Audit des pouvoirs spéciaux de passation des marchés

Approche de l'audit

L'audit a été effectué conformément aux exigences de la Politique sur l'audit interne du Conseil du Trésor et aux Normes internationales pour la pratique professionnelle de l'audit interne. L'équipe chargée de l'audit a examiné suffisamment d'éléments probants pertinents et obtenu assez de données pour offrir un niveau d'assurance raisonnable à l'appui de ses conclusions.

L'audit s'est déroulé d'octobre 2022 à juin 2023 et comprenait trois phases : la planification, la réalisation et l'établissement du rapports. À la lumière des données recueillies au cours de la phase de planification, une évaluation du risque a été effectuée afin de déterminer les risques les plus élevés liés à la gestion des contrats conclus en vertu des PSPM et d'établir les critères d'audit. L'annexe A liste les critères d'audit définis dans le cadre de cet audit, qui s'appuient sur les politiques, les normes et les orientations pertinentes.

Les travaux d'audit ont été menés comme suit :

• Réalisation de nombreuses entrevues avec les principaux intervenants participant au processus des PSPM au sein des trois groupes de composantes;
• Conduite de revues générales avec les groupes de composantes afin de mieux comprendre les processus de gestion financière et d'administration des contrats conclus en vertu des PSPM;
• Documentation et validation de trois organigrammes de processus pour décrire les processus des PSPM au sein des groupes de composantes : DSGL, OAN, TGA, DGERREVE;
• Réalisation d'un examen détaillé et de la mise à l'essai de 67 contrats, dont 156 modifications à des contrats, dans les trois groupes de composantes, afin de vérifier leur conformité avec les exigences des PSPM; et
• Réalisation d'un examen des documents relatifs aux processus de suivi de l'exécution et aux documents qui s'y rapportent.

Aperçu de la méthode d'échantillonnage

Pour l'audit, les contrats ont été séparées par opérateur de contrôle à des fins d'examen, trois populations sous contrat ont donc été établies, en accord avec les quatre groupes (TGA, OAN, DSGL et DGERREVE).

Au total, 67 contrats ont été sélectionnés, dont 22 étaient administrés par TGA et OAN, 27 par la DSGL et 18 par la DGERREVE. Les échantillons ont été ciblés en fonction de la valeur du contrat. Sur les 67 contrats échantillonnés, 156 modifications aux contrats ont également été examinées pour vérifier leur conformité avec les exigences des PSPM.

Le tableau 2 ci-dessous présente des renseignements complémentaires sur le contexte ayant permis la sélection de l'échantillon :

3.1.1 Exigences relatives aux documents contractuels

Le Conseil du Trésor (CT) fixe les règles relatives aux documents contractuels dans le cadre de l'approvisionnement, notamment les documents connexes aux contrats conclus en vertu des PSPM. Selon la Directive du CT sur la gestion de l'approvisionnement (article 12), la note décisionnelle/le dossier de passation des marchés conclus en vertu des PSPM doit comporter plusieurs éléments : la justification de la sélection de l'entrepreneur, les principaux résultats et échéanciers, le budget/l'estimation des coûts, une clause d'indemnisation et les documents d'auto-identification d'un ancien fonctionnaire. En ce qui concerne les processus et les dossiers sélectionnés dans le cadre de l'examen, l'audit devait permettre de trouver des éléments probants attestant la conformité avec les exigences en matière de documentation relatives aux notes décisionnelles et aux dossiers de passation des marchés.

Le Ministère suit un processus contractuel standard lors de la conclusion de contrats de service et de l'apport de modifications aux contrats pour les services des NCF, des TE et des TC. Comme l'ont montré les entrevues et la documentation, il est nécessaire de soumettre une série de documents justificatifs (veuillez consulter l'annexe B pour connaître le type et le flux de documents dans le processus) pour que le processus de passation des marché puisse commencer.

L'audit a conclu que les 67 contrats examinés comportaient les pièces justificatives nécessaires. Il a également été constaté que les documents étaient complets et suffisants pour établir que les exigences relatives aux NCF, aux TE et aux TC étaient clairement énoncées et définies. Les éléments probants examinés ont confirmé la conformité avec la Politique sur les marchés définie par le Conseil du Trésor.

En outre, il a été noté que la clause d'indemnisation, qui vise à gérer les risques et à clarifier les responsabilités de la personne nommée et du gouvernement du Canada, avait été intégrée aux contrats examinés. L'audit a également porté sur le respect des exigences en matière de cote de sécurité et sur les éléments probants relatifs aux attestations de sécurité, et elle n'a révélé aucun problème concernant les contrats examinés.

3.1.2 Processus de sélection et approbations des contrats

La Loi sur la gestion des finances publiques (LGFP) établit le cadre général de la gestion financière du gouvernement du Canada. Dans le cadre de la LGFP, les articles 41 et 32 prescrivent les approbations requises avant qu'un contrat ne soit conclu en vertu des PSPM. L'article 41 prévoit l'obtention de l'approbation du ministre compétent par groupe de composantes respectives avant la conclusion du contrat. Les approbations au titre de l'article 32 consistent en l'approbation, par des personnes désignées au sein des responsables sur les contrats, des fonds consacrés au paiement des services de l'entrepreneur, avant que les dépenses ne soient engagées.

L'équipe chargée de l'audit s'attendait à trouver des éléments probants relatifs aux approbations au titre des articles 32 et 41 pour chaque contrat et modification aux contrats examinés, notamment la validation du fait que l'approbateur disposait du pouvoir délégué au moment de l'approbation.

Au cours de l'audit, l'équipe chargée de celui-ci a recueilli des éléments probants démontrant que les processus de sélection des NCF/TC/TE étaient conformes aux exigences du CT, aux politiques ministérielles et aux lignes directrices pour tous les contrats examinés. L'audit a permis de constater que le pouvoir délégué approprié relatif à l'engagement des dépenses (article 32 de la LGFP) avait été obtenu avant le début des travaux pour tous les contrats et modifications aux contrats examinés.

L'audit a également permis de conclure que, pour tous les contrats et modifications aux contrats examinés, l'approbation au titre de l'article 41 de la LGFP avait été obtenue avant la date du contrat. Il convient de noter qu'il s'agit d'une amélioration du niveau de conformité du Ministère pour ce qui est de la gestion de l'autorité contractante, étant donné que le précédent audit des PSPM, réalisé en 2020, avait révélé des cas de non-respect du calendrier des approbations au titre de l'article 41.

L'examen des dossiers a montré que tous les contrats et modifications aux contrats conclus en vertu des PSPM sélectionnés ont été approuvés par une personne disposant du pouvoir délégué au moment de l'approbation, et signés par l'entrepreneur en temps utile, sans aucune exception.

3.1.3 Conformité du contrat avec les limites des PSPM

Les contrats individuels conclus en vertu des PSPM sont établis dans les limites des seuils des PSPM prescrits par le Conseil du Trésor. L'équipe chargée de l'audit a examiné chaque contrat sélectionné par rapport aux limites des seuils des PSPM afin de s'assurer que les contrats ne dépassaient pas les limites des seuils des PSPM et que les paiements contractuels n'avaient pas dépassé ces limites. En outre, l'audit a permis d'examiner et de mettre à l'essai les limites des contrats individuels et de vérifier que les paiements effectués dans le cadre de ces contrats n'avaient pas dépassé le montant contractuel.

L'audit devait permettre de trouver des éléments probants attestant que les contrats respectaient leurs seuils des PSPM respectifs dans les trois groupes de composantes.

L'équipe chargée de l'audit a examiné l'échantillon de dossiers de contrats exceptionnels et modifications aux contrats pour s'assurer que les limites exceptionnelles de l'autorité contractante étaient respectées quant aux seuils globaux des PSPM fixés par le Conseil du Trésor, ainsi que les montants individuels des contrats.

L'audit a conclu que toutes les ententes ont été gérées dans le respect des seuils autorisés et des limites contractuelles. Tous les contrats examinés ont été gérés conformément au pouvoir.

3.2.1 Gestion de l'exécution des contrats

Dans le contexte de passation des marchés, la gestion de l'exécution représente le processus d'évaluation, de surveillance et de gestion de l'exécution d'un contrat afin de s'assurer que les deux parties respectent leurs obligations en vue d'atteindre les objectifs convenus. Une gestion efficace de l'exécution des contrats permet de limiter les problèmes associés à celle-ci, de gérer les risques et de maximiser les avantages du contrat.

Bien qu'il ne s'agisse pas d'une exigence des PSPM, l'audit devrait permettre de constater que chaque groupe avait élaboré des processus pour suivre et surveiller les résultats des contrats, et que les risques liés à l'atteinte des résultats avaient été ciblés et activement atténués.

Les trois groupes de composantes qui gèrent les PSPM disposent chacun de processus légèrement différents pour gérer le rendement. Par conséquent, les observations ont été notées séparément.

TGA a élaboré et mis en œuvre des formulaires annuels d'évaluation du rendement pour surveiller les résultats du contrat NCF. Les entrepreneurs du NCF sont évalués en fonction de leur rendement à chaque exercice financier. Pour chaque contrat, un rapport d'auto-évaluation du rendement et un rapport ministériel sur le rendement sont exigés. Les formulaires annuels d'évaluation du rendement, inclus dans les trousses ministérielles, sont utilisés pour évaluer chaque entrepreneur et déterminer s'il y a des problèmes de rendement et/ou si le contrat est nécessaire à l'avenir. Pour les dossiers dirigés par TGA, la performance de chaque NCF est également discutée au niveau de la haute direction et au niveau ministériel lors des réunions d'examen annuel des négociations et des processus connexes (examen en table ronde). L'un des points de discussion lors de ces réunions est de déterminer si des contrats spécifiques des PSPM et leurs sous-traitants doivent être renouvelés.

Les tests ont révélé que les 22 contrats administrés par TGA et OAN évalués comportaient un formulaire d'évaluation annuelle du rendement. Les évaluations ont démontré que le rendement était adéquat et conforme aux exigences du contrat. Aucune des évaluations n'a fait état d'un rendement insatisfaisant.

Bien que la Direction de la gestion et du règlement de litiges (DGRL) et la Direction générale de la convention de règlement et revendication à l'enfance (DGCRRE) aient également participé à une réunion de négociation annuelle, elles n'avaient ni élaboré ni mis en œuvre un outil permettant de procéder à une évaluation documentée de leurs entrepreneurs respectifs.

Les trois groupes de composantes ont mis en œuvre différents niveaux de gestion du rendement selon les contrats des PSPM et les groupes peuvent continuer à affiner les aspects opérationnels de leurs processus et mettre en œuvre les meilleures pratiques en dehors des exigences de base des PSPM. Bien que l'équipe d'audit ne formule pas de recommandations dans ce domaine, les secteurs qui utilisent les PSPM voudront peut-être considérer d'améliorer les processus officiels d'examen du rendement pour les nominations de Témoins de la Couronne et de Témoins experts qui permettent de suivre et documenter le rendement des entrepreneurs tout au long du cycle de vie des contrats.

3.2.2 Bassin d'entrepreneurs potentiels

Les contrats conclus en vertu des PSPM requièrent généralement des candidats possédant des qualifications spécialisées. À ce titre, la création d'un bassin de candidats permettrait de garantir que les ressources nécessaires sont en banque en vue des contrats à venir. Plus précisément, un tel bassin permettrait à RCAANC (1) d'avoir accès à un ensemble de compétences et d'expertises plus diversifiées grâce à la variété des entrepreneurs en banque, (2) de répondre aux exigences de capacité en cas de besoins croissants dans un domaine particulier, (3) d'améliorer la diversité et la concurrence dans le processus de passation de marchés et (4) un accès plus rapide à des candidats qualifiés, ce qui pourrait réduire les retards dans diverses procédures.

Dans ce contexte, l'audit visait à déterminer si le Ministère avait une pratique en place pour développer un bassin diversifié de candidats potentiels aux fins des futurs contrats des PSPM. Celui-ci serait maintenu, mis à jour, utilisé pour peaufiner et améliorer le processus global en aidant à élargir et à diversifier le bassin de candidats.

L'audit a révélé que TGA tient à jour un document contenant une liste d'entrepreneurs potentiels. Celle-ci est mise à jour au besoin afin de conserver un bassin pertinent d'entrepreneurs potentiels. TGA a confirmé qu'il gère son bassin au moyen d'un document informel afin de gérer efficacement les processus des PSPM, car ce document permet aux gestionnaires de cas d'avoir accès à des entrepreneurs potentiels en temps opportun. La DGRL a commencé à développer son bassin, mais au moment de l'audit, son processus n'était pas encore terminé. Enfin, la DGCRRE n'avait pas mis sur pied son bassin d'entrepreneurs.

Disposer d'un bassin de candidats n'est pas une exigence des PSPM, mais il s'agit d'une pratique exemplaire qui peut améliorer l'efficacité et la qualité du processus de passation de marchés. L'établissement et l'utilisation de bassins de candidats pour ces nominations peuvent également contribuer à accroître la diversité et la qualité des candidats et faciliter un processus d'approvisionnement plus efficace. Comme il s'agit d'une considération pour la direction et non d'une recommandation officielle, un plan d'action de la gestion n'est pas requis.