Audit des mécanismes de contrôle du mandat financier en matière d'autonomie gouvernementale

Contexte

Le gouvernement du Canada continue d'accorder la priorité à la réconciliation avec les peuples autochtones. L'atteinte de l'autodétermination et de l'autonomie gouvernementale des peuples autochtones est l'une des façons du gouvernement fédéral de s'efforcer de renouveler ses relations avec les peuples autochtones. Les ententes en matière d'autonomie gouvernementale sont négociées entre les gouvernements autochtones et le Canada et reconnaissent le pouvoir des gouvernements autochtones de créer leurs propres lois et politiques. Ces ententes prévoient des responsabilités et des obligations en matière de dépenses plus élargies que les Premières Nations en vertu de la Loi sur les Indiens et les groupes inuits et métis qui n'ont pas d'ententes en matière d'autonomie gouvernementale. En fin de compte, les gouvernements autochtones autonomes (GAA) ont le pouvoir de décision pour déterminer la façon d'offrir des programmes et des services à leurs citoyens, notamment dans les domaines de la gestion des terres et des ressources, du patrimoine et de la culture, des services sociaux, de la santé, des immobilisations et des infrastructures communautaires, du développement économique et de l'éducation.

La Politique financière collaborative du Canada sur l'autonomie gouvernementale aborde la relation financière entre le Canada et les GAA et vise à guider les fonctionnaires fédéraux dans l'élaboration d'ententes financières entre le Canada et chaque gouvernement autochtone. La politique est élaborée en collaboration avec les GAA afin de fournir des ressources financières suffisantes aux gouvernements autochtones pour qu'ils puissent s'acquitter de leurs responsabilités et fournir des services publics raisonnablement comparables à ceux dont dispose le peuple canadien, tout en soutenant les mesures visant à combler les écarts de bien-être social entre les peuples autochtones et non autochtones.

Un mandat financier confère le pouvoir de négocier les éléments financiers d'une entente et de présenter une offre financière selon un cadre ou selon une méthodologie précisée dans ce mandat.

La première étape de ce processus de mandat financier a eu lieu en 2019, lorsque le ministère des Relations Couronne-Autochtones et Affaires du Nord Canada (RCAANC) a été autorisé à mettre en œuvre la nouvelle politique par le biais de la négociation pour renouveler l'entente sur le transfert financier (ETF) avec 25 GAA. À la suite de l'approbation du Conseil du Trésor (CT) sur les méthodologies à utiliser lors de négociations et le mandat financier précis pour chacune des 25 ententes en 2019, RCAANC a accéléré la conclusion des négociations avec 25 GAA. Enfin, RCAANC a renouvelé les ETF de 24 GAA entre août et septembre 2019 et a renouvelé la 25e ETF en mars 2020. Le coût total nécessaire au renouvellement de 25 ententes s'élève à 2,1 milliards de dollars sur cinq (5) ans (2019-2020 à 2023-2024) et à 444 millions de dollars en continu.

Dans le cadre de la mise en œuvre du mandat de renouvellement des ETF, des erreurs et des omissions ont été relevées dans les informations utilisées pour élaborer dix des propositions détaillées du mandat financier fourni au CT. RCAANC a proposé d'examiner le mandat de l'ETF de dix (10) GAA totalisant 3,5 millions de dollars, modifiant ainsi le montant du mandat du CT de 2019 de 409 millions de dollars à 412,5 millions de dollars (0,85 %). Dans le cadre de l'approbation du Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada (SCT) pour que RCAANC mette en œuvre des mesures visant à corriger ces erreurs, le SCT a exigé que RCAANC effectue un audit des mécanismes de contrôle du mandat financier en matière d'autonomie gouvernementale et qu'il fournisse au CT les constatations de l'audit au plus tard en mars 2024.

Pourquoi l'audit est-il important?

Le coût total du financement des 25 ETF (après le renouvellement) est estimé à 2,1 milliards de dollars sur cinq (5) ans (2019-2020 à 2023-2024) et à 444 millions de dollars en continu. Cela représente un coût matériel important et une diligence raisonnable est nécessaire pour s'assurer que les coûts totaux du financement sont exacts et déterminés par une approche approuvée. De plus, l'établissement de relations avec les GAA est un élément essentiel pour continuer à administrer efficacement un programme. La présence d'erreurs et d'omissions dans ces ententes, susceptibles d'avoir une incidence sur le financement des GAA, pourrait porter atteinte à la réputation du Ministère et détériorer les relations avec les GAA. Par conséquent, il est primordial que des mécanismes de contrôle efficaces permettant de relever les erreurs et les omissions potentielles de l'ETF soient conçus et fonctionnent efficacement pour limiter ce risque.

Ce que nous avons examiné

L'objectif de l'audit était d'assurer la mise en œuvre des mécanismes de contrôle dans le processus du mandat financier en matière d'autonomie gouvernementale et leur pertinence. La portée de l'audit a permis d'examiner trois sous-processus au sein du processus à plus grande portée du mandat financier en matière d'autonomie gouvernementale : les renouvellements des ETF existantes en matière d'autonomie gouvernementale, les mises à jour annuelles des calendriers de financement des activités relatives à l'autonomie gouvernementale et les modifications annuelles des ETF existantes.

Ce que nous avons constaté

Énoncé de conformité

L'audit est conforme aux Normes internationales pour la pratique professionnelle de l'audit interne de l'Institut des vérificateurs internes et à la Politique sur la vérification interne du gouvernement du Canada, comme en témoignent les résultats du programme d'assurance et d'amélioration de la qualité.

Réponse de la direction

La direction approuve les constatations. Elle a accepté les recommandations du rapport et élaboré un plan d'action afin d'y répondre. Le plan d'action de la direction a été ajouté au présent rapport.

1.1 Politique financière collaborative du Canada sur l'autonomie gouvernementale

La Politique financière collaborative du Canada sur l'autonomie gouvernementale traite de la relation financière entre le Canada et les GAA et vise à guider les fonctionnaires fédéraux dans l'élaboration d'ententes financières entre le Canada et chaque gouvernement autochtone. La politique est élaborée en collaboration avec les GAA afin de fournir des ressources financières suffisantes aux gouvernements autochtones pour qu'ils puissent s'acquitter de leurs responsabilités et fournir des services publics raisonnablement comparables à ceux dont dispose le peuple canadien, tout en soutenant les mesures visant à combler les écarts de bien-être social entre les peuples autochtones et non autochtones. La politique vise à renforcer le partenariat de gouvernement à gouvernement et à mieux appuyer les ententes en matière d'autonomie gouvernementale en fournissant un financement suffisant, durable et prévisible pour que les GAA aient les moyens et la capacité financière de gouverner efficacement.

Pour cerner les besoins liés aux dépenses (c.-à-d. une mesure du coût estimé de l'exécution d'un ensemble de services, de fonctions ou d'activités pour répondre à un ensemble de responsabilités, sur la base de mesures ou de normes comparatives) d'un GAA de manière objective et systématique, la politique prévoit l'élaboration et la mise en œuvre d'une série de méthodologies d'évaluation des besoins liés aux dépenses. L'objectif est de s'assurer que les variations dans les structures organisationnelles, les services et les programmes fournis par les différents GAA sont prises en compte de manière équitable. La majorité des méthodes pour calculer les coûts sont encore en cours d'élaboration dans le cadre du processus financier collaboratif; cependant, lors du renouvellement des ETF existantes en matière d'autonomie gouvernementale en 2019, le modèle de gouvernance et d'administration a été entièrement élaboré et mis en œuvre.

La politique décrit également la façon dont les montants de transfert financier sont adaptés pendant la durée d'une entente financière (ou la date de financement) pour tenir compte des changements de prix, de population et d'autres mesures de volume ou de charge de travail. Toutes les ETF existantes en matière d'autonomie gouvernementale rajustent chaque année le montant ou le volume (p. ex. la population).

1.2 Aperçu de la Direction générale de la mise en œuvre

La Direction générale de la mise en œuvre du Secteur de la mise en œuvre (SMO) est principalement responsable de la mise en œuvre par le gouvernement fédéral des traités modernes, des ententes en matière d'autonomie gouvernementale, des ententes sectorielles, des ententes progressives et des ententes de règlement. De plus, la Direction générale de la mise en œuvre soutient le secteur des Traités et gouvernement autochtone (TGA) et les autres ministères dans la négociation des ententes.

La Direction générale de la mise en œuvre est composée de :

• La Direction des opérations financières, qui comprend l'unité de services de financement (USF). L'USF est responsable de la gestion des ententes de financement ainsi que de l'amélioration des processus et des rapports ministériels. L'USF a été créée pour centraliser les fonctions des services de financement au sein du SMO, ce qui permet d'accroître l'efficacité et la normalisation. L'USF sert également de principal centre de connaissances et d'expertise pour la gestion des ententes et des financements du secteur.
• Les directions de la gestion des traités (DGT) – Les DGT sont présentes dans trois régions : Colombie-Britannique, région de l'Est et de l'Ouest. Elles sont chacune responsables des négociations et de la mise en œuvre des ententes en matière d'autonomie gouvernementale dans leur région respective.

1.3 Processus de mandat financier en matière d'autonomie gouvernementale

Un mandat financier confère le pouvoir de négocier les éléments financiers d'une entente, de présenter une offre financière et de demander les crédits nécessaires dans une limite ou selon une méthodologie précisée dans ce mandat.

Quatre sous-processus essentiels sont présents dans le processus de mandat financier en matière d'autonomie gouvernementale. Ces sous-processus sont les suivants :

1. Négociation de nouvelles ententes en matière d'autonomie gouvernementale et des ententes sur le transfert financier qui y sont associées : Le secteur des TGA est habituellement responsable de la recherche du mandat et de la source de financement par l'entremise des organismes centraux pour les nouvelles ententes en matière d'autonomie gouvernementale et de la préparation de la présentation au Conseil du Trésor (CT) connexe, de l'achèvement des négociations avec les partenaires autochtones, ainsi que de la rédaction et de l'achèvement de la première ETF connexe.
2. Renouvellement d'ententes sur le transfert financier existantes en matière d'autonomie gouvernementale : Les ETF des GAA sont généralement renouvelés tous les cinq (5) ans et relèvent de la responsabilité du SMO. Ce sous-processus comprend la recherche d'un mandat financier pour négocier les ententes de renouvellement; une présentation pour obtenir les autorisations et compléter les négociations et la signature de l'entente de renouvellement par les représentants dûment autorisés de toutes les parties à cette entente.
3. Mise à jour annuelle des calendriers de financement des activités relatives à l'autonomie gouvernementale : L'USF prépare et fournit le plan financier annuel (PFA) aux directions de la gestion des traités pour qu'elles le partagent avec les GAA. Le PFA résume le montant du financement à prévoir pour l'exercice financier suivant, en tenant compte des rajustements éventuels. L'USF est responsable de calculer et de demander tout financement supplémentaire à la suite d'un calcul de rajustement par le biais des processus de mises à jour annuelles des niveaux de référence et des budgets supplémentaires des dépenses.
4. Modifications annuelles aux ententes sur le transfert financier existantes : Les directions de la gestion des traités collaborent avec l'USF pour élaborer des modifications annuelles aux ETF existantes. Dans le cadre de ce processus, l'USF est responsable de préparer des plans financiers annuels mis à jour afin d'ajouter tout financement pour les GAA qui peut être transféré depuis des Autre ministère du gouvernement (AMG) par le biais de budgets supplémentaires ou tout financement pour les GAA qui résulte d'autres présentations au CT pour le Ministère.

Dans chaque sous-processus, Relations Couronne-Autochtones et Affaires du Nord Canada (RCAANC) doit demander des fonds supplémentaires aux organismes centraux afin de pouvoir conclure des ententes ou effectuer des paiements à chaque GAA.

1.4 Renouvellement des ententes sur le transfert financier en matière d'autonomie gouvernementale de 2019

La première étape du processus du mandat financier a eu lieu en 2019, lorsque RCAANC a été autorisé à mettre en œuvre la nouvelle Politique financière collaborative du Canada sur l'autonomie gouvernementale par le biais des négociations des renouvellements des ETF avec 25 GAA. Dans un deuxième temps, en 2019, le sous-ministre adjoint (SMA) du Secteur de la mise en œuvre a procédé à un échange de lettres avec ses homologues des organismes centraux pour approuver un mandat de renouvellement des ententes avec 25 GAA. À la suite de l'approbation du Conseil du Trésor (CT) pour demander les crédits nécessaires à la mise en œuvre des méthodologies à utiliser dans les négociations et du mandat précis pour chacune des 25 ententes en 2019, RCAANC a accéléré la conclusion des négociations avec 25 GAA. Enfin, RCAANC a renouvelé les ETF de 24 GAA entre août et septembre 2019 et a renouvelé l'entente avec le 25e GAA en mars 2020. Historiquement, le renouvellement de chaque ETF peut prendre un certain nombre d'années pour être négocié et achevé. Grâce à la nouvelle politique et à l'harmonisation des renouvellements, le renouvellement des 25 ETF a été effectué entre le 1er avril 2019 et le 31 mars 2020. Les 25 ententes ont été renouvelées le 1er avril 2019 pour une durée de cinq ans au lieu d'être renouvelées à des dates échelonnées sur des années différentes. Le coût total nécessaire au renouvellement de 25 ententes est estimé à 2,1 milliards de dollars sur cinq ans (2019-2020 à 2023-2024) et à 444 millions de dollars en continu.

Au cours du processus de mise en œuvre des ententes, des erreurs et des omissions ont été relevées dans les informations utilisées pour élaborer dix des propositions détaillées du mandat financier préparées par RCAANC et approuvées par le Conseil du Trésor. RCAANC a donc proposé d'examiner le mandat des ETF de 10 GAA. Au moment où les examens du mandat financier ont été proposés au CT, trois ETF avaient déjà été modifiées, tandis que les autres ententes nécessitaient des modifications supplémentaires. En plus des erreurs et des omissions relevées, trois ententes de renouvellement mises en œuvre comprenaient des montants inférieurs à ceux autorisés par le CT. Les différences entre les montants ont une incidence sur les crédits requis par RCAANC par rapport au mandat financier existant pour cette initiative.

En raison des erreurs et omissions détaillées ci-dessus, RCAANC a proposé de modifier le renouvellement des ententes au coût de 3,5 millions de dollars, modifiant ainsi le montant du mandat du CT de juillet 2019 de 409 millions de dollars à 412,5 millions de dollars. Cette modification représente un total de 0,85 % du montant du mandat du CT de juillet 2019 signalant que l'importance de ces modifications était mineure.

Dans le cadre de l'approbation du CT pour que RCAANC mette en œuvre des mesures visant à corriger ces erreurs, le CT a exigé que RCAANC effectue un audit des mécanismes de contrôle du mandat financier en matière d'autonomie gouvernementale et qu'il fournisse au CT les constatations de l'audit au plus tard en mars 2024. RCAANC a confirmé au Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada (SCT) que le Ministère dispose d'une grande latitude pour déterminer la portée de l'audit requis, à condition que l'objectif se concentre sur les mécanismes de contrôle du mandat financier pour les 25 groupes qui ont renouvelé leur ETF en 2019-2020.

2.1 Pourquoi l'audit est-il important?

La négociation et la mise en œuvre des Entente sur le transfert financier (ETF) en matière d'autonomie gouvernementale sont des mécanismes par lesquels RCAANC utilise son mandat pour renouveler ses relations de nation à nation, la relation entre les Autochtones et la Couronne et la relation du gouvernement du Canada avec le gouvernement des Premières Nations, des Inuit et des Métis, pour moderniser les structures du gouvernement du Canada afin de permettre aux peuples autochtones de renforcer leur capacité et afin de soutenir leur vision d'autodétermination, et pour diriger les travaux du gouvernement du Canada dans le Nord. En vertu des ententes en matière d'autonomie gouvernementale, les Gouvernement autochtone autonome (GAA) sont responsables des coûts généraux liés au bon fonctionnement de leur gouvernement et de la compétence de fournir les programmes et services transférés du Canada au gouvernement autochtone.

Le coût total nécessaire au financement des 25 ententes existantes s'élève à 2,1 milliards de dollars sur cinq (5) ans (2019-2020 à 2023-2024) et à 444 millions de dollars en continu. Cela représente un coût matériel important et une diligence raisonnable est nécessaire pour s'assurer que les coûts totaux du financement sont exacts et déterminés par une approche approuvée. De plus, l'établissement de relations avec les GAA est un élément essentiel pour continuer à administrer efficacement un programme. La présence d'erreurs et d'omissions dans ces ententes financières, susceptibles d'avoir une incidence sur le financement des GAA, pourrait porter atteinte à la réputation du Ministère et détériorer les relations avec les GAA. Par conséquent, il est essentiel que des mécanismes de contrôle efficaces permettant de relever les erreurs et omissions potentielles des ETF soient conçus et fonctionnent efficacement pour limiter ce risque.

Enfin, le Conseil du Trésor (CT) a exigé que RCAANC effectue un audit des mécanismes de contrôle du mandat financier en matière d'autonomie gouvernementale et qu'il fournisse au CT les constatations de l'audit au plus tard en mars 2024, comme condition à l'approbation des mesures visant à corriger les erreurs et les omissions mentionnées ci-dessus qui ont été relevées dans le processus de renouvellement de 2019.

2.2 Objectif de l'audit

L'objectif de l'audit était de donner l'assurance en ce qui concerne la pertinence et la mise en œuvre des mécanismes de contrôle dans le processus du mandat financier en matière d'autonomie gouvernementale.

2.3 Portée de l'audit

La portée de l'audit comprenait trois des quatre sous-processus du processus de mandat financier en matière d'autonomie gouvernementale :

1. Renouvellement d'ententes sur le transfert financier existantes en matière d'autonomie gouvernementale
2. Mises à jour annuelles des calendriers de financement des activités relatives à l'autonomie gouvernementale
3. Modifications annuelles aux ententes sur le transfert financier existantes

L'audit visait ces trois sous-processus, et pas seulement le sous-processus de renouvellement dans lequel les erreurs et omissions de 2019 ont été relevées, car les sous-processus visant à effectuer les mises à jour annuelles des calendriers de financement et à préparer les modifications annuelles reflètent les mécanismes de contrôle qui ont été mis en place depuis que des erreurs et des omissions ont été relevées. Ce sont également les sous-processus par lesquels les mandats financiers sont mis en œuvre, constituant des composantes essentielles du processus global du mandat financier en matière d'autonomie gouvernementale.

Pour ces deux derniers sous-processus, l'audit a examiné les mécanismes de contrôle relatifs aux calculs des montants de financement pour les ententes individuelles et les mécanismes de contrôle menant à la demande et à la réception du financement à RCAANC avant de conclure des ententes modifiées. Le test des contrôles sur le sous-processus de renouvellement n'a pas été entrepris pour les raisons suivantes : (1) il n'y a pas eu d'utilisation supplémentaire de ce sous-processus depuis les erreurs et omissions de 2019-2020; (2) les causes profondes de ces erreurs et omissions ont été bien documentées, ce qui signifie qu'un nouvel audit de ces dossiers n'apporterait aucune valeur ajoutée; (3) une connaissance approfondie des aspects uniques de chaque entente est nécessaire pour relever des erreurs inconnues supplémentaires telles que celles relevées en 2019-2020. Les vérifications du sous‑processus de renouvellement se limitaient plutôt à confirmer que les montants de financement approuvés par le CT étaient reflétés avec exactitude dans l'ETF et les plans financiers annuels signés.

2.4 Approche et méthode de l'audit

L'audit a été réalisé conformément aux exigences de la Politique sur la vérification interne du Secrétariat du Conseil du Trésor et au Cadre international de référence des pratiques professionnelles de l'Institut des auditeurs internes. Dans le cadre de l'audit, on a examiné suffisamment d'éléments probants pertinents et obtenu suffisamment d'information pour fournir un niveau d'assurance raisonnable à l'appui de ses conclusions.

Effectué de mars 2022 à août 2022, le travail d'audit s'est échelonné sur trois phases : planification, examen et préparation du rapport. Voici les principales techniques d'audit utilisées :

• Entrevues avec les principaux intervenants;
• Analyse des processus et élaboration des cartes de processus;
• Examen de la documentation pertinente, notamment des ententes en matière d'autonomie gouvernementale, des ETF qui y sont associées et de toute modification;
• Analyse de la nature et de la source des erreurs présentes dans la présentation au CT concernée;
• Vérification de dossiers pour vérifier si les principaux mécanismes de contrôle de prévention et de détection sont en place et fonctionnent efficacement; et
• Réunions de suivi pour valider les observations préliminaires des vérifications.

L'approche utilisée pour atteindre l'objectif de l'audit consistait, entre autres, à établir des critères d'audit permettant de formuler des observations et de tirer des conclusions. Les critères d'audit sont énoncés à l'annexe A.

3.1 Renouvellement des ententes sur le transfert financier existantes en matière d'autonomie gouvernementale

Constatation

3.1.1 Sous-processus de renouvellement des ententes sur le transfert financier existantes

RCAANC a demandé l'autorisation pour appliquer les nouvelles méthodologies financières élaborées conjointement lors du renouvellement des ETF des GAA. Une fois les négociations des ETF presque terminées, RCAANC a fait une demande au CT pour obtenir le financement nécessaire à la conclusion d'ententes avec les GAA. Les processus d'élaboration, d'examen et d'autorisation des aspects financiers de ces demandes, y compris les étapes, les contrôles et les rôles et responsabilités, n'étaient pas documentés.

Pour soutenir l'évaluation des mécanismes de contrôle, l'équipe d'audit a élaboré des cartes de processus pour comprendre les étapes, les mécanismes de contrôle et les rôles et responsabilités qui ont été effectués par les principaux intervenants dans le sous-processus du mandat financier pour les ententes de renouvellement. L'élaboration d'une carte de processus comprenait aussi la détermination des mécanismes de contrôle essentiels mis en place pour prévenir et détecter les erreurs dans le sous-processus. La figure 1 présente un résumé du sous-processus de renouvellement des ententes sur le transfert financier existantes :

Équivalent textuel pour le graphique Figure 1 Aperçu du sous-processus de renouvellement

La figure 1 présente un résumé du sous-processus de renouvellement des ententes sur le transfert financier existantes.

Les étapes illustrées dans le diagramme du processus sont les suivantes :

1. La Direction générale de la mise en œuvre (DGMO) rédige une proposition de mandat incluant des montants estimés de financement
2. Le Dirigeant principal des finances (DPF) atteste de la proposition de mandat sur la base de l'examen du Dirigeant principal des finances, des résultats et de l'exécution (DPFRE)
3. Approbation de la proposition de mandat
4. L'ébauche d'entente est négociée et convenue entre la DGMO et le bénéficiaire
5. La DGMO rédige la présentation au CT avec le soutien du DPFRE
6. Le DPF atteste et le Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada (SCT) approuve la présentation au CT
7. La DGMO vérifie que les fonds ont été affectés ou inclus dans les crédits futurs
8. Le bénéficiaire et le DG du Secteur de la mise en œuvre (SMO) signent l'entente finale

L'absence d'un sous-processus de renouvellement documenté de façon officielle est le résultat de la complexité du processus à plus grande portée du mandat financier en matière d'autonomie gouvernementale. Le sous-processus comprend de multiples intervenants et points à examiner, car les ententes ont une valeur monétaire élevée. Le sous-processus global peut également varier selon les demandes ou les recommandations des organismes centraux. Cependant, le fait de disposer d'une analyse interne adéquate et d'une documentation sur les étapes, les mécanismes de contrôle et les rôles et responsabilités avant le début de la prochaine période de renouvellement en 2024 appuierait un sous-processus ordonné et efficace. Sans un sous‑processus documenté de façon officielle pour diriger les prochains efforts de renouvellement, les opérations peuvent être interrompues ou retardées. Si le processus n'est pas communiqué ou bien compris, des erreurs ou des omissions peuvent se produire et le savoir opérationnel peut se perdre lors du changement de personnel.

Voir la recommandation no. 3 de la section 3.3.1 ci-dessous pour remédier à l'absence d'un sous-processus de renouvellement documenté de façon officielle.

3.1.2 Outils et sources d'information utilisés pour le renouvellement des ententes sur le transfert financier existantes et les directives associées

Des feuilles de calcul Excel détaillées ont été les outils utilisés pour élaborer les renseignements financiers à ajouter dans chaque ETF et dans les demandes de mandat financier adressées au SCT. Ces feuilles de calcul comprenaient des calculs détaillés pour chaque GAA afin d'appliquer le modèle de besoins liés aux dépenses en matière de gouvernance et d'administration.

Les sources d'information accessibles pour aider à l'élaboration des calculs des montants de financement au soutien des renouvellements étaient élaborées avant les ETF en matière d'autonomie gouvernementale et les discussions avec les principaux intervenants au sein de RCAANC. Selon la date à laquelle les ententes précédentes ont été élaborées ou renouvelées pour la dernière fois, les informations détaillées pertinentes pour mettre en œuvre les rajustements de volume avant 2019 n'étaient pas évidentes dans les ententes précédentes. En outre, certaines ententes ne contenaient pas d'informations sur les raisons pour lesquelles d'autres financements extérieurs à l'entente en matière d'autonomie gouvernementale étaient ajoutés ou déduits, ou ne contenaient pas d'informations sur les aspects uniques du GAA pertinents pour le calcul du financement en vertu de l'ETF. Dans certaines situations, les exemplaires numériques des ententes préalables n'avaient pas été stockés de manière centralisée, ce qui rendait difficile l'accès aux informations pertinentes. Aucune source de référence ne documentait ni n'expliquait, de manière ordonnée, les informations pertinentes pour chaque GAA tirées de l'expérience des représentants des Traités et gouvernement autochtone (TGA) et des Direction de la gestion des traités (DGT) qui avaient négocié ces ententes et travaillé avec les GAA pendant de nombreuses années.

L'analyse de l'audit des raisons sous-jacentes des erreurs et les omissions dans la demande de financement de 2019 au CT a révélé leur principale raison. Les informations pertinentes pour rajuster de manière cohérente les ententes et pour intégrer pleinement les aspects uniques de chaque entente conformément à son évolution au fil du temps n'étaient pas documentées et accessibles pour les personnes responsables du calcul de la demande de financement pour chaque ETF.

Dans l'ensemble, les outils et les sources d'information ont été déterminés pour le sous‑processus de renouvellement et mis à profit par les principaux intervenants; cependant, aucune directive documentée ne soutient l'utilisation des outils et des sources d'information utilisés dans le sous-processus de renouvellement.

L'absence d'une source de référence qui documente les informations pertinentes pour chaque GAA de manière ordonnée résulte de l'absence d'une attente ou d'une responsabilité attribuée pour la documentation officielle de ces informations. L'absence de directives pour soutenir l'utilisation des outils et des sources d'information est le résultat de l'absence de processus documenté de manière officielle pour le processus global du mandat financier en matière d'autonomie gouvernementale. En l'absence d'une source documentée d'informations pertinentes ou de directives pour l'utilisation des outils et des sources d'information dans le sous‑processus de renouvellement, des erreurs ou des omissions peuvent se produire et le savoir opérationnel peut se perdre lors du changement de personnel.

3.2 Mises à jour annuelles des calendriers de financement des activités relatives à l'autonomie gouvernementale

Constatation

3.2.1 Sous-processus de mise à jour des calendriers de financement des activités relatives à l'autonomie gouvernementale

Préparation et examen des plans financiers annuels

Les principaux intervenants suivent chaque année un sous-processus cohérent pour élaborer et examiner le PFA avant même que les montants de financement ne soient distribués aux GAA. Cependant, le sous-processus, y compris les rôles et responsabilités essentiels, n'a pas été documenté de façon officielle. Pour aider l'évaluation des mécanismes de contrôle, l'équipe d'audit a élaboré une carte de processus pour connaître les activités réalisées par les principaux intervenants du sous-processus du PFA. L'élaboration d'une carte de processus comprenait aussi la détermination des mécanismes de contrôle essentiels mis en place par l'USF pour prévenir et détecter les erreurs dans le sous-processus. La figure 2 présente un résumé de ce sous‑processus.

Équivalent textuel pour le graphique Figure 2 Aperçu du sous-processus du PFA

La figure 2 détaille le processus pour connaître les activités réalisées par les principaux intervenants du sous-processus du PFA.

Les étapes illustrées dans le diagramme du processus sont les suivantes :

1. La DGMO reçoit des données sur la population du bénéficiaire
2. L'USF prépare le PFA avec les données sur la population et les ajusteurs de prix
3. Le gestionnaire de l'USF examine le PFA
4. La DGT examine et envoie le PFA au bénéficiaire pour validation
5. Le directeur de la DGT approuve l'article 32
6. Le directeur de la DGT approuve l'article 34
7. Le DPFRE approuve l'article 33
8. Le bénéficiaire reçoit le paiement

L'absence d'un sous-processus documenté de façon officielle pour la préparation et l'examen du sous-processus du PFA est le résultat de la complexité du processus à plus grande portée du mandat financier en matière d'autonomie gouvernementale. Sans un sous-processus documenté de façon officielle, les opérations peuvent être interrompues ou retardées si le sous-processus n'est pas communiqué ou bien compris, des erreurs ou des omissions peuvent se produire, et le savoir opérationnel peut se perdre lors du changement de personnel.

Voir la recommandation no. 3 de la section 3.3.1 ci-dessous pour remédier à l'absence d'un sous-processus du PFA documenté de façon officielle.

Financement pour les rajustements annuels des ententes sur le transfert financier en matière d'autonomie gouvernementale

Le sous-processus et la méthode de rajustement des financements annuels du PFA en matière d'autonomie gouvernementale ont été définis et documentés dans la Directive sur les rajustements annuels des revendications globales, de l'autonomie gouvernementale et des autres ententes constructives. Les rôles et les responsabilités essentiels du Secteur de la mise en œuvre, de la Direction de la politique budgétaire au sein du secteur des TGA et du secteur du DPFRE, ont également été définis dans la Directive.

3.2.2 Outils et sources d'information utilisés dans les mises à jour annuelles des calendriers de financement des activités relatives à l'autonomie gouvernementale et les directives connexes

Préparation et examen des plans financiers annuels

Les principaux outils utilisés dans le sous-processus pour la préparation et l'examen des PFA sont Excel, le SGISC et SAP. L'USF a conçu les outils Excel utilisés lors du processus. Les PFA sont mis à jour chaque année et les montants de financement qui doivent être rajustés (c.-à-d. le prix et la population) sont calculés à partir des feuilles de calcul Excel. Le gestionnaire de l'USF a élaboré et tient à jour une feuille de calcul Excel principale et distincte pour suivre tous les fonds pertinents alloués par le Parlement à RCAANC ainsi que les montants de financement aux GAA. Le SGISC est le système de gestion de transferts de l'USF et constitue la source faisant autorité pour la documentation relative à l'entente. SAP est le système utilisé pour distribuer les financements une fois que tout a été approuvé par le DPFRE.

Compte tenu de la marge d'erreur, comme des saisies involontaires et des calculs erronés lors de l'utilisation de feuilles de calcul Excel, l'équipe d'audit a examiné ces feuilles de calcul afin de déterminer si elles comportaient des fonctions de contrôle permettant de limiter les erreurs.

L'équipe d'audit a constaté que l'équipe de l'USF utilisait des fonctions de contrôle relatif à l'accès aux feuilles de calcul Excel du PFA. L'équipe de l'USF a un accès en mode lecture au PFA et seuls le gestionnaire de l'USF et le conseiller principal en financement ont un accès comme éditeurs. Cet accès restreint permet de contrôler les modifications apportées aux feuilles de calcul du PFA.

En outre, l'équipe d'audit a constaté que chaque PFA comprend un tableau distinct qui résume la population et les rajustements de prix à utiliser pour un exercice précis. Pour chaque ligne relative au financement de base d'un PFA, la formule de calcul Excel renvoie à la cellule particulière du calcul de rajustement. Le tableau récapitulatif des rajustements n'est pas verrouillé (il peut être modifié) et une référence absolue à la cellule de calcul de rajustement n'est pas toujours utilisée. Si les fonctions de contrôle présentes dans Excel ne sont pas toutes utilisées, on augmente le risque d'erreurs dues à des modifications involontaires et à des calculs erronés.

Les principales sources d'information utilisées pour la préparation et l'examen du PFA sont les ETF en matière d'autonomie gouvernementale et toute modification connexe, les données sur la population fournies par le GAA et les données pertinentes sur l'IIPDIF de Statistique Canada. L'ETF et les modifications qui y sont apportées décrivent les montants de financement de base et les montants de financement complémentaire, souvent issus d'Autre ministère du gouvernement (AMG) ou d'annonces budgétaires, alloués aux GAA respectifs. Les données sur la population et l'information sur l'IIPDIF sont utilisées pour le rajustement des montants de financement de base d'une année à l'autre.

Pour la préparation et l'examen du PFA, aucune directive n'est disponible pour soutenir l'utilisation d'outils et de sources d'information.

Financement pour les rajustements annuels des ententes sur le transfert financier en matière d'autonomie gouvernementale

L'analyse de rapprochement annuelle effectuée par l'USF pour le calcul et la demande au SCT d'un financement supplémentaire à la suite d'un calcul de rajustement est effectuée et conservée dans une feuille de calcul Excel distincte.

Compte tenu de la marge d'erreur, comme des saisies involontaires et des calculs erronés lors de l'utilisation de feuilles de calcul Excel, l'équipe d'audit a examiné ces feuilles de calcul afin de déterminer si elles comportaient des fonctions de contrôle permettant de limiter les erreurs.

L'audit a permis de constater que l'analyse de rapprochement nécessite la saisie manuelle des informations relatives au financement et aux calculs de rajustement de chaque PFA plutôt que de lier la feuille de calcul Excel pour l'analyse de rapprochement aux versions finales et approuvées du PFA afin de réduire la probabilité d'une erreur de nature humaine dans les saisies manuelles.

Comme lors du sous-processus de préparation et d'examen du PFA, les principales sources d'information de financement utilisées à la suite des calculs de rajustement sont l'entente sur le transfert financier en matière d'autonomie gouvernementale et toute modification connexe, les données sur la population fournies par le GAA et les données pertinentes sur l'IIPDIF de Statistique Canada. Les données sur la population et l'information de l'IIPDIF sont utilisées pour les calculs de rajustement des montants de financement de base d'une année à l'autre.

Pour le sous-processus de financement à la suite des calculs de rajustement annuel des ETF en matière d'autonomie gouvernementale, aucune directive relative à l'utilisation d'outils particuliers et de sources d'information n'est disponible au-delà des directives de haut niveau fournies par la Directive.

Dans l'ensemble, l'absence de directives documentées pour soutenir l'utilisation d'outils et de sources d'information dans le sous-processus des mises à jour annuelles des calendriers de financement est le résultat de l'absence de processus documenté de façon officielle pour le processus global du mandat financier en matière d'autonomie gouvernementale. Il peut donc être difficile pour les intervenants internes de comprendre la façon dont les outils et les sources d'information sont utilisés dans le sous-processus des mises à jour annuelles des calendriers de financement de manière efficace et efficiente. Sans directive documentée pour l'utilisation des outils et des sources d'information, des erreurs ou des omissions peuvent se produire et le savoir opérationnel sur le sous-processus et les outils peut être perdu lors du changement de personnel.

Voir la recommandation no. 4 de la section 3.3.2 ci-dessous concernant l'utilisation des fonctions de contrôle dans Excel pour limiter les erreurs dans les mises à jour annuelles des calendriers de financement du sous-processus des activités relatives à l'autonomie gouvernementale.

Voir la recommandation no. 5 de la section 3.3.2 ci-dessous pour remédier à l'absence de directives relatives à l'utilisation des outils et des sources d'information utilisés dans les mises à jour annuelles des calendriers de financement du sous-processus des activités relatives à l'autonomie gouvernementale.

3.2.3 Contrôles de prévention et de détection dans la préparation et de l'examen annuel des plans financiers annuels

Le tableau suivant résume les mécanismes de contrôle essentiels du sous-processus du PFA que l'équipe d'audit a permis de relever ainsi que les résultats de la vérification de l'efficacité opérationnelle de ces contrôles, sur la base de 10 ententes choisies pour l'échantillon. L'équipe d'audit a constaté que plusieurs mécanismes de contrôle essentiels du sous-processus de préparation et d'examen du PFA étaient mis en œuvre et fonctionnaient efficacement; cependant, dans certaines situations, la mise en œuvre des mécanismes de contrôle essentiels n'a pu être évaluée en raison de l'absence de documentation. L'équipe d'audit n'a relevé aucune lacune de conception ou faiblesse dans les mécanismes de contrôle essentiels.

Tableau 1 – Mécanismes de contrôle essentiels liés à la préparation et à l'examen des plans financiers annuels

Mécanisme de contrôle essentiel	Mécanisme de contrôle de prévention ou de détection?	Résultats des vérifications
L'USF prépare le PFA et met à jour les montants de financement selon les rajustements de population et de prix (le cas échéant) et toute autre information pertinente	Prévention	Aucune lacune n'a été constatée lors de la vérification de ce mécanisme de contrôle.
Le gestionnaire de l'USF examine le PFA	Détection	Aucune lacune n'a été constatée pour huit (8) des 10 ententes (80 %). Il n'y avait aucune preuve documentaire de l'examen du PFA par le gestionnaire de l'USF pour deux (2) des 10 ententes (20 %). D'après les entrevues, le gestionnaire de l'USF et le conseiller principal en financement tiennent des réunions et procèdent à des examens en direct du PFA pour en vérifier l'exactitude et l'exhaustivité avant de l'envoyer au bénéficiaire et à la DGT. Cependant, l'équipe d'audit n'a pas été en mesure de corroborer ce fait, faute de preuves documentées.
Le directeur de la DGT examine le PFA et approuve l'article 32	Détection	Aucune lacune n'a été constatée pour huit (8) des 10 ententes (80 %). Aucune preuve documentée n'était présente pour deux (2) des 10 ententes (20 %).

D'après les résultats des vérifications, il est possible pour les principaux intervenants de documenter de façon plus claire et cohérente les preuves relatives aux activités de contrôle (p. ex. lorsque le gestionnaire de l'USF et le directeur de la DGT examinent le PFA et l'approuvent conformément à l'article 32 de la LGFP).

Si personne n'exige de preuves documentées des activités de contrôle réalisées, les activités de contrôle de révision et d'approbation peuvent ne pas être entreprises, ce qui entraîne des erreurs ou des omissions dans le PFA.

Voir la recommandation no. 6 de la section 3.3.3 ci-dessous pour remédier à l'absence de méthodes définies de conservation des documents.

3.3 Modifications annuelles aux ententes sur le transfert financier existantes

Constatation

3.3.1 Sous-processus de préparation et d'approbation des modifications annuelles aux ententes sur le transfert financier existantes

Les principaux intervenants suivent chaque année un sous-processus cohérent pour élaborer les modifications annuelles des ETF afin de tenir compte de tout nouveau financement reçu pour l'exercice financier en question. Cependant, le sous-processus, y compris les rôles et responsabilités essentiels, n'a pas été documenté de façon officielle. Pour aider à l'évaluation des mécanismes de contrôle, l'équipe d'audit a élaboré une carte de processus pour connaître les étapes et activités réalisées par les principaux intervenants du sous-processus de modification annuelle. L'élaboration d'une carte de processus comprenait aussi la détermination des mécanismes de contrôle essentiels mis en place par les directions de la gestion des traités et l'USF pour prévenir et détecter les erreurs dans le sous-processus. La figure 3 présente un résumé du sous-processus.

Équivalent textuel pour le graphique Figure 3 Aperçu du processus de transfert menant au sous-processus de modification annuelle

La figure 3 résume les étapes et activités réalisées par les principaux intervenants du sous-processus de modification annuelle.

Les étapes illustrées dans le diagramme du processus sont les suivantes :

1. L'AMG désigne un nouveau programme, des bénéficiaires et des montants de financement
2. L'AMG et l'USF rédigent la LEI
3. Le DPFRE et le gestionnaire de l'USF examinent la LEI
4. Le directeur général de la DGMO examine la LEI
5. Le DPF de l'AMG et DPF de RCAANC approuve les crédits
6. Sanction royale reçue
7. L'USF vérifie que les fonds ont été transférés à RCAANC
8. La DGMO rédige l'entente modifiée, le gestionnaire de l'USF l'examine et le directeur de la DGT l'exécute

L'absence d'un sous-processus de modification annuelle documenté de façon officielle est le résultat de la complexité du processus à plus grande portée du mandat financier en matière d'autonomie gouvernementale. Sans un sous-processus documenté de façon officielle, les opérations peuvent être interrompues ou retardées si le sous-processus n'est pas communiqué ou bien compris, des erreurs ou des omissions peuvent se produire, et le savoir opérationnel peut se perdre lors du changement de personnel.

Recommandation

3. Le sous-ministre adjoint du Secteur de la mise en œuvre doit s'appuyer sur les cartes de processus et les descriptions élaborées par l'audit interne pour définir et tenir à jour la documentation sur les processus, y compris les examens et les autorisations, les étapes, les contrôles, les rôles et les responsabilités. Cela doit être fait pour les sous-processus suivants :

1. sous-processus de renouvellement;
2. sous-processus de préparation et d'examen du sous-processus du plan financier annuel; et
3. sous-processus de préparation et d'approbation des modifications annuelles aux ententes sur le transfert financier existantes.

3.3.2 Outils et sources d'information utilisés dans le cadre du sous-processus de modification financière annuelle et de modification de plan et les directives connexes

Les principaux outils utilisés dans le sous-processus de modification du plan financier annuel sont Excel, le SGISC et SAP. L'USF a conçu les outils Excel utilisés lors du processus. Le gestionnaire de l'USF tient à jour une feuille de calcul Excel pour suivre tous les fonds entrants attendus ou reçus (c'est-à-dire alloués), y compris par le biais du budget principal et du Budget supplémentaire des dépenses, ainsi que les financements aux GAA. L'USF tient aussi à jour une feuille de calcul Excel distincte pour suivre tous les financements entrants d'autres ministères. Comme dans le sous-processus du PFA, le SGISC est le système de gestion de transferts de l'USF et constitue la source faisant autorité pour la documentation relative à l'entente. SAP est le système utilisé pour distribuer les financements une fois que tout a été approuvé par le DPFRE.

Les principales sources d'information utilisées dans le sous-processus de modification annuelle sont les ETF en matière d'autonomie gouvernementale, le PFA, la LEI et les présentations au CT.

La forte dépendance à l'égard des feuilles de calcul Excel pour documenter et manipuler les informations financières détaillées utilisées pour contrôler le sous-processus de modification annuelle exige beaucoup de travail et peut potentiellement introduire des erreurs.

Les outils et les sources d'information présents dans le sous-processus de modification annuelle ont été relevés; les principaux intervenants les utilisent de manière cohérente. Cependant, aucune directive n'est disponible pour soutenir l'utilisation de ces outils et de ces sources d'information. L'absence de directives pour soutenir l'utilisation d'outils et de sources d'information dans le sous-processus de modification annuelle est le résultat de l'absence d'un processus documenté de façon officielle pour le processus global du mandat financier en matière d'autonomie gouvernementale. Sans directive documentée pour l'utilisation des outils et des sources d'information, des erreurs ou des omissions peuvent se produire et le savoir opérationnel sur le processus et les outils peut être perdu lors du changement de personnel.

Recommandations

4. Le sous-ministre adjoint du Secteur de la mise en œuvre doit renforcer l'utilisation des fonctions de contrôle dans ses feuilles de calcul Excel. Cela doit être fait pour les sous-processus suivants :

1. sous-processus de mises à jour annuelles des calendriers de financement des activités d'autonomie gouvernementale; et
2. sous-processus de préparation et d'approbation des modifications annuelles des ententes sur le transfert financier existantes.

5. Le sous-ministre adjoint du Secteur de la mise en œuvre doit élaborer des documents d'orientation sur l'utilisation des outils et des sources d'information. Cela doit être fait pour les sous-processus suivants :

1. sous-processus de renouvellement;
2. sous-processus de mises à jour annuelles des calendriers de financement des activités d'autonomie gouvernementale; et
3. sous-processus de préparation et d'approbation des modifications annuelles aux ententes sur le transfert financier existantes.

3.3.3 Contrôles de prévention et de détection dans le sous-processus de modification financière annuelle et de modification de plan

Le tableau suivant résume les mécanismes de contrôle essentiels du sous-processus de modification annuelle des ententes financières et du PFA que l'équipe d'audit a déterminés, ainsi que les résultats des vérifications de l'efficacité opérationnelle de ces mécanismes de contrôle, sur la base de 10 ententes, de transferts de fonds d'AMG et de financement « complémentaire » choisis pour l'échantillon. Dans l'ensemble, l'audit a révélé que les mécanismes de contrôle essentiels du sous-processus de modification annuelle étaient mis en œuvre et fonctionnaient efficacement; cependant, un mécanisme de contrôle n'a pu être évalué en raison de l'absence de documentation. L'équipe d'audit n'a relevé aucune lacune de conception ou faiblesse dans les mécanismes de contrôle essentiels.

Tableau 2 – Mécanismes de contrôle essentiels liés au sous-processus de modification annuelle

Mécanisme de contrôle essentiel	Mécanisme de contrôle de prévention ou de détection?	Résultats des vérifications
Le DPFRE et le gestionnaire de l'USF examinent la LEI ou la présentation au CT	Prévention	L'équipe d'audit n'a pas été en mesure de vérifier ce mécanisme de contrôle ou de le corroborer, faute de preuves documentées de la tenue de ces réunions (ou des procès-verbaux de la réunion). Le gestionnaire de l'USF et un conseiller en gestion financière (CGF) du DPFRE examinent ensemble les tableaux financiers de la LEI et de la présentation au CT, par courriel ou lors d'une réunion. Il n'y a pas d'approbation officielle de la part de l'USF, mais l'unité vérifiera l'exactitude des méthodes de calculs et du codage financier.
Le directeur général de la Direction générale de la mise en œuvre examine et signe la LEI, ou le Sous-ministre adjoint (SMA) du Secteur de la mise en œuvre examine et signe la présentation au CT	Détection	Aucune lacune n'a été constatée lors de la vérification de ce mécanisme de contrôle.
Le DPF signe la LEI ou la présentation au CT	Détection	Aucune lacune n'a été constatée lors de la vérification de ce mécanisme de contrôle.
l'USF confirme que le financement a été transféré au niveau de référence de RCAANC	Prévention	Aucune lacune n'a été constatée lors de la vérification de ce mécanisme de contrôle.

Recommandation

6. Le sous-ministre adjoint du Secteur de la mise en œuvre doit établir une norme officielle pour la documentation à conserver afin de démontrer que les activités de contrôle ont été effectuées. Cela doit être fait pour les sous-processus suivants :

1. sous-processus de mises à jour annuelles des calendriers de financement des activités d'autonomie gouvernementale; et
2. sous-processus de préparation et d'approbation des modifications annuelles aux ententes sur le transfert financier existantes.

Critères d'audit