure d'offrir des avantages socioéconomiques aux collectivités autochtones s'ils ciblent les bonnes terres pour les bonnes raisons. L'exploitation des ressources rendue possible grâce à l'AR a amené la collectivité examinée dans l'étude de cas à devenir la Première nation la plus riche dans la province. Les AR en milieu urbain procurent aux collectivités des Premières nations l'occasion de participer à l'économie et de devenir de plus en plus autosuffisantes ^{Note de bas de page 106}. Grâce aux terres supplémentaires, il est possible de créer des entreprises autochtones et de produire des revenus autogénérés qui réduisent la dépendance par rapport au soutien du gouvernement fédéral. Le développement économique découlant des AR augmente les possibilités d'emploi pour les personnes qui vivent dans les réserves ou à l'extérieur de celles-ci, comme il a été démontré. C'est ainsi que le niveau de vie augmente ^{Note de bas de page 107}. L'emplacement stratégique des réserves dans les régions permettant l'accès au marché est crucial pour garantir les résultats en matière de développement économique ^{Note de bas de page 108}.

4.3.2 Résultats non escomptés

L'évaluation a révélé certains résultats non escomptés, favorables et défavorables.

La documentation indique qu'il peut effectivement y avoir des résultats favorables non escomptés pour les municipalités et les collectivités voisines lorsqu'un AR est établi. Les réserves qui ont obtenu du succès en milieu urbain en Saskatchewan ont procuré des avantages économiques aux populations voisines grâce à l'augmentation de la valeur immobilière, aux retombées du développement et à l'emploi ^{Note de bas de page 109}. Par ailleurs, il y a des indications selon lesquelles les AR favorisent la création de collectivités et le renforcement des capacités non seulement au sein des Premières nations, mais aussi au sein des municipalités voisines. Il y a de nombreux autres avantages, comme le renforcement des infrastructures et la réduction du coût des services ^{Note de bas de page 110}.

En revanche, les répondants sont d'avis que le processus fastidieux des AR dissuade les collectivités de faire une demande d'ajout à la réserve et constitue un frein à leur participation au processus. Des répondants ont signalé que, étant donné les pressions dans le cas de certaines parcelles, certains aspects du processus n'ont pas été pris en compte, ce qui établit un précédent défavorable pour les AR à venir.

4.3.3 Pratiques exemplaires et leçons retenues

Voici les pratiques exemplaires et les leçons retenues de l'étude de cas relative aux DFIT menée en Saskatchewan – un exemple dans lequel de nombreux partenaires et intervenants se sont concertés pour réaliser rapidement un AR présentant de fortes possibilités.

4.3.4 Efficience

La plupart des intervenants clés ont affirmé que la politique et le processus relatifs aux AR ne sont pas efficaces tels qu'ils sont actuellement structurés. En l'absence de données sur le délai de traitement à chaque étape du processus, il a été impossible de déterminer au-delà de l'information fournie par les intervenants clés dans quelle mesure le processus n'est pas efficient. Les intervenants ont déclaré que le processus entier a duré de deux à sept ans. Dans son rapport de 2005, la vérificatrice générale a indiqué que le délai était de cinq à sept ans ^{Note de bas de page 111}. Selon les renseignements limités du SNSAR, il s'écoule au total 2,91 années entre la réception de la résolution du conseil de bande au bureau régional et la date d'autorisation du décret ^{Note de bas de page 112}.

Toutefois, le témoignage des intervenants clés a permis de conclure que les améliorations apportées à la loi et à la politique en Alberta, en Saskatchewan et au Manitoba avaient contribué à un accroissement de l'efficience ^{Note de bas de page 113}. Par exemple, des répondants ont affirmé que, du fait que le ministre des Affaires indiennes et du Nord canadien, plutôt que le gouverneur général en conseil, a le pouvoir d'approuver les demandes d'AR, les délais de traitement pour la phase III se sont beaucoup améliorés. Cette constatation s'appuie également sur les renseignements sur le rendement recueillis de 2008 à aujourd'hui par le SNSAR. La comparaison des deux méthodes d'autorisation a révélé que l'autorisation ministérielle s'obtient 68 jours civils (56 %) plus rapidement que le décret. Il n'y a pas de données sur les tendances en matière d'efficience, mais la vérificatrice générale a fait observer récemment que, depuis 2006, les délais pour la phase III en Saskatchewan ont presque triplé, passant de 76 à 210 jours ^{Note de bas de page 114}. Comme il a été mentionné plus tôt, les améliorations de la politique et du processus des AR seront examinées conjointement avec l'APN et la NALMA. Si ces changements intègrent les améliorations du processus et de l'autorisation énoncées dans les lois sur la mise en œuvre de mesures concernant le règlement de revendications dans les Prairies, il sera possible d'obtenir une meilleure efficience dans toutes les régions, toutes catégories d'AR confondues.

Il y a des indications selon lesquelles des normes de service contribuent à augmenter l'efficience. Par exemple, selon un rapport du Bureau de reddition de comptes du gouvernement des États-Unis, faute d'échéancier précis pour rendre une décision sur les demandes relatives aux fiducies foncières et faute d'une définition claire de ce qui est acceptable, le délai de traitement des demandes augmente et donne lieu à un manque d'uniformité notable. Le rapport indique que l'établissement de normes de service claires et d'une certaine uniformité dans la collecte des données est le gage d'une plus grande transparence pour les intervenants et d'un délai de traitement accéléré ^{Note de bas de page 115}. Il existe des normes de service pour le programme des AR depuis avril 2008 pour la phase III du processus (autorisation par le ministre d'AINC ou par le gouverneur général en conseil). La norme est de 75 jours civils pour les Premières nations des DFIT en Saskatchewan et de 100 jours ouvrables pour les autres nations engagées dans le processus d'AR. Il y a maintenant un suivi à ce sujet dans le SNSAR.

4.3.5 Rentabilité

Les entrevues menées auprès d'intervenants clés ont révélé dans une certaine mesure que la propriété de terres en fief simple peut être une solution de rechange viable aux AR pour garantir le développement économique, mais seulement à la discrétion d'une Première nation – c.-à-d. qu'il ne s'agit pas d'une véritable solution de rechange aux programmes d'AINC. L'acquisition de terres en fief simple est beaucoup moins compliquée et peut présenter une solution de rechange mieux adaptée. C'est le cas en particulier des réserves en milieu urbain, pour lesquelles les Premières nations doivent assumer des coûts de transaction élevés, dont beaucoup s'expliquent par la concurrence entre les intérêts municipaux et privés dans les terres. Il est important de signaler toutefois que les terres en fief simple restent assujetties au régime foncier provincial, de sorte que la Première nation ne peut régir de telles terres. L'acquisition de terres en fief simple n'est donc pas une solution de remplacement aux droits fonciers issus des traités. Elle n'offre pas les avantages fiscaux associés aux AR et, de fait, entraîne l'imposition de nouvelles taxes municipales pour la Première nation. Dans le cadre de l'évaluation, ni les coûts et avantages des répercussions fiscales des AR et des terres en fief simple n'ont fait l'objet d'une analyse détaillée, ni les coûts de transaction nécessaires à l'acquisition des terres de réserve.

5.1.1 Satisfaction des besoins en matière de gestion foncière

Programmes de gestion foncière et de renforcement des capacités
Les personnes interrogées, tant d'AINC que des organismes autochtones, étaient d'avis que les programmes de renforcement des capacités, comme le PGETR, sont essentiels pour atteindre une meilleure autosuffisance et, en fin de compte, la capacité de s'autogouverner. Comme l'activité augmente dans les terres de réserve ^{Note de bas de page 116}, les Premières nations auront besoin des ressources, de la flexibilité et de l'expertise nécessaires pour répondre à ces exigences et pour tirer parti des possibilités économiques ^{Note de bas de page 117}. Il est nécessaire que les Premières nations participent davantage aux pratiques de gestion foncière dans les réserves, ce qui est démontré en partie par le vif intérêt qu'elles manifestent dans les programmes de renforcement des capacités et de transfert des responsabilités (PGETR, PRAT et PDGF). Il faut que les Premières nations aient une mainmise et une participation accrues dans la gestion foncière, qu'il s'agisse d'un pouvoir de décision exclusif ou de modalités de cogestion ^{Note de bas de page 118}.

Activités d'administration des terres d'AINC
Il faut que l'arpentage des terres soit fiable, que les droits fonciers soient juridiquement exécutoires et que les systèmes d'enregistrement soient fondés sur les titres et donc fiables pour assurer un bon régime foncier et l'aménagement ordonné du territoire ^{Note de bas de page 119}. L'arpentage interne et les systèmes d'enregistrement favorisent la construction d'habitations, la planification des collectivités et l'aménagement durable du territoire, de même que la protection des sites d'importance culturelle. Il s'agit d'un moyen d'assurer la clarté des titres par un régime de propriété défini, ce qui offre une certitude aux promoteurs, aux investisseurs du secteur privé et aux établissements de crédit. Dans une séance de groupe de discussion relative à l'étudede cas sur l'arpentage qui a eu lieu dans le cadre de la présente évaluation, il a été constaté qu'une faible structure d'arpentage entrave le développement économique. Une autre étude de cas a révélé que l'arpentage et l'enregistrement en bonne et due forme du lotissement interne sont essentiels pour assurer l'ordre social en prévenant les différends entre voisins. Ces systèmes procurent un registre permanent et recensent les empiètements sur des terres de réserve, ce qui limite la responsabilité de la Couronne. Bref, ils procurent le fondement nécessaire à une infrastructure des droits de propriété fondée sur le recensement, l'inscription, l'enregistrement et la protection des intérêts fonciers ^{Note de bas de page 120}. Selon un intervenant clé, l'arpentage et l'enregistrement des intérêts sont les pierres d'assise de la gestion moderne des terres.

5.1.2 Conformité aux priorités du gouvernement

Au cours de la période visée par l'évaluation, on a peu cherché à articuler les résultats en établissant un lien entre le PGETR et les programmes d'administration des terres d'AINC, d'une part, et les grands objectifs du gouvernement, d'autre part. Or, l'examen des documents a révélé que, selon leur conception, les programmes de renforcement des capacités et de transfert des responsabilités sont en harmonie avec les priorités du gouvernement fédéral. Parmi les priorités actuelles du gouvernement fédéral, mentionnons la formation et le perfectionnement des Autochtones des Premières nations afin qu'ils puissent acquérir des capacités et l'autosuffisance économique ^{Note de bas de page 121}, et qu'ils puissent profiter pleinement des possibilités économiques ^{Note de bas de page 122}. Le gouvernement du Canada a cherché à garantir l'utilisation durable des terres de réserve et à améliorer la valeur des biens autochtones ^{Note de bas de page 123}. À cette fin, le PGETR, le PRAT et le PDGF permettent aux Premières nations d'avoir recours à un cadre de gestion amélioré, ce qui crée des conditions plus favorables pour le développement économique, et les aident à acquérir la capacité nécessaire pour gérer leurs propres terres, ce qui, par ricochet, leur permet de profiter davantage des possibilités économiques.

5.1.3 Harmonisation avec les objectifs et les initiatives ministérielles

Comme il a été constaté, le PGETR, le PRAT et le PDGF, de même que la gestion foncière en général, correspondent aux priorités d'AINC. Les priorités ministérielles découlent des priorités du gouvernement fédéral mentionnées ci-dessus et comprennent la formation et le perfectionnement visant le renforcement des capacités pour la gestion foncière ^{Note de bas de page 124}. Le Ministère cherche à transférer les responsabilités décisionnelles aux Premières nations de sorte que les collectivités puissent avoir un meilleur contrôle des activités dans les réserves ^{Note de bas de page 125}.

AINC a comme objectif d'augmenter le nombre de Premières nations pouvant assurer la gestion de leurs terres ou acquérir l'autonomie gouvernementale ^{Note de bas de page 126} Les bonnes pratiques de gestion foncière sont une façon de contribuer à l'acquisition d'une capacité institutionnelle, de favoriser le bon gouvernement et d'accroître la responsabilisation, selon le rapport ministériel sur le rendement de 2008-2009 d'AINC ^{Note de bas de page 127}. De telles conditions sont nécessaires pour assurer la stabilité et la certitude institutionnelles exigées par les entreprises et les de sorte que AINC peut ainsi atteindre son grand objectif de développement économique ^{Note de bas de page 128}.

La pleine mise en œuvre du PGETR dans le Cadre pour le développement économique des Autochtones semble créer des conditions plus favorables à l'atteinte de ces priorités grâce à un meilleur financement, à un programme de formation et de perfectionnement et à l'élargissement des responsabilités de gestion foncière pour les Premières nations ^{Note de bas de page 129}. Il y a également lieu de croire que les initiatives de renforcement des capacités relativement aux terres et aux ressources correspondent aux priorités du Ministère visant à renforcer la capacité de développement économique des Premières nations. En 2009-2010, le Ministère a fusionné le Secteur des services fonciers et fiduciaires avec le Secteur du développement économique afin d'établir de meilleurs liens entre les possibilités économiques et foncières.

Toutefois, certains intervenants clés – tant des fonctionnaires d'AINC que des gestionnaires des terres des Premières nations – ont cru bon de signaler que, fondamentalement, la Loi sur les Indiens et, par ricochet, les programmes élaborés dans le contexte de cette loi, ne sont pas conçus de façon à obtenir les résultats et à réaliser les priorités associés avec la gestion moderne des terres. Ils ont expliqué que la Loi sur les Indiens engendre une dépendance continue des Premières nations à l'égard d'AINC qui pourrait entraver pour de bon l'atteinte des résultats. Les restrictions et contraintes inhérentes à la Loi sur les Indiens peuvent faire obstacle aux priorités du gouvernement visant à favoriser l'autosuffisance économique dans les réserves.

5.1.4 Rôle légitime et nécessaire d'AINC dans les activités de gestion foncière

Les intervenants clés n'ont pas abordé la question du rôle d'AINC dans la gestion foncière dans les réserves, mais notre examen des documents et des dispositions législatives a révélé que AINC a un rôle légitime, approprié et nécessaire dans les activités visées par l'évaluation. Le rôle d'AINC découle des responsabilités constitutionnelles et législatives du gouvernement du Canada à l'égard des Premières nations ^{Note de bas de page 130}. Le paragraphe 24 de l'article 91 de la Loi constitutionnellede 1867 accorde au gouvernement fédéral une compétence législative exclusive sur « les Indiens et les terres réservées pour les Indiens » ^{Note de bas de page 131}. La Loi sur les Indiens comprend des obligations relativement à l'administration des terres qui ont été examinées par la Cour suprême du Canada ^{Note de bas de page 132}. Conformément à l'article 2 de la Loi sur les Indiens, des réserves sont mises de côté par Sa Majesté du chef du Canada à l'usage et au profit d'une Première nation.

La Loi sur les Indiens et la Loi sur l'arpentage des terres du Canada imposent certaines obligations concernant l'enregistrement des intérêts dans les terres indiennes et les levés. L'article 19 de la Loi sur les Indiens énonce que le ministre des Affaires indiennes et du Nord canadien « peut autoriser des levés de réserves et la préparation de plans et de rapports à cet égard ». La Loi sur l'arpentage des terres du Canada stipule que RNCan est chargé de réglementer l'arpentage dans les terres indiennes à la demande du ministre des Affaires indiennes et du Nord canadien ^{Note de bas de page 133}.

Selon le paragraphe 3 de l'article 51 de la Loi sur les Indiens, le ministre a le pouvoir d'« effectuer toute opération à l'égard des terres désignées et notamment les administrer et les donner à bail ». Selon le paragraphe 1 de l'article 55, le Ministère doit tenir « un registre […] dans lequel sont consignés tous les détails relatifs à toute opération touchant les terres cédées à titre absolu ou désignées ».

Il semble bien que ces programmes ne font pas double emploi avec d'autres. Les établissements d'enseignement n'offrent pas de formation sur la gestion foncière selon la Loi sur les Indiens ^{Note de bas de page 134  Note de bas de page 135}.

5.2 Conception et prestation

5.3 Rendement

5.3.1 Résultats et extrants

4e résultat immédiat : Mesure dans laquelle les activités ont entraîné le transfert aux Premières nations du pouvoir de gestion de leurs terres, de leurs ressources et de leur environnement.

À l'heure actuelle, très peu de Premières nations fonctionnent dans le cadre d'un modèle de pleine délégation de la gestion foncière. Dans l'ensemble, les chiffres du tableau 3 ci-après montrent que huit pour cent de toutes les Premières nations dans le PGETR, le PRAT et le PDGF bénéficient d'un transfert des responsabilités et que 27 % sont entièrement opérationnelles ou administrent entièrement leurs terres. Il est donc impossible de conclure que, à l'heure actuelle, la majorité des Premières nations participant aux programmes n'ont pas la capacité de gérer pleinement leurs terres. De plus, beaucoup de répondants ont signalé que la charge de travail d'AINC dans les régions augmente et devient plus complexe malgré les efforts pour renforcer les capacités à l'échelon de la collectivité. D'autres répondants ont mentionné que le transfert des responsabilités n'a pas eu le même succès partout.

Il est difficile de savoir dans quelle mesure les responsabilités ont été déléguées aux Premières nations qui sont opérationnelles dans le cadre du PGETR sans la mise en œuvre des ententes de gestion conjointe entre le Ministère et les Premières nations, car il s'agit là d'une source d'information indispensable pour répondre à cette question.

Accès aux programmes de transfert des responsabilités et de renforcement des capacités, et portée de ces programmes
Il faut signaler également que le PGETR offre la possibilité aux femmes de Premières nations d'exercer un rôle dans la gestion foncière. Bien qu'aucune donnée selon les sexes n'ait été recueillie pendant la période visée par l'évaluation, il est indiqué dans la stratégie de mesure du rendement du PGETR que les femmes ont constitué environ la moitié de l'effectif étudiant depuis le début du programme ^{Note de bas de page 154}.

Le tableau 3 ci-après montre le nombre de Premières nations participant au PRAT, au PGETR et au PDGF ^{Note de bas de page 155}. Ces chiffres indiquent que, sur les 74 Premières nations participant au PGETR, onze sont opérationnelles. Y compris les deux Premières nations relevant du PDGF, c'est donc 2,3 % de toutes les Premières nations au Canada qui ont actuellement une délégation de pouvoirs ^{Note de bas de page 156}. Malgré ce petit nombre, l'avenir semble prometteur. Selon les gestionnaires des programmes, 61 Premières nations devraient être admises sous peu ^{Note de bas de page 157}. Il y a maintenant une proportion de 33 % des Premières nations qui participent à tous les programmes, y compris l'Initiative sur la gestion des terres des Premières nations (IGTPN). Les répondants prévoient que, d'ici quatre ans, le nombre de Premières nations qui fonctionneront dans le cadre du PGETR augmentera de 20 chaque année.

Néanmoins, comme 68 % de toutes les Premières nations au Canada doivent compter sur le plein soutien d'AINC pour la gestion de leurs terres ou mener les activités de gestion de leurs terres indépendamment de la Loi sur les Indiens, cette situation pose certains problèmes qui doivent être pris en compte dans la conception des programmes pour l'avenir :

• Portée du programme. Le pourcentage des Premières nations dans chaque région ayant accès aux programmes peut ne pas bien représenter le nombre total des Premières nations qui souhaitent miser sur le développement ou la délégation de pouvoir, et qui y sont admissibles.
• Solutions de rechange. D'autres types de modèles de soutien pour la gestion foncière pourraient intéresser les Premières nations ayant une capacité moindre (p. ex. grâce au soutien continu de la NALMA et des conseils tribaux). Une suggestion a été mentionnée lors des entrevues, soit l'élaboration d'un système de soutien de gestion foncière répondant aux besoins selon trois niveaux de capacité : élevé, moyen et faible. Cette approche correspond à l'orientation de la Direction générale du développement économique et au Cadre de développement communautaire.

Tableau 3 : Nombre de Premières nations participant aux programmes de renforcement des capacités/de transfert des responsabilités par province : données de juin 2010

Région	PRAT Nbre de PN	PDGF Nbre de PN	PGETR			GTPN En développement Nbre de PN	Nbre total de PN dans les programmes	Nbre total de PN dans chaque région Note de bas de page 158	Nbre de PN y ayant accès
			Formation et perfectionnement Nbre de PN	Niveau opérationnel Nbre de PN	Délégation de pouvoir Nbre de PN
Colombie- Britannique	42		5	5	2	6	60	175	34
Alberta	5		2	2	1		10	44	23
Saskatchewan	12	1	12	10	2	2	39	66	59
Manitoba	6		2	3	2	1	14	62	23
Ontario	18	1	6	6	4	3	38	121	31
Québec	3		3	4			10	30	33
Atlantique	2		1	2			5	33	15
T.N-O.								22	0
Yukon								4	0
Total	88	2	31	32	11	12	176	531	33
			74

Source : Système des paiements de transfert aux Premières nations et aux Inuits 2005 2010, en date du 8 juin 2010

 

5e résultat immédiat : Mesure dans laquelle les Premières nations ont des capacités renforcées de gérer leurs terres, leurs ressources et leur environnement.

Beaucoup de répondants ont mentionné que les programmes ont contribué au renforcement des capacités en gestion foncière. Les Premières nations ont une meilleure mainmise, ont renforcé leurs capacités décisionnelles et ont la possibilité d'exploiter leurs terres et leurs ressources pour en tirer un avantage socioéconomique. Il y a aussi des indications, selon les entrevues auprès de intervenants clés, que les Premières nations qui peuvent compter sur des gestionnaires des terres agréés font des transactions foncières avec plus d'efficacité et en plus grand nombre que celles dont les gestionnaires n'ont pas reçu une formation du PGETR. À mesure que les gestionnaires des terres agréées acquièrent de l'expérience, ils ont de plus en plus confiance en eux-mêmes et ils sont mieux en mesure de conseiller leurs collègues et d'autres Premières nations sur tout ce qui touche la gestion foncière.

Toutefois, presque tous les répondants ont indiqué qu'il y a encore du travail à faire pour renforcer les capacités de gestion foncière des Premières nations. L'aménagement du territoire et l'environnement en particulier, bien que ces aspects aient été améliorés dans la refonte récente du PGETR, n'ont pas été suffisamment pris en compte dans les programmes de formation. Il en est de même pour les services offerts par l'entremise du Ministère. Il n'existe pas de politiques claires sur l'aménagement du territoire en fonction du développement économique, de l'habitation, de l'infrastructure du capital et d'autres initiatives d'AINC. Les entrevues avec les intervenants clés nous ont appris que certaines Premières nations participant au PGETR ne font pas (ou ne font pas état) de transactions foncières. C'est peut-être que les gestionnaires des terres n'ont pas confiance dans leur capacité de gestion ou qu'ils ne bénéficient pas du soutien de leur chef et de leur conseil pour fonctionner dans le cadre de la Loi sur les Indiens. Plusieurs autres répondants allèguent qu'il n'existe pas de bonnes mesures de contrôle de la qualité dans les descriptions juridiques pour la création et l'enregistrement des intérêts juridiques. Comme il a été mentionné dans la section sur les contraintes ci-dessus, il n'existe pas de données dans le SETI qui nous permettraient de faire une comparaison de l'enregistrement des transactions par les Premières nations du PGETR et par les gestionnaires des terres d'AINC et ainsi d'examiner davantage cette question.

La capacité de gestion foncière des Premières nations dans l'avenir
L'analyse des ressources du PGETR nous amène à nous s'interroger sur la possibilité que le programme cesse d'être un projet pilote pour devenir de plus en plus accessible aux Premières nations. De 2005-2006 à 2008-2009, les fonds pour les contributions du PGETR ont été en moyenne de 9,3 millions de dollars par année. Seulement 35 % des fonds consentis en 2009-2010 ont été dépensés dans le cadre du programme. En outre, les fonds consentis en moyenne pour les quatre prochaines années, y compris 2009-2010, s'élèvent à 6,65 millions de dollars, soit une diminution de 28,5 %. C'est donc que les fonds du PGETR disponibles pour des bénéficiaires admissibles en 2009-2010 et dans les exercices suivants seront limités, ce qui pourrait par ricochet limiter la participation. À moyen et à long terme, cette situation pourrait contribuer à limiter le nombre de Premières nations qui acquerront la capacité de bien gérer leurs terres.

Tableau 4 : Total des fonds attribués pour le PGETR pour 2009 2010 à 2012 2013 (financement continu)

Description	2009/2010	2010/2011	2011/2012	2012/2013*	Total
S et C - Renforcement des capacités de gestion foncière	5 716 000	6 246 800	7 034 481	7 605 120	26 602 401
F et E - Les terres - Administration fédérale responsable	807 091	1 058 148	1 018 148	1 048 148	3 931 535
Total	6 523 091	7 304 948	8 052 629	8 653 268	30 533 936

Source : Présentation au Conseil du Trésor no 835286
* Indique que le financement est continu

 

6e résultat immédiat : Mesure dans laquelle le soutien offert aux gestionnaires des terres des Premières nations pour la gestion de leurs terres, de leurs ressources et de leur environnement est approprié et efficace.

Programmes du renforcement des capacités et de transfert des responsabilités pour la gestion foncière
L'évaluation a révélé l'existence d'un certain nombre de problèmes relatifs au soutien à l'administration des terres. Bon nombre de ces problèmes pourraient être résolus par une conception et une prestation améliorées. Beaucoup de répondants ont signalé que les régions n'ont pas les ressources humaines et financières nécessaires pour assurer le soutien. Il y a d'autres lacunes, dont l'absence de soutien personnalisé ou sur mesure de la part d'AINC, et l'absence de stratégies pour freiner le roulement (et la perte connexe de la connaissance institutionnelle) parmi le personnel et les conseils des bandes. Au dire de certains répondants, les fonds sont insuffisants par rapport à l'envergure des responsabilités transférées aux gestionnaires des terres des Premières nations.

Les gestionnaires des terres des Premières nations ont eu des réactions mitigées quant à l'utilité et à la facilité d'utilisation des outils offerts dans le cadre du PGETR pour la gestion foncière. Environ un tiers affirme qu'ils sont excellents, faciles à utiliser et efficaces. Un autre tiers trouve qu'ils sont difficiles à comprendre, et le dernier tiers n'avait pas encore reçu la trousse d'outils au moment des entrevues avec les intervenants clés. Des répondants ont mentionné que la disponibilité d'outils de GPS pourrait améliorer les capacités de gestion foncière et atténuer la dépendance à l'égard des ressources d'AINC. Il est prévu que la trousse d'outils qui sera offerte prochainement par la NALMA aux gestionnaires des terres des Premières nations contiendra des modèles explicatifs pour clarifier les processus et présentera des méthodes uniformes pour diverses activités de gestion foncière.

Tout indique que les gestionnaires des terres des Premières nations ne disposent pas de la formation, des outils et du soutien continu nécessaires pour bien gérer l'environnement et élaborer des plans pour la collectivité. Parmi les aspects à améliorer, mentionnons la formation et l'élaboration de modèles pour l'aménagement du territoire, pour l'adoption de règlements en matière d'environnement et de zonage, de même que le soutien permanent aux fins de suivi et de conformité. Cela étant dit, les études de cas ayant servi à examiner la formation en gestion environnementale dans le cadre du PGETR ont révélé que le Plan communautaire d'environnement durable (PCED), nécessaire en tant que projet cadre, a effectivement été utile et a pu être appliqué à la planification environnementale communautaire. Pour qu'il y ait une incidence sur la planification environnementale communautaire, une Première nation doit mettre en place le PCED, par exemple par l'élaboration d'un plan d'aménagement du territoire et l'adoption de règlements.

Beaucoup d'intervenants dans les groupes ont indiqué que les gestionnaires des terres des Premières nations comptent encore (beaucoup, dans certains cas) sur le personnel régional d'AINC pour de nombreuses activités d'administration des terres et que celui-ci doit même parfois les prendre en charge.

Administration des terres par AINC
Il est ressorti des entrevues avec de nombreux intervenants clés et d'une étude de cas sur la capacité des petites Premières nations de prendre en main la gestion foncière, que le personnel régional d'AINC chargé des terres est réactif, et non proactif, dans la prestation de ces services. AINC répond aux demandes des bandes au lieu de prendre l'initiative des activités. Toutefois, dans bien des cas, les Premières nations relativement petites n'ont pas la capacité d'entreprendre l'aménagement de leur territoire ou de gérer leurs terres, de sorte qu'elles doivent compter sur un soutien extérieur pour conclure des transactions foncières. C'est donc seulement les Premières nations ayant une capacité interne de gestion foncière qui prennent l'initiative de communiquer avec l'unité régionale des terres, et les petites Premières nations qui n'en ont pas les moyens sont laissées à elles-mêmes, sans soutien. En outre, plusieurs répondants ont allégué que AINC n'a pas la capacité ni l'expertise nécessaire pour offrir un soutien dans les projets spécialisés, comme les intérêts dans les ressources minières (la potasse ou l'uranium).

Selon de nombreux intervenants clés provenant de tous les groupes intéressés, la NALMA et les associations régionales de gestion des terres jouent un rôle important et utile dans la formation et le soutien des Premières nations. L'un des modèles prometteurs pour alléger le fardeau sur le personnel d'AINC et pour offrir de meilleurs services mieux adaptés aux Premières nations a été examiné dans une étude de cas sur le rôle qu'un conseil tribal joue dans la formation, le renforcement des capacités et d'autres mesures de soutien aux Premières nations servies par un conseil. Les avantages de ce modèle sont analysés en profondeur dans la section sur les pratiques exemplaires ci-après.

Arpentage des terres
L'examen des contributions nous a appris que, sur le montant total de 2 millions de dollars (29 % des dépenses totales à cet égard) consacré à l'arpentage pendant la période visée par l'évaluation, 65 % ont été versés dans la région des Maritimes, 18 % en Ontario et le reste, soit 17 % (340 000 $), dans les autres régions. Il n'y a eu aucun financement sous forme de contributions pour les exercices 2007-2008 et 2009-2010 ^{Note de bas de page 159}.

Outre les fonds de contributions, AINC a transféré 4,9 millions de dollars (71 % de toutes les dépenses consacrées à l'arpentage) de ses fonds de fonctionnement à RNCan ^{Note de bas de page 160}. Ces fonds proviennent du budget d'AINC vers la fin de l'exercice et ils varient selon le reliquat des fonds de fonctionnement et entretien (F et E) disponibles. Les intervenants clés allèguent que cette façon de procéder limite sérieusement la capacité de RNCan de prévoir des travaux d'arpentage car il n'y a pas assez de temps pour planifier et exécuter les nombreuses étapes de l'arpentage des terres de réserve. C'est ainsi que, outre les compressions budgétaires dans l'arpentage des lots détenus par des particuliers en 2005 et les fonds réservés à l'arpentage dans le budget interne d'AINC en 2008 et 2009, il a été très difficile pour les régions de déterminer à quelles demandes d'arpentage répondre et quand y répondre. En outre, cette façon de procéder a limité le nombre d'enregistrements demandés par les Premières nations étant donné que, selon la politique actuelle, il faut des plans d'arpentage en bonne et due forme pour enregistrer bon nombre d'instruments.

Comme l'indique le tableau 5 ci-après, il est impossible de répondre à la demande d'arpentage. En moyenne, au cours de la période visée par l'évaluation, 33 % de la valeur des travaux d'arpentage demandés ont été réalisés, de sorte qu'il reste un arriéré moyen de 67 %.

Tableau 5 : Pourcentage des travaux d'arpentage financés comparativement aux besoins recensés dans les régions selon la valeur monétaire de 2005-2006 à 2009-2010

Exercice	Total des fonds consacrés à des travaux d'arpentage	Valeur des demandes présentées	Pourcentage des demandes acceptées
2005/2006	790 000 $	1 802 000 $	44%
2006/2007	796 260 $	2 293 500 $	35%
2007/2008	590 000 $	1 810 186 $	33%
2008/2009	1 325 500 $	7 036 141 $	19%
2009/2010	1 400 000 $	3 899 064 $	36%

Source : RNCan

 

Étant donné ces constatations, il n'est pas possible de conclure que les fonds consacrés à l'arpentage sont utilisés avec efficience pour répondre aux besoins des Premières nations. Comme il s'agit là du fondement de la gestion foncière, cette situation a un effet direct sur la capacité du programme d'arpentage des terres d'offrir le soutien nécessaire à d'autres activités. Néanmoins, l'étude de cas portant sur l'arpentage des terres a révélé que le soutien offert dans le cadre du programme a contribué à la qualité de la planification et du processus décisionnel grâce aux travaux d'arpentage internes et aux systèmes d'information géographique (SIG). Les répondants ont fait observer que RNCan a bien répondu aux demandes d'arpentage et qu'il était au courant du besoin des secteurs privés relativement aux projets de mise en valeur. Il est important de signaler que le soutien accru offert par l'entremise du programme d'arpentage des terres n'aura d'effet que si le registre des terres est amélioré.

Location commerciale
Le montant autorisé des contributions aux Premières nations pour la location commerciale s'est élevé à 2 367 091 $ pendant la période visée par l'évaluation. C'est la région de la Colombie-Britannique qui a été la principale bénéficiaire de ces fonds, soit 43 % du total à l'échelle nationale. Parallèlement, l'autorisation a permis le financement de l'activité locative de 27 Premières nations en Colombie-Britannique, soit 42 % du total des 64 Premières nations à l'échelle nationale. Autre fait important à signaler, 21 % des fonds ont été dépensés dans la région de la capitale nationale, de sorte qu'il en est resté 36 % pour les sept autres régions qui ont reçu des fonds ^{Note de bas de page 161}. Il a été impossible d'obtenir une ventilation des fonds du budget régional des services votés d'AINC et du ministère de la Justice relativement au soutien des activités de location commerciale.

Le graphique 1 ci-après montre la tendance de l'activité de location et de sous-location pour la période de cinq ans ^{Note de bas de page 162}. Il montre une tendance à la baisse du nombre de nouveaux enregistrements de location et sous-location au cours des cinq dernières années. Des données sur le nombre total de demandes de soutien pour l'établissement de baux nous auraient indiqué si le rôle d'AINC à cet égard répond aux besoins des Premières nations. Au cours de la période de cinq ans visée par l'évaluation, les revenus locatifs se sont élevés à 1,4 milliard de dollars. Il ne semble pas y avoir de tendance au cours de cette période.

La description de la graphique 1

Le ci après montre la tendance de l'activité de location et de sous-location pour la période de cinq ans de l'évaluation. Ce tableau chronologique montre une tendance à la baisse du nombre de nouveaux enregistrements de location et de sous-location au cours des cinq dernières années. En 2005-2006, le nombre total de locations était de 466. Ce nombre a diminué de façon constante au cours des deux années suivantes à 165 en 2007-2008, pour remonter à 323 l'année suivante et pour finalement atteindre 197 en 2009-2010. La tendance à la baisse dans les sous-locations est continue. En 2005-2006, le nombre total de sous-locations était de 804. Ce nombre a chuté à 474 en 2009-2010.

 

8e résultat intermédiaire : Mesure dans laquelle les programmes ont aidé les collectivités des Premières nations à gérer leurs terres et leur environnement.

La mesure dans laquelle les Premières nations gèrent leurs terres et l'environnement par suite des programmes varie selon les régions; toutefois, les entrevues menées auprès des intervenants clés ont démontré que les Premières nations qui peuvent compter sur des gestionnaires des terres agréés dans le cadre du PGETR sont à même d'exercer une vaste gamme d'activités de gestion foncière : la gestion des transactions relatives aux terres cédées et l'autorisation du lotissement pour les particuliers, le contrôle des baux, des licences et des permis dans les réserves, l'examen et l'autorisation des transactions foncières parmi les membres de la bande dans la réserve, l'élaboration des plans d'aménagement du territoire et l'adoption de règlements, et des services consultatifs.

La sensibilisation aux questions et aux mécanismes en ce qui concerne l'environnement varie selon les régions. Des Premières nations s'efforcent d'adopter des dispositions satisfaisantes en matière d'environnement dans le cadre des lois provinciales, particulièrement les Premières nations qui entreprennent de vastes travaux de mise en valeur commerciale ou industrielle. Toutefois, d'autres Premières nations concluent principalement des baux au noir et fonctionnent donc à l'extérieur du cadre des lois provinciales et fédérales. L'étude de cas sur la gestion environnementale a révélé que des capacités et des outils insuffisants combinés à une connaissance limitée des lois en matière d'environnement contribuaient au non-respect des lois. Les gestionnaires des programmes et la NALMA ont indiqué que les principes sont intégrés dans le programme d'études du PGETR, notamment dans le contexte de l'intendance des terres et de la planification communautaire globale durable.

Le SETI est utilisé à des degrés divers. Des répondants ont indiqué que le système du registre est simple, mais d'autres ont signalé la difficulté de le consulter ou de l'utiliser et ont précisé que AINC devrait fournir un soutien technique pour en améliorer l'usage ou éviter les erreurs. En 2008-2009, la Direction générale des terres a fait une analyse des transactions enregistrées dans le SETI. Elle a constaté que plus de 80 % des activités d'enregistrement des terres concernaient seulement un peu plus de 10 % des Premières nations. De 2004-2005 à 2008-2009, 77 des 615 Premières nations au total au Canada avaient enregistré 80 % de leurs transactions dans le système. Outre cette constatation, une étude récente a révélé que les transactions foncières non enregistrées sont supérieures en nombre à celles qui sont enregistrées dans le SETI et que la tendance montre une diminution des enregistrements. Par exemple, cette étude établit qu'au moins 60 % de tous les lotissements résidentiels dans les réserves ont été faits selon la coutume et ne sont pas enregistrés dans le SETI ^{Note de bas de page 164}.

Il existe finalement un dernier indicateur de la mesure dans laquelle les collectivités du PGETR gèrent leurs terres pour répondre à leurs besoins, soit des exemples de la façon dont les avis exprimés par la collectivité sont pris en compte dans le processus décisionnel à l'échelon de la bande, notamment :

• participation à l'élaboration d'un plan communautaire global;
• résolution des différends portant sur les lots particuliers selon le mode traditionnel dans des réunions avec les membres;
• élection de membres ayant de l'expérience dans les questions foncières aux comités d'aménagement du territoire pour offrir des services consultatifs aux gestionnaires des terres;
• consultation avec les aînés pour l'adoption de normes culturelles dans le code foncier; et
• aménagement du territoire fondé sur l'importance culturelle, comme l'incidence sur le plan archéologique.

9e résultat à long terme : Mesure dans laquelle l'assise territoriale et l'aménagement du territoire dans les réserves contribuent à améliorer la qualité de vie et l'autosuffisance des Premières nations.

Programmes de renforcement des capacités et de transfert des responsabilités en gestion foncière
Il existe peu de données permettant de confirmer que le PGETR, le PRAT et le PDGF ont contribué à améliorer la qualité de vie, surtout parce qu'il a été difficile d'établir un lien entre le programme et ce résultat à long terme, étant donné que la période d'essai du programme est tout juste sur le point de s'achever. Lorsqu'elles seront disponibles en 2011, les données de l'indice du bien-être des collectivités permettront d'établir une comparaison avec les données de 2006, ce qui nous aidera à bien déterminer si les Premières nations tirent profit des programmes fonciers.

Administration des terres à AINC
Beaucoup d'intervenants clés allèguent que les programmes d'administration et d'enregistrement des terres à AINC ne contribuent pas au développement économique, à l'autosuffisance ou au développement durable en raison d'un certain nombre de contraintes, notamment l'insuffisance des ressources, les trop nombreuses politiques, les problèmes historiques et l'évolution du contexte économique et judiciaire. Étant donné qu'il n'y a pas de garantie relative aux titres, le système d'enregistrement ne contribue pas non plus au développement économique. Des répondants ont mentionné que la refonte et la modernisation globales des politiques sur les terres dans les réserves contribueraient à les harmoniser avec les régimes provinciaux, ce qui faciliterait le développement.

Néanmoins, une étude de cas a révélé qu'une structure d'arpentage solide et complète dans une réserve a contribué à la réalisation du potentiel de développement économique de cette Première nation. Cette conclusion s'appuie sur une analyse faite par la Direction de l'arpenteur général de RNCan, selon laquelle il existe une relation statistiquement significative entre la structure interne des lots dans les réserves et la valeur de l'indice de bien-être des collectivités ^{Note de bas de page 165}. Grâce à la délimitation claire des parcelles pour location commerciale, l'arpentage a contribué à la création d'un apport fiable et durable de revenus locatifs. D'où des revenus provenant des taxes et des services publics grâce, par exemple, aux services d'approvisionnement en eau et de traitement des eaux usées offerts par des entreprises exploitées par la bande. Une compréhension claire du lotissement interne a contribué à l'amélioration de la qualité de vie dans la réserve, du fait qu'il existe maintenant des services d'urgence et qu'on peut souscrire une police d'assurance habitation.

Pertinence

1) Dans quelle mesure les programmes évalués répondent-ils à un besoin manifeste?
Tous les programmes qui ont été analysés répondaient clairement à un besoin manifeste. L'augmentation de l'assise territoriale des réserves est nécessaire et importante pour les Premières nations. Le programme d'ajouts aux réserves vise à redresser les inexactitudes de longue date, à favoriser les possibilités économiques et à aider à soutenir la croissance de la population dans les réserves.

Les Premières nations ont besoin de ressources, de souplesse et de connaissances spécialisées afin de répondre aux exigences de la gestion foncière et de profiter des possibilités économiques. Les services de gestion foncière et les programmes de renforcement des capacités d'AINC visent à appuyer la gestion foncière moderne dans la mesure du possible dans le cadre de la Loi sur les Indiens.

2) Dans quelle mesure les programmes répondent-ils aux besoins des Autochtones?
Bien que les programmes ciblent les besoins criants des collectivités des Premières nations, ils n'y répondent pas complètement. Le processus d'AR est lent, complexe et axé presque entièrement sur les obligations légales du Canada envers les Premières nations.

Le PGETR répond aux besoins de certaines Premières nations, à savoir celles qui possèdent une grande capacité de gestion foncière et qui participent déjà au PRAT et au PDGF. Les conditions d'adhésion au PGETR nouvellement restructuré demeurent très restrictives. L'insuffisance des ressources financières et humaines limite la capacité des services de gestion foncière d'AINC de bien répondre aux besoins des Premières nations.

3) Dans quelle mesure les programmes sont-ils en harmonie avec les priorités du gouvernement du Canada?
L'évaluation a permis de constater que les programmes évalués sont en harmonie avec les priorités du gouvernement du Canada, en particulier les programmes qui visent à favoriser la participation des Autochtones à l'économie canadienne, à renforcer les capacités et l'autosuffisance et à remplir les obligations du Canada en vertu des traités. Cependant, les résultats suggèrent que des améliorations pourraient être apportées à la structure du Programme d'AR afin de lui permettre de mieux atteindre ses objectifs prioritaires en matière d'efficience.

4) Dans quelle mesure les programmes sont-ils en harmonie avec les résultats stratégiques et les priorités d'AINC?
Les programmes évalués font partie intégrante du résultat stratégique « Les terres » d'AINC, qui consiste à ce que les Premières nations tirent profit de leurs terres, de leurs ressources et de leur environnement de façon durable. Les programmes sont en harmonie avec les priorités d'AINC visant à améliorer le bien-être social et économique des collectivités des Premières nations, à favoriser les investissements et à promouvoir le développement.

5) AINC et le gouvernement du Canada ont-ils un rôle légitime et nécessaire à jouer dans les activités évaluées?
Le Canada a l'obligation de traiter les revendications légitimes. La plupart des AR traités durant la période d'évaluation appartenaient à la catégorie des obligations légales de la Politique sur les ajouts aux réserves (PAR). Le programme d'administration des terres d'AINC visent à satisfaire aux obligations imposées par la Loi sur les Indiens.

Conception et prestation

6) Dans quelle mesure la conception des programmes contribue-t-elle aux extrants et aux résultats?
La communication et la collaboration en matière d'AR sont déficientes à AINC, tant à l'interne (entre l'AC et les régions, au Secteur des terres et du développement économique (STDE) et à la Direction générale des revendications particulières) qu'entre les intervenants et les partenaires à l'extérieur du Ministère. Même si la conception de programme satisfait aux exigences de la PAR, la Politique en elle-même nuit à l'efficacité et à l'atteinte des résultats en raison de la lourdeur de ses processus. C'est pourquoi des discussions sont en cours avec l'Assemblée des Premières Nations pour simplifier le processus d'AR et obtenir des résultats plus rapidement.

Dans sa forme actuelle, le PGETR exclut les Premières nations ne possédant pas déjà une certaine capacité en matière de gestion foncière. Il serait utile d'étendre ce programme de manière à mieux répondre aux besoins des Premières nations en mettant davantage l'accent sur la formation en matière de protection de l'environnement. De manière plus générale, l'évaluation a permis de déceler des failles dans la conception des lois et des règlements à l'égard de l'administration des terres en vertu de la Loi sur les Indiens. En tant que simple entrepôt de données sur les transactions foncières, le Système d'enregistrement des terres indiennes (SETI) n'a pas été conçu pour répondre au besoin de disposer d'un registre sûr protégeant le régime de propriété foncière en garantissant les titres de propriété.

7) Dans quelle mesure les programmes ont-ils été mis en œuvre comme prévu?

1. Compréhension des rôles et des responsabilités
   En plus des différences entre les provinces, les rôles et les responsabilités sont ambigus et ne sont pas bien compris. Il existe un manque d'outils en raison de l'application inégale des politiques, des procédures et de l'orientation.
2. Harmonisation de la prestation et de la conception
   L'harmonisation de la prestation et de la conception des programmes n'est pas tout à fait réussie. Les pressions relatives aux ressources, notamment le roulement du personnel, le savoir organisationnel limité, les classifications de niveau inférieur et les restrictions budgétaires ont limité la capacité d'assurer la prestation des programmes comme prévu.

8) Dans quelle mesure y a-t-il des systèmes de mesure du rendement, de production de rapports et de responsabilité en place et contribuant au succès?
Les limites et les lacunes en matière de systèmes de mesure du rendement et de responsabilité rendent l'évaluation complète du succès difficile. Néanmoins, de nouveaux systèmes de mesure du rendement et de production de rapports ont été mis au point pour le PGETR et le Programme d'AR et sont maintenant mis en œuvre.

Rendement (efficacité)

9) Dans quelle mesure le programme progresse-t-il vers l'atteinte des résultats, notamment :

Résultats immédiats
Certains des résultats immédiats concernant le Programme d'AR ont été atteints. Des réserves ont été créées ou agrandies dans tout le pays. Cependant, beaucoup de ces nouvelles réserves sont créées dans le cadre du processus des droits fonciers issus des traités (DFIT), puisque les obligations légales du Canada l'emportent sur les autres catégories de la PAR. Bien que les obligations légales et réglementaires de la Couronne en matière de transfert de titre soient respectées, un lent et lourd processus basé sur une politique inefficace nuit à la réussite. De même, le succès relatif à la participation des intervenants reste mitigé, ce qui retarde encore davantage le processus d'AR. Des lois spéciales relatives aux AR adoptées dans les provinces des Prairies ont permis d'augmenter l'efficacité du processus.

Les programmes de renforcement des capacités et de transfert des responsabilités comme le PGETR améliorent les connaissances et les aptitudes des Premières nations et leur permettent d'exercer un plus grand contrôle sur la gestion de leurs terres. Dans la mesure du possible, AINC fournit un soutien technique et des conseils sur demande à toutes les Premières nations (y compris celles qui ne participent pas au PGETR) grâce à ses services d'administration des terres. Toutefois, la gestion foncière dans les réserves devient de plus en plus complexe en raison des normes plus strictes en matière d'aménagement du territoire et d'environnement, ainsi que des projets de baux commerciaux qui sont extrêmement spécialisés. Le niveau de ressources humaines et financières disponibles, ce qui comprend le savoir-faire et les connaissances spécialisées, pose des défis importants à cet égard. Avec un retard moyen de 67 % pour ce qui est des demandes d'arpentage en attente par rapport aux besoins d'arpentage satisfaits, le programme d'arpentage d'AINC ne soutient pas adéquatement la gestion foncière.

De plus, à l'heure actuelle, seulement 8 %de l'ensemble des Premières nations participant au PGETR, au PRAT et au PDGF gèrent leurs terres au niveau des pouvoirs délégués. Au total, 27 % soit en sont au niveau opérationnel, soit administrent entièrement leurs terres. Toutes les autres Premières nations participant à ces programmes en sont au niveau de la formation ou du développement ou fournissent des services de gestion foncière aux côtés des gestionnaires des terres régionaux d'AINC.

Résultats intermédiaires
À défaut de données sur les demandes classées selon la catégorie de la PAR et sans connaître le temps écoulé entre la réception de la demande d'AR et la fin du traitement de celle-ci, l'évaluation ne permet pas de bien estimer la mesure dans laquelle le programme améliore l'accès aux terres répondant aux intérêts et aux besoins des collectivités des Premières nations.

Peu de Premières nations sont en mesure de gérer pleinement leurs terres et leur environnement de manière à répondre aux besoins de leurs collectivités après avoir participé aux programmes de renforcement des capacités et de transfert des responsabilités. Certains gestionnaires des Premières nations n'ont pas l'occasion d'appliquer les connaissances et les aptitudes acquises pour effectuer l'ensemble des activités de gestion foncière, ou ne le peuvent pas. Cependant, l'évaluation a permis de constater que les Premières nations participant au PGETR, au PRAT et au PDGF sont engagées dans un éventail d'activités d'administration des terres.

Résultats à long terme
Compte tenu du climat favorable au développement des ressources ou de l'emplacement urbain, il existe un potentiel d'augmentation des possibilités de développement économique au moyen des AR. Lorsqu'elles seront disponibles en 2011, les données de l'indice du bien-être des collectivités permettront d'établir une comparaison avec les données de 2006, ce qui aidera à déterminer si les Premières nations profitent des programmes fonciers. L'analyse révèle toutefois qu'il y a une relation positive entre l'indice du bien-être de la collectivité et la structure d'arpentage interne.

Il est difficile de déterminer le lien entre l'existence des programmes et les résultats à long terme en matière d'amélioration de la qualité de vie et de l'autosuffisance. Le nombre limité de Premières nations fonctionnant sous le régime du PGETR, du PRAT et du PDGF, ainsi que le fait que le PGETR a été projet pilote jusqu'à tout récemment, suggère qu'il faudra attendre encore un peu avant de percevoir des signes de progrès pour ce type de résultats.

Rendement (efficience et économie)

10) Dans quelle mesure la prestation des programmes a-t-elle été efficiente? L'efficience peut-elle être améliorée?
L'évaluation a révélé que l'efficience pourrait être améliorée en rationalisant la PAR et le processus d'AR, mais il pourrait être nécessaire d'apporter des modifications aux lois et aux règlements. Le renforcement de la capacité des agents d'AINC, des Premières nations et des autres intervenants engagés dans le processus d'AR pourrait également contribuer à améliorer l'efficience.

Le PGETR produit des résultats; toutefois, l'efficience de ce programme pourrait être améliorée en élargissant le rôle de l'Association nationale des gestionnaires des terres autochtones (NALMA). De façon plus globale, l'absence de cadres législatifs, de politiques et d'outils répondant aux besoins d'un régime moderne de gestion des terres réduit l'efficience. La communication et la collaboration entre les équipes du STDE d'AINC ne sont pas maximisées.

Le financement d'AINC pour les services d'arpentage de RNCan entrave l'efficience. La dépendance à l'égard du financement de fonctionnement du Ministère à la fin de l'exercice nuit à la planification et à la mise en œuvre adéquates des arpentages par RNCan.

11) Les programmes sont-ils rentables? Comment pourrait-on améliorer leur rentabilité?
Puisqu'environ 68 %de toutes les Premières nations au Canada ne participent pas aux programmes de renforcement des capacités et de transfert des responsabilités en matière de gestion foncière d'AINC ou mènent des activités de gestion foncière à l'extérieur du cadre de la Loi sur les Indiens, cela permet d'établir deux constatations principales au sujet de la rentabilité. Premièrement, le soutien à long terme d'AINC est nécessaire pour répondre aux besoins des Premières nations qui requièrent de l'aide pour s'acquitter de leurs responsabilités en matière de gestion foncière. Donc, il est peu probable que le PGETR à lui seul, dans sa forme actuelle, soit rentable. Deuxièmement, le fait que plusieurs de ces Premières nations choisissent d'effectuer des activités de gestion foncière à l'extérieur du cadre de la Loi sur les Indiens suggère que le régime de gestion foncière actuel de la Loi sur les Indiens n'est pas efficace et ne répond pas à leurs besoins. De plus, AINC continue à jouer un rôle important en fournissant des services de gestion foncière aux Premières nations dans le cadre du PGETR, ce qui suppose que le programme n'a pas encore atteint la rentabilité.

Certains éléments de preuve mis à jour par l'évaluation laissent supposer que le droit de propriété en fief simple pourrait constituer une solution de rechange viable aux AR en favorisant le développement économique. Les tenures de terres en fief simple posent beaucoup moins de défis et entraînent moins de coûts de transaction; cependant, il est également important de souligner que les terres en fief simple demeurent sous le régime provincial, ce qui ne permet pas aux Premières nations d'exercer leur gouvernance. Les tenures de terres en fief simple n'offrent pas les avantages fiscaux qui sont associés aux AR et entraînent une obligation de verser des taxes municipales.