Audit des pouvoirs spéciaux de passation des marchés

Contexte

L'audit des pouvoirs spéciaux de passation des marchés (PSPM) a été ajouté au Plan d'audit axé sur le risque 2017-2018 à 2019-2020 d'Affaires Autochtones et du Nord Canada (AANC), et était considéré comme de priorité élevée. Le Conseil du Trésor (CT) exige du Ministère qu'il exécute un audit des PSPM sur un cycle triennal. L'audit a débuté en août 2017 et les travaux se sont conclus en janvier 2018.

Objectif et portée de l'audit

L'objectif de cet audit consistait à évaluer la pertinence et l'efficacité des mesures de contrôle en place pour soutenir la gestion efficace et efficiente des pouvoirs spéciaux de passation des marchés au sein du Ministère. Nous voulions également déterminer si les marchés exceptionnels en vigueur pendant la période du 1er avril 2014 au 31 mars 2017 étaient conformes aux règlements et aux lignes directrices du CT et du Ministère sur la passation de marchés exceptionnels.

La portée de l'audit comportait un examen des pratiques de gouvernance et de contrôle en place pour veiller à ce que les objectifs du Ministère par rapport aux PSPM soient réalisés. Nous avons mené un examen des contrats et de modifications afin d'en confirmer la conformité avec la réglementation, les politiques et les lignes directrices pertinentes.

Une approche fondée sur le risque a été utilisée pour sélectionner un échantillon de 27 contrats et de 19 modifications contractuelles émis dans la cadre des PSPM, du 1er avril 2014 au 31 mars 2017 pour fins de revue.

Le système SAP, qui est devenu le nouveau système de gestion des finances du Ministère le 1er avril 2014, n'était pas inclus dans la portée de cet audit interne.

Énoncé de conformité

L'audit est conforme aux Normes pour la pratique professionnelle de l'audit interne, comme l'ont démontré les résultats du programme d'amélioration et d'assurance de la qualité.

Points forts observés

Au cours des travaux d'audit sur le terrain, nous avons relevé des exemples de contrôles qui sont bien conçus et efficacement appliqués par le Ministère. Cela a mené à plusieurs constatations positives :

• des mécanismes de surveillance sont en place pour assurer le respect des limites, des politiques et des pouvoirs relatifs aux marchés exceptionnels;
• l'examen de documents a révélé que la grande majorité des dossiers de marchés de services étaient convenablement documentés;
• les mesures prises par la direction ont adéquatement donné suite aux recommandations issues de la Vérification des pouvoirs spéciaux de passation des marchés de 2015 (p. ex. confirmation des autorisations de sécurité, caractère opportun de l'application des articles 41 et 32 de la Loi sur la gestion des finances publiques (LGFP), mise à jour des ouvrages de référence).

Conclusion

L'audit a révélé que le plan d'action de la direction issu de la Vérification des PSPM de 2014-2015 a adéquatement été mis en œuvre et que les risques liés aux cinq recommandations formulées à l'époque ont été gérés.

Nous avons constaté que les contrôles de gestion soutenant la passation des marchés en vertu des PSPM étaient efficaces et que les contrats conclus en vertu des PSPM sont gérés en conformité avec les règlements, les politiques et les lignes directrices applicables.

Des ajustements mineurs de certaines parties des processus opérationnels permettraient des gains d'efficacité. Par conséquent, nous estimons que les risques liés à la gestion des contrats assujettis aux PSPM sont faibles.

Enfin, nous avons observé que l'un des sous-processus de l'approvisionnement nécessite certaines améliorations afin d'alléger le fardeau administratif imposé à l'équipe de l'approvisionnement et d'allouer aux gestionnaires de centre de responsabilité (GCR) une certaine latitude à l'égard de la gestion de leur budget.

Recommandation

1. Le dirigeant principal des finances, des résultats et de l'exécution devrait s'entretenir avec Santé Canada pour veiller à la mise en œuvre d'une demande de modification du SAP afin de procurer à RCAAN/SAC la capacité de gérer des marchés pluriannuels de façon opportune grâce à la modification des niveaux de contrôle budgétaire.

Réponse de la direction

La direction accepte les conclusions de l'audit ainsi que la recommandation formulée dans le rapport. Elle a d'ailleurs élaboré un plan d'action, lui-même inclus dans le présent rapport, pour y donner suite.

2.1 Objectif de l'audit

L'audit visait à :

• évaluer la pertinence et l'efficacité des contrôles en place à l'appui de la gestion efficace et efficiente des PSPM au Ministère;
• déterminer si les marchés de services exceptionnels en vigueur entre le 1er avril 2014 et le 31 mars 2017 ont été gérés en conformité avec les politiques, la réglementation et les lignes directrices du CT et du Ministère sur la passation de marchés exceptionnels.

2.2 Portée de l'audit

La portée de l'audit comportait un examen des pratiques de gouvernance, de gestion des risques et de contrôle instaurées pour garantir l'atteinte des objectifs ministériels par rapport aux PSPM.

Les auditeurs ont utilisé une approche fondée sur le risque afin de sélectionner un échantillon de 27 contrats et de 19 modifications contractuelles émis en vertu des PSPM pour revue. L'échantillon comportait des contrats et des modifications contractuelles qui étaient en vigueur durant la période du 1er avril 2014 au 31 mars 2017

Le système SAP, qui est devenu le nouveau système de gestion des finances du Ministère le 1er avril 2014, n'était pas inclus dans la portée de cet audit interne.

5.1 Gouvernance

L'exercice des PSPM s'accompagne d'attentes relatives à la surveillance de la conformité des pratiques avec les politiques, règlements et lignes directrices applicables. Nous avons trouvé des preuves que :

• des contrôles de suivi fonctionnels sont en place pour les marchés de services de négociateurs en chef du gouvernement fédéral. Cela comprend un examen annuel de toutes les tables de négociation, des rapports trimestriels des résultats à la haute direction et d'une évaluation du rendement annuelle pour chaque négociateur en chef du gouvernement fédéral. Le cadre de surveillance en vigueur est réputé en conformité avec les politiques et les pouvoirs spéciaux de passation des marchés;
• des examens et un suivi périodiques des limites des marchés de services exceptionnels par rapport aux seuils sont exécutés pour les TE et les TD.

Des ouvrages de référence à jour sont mis à la disposition d'utilisateurs potentiels, soit dans l'intranet ou dans des répertoires partagés. Le Guide des processus des PSPM de DGGRL, les Lignes directrices concernant la sélection et l'examen du rendement des négociateurs fédéraux et le Guide sur l'approvisionnement et les marchés définissent en détail les rôles, les responsabilités et imputabilités des représentants du Ministère participant à l'établissement et à la gestion d'ententes contractuelles assujetties aux PSPM. Les lignes directrices expliquent les étapes à suivre de manière détaillée, du travail préliminaire à la demande, à la passation et à la modification de marchés assujettis aux PSPM.

Les rôles et les responsabilités des négociateurs en chef du gouvernement fédéral, des TE et des TD sont par ailleurs décrits dans les dossiers de nomination, les énoncés de travail, les contrats et les évaluations annuelles (pour les négociateurs en chef du gouvernement fédéral). Nous avons constaté que la délégation de pouvoirs financiers par rapport aux PSPM est bien définie et documentée dans l'Instrument de délégation des pouvoirs de signature en matière financière, dont la dernière mise à jour remonte à mars 2016.

SAP est le principal outil que les autorités contractantes utilisent afin d'obtenir les données financières nécessaires pour gérer leurs ententes contractuelles. Comme les gestionnaires de cas ou les GCR n'ont pas tous accès à SAP, les données financières sont surtout obtenues des unités de gestion des activités (UGA) ou une personne désignée au sein du groupe. Cette structure permet de fonctionner avec un nombre minimal de licences de SAP et réduit ainsi le besoin de formation. Nous avons constaté que dans certains cas, les données de SAP ne fournissaient pas des renseignements financiers opportuns, essentiellement à cause de délais dans le traitement des virements budgétaires (que ce soit d'un exercice financier à un autre pour des marchés de services pluriannuels ou d'un grand livre à un autre).

Vu le niveau auquel les contrôles budgétaires sont actuellement délégués au Ministère, les gestionnaires de cas et les GCR doivent soumettre une modification contractuelle (une « demande de déplacement de fonds ») à l'équipe de l'approvisionnement afin que des virements de fonds soient effectués dans le système de gestion des finances pour leurs marchés de services. Le nombre de « demandes de déplacement de fonds » à traiter (+- 300 annuellement) contribue à une croissance de la charge de travail de l'équipe de l'approvisionnement. Il en résulte un écart entre les données contenues dans le système de gestion des finances et celles des outils de suivi que les programmes utilisent pour gérer leurs marchés de services. Ces retards de traitement réduisent la capacité des utilisateurs des PSPM d'optimiser l'utilisation de leur budget puisqu'ils doivent attendent que le système de gestion des finances libère leurs fonds, plus particulièrement en fin d'exercice.

Nous avons pu constater que la direction a reconnu que la situation représente un problème plus étendu qui touche toutes les activités d'approvisionnement (non seulement les PSPM). En août 2017, la direction a soumis une demande de modification à Santé Canada, l'hôte du système de gestion des finances de RCAAN/SAC afin de régler cette situation. Les ministères négocieront avec Santé Canada au cours de l'exercice 2018-2019 afin de simplifier le processus et d'améliorer l'harmonisation des processus opérationnels de RCAAN/SAC. Vu le contexte actuel de la transformation en cours à RCAAN/SCA, il y a un risque que des priorités conflictuelles retardent la mise en œuvre de la modification du système demandée. Par conséquent, nous recommandons :

5.2 Gérance

Les PSPM visent à permettre à la ministre de nommer des personnes précises au moyen d'un processus non concurrentiel lorsque la sensibilité d'un dossier ou la complexité de certains enjeux requiert des compétences hautement spécialisées. Ce processus vise des besoins opérationnels spéciaux impossibles à satisfaire dans le cadre des pratiques courantes de passation de marchés du Ministère.

Par rapport aux PSPM, la ministre détenait, au moment de l'audit, le pouvoir^{Note de bas de page 1} de :

• conclure et modifier un marché de services non concurrentiel dont la valeur cumulative n'excède pas 1 500 000 $ pour la durée du marché pour les services des négociateurs ou représentants fédéraux en chef. Limite d'approbation au niveau d'entrée jusqu'à un maximum de 500 000 $; modifications ne dépassant pas 500 000 $ dans une période de 12 mois; et honoraires pour services professionnels ne dépassant pas 250 000 $;
• conclure et modifier des marchés pour les services de témoins de la Couronne et de témoins experts, jusqu'à une valeur cumulative de 600 000 $;
• conclure et modifier des marchés pour les services de témoins de la Couronne et de témoins experts qui sont d'anciens fonctionnaires touchant une pension, jusqu'à une valeur cumulative de 225 000 $, sous réserve de la condition suivante : autorisation au premier échelon jusqu'à concurrence de 150 000 $; chaque modification ne doit pas dépasser 75 000 $, et tous les marchés sont assujettis à l'application de la Politique sur les marchés du CT relativement à la formule de réduction des honoraires qui définit les limites financières applicables aux anciens fonctionnaires.

Afin d'évaluer l'administration des dossiers de marchés de services et leur conformité aux exigences, nous avons employé une approche axée sur le risque afin de sélectionner et d'examiner un échantillon de contrats (27 en tout) et de modifications contractuelles (19 en tout) relevant des PSPM. Les contrats sélectionnés étaient en vigueur au cours de la période entre le 1er avril 2014 au 31 mars 2017. Des facteurs tels que le nombre et la nature des modifications, la valeur totale du contrat et les dépenses en cours d'exercice, de même que le risque général de dépasser les limites des PSPM ont été pris en compte dans la sélection de l'échantillon^{Note de bas de page 2}. Le tableau 1 montre la sélection de l'échantillon.