Évaluation de l'incidence du programme Gouvernance et institutions gouvernementales

Sommaire

Le présent rapport consiste en une évaluation de l'incidence du programme Gouvernance et institutions gouvernementales d'Affaires autochtones et du Nord Canada (AANC), laquelle a été réalisée conformément à la Politique sur les résultats du Conseil du Trésor. L'évaluation porte sur la pertinence et le rendement du programme pour les exercices 2009-2010 à 2015-2016 et elle englobe les autorisations de programme assorties de paiements de transfert suivantes :

• subvention pour le financement du soutien des bandes;
• contributions servant à la prestation de service publics dans le domaine du soutien aux gouvernements indiens et à l'établissement de systèmes solides de gouvernance, d'administration et de responsabilisation; et
• contributions pour appuyer la capacité organisationnelle de base des organismes représentant les Autochtones.

Les sources d'information consultées à l'appui de l'évaluation comprennent un examen des données administratives, de la littérature et de divers documents, des entrevues d'informateurs clés membres du personnel d'AANC, de Premières Nations et d'institutions de Premières Nations ainsi que des études de cas réalisées avec des Premières Nations et des conseils tribaux dans six régions. Les conclusions de l'évaluation permettront d'informer les Premières Nations, la haute direction d'AANC et d'autres Canadiens au sujet de la pertinence et du rendement du programme et les recommandations ont été formulées en vue d'appuyer l'amélioration du programme.

Le programme Gouvernance et institutions gouvernementales appuie les gouvernements des Premières Nations et les organisations des Inuits en offrant :

• des conseils, une orientation et des examens de politiques des hauts fonctionnaires de la Direction des politiques et de la mise en œuvre de la gouvernance du Secteur des traités et du gouvernement autochtone d'AANC;
• un financement de base pour l'administration de bureaux de conseils de bande ou de conseils tribaux par le truchement du Programme de financement du soutien des bandes, du Programme des avantages sociaux des employés et du Programme de financement des conseils tribaux;
• un financement pour le renforcement des capacités au moyen du Programme de développement professionnel et institutionnel et un soutien à l'Association des agents financiers autochtones du Canada Association des agents financiers autochtones du Canada); et
• un soutien à la Commission de la fiscalité des premières nations, le Conseil de gestion financière des Premières Nations et l'Administration financière des Premières nations.

Bien que les différents éléments du programme Gouvernance et institutions gouvernementales contribuent à satisfaire un besoin continu, les données probantes ont mené aux constatations suivantes concernant la conception et l'exécution futures du programme.

• Privilégier une approche visant à renforcer les capacités et à établir un cadre législatif, réglementaire et institutionnel favorisant l'autodétermination des Premières Nations qui s'appuie sur des initiatives de gouvernance sectorielles novatrices. AANC a réalisé des progrès considérables dans ce domaine grâce à des séances d'information sur l'adoption de règlements et d'initiatives législatives comme la Loi sur les élections au sein de premières nations. Il serait possible de soutenir davantage les Premières Nations par l'établissement d'un réseau officiel de ressources juridiques offrant une expertise en matière de compétence législative.
• Pour qu'AANC puisse s'acquitter de ses principales responsabilités, les coûts liés à la gouvernance et à l'administration à l'échelle locale doivent être établis de façon appropriée afin qu'il soit possible de soutenir l'exécution de programmes et la prestation de services. En pratique, cela nécessite une formule de financement du soutien des bandes plus solide et plus souple, des outils de maintien en poste des effectifs modernes et concurrentiels ainsi qu'un soutien efficace pour les conseils tribaux.

• Chaque collectivité doit suivre sa propre voie vers la guérison, l'autosuffisance et la viabilité fiscale et financière et les outils d'aide d'AANC doivent être mieux adaptés aux différents besoins. Dans la pratique, cela signifie qu'il faudrait envisager la possibilité d'établir des critères d'admissibilité plus généraux et d'améliorer la gestion des projets du Programme de développement professionnel et institutionnel, renforcer la coordination entre les programmes de renforcement des capacités et adopter une approche d'intervention en situation de crise fondamentalement différente de la Politique de prévention et gestion des manquements en vigueur. Le personnel d'AANC et les Premières Nations ont également souligné qu'il est important de consacrer une source de fonds à l'initiative de Planification communautaire globale.
• Pour assurer une gouvernance durable, il ne faut pas uniquement des programmes, mais aussi des institutions stables. Les institutions créées en vertu de la Loi sur la gestion financière des premières nations, lesquelles aident les Premières Nations à établir des régimes de taxation, à adopter de solides pratiques et politiques de gestion financière et à obtenir une source de financement abordable, ont eu des répercussions considérables sur les Premières Nations au cours de la période visée par l'évaluation. perspectives de croissance et que les prochaines étapes de la collaboration entre AANC et ces institutions devraient comprendre un financement pluriannuel stable et un examen des possibilités de modification de la Loi sur la gestion financière des premières nations. En outre, un soutien ciblé et intégré pourrait être offert aux collectivités aux capacités limitées qui souhaitent adhérer au régime.

Dans ce contexte, les recommandations suivantes contribueront à l'amélioration du programme et elles permettront de mieux répondre aux besoins des Premières Nations :

1. Examiner les approches qui appuient le renforcement des capacités des Premières Nations en ce qui concerne la compétence législative.
2. Inviter les Premières Nations à élaborer et à mettre en œuvre une stratégie pour répondre à leurs besoins en matière de gouvernance, incluant l'établissement des coûts liés au Programme de financement du soutien des bandes, au Programme des avantages sociaux des employés et au Programme de financement des conseils tribaux.
3. Réviser le Programme de développement professionnel et institutionnel et examiner les possibilités d'améliorer :
   1. les éléments administratifs, y compris le calendrier de financement, la souplesse des modalités et les exigences relatives à la reddition de comptes;
   2. le processus de demande, y compris une collaboration proactive avec les collectivités lors de la préparation de leur proposition; et
   3. l'harmonisation avec d'autres programmes de renforcement des capacités d'AANC.
4. Explorer les possibilités suivantes, en collaboration avec la Commission de la fiscalité des premières nations, le Conseil de gestion financière des Premières Nations et l'Administration financière des Premières nations :
   1. répondre à l'augmentation de la demande et s'adapter à la croissance du régime; et
   2. soutenir les collectivités aux capacités limitées qui souhaitent adhérer au régime.

Réponse de la direction et plan d'action

Titre du projet Évaluation de l’incidence du programme Gouvernance et institutions gouvernementales

Projet no : 1570-7/14080

Je recommande la présente réponse de la direction et le plan d'action connexe aux fins d'approbation du Comité de l'évaluation, de la mesure du rendement et de l'examen.

Originale signée par :

Shannon Townsend
Directeur par iterim, Direction générale de l'évaluation, de la mesure du rendement et de l'examen

J'approuve la réponse de la direction et le plan d'action ci-dessus.

Originale signée par :

Joe Wild
Sous-ministre adjoint principal, Traités et gouvernement autochtone

Original signed by:

Lynda Clairmont
Sous-ministre adjoint principal, Opérations régionales

Original signed by:

Sheilagh Murphy
Sous-ministre adjoint, Terres et développement économique

1. Aperçu du programme et méthode d’évaluation

Le présent rapport consiste en une évaluation de l'incidence du programme Gouvernance et institutions gouvernementales d'Affaires autochtones et du Nord Canada (AANC) qui a été réalisée conformément à la Politique sur les résultats du Conseil du Trésor et qui porte sur les autorisations de programme assorties de paiements de transfert suivantes :

• subvention pour le financement du soutien des bandes;
• contributions servant à la prestation de services publics dans le domaine du soutien aux gouvernements indiens et à l'établissement de systèmes solides de gouvernance, d'administration et de responsabilisation; et
• contributions pour appuyer la capacité organisationnelle de base des organismes représentant les Autochtones.

L'évaluation porte sur la pertinence et le rendement du programme pour les exercices 2009-2010 à 2015-2016 et elle fait état de différentes constatations et recommandations sur l'amélioration du programme. Le cadre de référence de l'évaluation a été approuvé par le Comité de l'évaluation, de la mesure du rendement et de l'examen d'AANC le 6 mai 2016. Les travaux sur le terrain se sont déroulés entre juillet et décembre 2016.

2. Élections et règlements administratifs

Une gouvernance efficace requiert un leadership stable et de solides outils législatifs.

Les évaluateurs ont examiné les deux principaux aspects de la gouvernance découlant de la Loi sur les Indiens, soit les processus électoraux et la capacité d'adoption de règlements, qui font partie du programme Gouvernance et institutions gouvernementales.

3. Fonction publique

Pour assurer une gouvernance efficace, la fonction publique doit disposer de toutes les ressources nécessaires pour faire en sorte que les dirigeants politiques prennent des décisions éclairées et que ces décisions soient mises en œuvre.

AANC offre un financement pour le soutien des bandes, les avantages sociaux des employés et les conseils tribaux aux Premières Nations qui souhaitent constituer une fonction publique ainsi qu'un soutien aux chefs et aux conseillers de bande pour la gouvernance de la collectivité, l'exécution de programmes et la prestation de services. Le financement pour le soutien des bandes vise principalement les principaux coûts indirects liés au fonctionnement du bureau d'une bande, y compris les frais de location, les coûts d'électricité et l'achat d'ordinateurs.

L'importance du financement pour assurer le bon fonctionnement d'un gouvernement est bien étayée dans la littérature didactique. Par exemple, les recherches réalisées dans différents pays soulignent l'importance d'un effectif qualifié indépendant du milieu politique^{Note de bas de page 12}. L'auteur d'un document interne d'AANC rapporte que les membres du personnel de la bande doivent posséder les compétences et l'expertise requises pour assurer une bonne gestion des affaires d'une Première Nation. Un financement adéquat est requis pour embaucher des employés compétents ou retenir les services de professionnels. Les Premières Nations ont besoin de spécialistes dans les domaines de la gestion foncière, légale et financière^{Note de bas de page 13}. Les défis liés au roulement du personnel dans des collectivités petites ou éloignées sont également évoqués dans de nombreux cas. Il est peu probable que des employés spécialisés déménagent afin de travailler pour une bande si on ne leur offre pas une rémunération élevée; cela indique qu'il est important de disposer d'un financement stable pour les avantages sociaux des employés et de former des membres de la bande qui acquerront l'expertise requise et qui demeureront dans la réserve^{Note de bas de page 14}. L'on mentionne également que certaines Premières Nations sont trop petites pour réaliser des économies d'échelle adéquates au chapitre de l'administration^{Note de bas de page 15} ce qui suggère que des approches de prestation de services regroupés, y compris le recours aux conseils tribaux, sont nécessaires. Par conséquent, ces éléments de programme sont, du moins lorsqu'ils sont combinés, conceptuellement bien placés pour soutenir le fonctionnement de base des services publics des Premières Nations.

Bien qu'il n'y a pas d'indicateur de rendement lié au financement pour le soutien des bandes fourni sous forme de subventions, la stratégie de mesure du rendement du programme de 2014 comprend les indicateurs suivants liés au rendement des avantages sociaux des employés et du financement des conseils tribaux :

• nombre d'employés de Premières Nations qui cotisent aux régimes de retraite et nombre de régimes de retraite;
• activités des conseils tribaux achevées conformément aux plans de travail endossés par les membres; et
• niveaux de satisfaction à l'égard des conseils tribaux selon les enquêtes tenues dans les collectivités.

Le nombre d'employeurs admissibles offrant des avantages sociaux aux employés a augmenté de 5,01 % entre 2009-2010 et 2014-2015 et le nombre d'employés participants a augmenté de 6,12 %. Même si aucune cible de rendement n'a été établie, les indicateurs de rendement révèlent une légère hausse de la participation au programme des avantages sociaux des employés, laquelle est passée de 19 905 employés et 533 employeurs en 2009-2010 à 21 121 employés et 560 employeurs en 2014-2015.

Il n'y avait pas de données disponibles sur les activités des conseils tribaux achevées. Bien qu'AANC puisse consulter les plans de travail des conseils tribaux, ceux-ci contiennent rarement des détails sur la réalisation de tâches particulières et c'est pour cette raison que cet indicateur n'a pas fait l'objet d'un suivi actif. Malgré l'absence d'une cible relative aux niveaux de satisfaction de la communauté, les évaluateurs ont discuté des niveaux de satisfaction à l'égard des conseils tribaux avec le personnel des bandes et des conseils tribaux et leurs commentaires sont présentés ci-dessous.

En raison de l'absence d'indicateurs relatifs au financement pour le soutien des bandes et de données sur les plans de travail des conseils tribaux, il n'a pas été possible de déterminer avec précision le rendement du financement à l'appui de la fonction publique des Premières Nations au cours de la période visée par l'évaluation. Toutefois, les personnes interrogées ont clairement indiqué qu'une fonction publique compétente est nécessaire pour assurer le succès de l'exécution des programmes et de la prestation des services aux membres de la collectivité, y compris ceux d'AANC et d'autres organisations gouvernementales fédérales comme Santé Canada et la Société canadienne d'hypothèques et de logement^{Note de bas de page 16}. Les constatations concernant les trois volets du programme liés au financement de la fonction publique sont présentées ci-dessous.

Le financement pour le soutien des bandes est une contribution accordée aux Premières Nations pour répondre aux besoins administratifs de base et soutenir l'infrastructure, y compris les locaux des bureaux, les coûts d'électricité, les ordinateurs et le salaire d'un gestionnaire de bande. Sur le site Web d'AANC, il est mentionné que le Programme de financement du soutien des bandes « aide les Premières Nations à assumer les frais du gouvernement local et de l'administration des services financés par AANC. Il fournit une base de financement stable qui facilite à la fois la mise sur pied d'une administration locale compétente et la prestation efficace des services »^{Note de bas de page 17}.

Cependant, la formule du Programme de financement du soutien des bandes n'a pas changé depuis 30 ans et les niveaux de financement n'ont pas été ajustés pour refléter la hausse des prix depuis 2015. Sans indexation à l'inflation, le financement diminue effectivement chaque année. Cela a de graves répercussions pour les administrations de bandes qui n'ont pas accès à des sources de revenus.

Par exemple, les augmentations salariales accordées à un gestionnaire de bande pourraient ne pas correspondre à la hausse du coût de la vie. La majorité des collectivités visitées comptaient moins de 1 000 habitants. Pour la majorité d'entre elles, le financement du soutien des bandes couvrait les salaires d'un chef et des conseillers, d'un gestionnaire de bande et d'un assistant. Cela dépend toutefois de la taille de la collectivité. L'une des collectivités visitées était particulièrement petite et elle ne disposait pas des fonds nécessaires pour un bureau de bande, de sorte que le chef et les conseillers devaient louer un logement communautaire.

Dans une présentation interne d'AANC, l'on mentionne qu'il est normal que les coûts indirects et administratifs représentent 15 % du budget des organisations non gouvernementales, le financement du soutien des bandes que reçoivent les Premières Nations actuellement ne leur permet de consacrer qu'environ quatre pour cent de leur budget, voire moins, à ces coûts. Par conséquent, la formule actuelle du Programme de financement du soutien des bandes n'est pas optimale pour faciliter l'exécution des programmes d'AANC. Les informateurs clés et les personnes interrogées lors des études de cas ont tous corroboré cette information et ils ont précisé que les niveaux de financement devraient refléter les changements survenus depuis l'établissement de la formule, y compris l'indexation régulière à l'inflation et une évaluation réaliste des coûts des technologies de l'information, p. ex. une bande passante adéquate. La mise à jour de la formule de financement du soutien des bandes améliorerait grandement la gestion et la rentabilité des investissements d'AANC dans les programmes et les services des Premières Nations.

En plus du sous-financement des besoins de base comme les coûts des vérifications, les Premières Nations ont également mentionné des besoins administratifs, p. ex. des frais juridiques, qui ne sont pas couverts par le Programme de financement du soutien des bandes. Les informateurs clés ont indiqué qu'en général le financement des programmes et des services ne permet pas de satisfaire ces besoins, ce qui crée un écart de financement entre ce type de financement et le Programme de financement du soutien des bandes.

Dans l'ensemble, la capacité des Premières Nations de satisfaire leurs besoins administratifs quotidiens grâce à une combinaison du financement du soutien des bandes, du financement de programmes et de leurs propres sources de financement varie d'une collectivité à l'autre et il est très difficile de l'évaluer sans estimations fermes. Toutefois, les membres des collectivités visitées dans le cadre de l'évaluation ont donné des exemples de secteurs de programmes où les ressources administratives nécessaires sont insuffisantes :

• les coûts de l'assurance de l'infrastructure communautaire;
• les bases de données pour le suivi des inventaires de logement;
• le transport pour les étudiants; et
• un salaire concurrentiel pour un directeur de l'enseignement.

Le Programme de financement du soutien des bandes est conçu expressément pour répondre aux besoins administratifs de base. Cependant, étant donné que ce programme verse des subventions que les Premières Nations peuvent utiliser à leur discrétion, les fonds servent souvent à combler d'autres besoins urgents sous-financés. En l'absence d'une formule modernisée de financement du soutien des bandes et d'une stratégie pour combler l'écart entre le Programme de financement du soutien des bandes et le financement administratif des programmes et des services, les collectivités doivent souvent consacrer les fonds supplémentaires de programmes au loyer de leurs locaux, à des services de comptabilité, aux technologies de l'information et à d'autres besoins administratifs plutôt qu'à la prestation de services directs. Comme elles n'ont pas les fonds nécessaires pour couvrir leurs coûts administratifs, les collectivités doivent mettre de côté les fonds destinés aux services directs pour assurer une bonne gestion des programmes au nom d'AANC, ce qui entrave l'atteinte des résultats escomptés par AANC dans ces secteurs.

L'un des conseils tribaux ayant participé à l'évaluation a une structure administrative simplifiée et centralisée. Comptant plus de 10 000 membres, ce conseil tribal participe à la prestation de services de deuxième niveau dans des secteurs de programme clés, y compris l'éducation (élaboration de programmes, pathologie de la parole et psychologie de l'éducation), les services sociaux et de santé (embauche de dentistes et de diététistes et exécution d'un programme de santé maternelle et infantile) et infrastructure (gestion des grands projets et inspections de bâtiments). En outre, ce conseil tribal appuie la gestion et l'administration des secteurs de programme sous la responsabilité des Premières Nations membres. Dans le cas des collectivités trop petites pour se permettre des fonctions administratives clés comme le soutien en technologie de l'information, la comptabilité et les ressources humaines, le regroupement avec un conseil tribal comme celui-ci peut offrir une économie d'échelle utile.

Le 1er avril 2014, la formule de financement des conseils tribaux a été modifiée en vue de réaliser des économies. La formule actuelle comporte trois niveaux de financement qui correspondent au nombre de membres servis ainsi qu'aux programmes et aux services offerts. Pour le troisième niveau, l'on offre un maximum de 500 000 $ par année pour financer les besoins administratifs de base et les services de consultation visant à renforcer les capacités des bandes. Le conseil tribal dont il est question ci-dessus a vu son financement de base réduit de plus de 50 % en raison de l'établissement de cette nouvelle limite de 500 000 $. Actuellement, le programme Gouvernance et institutions gouvernementales ne couvre que 35 % de ses coûts de gestion et d'administration et les 65 % restants doivent être financés à même les budgets des services et des programmes.

Les personnes interrogées ont fait les remarques suivantes concernant les changements apportés au financement des conseils tribaux :

• Effet dissuasif sur le regroupement – Les personnes interrogées ont indiqué que l'on n'incite pas les conseils tribaux à se charger de nouveaux programmes ou services ou à accepter de nouvelles Premières Nations puisque le financement est limité à 500 000 $ et qu'aucun financement additionnel ne sera fourni pour couvrir une éventuelle hausse des coûts.
• Réduction des possibilités de formation et de perfectionnement – Les personnes interrogées ont indiqué que puisque de nombreux conseils tribaux sont bien placés pour donner une formation en raison de leur relation étroite avec les collectivités membres, ils peuvent fournir un encadrement sur place. Les personnes interrogées estiment que cela ne peut pas être assuré par des conférences et des ateliers qui ne durent que quelques jours.

Le financement des conseils tribaux n'est pas universel. Bon nombre des représentants de conseils tribaux interrogés dans le cadre de la présente évaluation ont rapporté qu'il a été nécessaire d'éliminer complètement certaines activités liées au renforcement des capacités, une situation qui a été aggravée par la réduction du budget du programme Gouvernance et institutions gouvernementales qui est évoquée ci-dessus. Un informateur clé a indiqué que cela est particulièrement difficile pour les Premières Nations éloignées puisque, dans certains cas, les conseils tribaux constituent le seul agent de formation et de prestation de services envisageable. Bien que certaines organisations pancanadiennes comme AFOA Canada offrent une formation de renforcement des capacités, l'inscription et les déplacements requis pour suivre une formation dans un centre urbain sont souvent trop dispendieux.

Dans l'ensemble, les personnes interrogées concernées estiment que le financement des avantages sociaux des employés est utile. Toutefois, les préoccupations suivantes ont été exprimées :

• Environ 20 % des bandes n'ont pas reçu de financement pour les avantages sociaux des employés, possiblement en raison d'un manque de sensibilisation ou de connaissances financières insuffisantes pour remplir les formulaires de demande. Le programme accorde un financement de 1 000 $ pour administrer les avantages sociaux des employés, ce qui peut ne pas être adéquat pour certaines Premières Nations.
• Les dépenses maximales prévues dans la Politique ont été jugées désuètes, notamment pour des éléments comme les régimes de pension. Les études internes sur l'établissement des coûts ont révélé que les taux des prestations se situent approximativement à 12,45 %, ce qui est nettement inférieur au taux moyen d'environ 20 % au sein des gouvernements fédéral et provinciaux.
• De nombreuses Premières Nations ne disposent pas de fonds suffisants pour offrir des avantages sociaux à tous les employés. Par exemple, dans une collectivité visitée, le financement pour les avantages sociaux des employés ne couvre que les avantages sociaux de 10 employés. Par conséquent, cette collectivité ne peut offrir d'avantages sociaux aux nouveaux employés, y compris le directeur de l'enseignement. En outre, les employés qui bénéficient d'avantages sociaux ne peuvent adhérer au Régime de pension du Canada parce que la couverture doit être universelle dans l'organisation. Un employé qui souhaiterait adhérer au Régime de pension du Canada devrait payer les parts de l'employé et de l'employeur. Les membres d'une autre collectivité visitée ont rapporté qu'ils risquent de perdre des employés potentiels parce que leur régime d'avantages sociaux n'est pas concurrentiel.
• Si les chefs et les conseillers reçoivent des honoraires plutôt qu'un salaire, ils n'ont pas droit aux avantages sociaux pour les employés, et ce, sans égard au niveau de service qu'ils offrent à la communauté.

Ces difficultés peuvent limiter la capacité des collectivités d'attirer et de maintenir en poste des employés qualifiés et compétents.

4. Le potentiel du renforcement des capacités

Une gouvernance efficace requiert des personnes, des structures et des processus offrant de solides capacités fondamentales ainsi que des investissements continus dans les systèmes, les outils et les personnes.

Une personne interrogée a suggéré que si le financement du soutien des bandes assure la continuité des activités, le Programme de développement professionnel et institutionnel finance la gestion du changement en vue de soutenir le renforcement de la capacité de gouvernance et de répondre aux besoins de perfectionnement professionnel. Le programme a été conçu en fonction des besoins des gouvernements et d'après l'analyse documentaire réalisée dans le cadre du projet Harvard sur les dix fonctions de base universelles à tous les gouvernements, AANC a élaboré l'Outil de planification de la capacité de gouvernance qui permet aux collectivités d'évaluer leurs besoins en matière de gouvernance et de planifier stratégiquement l'amélioration de leur capacité de gouvernance. Les collectivités peuvent présenter une demande de financement du développement professionnel et institutionnel pour renforcer leur capacité de gouvernance dans les dix domaines suivants :

• Leadership
• Effectif
• Pouvoir législatif
• Participation communautaire
• Relations externes
• Planification et gestion des risques
• Gestion financière
• Gestion des ressources humaines
• Gestion de l'information et technologies de l'information
• Administration de base

Les personnes interrogées ont mentionné que le programme peut être très utile lors de divers projets, notamment :

• l'élaboration et la mise à jour de politiques et de procédures;
• la mise à niveau de systèmes informatiques, de logiciels et des capacités des réseaux;
• l'amélioration des systèmes de classement et de gestion des documents;
• des conseils financiers pour les collectivités afin qu'elles gèrent leurs manquements;
• les coûts des vérifications financières et les coûts d'élaboration de sites Web liés à la Loi sur la transparence financière des Premières Nations;
• les coûts de formation;
• la planification communautaire et la planification de la gouvernance stratégique;
• les travaux de préparation aux négociations d'ententes d'autonomie gouvernementale.

Le Programme de développement professionnel et institutionnel est un portefeuille de financement relativement petit. Par exemple, en 2013-2014, un peu moins de 15 millions de dollars ont été versés aux bénéficiaires, ce qui correspond à un financement moyen légèrement supérieur à 46 000 $ par bénéficiaire. Ce montant est passé à 9,3 millions de dollars en 2014 par suite de différents exercices de réduction du déficit, donc, le montant total moyen, en termes nominaux, accordé à chaque bénéficiaire dans le cadre du Programme de développement professionnel et institutionnel a diminué d'environ 10 000 $ entre 2009-2010 et 2013-2014.

Il y a consensus chez les membres du personnel des bandes des Premières Nations interrogés qui estiment que le Programme de développement professionnel et institutionnel est utile puisqu'il cible des aspects fondamentaux de la gouvernance pour lesquels un soutien est requis. Comme l'a expliqué une personne interrogée, une bonne gouvernance combine les facettes de l'organisation et du leadership. Elle a précisé que le financement du Programme de développement professionnel et institutionnel contribue grandement au renforcement de l'aspect organisationnel de la gouvernance, notamment par l'élaboration de plans stratégiques et la mise à jour des technologies et des logiciels de comptabilité.

Bien que ces projets ont été utiles à des fins uniques, les personnes interrogées estiment que les fonds d'AANC consacrés au renforcement des capacités pourraient être attribués de façon beaucoup plus efficace. Elles se sont dites préoccupées par les nombreuses exigences liées à la reddition de comptes et les modalités relativement restreintes imposées aux bénéficiaires de ce financement. Un membre du personnel d'AANC a précisé que tout projet contribuant au renforcement des capacités de gouvernance devrait être admissible au financement et il a donné l'exemple de l'accès aux services de guérison. Plusieurs personnes interrogées estiment que le financement pour les conférences et les ateliers est utile, mais qu'il est difficile d'exploiter ces occasions lorsque le financement est si restreint qu'aucun financement n'est prévu pour les frais de déplacement liés à la formation. Elles estiment également que les possibilités de formation pratique offertes sur place et de façon permanente sont plus efficaces.

De nombreuses personnes interrogées ont mentionné qu'il serait utile de consacrer une source de financement à la planification communautaire globale. Les membres de deux collectivités visitées dans le cadre de l'évaluation ont souligné la contribution de leurs plans communautaires au renforcement de leur capacité de gouvernance. Les plans bien conçus offrent une vision unifiée à la communauté et ils assurent la stabilité des décisions des chefs et des conseillers. Toutefois, l'importance d'un financement permanent pour la planification communautaire a été soulignée puisque les plans doivent être mis à jour chaque année pour qu'ils demeurent pertinents. Cela nécessite donc un financement à l'appui de la recherche et de la participation communautaire.

Cet exemple illustre les préoccupations des membres du personnel des bandes au sujet de la nature du financement du Programme de développement professionnel et institutionnel qui est fondé sur les propositions. De nombreuses personnes interrogées souhaitent que l'approche fondée sur les propositions soit remplacée par un financement pluriannuel plus stable, et ce, pour deux raisons.

• Le moment du financement est problématique et les personnes interrogées estiment que les demandes de propositions devraient coïncider avec le début de l'exercice financier. Il faut prendre note que le versement du principal financement du programme est prévu pour le 1er avril actuellement. Toutefois, dans certains cas, le personnel du programme peut utiliser des fonds excédentaires d'autres secteurs du programme plus tard au cours de l'exercice. Le moment du financement peut donc entraîner des difficultés. L'on a donné de nombreux exemples du même problème aux évaluateurs lors des études de cas : les bandes qui reçoivent le financement du Programme de développement professionnel et institutionnel à l'automne ne disposent que de quelques mois pour utiliser le financement avant la fin de l'exercice ce qui peut donner lieu à des projets bâclés, des fonds inutilisés, des fonds utilisés à des fins non définies dans la proposition ou possiblement non nécessaires. Le simple fait de choisir un meilleur moment pour le financement pourrait permettre à une bande d'utiliser le financement à son plein potentiel et de réduire les dépenses à long terme.
• Les approches de financement fondées sur des propositions présentent souvent des difficultés pour les communautés dont l'effectif et les capacités sont limités. Dans ces circonstances, il y a un risque pour que le financement fondé sur les propositions soit accordé davantage aux collectivités possédant les capacités requises qu'aux collectivités qui ont de réels besoins.

En janvier 2015, AANC a formé un groupe de travail sur les capacités pour donner suite à une vérification ministérielle réalisée en 2013 dans laquelle on avait conclu qu'AANC avait besoin d'une approche stratégique coordonnée pour ses programmes de renforcement des capacités. L'on demandait également une analyse des dépenses ministérielles et les travaux réalisés jusqu'à maintenant ont permis de cerner des problèmes dans les programmes de renforcement des capacités d'AANC, notamment les partis pris liés aux propositions, l'absence de coordination entre les programmes et le manque de ressources mis à la disposition des membres du personnel d'AANC pour visiter les collectivités et discuter des possibilités des projets. De plus, cette initiative a permis de déterminer des pratiques exemplaires liées au renforcement des capacités, ce qui consiste notamment à adapter le financement aux besoins des Premières Nations, à mettre l'accent sur la planification communautaire et à permettre au personnel régional d'aider davantage les Premières Nations lors de la présentation d'une demande de financement.

De nombreuses personnes interrogées ont mentionné l'efficacité de la planification communautaire globale et le potentiel du cadre national de développement communautaire d'AANC. Dans l'ensemble, les personnes interrogées ont fait les commentaires suivants, lesquels correspondent au cadre national de développement communautaire.

• Tout commence par la planification – La planification communautaire globale est un processus de planification axé sur la collectivité qui définit les besoins, les buts et les attentes. Dans le meilleur des cas, le plan communautaire complet est préparé par la collectivité plutôt que par un consultant et chaque plan est donc différent. De nombreuses collectivités ont souligné qu'un tel plan facilite la guérison et qu'il s'agit également d'un outil efficace lors de la détermination des besoins de financement. De nombreuses personnes interrogées ont suggéré que, plutôt que d'être une option du Programme de développement professionnel et institutionnel, la planification devrait avoir un profil et une source de financement distincts.
• Un financement consolidé pourrait être supérieur à la somme de ses parties – Le Programme de développement professionnel et institutionnel est petit, mais il pourrait être bonifié grâce à une coordination avec d'autres fonds ministériels consacrés au renforcement des capacités. Par exemple, le Fonds d'infrastructure des Premières Nations comprend un financement pour la planification communautaire globale et d'autres programmes offrent aussi des possibilités de renforcement des capacités, notamment les Services relatifs aux terres et au développement économique.
• Il faut financer une stratégie et non pas un projet – Les personnes interrogées ont mentionné que même si les projets soutenus par le Programme de développement professionnel et institutionnel sont utiles, les collectivités ont besoin d'un financement pluriannuel stable pour élaborer et mettre en œuvre des projets réalistes de croissance et de renforcement des capacités. Actuellement, le financement du Programme est fourni annuellement, ce qui limite les possibilités de développement à long terme des collectivités.
• Adopter une approche plus holistique – Les personnes interrogées ont expliqué que la transition vers une planification communautaire globale, qui est habituellement holistique, devrait être appuyée par une volonté du Ministère de décloisonner le financement et de limiter les modalités contraignantes qui empêchent les collectivités de satisfaire leurs propres besoins. Plusieurs personnes interrogées ont indiqué que le financement des frais de déplacement accordé récemment par AANC pour permettre aux agents des services de financement ou à d'autres représentants régionaux de visiter les collectivités et d'entretenir des relations a été très efficace jusqu'à maintenant. Les évaluateurs ont appris que le personnel des bandes des Premières Nations ne peut avoir recours au financement du Programme de développement professionnel et institutionnel lorsqu'un autre programme a un volet de financement distinct pour le même enjeu.

Dans l'ensemble, les personnes interrogées estiment que le financement pour le renforcement des capacités d'AANC est utile, mais qu'il le serait davantage si les collectivités avaient accès à un soutien stable pour la planification et si les investissements connexes ciblaient les besoins que les collectivités définissent dans leurs plans communautaires.

Les évaluateurs ont examiné des approches pour soutenir les collectivités en situation de crise, lesquelles ont souvent des capacités limitées et peuvent être confrontées à des problèmes financiers ou sociaux ou à d'autres défis. Bon nombre des personnes interrogées ont mentionné que la Politique de prévention et gestion des manquements est le principal outil utilisé par AANC pour aider les collectivités à relever leurs défis et elles se sont montrées préoccupées par les paramètres de la Politique et son application. Certains soutiennent que cette politique n'est pas la meilleure approche pour renforcer les capacités financières. D'autres estiment qu'il y a des problèmes fondamentaux plus urgents que le renforcement de la capacité financière.

5. Vers des institutions axées sur les Premières Nations

Une gouvernance efficace au sein des collectivités requiert l'appui de solides institutions autochtones à l'échelle nationale et régionale ainsi que l'accès à des ressources fiscales et financières.

La Loi sur la gestion financière des premières nations a été adoptée en 2006. Elle octroie davantage de pouvoirs de gestion fiscale et financière aux Premières Nations que ce qui est prévu dans la Loi sur les Indiens sur le plan de l'adoption de règlements administratifs. La Loi établit un fondement législatif pour les trois institutions suivantes qui sont appuyées par des ententes de contribution conclues avec AANC^{Note de bas de page 19} :

• La Commission de la fiscalité des premières nations est une société à gouvernance partagée qui régit et simplifie l'approbation des lois sur l'impôt foncier et des nouvelles lois locales sur le revenu des Premières Nations participantes; renforce la capacité administrative des Premières Nations au moyen d'exemples de lois et de formations accréditées; et concilie les intérêts des gouvernements et des contribuables des Premières Nations.
• Le Conseil de gestion financière des Premières Nations est une société à régie partagée qui aide les Premières Nations à renforcer leurs régimes de gestion financière locale et qui fournit une certification indépendante pour faciliter les emprunts contractés auprès de l'Administration financière des Premières nations et favoriser le développement économique des Premières Nations.
• L'Administration financière des Premières nations est une organisation sans but lucratif qui permet aux Premières Nations qualifiées de collaborer à l'emprunt de capitaux privés à long terme, à des taux préférentiels, par l'émission d'obligations, et qui offre aussi des services de placement aux Premières Nations et à leurs organisations.

Par conséquent, les Premières Nations peuvent solliciter ces trois institutions pour établir un régime d'imposition qui leur assurera une base de revenu, mettre en œuvre des contrôles et des politiques financières et obtenir un financement à des taux abordables. Les participants aux entrevues et aux études de cas qui ont eu recours à ces institutions ont tous indiqué qu'elles répondent adéquatement à leurs besoins, puisqu'une solide politique financière ainsi que l'accès à une source de revenus autonomes et à des prêts abordables sont des facteurs importants pour assurer une bonne gouvernance. L'examen de la littérature révèle également qu'une source de revenus, l'accès au financement et les institutions ont été cités parmi les principaux facteurs de succès du développement économique, du financement de l'infrastructure et de la création d'emplois dans les collectivités^{Note de bas de page 20}.

6. Conclusion – Vers une relation de nation à nation

Le gouvernement du Canada est déterminé à établir une relation renouvelée de nation à nation avec les Premières Nations. Le programme Gouvernance et institutions gouvernementales comprend une panoplie d'outils qui, s'ils étaient mieux conçus, pourraient jouer un rôle central dans la réalisation de ce mandat. La Direction des politiques et de la mise en œuvre de la gouvernance du Secteur des traités et du gouvernement autochtone travaille avec les Premières Nations afin de renforcer les outils mis à la disposition des dirigeants en vertu de la Loi sur les Indiens ou d'autres instances et soutenir les processus électoraux. Le Secteur des opérations régionales finance l'administration des principales fonctions gouvernementales par le truchement du Programme de financement du soutien des bandes, du Programme des avantages sociaux des employés et du Programme de financement des conseils tribaux. La gouvernance peut être renforcée par le Programme de développement professionnel et institutionnel et AFOA Canada, ce qui est également financé par le Secteur des opérations régionales. Finalement, le Secteur des terres et du développement économique finance les institutions créées en vertu de la Loi sur la gestion financière des premières nations pour permettre aux Premières Nations d'avoir une solide assise financière et budgétaire.

Voici les messages clés qui ont été établis d'après les données recueillies dans le cadre de la présente évaluation.

Outils de leadership – Les études de cas ont révélé qu'une bonne gouvernance est un facteur important du bien-être des Premières Nations, ce qui comprend la planification d'une infrastructure saine, la promotion de la culture et la participation communautaire. La croissance de la participation de la société civile et de la demande pour une gouvernance efficace crée un cycle positif. AANC peut continuer de jouer un rôle en faisant en sorte que les dirigeants des collectivités des Premières Nations aient accès à des outils efficaces, notamment des procédures électorales stables, un soutien pour l'adoption de règlements administratifs et l'accès à la législation offrant des options plus efficaces que ce qui est prévu aux termes de la Loi sur les Indiens.

Établissement des coûts liés à l'administration des services et des programmes – Privilégier dès maintenant le soutien de l'administration des programmes et des services d'AANC donnera lieu à une amélioration à long terme du bien-être des communautés des Premières Nations. Le renforcement du soutien administratif protégera également les investissements du gouvernement du Canada puisqu'il sera possible de veiller à ce que l'argent des contribuables soit utilisé à bon escient. Dans ce contexte, le financement de la gouvernance et de l'administration devrait être considéré comme un élément fondamental pour répondre a tous les autres besoins d'une collectivité et les coûts doivent être établis de façon réaliste pour assurer la prospérité des collectivités et faire en sorte qu'AANC s'acquitte de ses principales responsabilités.

Renforcement des capacités – L'attribution des fonds du programme en fonction des besoins et des situations propres à chaque Première Nation permettra de renforcer la gouvernance et d'optimiser l'exécution des programmes et la prestation des services. Les mesures concrètes consisteraient à accorder le financement aussitôt que possible au début de chaque exercice pour accroître l'efficience et la rentabilité des programmes d'AANC et à établir des exigences raisonnables sur le plan de la reddition de comptes pour éviter que les collectivités aient à assumer des frais administratifs excessifs. Exiger une adhésion plus stricte aux modalités du programme n'a pas été un gage de succès pour les Premières Nations ayant des capacités limitées. Celles-ci ont plutôt besoin d'un soutien additionnel par le truchement de différentes approches, y compris une discussion sur les besoins en matière de financement avec le personnel d'AANC. L'obtention d'une source de financement consacrée à la planification communautaire globale est un élément crucial du renforcement de cette capacité.

Institutions autochtones – À long terme, une gouvernance durable doit reposer sur des institutions compétentes plutôt que sur des programmes et des services. Aider les Premières Nations à établir leurs propres assises financière et budgétaire représente une occasion exceptionnelle. En outre, ce soutien est très efficace lorsqu'il est fourni par des institutions administrées par des Premières Nations. AANC est bien placé pour soutenir la croissance des organisations dont la portée sera élargie, notamment les institutions créées en vertu de la Loi sur la gestion financière des premières nations. Pour ce faire, il faudra offrir des ententes de financement stables, faire en sorte que l'organisation dispose d'un cadre juridique efficace et offrir un soutien aux Premières Nations qui souhaitent accéder à ces institutions, mais qui éprouvent des difficultés.

Les recommandations suivantes ont été formulées d'après ces messages clés :

1. Examiner les approches qui appuient le renforcement des capacités des Premières Nations en ce qui concerne la compétence législative.
2. Inviter les Premières Nations à élaborer et à mettre en œuvre une stratégie pour répondre à leurs besoins en matière de gouvernance, incluant l'établissement des coûts liés au Programme de financement du soutien des bandes, au Programme des avantages sociaux des employés et au Programme de financement des conseils tribaux.
3. Réviser le Programme de développement professionnel et institutionnel et examiner les possibilités d'améliorer :
   1. les éléments administratifs, y compris le calendrier de financement, la souplesse des modalités et les exigences relatives à la reddition de comptes;
   2. le processus de demande, y compris une collaboration proactive avec les collectivités lors de la préparation de leur proposition; et
   3. l'harmonisation avec d'autres programmes de renforcement des capacités d'AANC.
4. Explorer les possibilités suivantes, en collaboration avec la Commission de la fiscalité des premières nations, le Conseil de gestion financière des Premières Nations et l'Administration financière des Premières nations :
   1. répondre à l'augmentation de la demande et s'adapter à la croissance du régime; et
   2. soutenir les collectivités aux capacités limitées qui souhaitent adhérer au régime.

Annexe A – Répartition des questions et enjeux liés à l’évaluation

Annexe B – Modèle logique du programme

Équivalent textuel de la Annexe B – Modèle logique du programme

L'annexe B présente le modèle logique du programme Gouvernance et institutions gouvernementales

Le modèle logique montre comment les activités du programme mènent à ses extrants, dont découlent les résultats immédiats, les résultats intermédiaires et, au bout du compte, le résultat stratégique ministériel du gouvernement.

La première activité - Élaboration d'une loi habilitante et de projets de changement/orientation et supervision à l'égard de la Loi sur les Indiens/formation sur les règlements administratifs et les élections - est liée au premier ensemble d'extrants du programme, à savoir Élaboration de politiques et de lois en vue du changement (établir l'intérêt fédéral dans le processus exploratoire d'enregistrement, d'appartenance et de citoyenneté), Application des exigences légales (Loi sur les Indiens, LCDP, projets de loi C 9 et C 428) et Règlements administratifs et Codes électoraux coutumiers.

La deuxième activité - Financement et soutien en première ligne de projets ciblés de capacité de gouvernance et de développement communautaire - est liée aux deux premiers ensembles d'extrants du programme. Les extrants du premier ensemble sont : Élaboration de politiques et de lois en vue du changement (établir l'intérêt fédéral dans le processus exploratoire d'enregistrement, d'appartenance et de citoyenneté), Application des exigences légales (Loi sur les Indiens, LCDP, projets de loi C 9 et C 428) et Règlements administratifs et Codes électoraux coutumiers. Les extrants du deuxième ensemble sont : Projets de développement communautaire intégrés, Formation et soutien à la planification et au développement professionnel et Politiques et pratiques/Plans et outils de planification communautaires.

La troisième activité - Financement des opérations de gouvernance de base, des avantages sociaux des employés des Premières Nations, et des pensions des employés des PN qui assurent la prestation des programmes et services d'AANC - est liée au troisième ensemble d'extrants, à savoir Régimes de pension de retraite et d'avantages sociaux des Premières Nations et Activités de base pour les gouvernements des Premières Nations (Loi sur les Indiens).

La quatrième activité - Octroi d'un financement de base aux conseils tribaux pour les activités de base, la prestation de services et/ou le renforcement des capacités de leurs Premières Nations membres - est liée au quatrième extrant, à savoir Plans de travail avalisés par les membres.

La cinquième activité - Octroi de fonds opérationnels et d'un soutien administratif à l'AAFA et aux trois institutions de la LGFPN - est liée au cinquième extrant, à savoir Plans ministériels approuvés et Premières Nations inscrites à l'annexe de la Loi.

Le premier ensemble d'extrants du programme, à savoir Élaboration de politiques et de lois en vue du changement (établir l'intérêt fédéral dans le processus exploratoire d'enregistrement, d'appartenance et de citoyenneté), Application des exigences légales (Loi sur les Indiens, LCDP, projets de loi C 9 et C 428) et Règlements administratifs et Codes électoraux coutumiers, est lié au premier ensemble de résultats immédiats, à savoir Éliminer les obstacles à une forte gouvernance des Premières Nations par l'élaboration de politiques et de lois et Soutien direct à la capacité communautaire.

Le deuxième ensemble d'extrants, à savoir Projets de développement communautaire intégrés, Formation et soutien à la planification et au développement professionnel et Politiques et pratiques/Plans et outils de planification communautaires, est lié aux premier et deuxième ensembles de résultats immédiats. Les résultats immédiats du premier ensemble sont : Éliminer les obstacles à une forte gouvernance des Premières Nations par l'élaboration de politiques et de lois, et Soutien direct à la capacité communautaire. Les résultats immédiats du deuxième ensemble sont : Les gouvernements des Premières Nations ont la capacité de gérer ou d'administrer des programmes et des services, et AANC répond aux besoins prioritaires des collectivités en matière de capacité de gouvernance.

Le troisième ensemble d'extrants du programme, à savoir Régimes de pension de retraite et d'avantages sociaux des Premières Nations et Activités de base pour les gouvernements des Premières Nations (Loi sur les Indiens), est lié au deuxième ensemble de résultats immédiats, à savoir Les gouvernements des Premières Nations ont la capacité de gérer ou d'administrer des programmes et des services, et AANC répond aux besoins prioritaires des collectivités en matière de capacité de gouvernance.

Le quatrième extrant du programme - Plans de travail avalisés par les membres - est lié au troisième résultat immédiat, à savoir Les conseils tribaux offrent des programmes et des services et renforcent la capacité de leurs Premières Nations membres.

Le cinquième ensemble d'extrants du programme - Plans de travail avalisés par les membres, et Premières Nations inscrites à l'annexe de la Loi - est lié au quatrième ensemble de résultats immédiats, à savoir Les institutions de la LGFPN ont la capacité financière et administrative d'aider efficacement les Premières Nations à avoir accès aux outils et aux services prévus par la Loi, et L'AAFA a les ressources voulues pour réaliser son mandat.

Le premier ensemble de résultats immédiats - Éliminer les obstacles à une forte gouvernance des Premières Nations par l'élaboration de politiques et de lois, et Soutien direct à la capacité communautaire - est lié au premier résultat intermédiaire, à savoir Renforcement de la capacité de gouvernance des gouvernements des Premières Nations (AAP 1.1.1).

Le deuxième ensemble de résultats immédiats - Les gouvernements des Premières Nations ont la capacité de gérer ou d'administrer des programmes et des services, et AANC répond aux besoins prioritaires des collectivités en matière de capacité de gouvernance - est lié au premier résultat intermédiaire, à savoir Renforcement de la capacité de gouvernance des gouvernements des Premières Nations (AAP 1.1.1).

Le troisième résultat immédiat - Les conseils tribaux offrent des programmes et des services et renforcent la capacité de leurs Premières Nations membres - est lié au deuxième résultat intermédiaire, à savoir Les institutions et les organisations de gouvernance ont la capacité de soutenir les Premières Nations (AAP 1.1.2).

Le quatrième ensemble de résultats immédiats - Les institutions de la LGFPN ont la capacité financière et administrative d'aider efficacement les Premières Nations à avoir accès aux outils et aux services prévus par la Loi, et L'AAFA a les ressources voulues pour réaliser son mandat - est lié au deuxième résultat intermédiaire, à savoir Les institutions et les organisations de gouvernance ont la capacité de soutenir les Premières Nations (AAP 1.1.2).

Le premier résultat intermédiaire - Renforcement de la capacité de gouvernance des gouvernements des Premières Nations (AAP 1.1.1) - est lié au résultat final, à savoir Gouvernements et institutions des Premières Nations transparents et responsables (AAP 1.1).

Le deuxième résultat intermédiaire, à savoir Les institutions et les organisations de gouvernance ont la capacité de soutenir les Premières Nations (AAP 1.1.2), est lié au premier résultat intermédiaire et au résultat final. Le premier résultat intermédiaire est Gouvernements et institutions des Premières Nations transparents et responsables (AAP 1.1) et le résultat final est Gouvernements et institutions des Premières Nations transparents et responsables (AAP 1.1).

Le résultat final - Gouvernements et institutions des Premières Nations transparents et responsables (AAP 1.1) - est lié au résultat stratégique Le gouvernement, à savoir Soutenir la bonne gouvernance, les droits et les intérêts des peuples autochtones.

Annexe C – Évaluation de l’administration du programme Gouvernance et institutions gouvernementales

Le cadre de référence de la présente évaluation comprend plusieurs questions relatives à la gestion interne du programme Gouvernance et institutions gouvernementales. Bien que les constatations ne sont pas directement liées à la pertinence, au rendement, à la conception ou à l'exécution du programme, ces questions sont présentées ci-dessous.

Dans quelle mesure la structure actuelle d'exécution du programme Gouvernance et institutions gouvernementales est-elle efficace? i) La répartition des rôles et des responsabilités est-elle clairement définie et comprise par les trois secteurs responsables? ii) Quelles ont été les répercussions, le cas échéant, du changement organisationnel s'étant opéré au cours de l'exercice 2011-2012?

Avant avril 2014, les volets du programme Gouvernance et institutions gouvernementales ont été gérés collectivement par la Direction générale de la gouvernance d'AANC. En 2014, la Direction générale de la gouvernance a été dissoute et la gestion du programme a été confiée à trois groupes différents : le Secteur des traités et du gouvernement autochtone est responsable des règlements administratifs, des politiques et des élections; le Secteur des opérations régionales est responsable du Programme de financement du soutien des bandes, du Programme des avantages sociaux des employés, du Programme de financement des conseils tribaux, du Programme de développement professionnel et institutionnel et du soutien à AFOA Canada; le Secteur des terres et du développement économique est responsable des ententes de financement avec la Commission de la fiscalité des premières nations, le Conseil de gestion financière des Premières Nations et l'Administration financière des Premières nations.

Au terme d'une récente vérification du programme, l'on a recommandé que les hautes directions des trois secteurs collaborent afin de réviser la structure du programme et les membres du personnel du programme se sont engagés à mieux définir les rôles et les responsabilités et à coordonner les indicateurs de mesure du rendement. Par conséquent, les évaluateurs ont examiné les progrès réalisés sur le plan de la gestion de la relation entre les trois secteurs. Dans l'ensemble, les informateurs clés estiment que la dissolution de la Direction générale de la gouvernance n'a pas nui à l'exécution du programme. Toutefois, l'on a signalé des problèmes mineurs qui pourraient être réglés grâce à une meilleure communication.

Les informateurs clés estiment que l'approche de collaboration entre les trois secteurs fonctionne bien. Par exemple, l'on a souligné qu'il est avantageux que le volet du programme relatif à la Loi sur la gestion financière des premières nations soit administré par le Secteur des terres et du développement économique puisque les institutions sont davantage concernées par d'autres aspects de ce secteur comme l'accès au capital et l'Initiative sur les partenariats stratégiques. Il a été mentionné que la Loi sur la gestion financière des premières nations est un facteur clé de l'établissement d'un climat propice au développement économique.

Un informateur clé soutient que l'architecture d'alignement des programmes est artificielle et qu'un regroupement conceptuel des éléments du programme ne signifie pas que leur gestion est centralisée en pratique. Les trois groupes saisissent les occasions de collaborer entre eux. Un informateur clé a mentionné que les Opérations régionales ont financé l'établissement d'un code électoral en collaboration avec le Secteur des traités et du gouvernement autochtone et que les deux groupes ont répondu ensemble aux questions sur les appels électoraux et le financement du soutien des bandes après la contestation du résultat d'une élection récente.

Plusieurs informateurs clés ne sont pas d'accord. Par exemple, les groupes ont estimé qu'il était plus facile que les différents volets du programme soient coordonnés par un seul groupe dans le cadre de deux dossiers régionaux qui consistaient à aider des Premières Nations à utiliser des outils de gouvernance. Un autre informateur clé soutient que les trois groupes doivent coordonner plus souvent leurs travaux liés au renforcement des capacités.

Les informateurs clés ont également fait des commentaires sur la relation entre les régions et l'administration centrale et leurs opinions divergent sur ce point. Alors qu'un informateur clé a indiqué que la relation est bonne, un autre a mentionné qu'il est difficile de composer avec ces trois groupes de l'administration centrale pour obtenir du soutien sur le programme, ce qui est exacerbé par le roulement du personnel. Un troisième informateur a indiqué qu'il est approprié que l'administration centrale exerce un contrôle centralisé sur les politiques et les bases de données aux fins d'uniformisation, mais qu'il serait préférable que les groupes aient une meilleure compréhension des besoins dans la région, notamment les avantages d'adopter des cycles de financement et des plans de renforcement des capacités sur trois ans.

Dans quelle mesure la stratégie de mesure du rendement du programme Gouvernance et institutions gouvernementales est-elle efficace? Existe-t-il des possibilités d'amélioration?

Les informateurs ont exprimé des opinions partagées en ce qui concerne l'utilité de la stratégie de mesure du rendement du programme, mais ils ont proposé certaines améliorations. En particulier, ils ont précisé que les indicateurs sur les effets des institutions créées en vertu de la Loi sur la gestion financière des premières nations devraient être plus rigoureux.

L'on a mentionné que la stratégie de mesure du rendement est utile pour les Opérations régionales, mais qu'elle ne l'est pas autant pour les institutions créées en vertu de la Loi sur la gestion financière des premières nations et la Direction des politiques et de la mise en œuvre de la gouvernance, puisqu'elles ont été placées dans le même élément de l'architecture d'alignement des programmes pour des raisons conceptuelles plutôt que fonctionnelles.

Les informateurs clés suggèrent d'apporter les améliorations suivantes à la stratégie de mesure du rendement :

• Il faudrait mettre l'accent sur la mesure dans laquelle les besoins des collectivités sont financés plutôt que de se limiter au nombre de Premières Nations qui ont reçu du financement pour leurs plans de renforcement des capacités. L'on a également mentionné que la mesure des capacités est un défi constant et que l'équipe de travail d'AANC responsable du renforcement des capacités explore différentes méthodes de mesure des capacités.
• Dans certains cas, il est difficile de cerner des indicateurs distincts. Par exemple, il n'est pas possible de mesurer directement ou individuellement l'orientation et les conseils fournis par la Direction des politiques et de la mise en œuvre de la gouvernance en vue de l'adoption de bonnes pratiques électorales et de règlements administratifs appropriés.
• Toutefois, l'on estime que l'examen des politiques, des règlements administratifs, des codes d'appartenance, du soutien pour les vérifications ainsi que d'autres aspects de l'administration des bandes attribuables au financement versé est une méthode pertinente de collecte des données sur les extrants.

Finalement, l'on a signalé qu'il n'est pas réaliste, dans une relation de nation à nation, de demander aux Premières Nations de rendre compte de leur rendement sur des indicateurs particuliers qui ne sont pas pertinents pour eux. De manière générale, la gouvernance et les déterminants sociaux du bien-être à long terme ne peuvent pas être mesurés de façon réaliste sur une période de cinq ans.

Des formules de demande et des rapports simplifiés ont-ils permis aux Premières Nations ou à AANC de réaliser des économies de coûts?

En 2014, les autorisations de financement de programme ont été fusionnées dans une autorisation consolidée : contributions servant à la prestation de services publics dans le domaine du soutien aux gouvernements indiens et à l'établissement de systèmes solides de gouvernance, d'administration et de responsabilisation.

La majorité des informateurs clés estiment que la simplification des autorisations et de la production de rapports n'ont pas eu d'incidence au cours de la période visée par l'évaluation. Toutefois, nombre d'entre eux ont signalé les améliorations mineures suivantes :

• La consolidation des autorisations au cours de la période visée par l'évaluation a laissé des lacunes, notamment l'absence d'une disposition de financement particulière pour l'Administration financière des Premières nations.
• Selon un informateur clé, la simplification des autorisations de financement offre une plus grande souplesse aux Premières Nations.
• Dans de nombreux cas, le moment du financement a été amélioré de sorte que les fonds sont maintenant versés le 1er avril et qu'ils sont donc disponibles pendant tout l'exercice. Toutefois, il est difficile de coordonner les différents groupes comme les conseils tribaux et les responsables du programme pour veiller à ce qu'ils respectent les échéances de décembre et de janvier pour que le traitement puisse être achevé le 1er avril.
• Les autorisations simplifiées ont permis à AFOA Canada de collaborer avec le secteur social aux fins de l'élaboration d'un programme de littératie financière.

Dans l'ensemble, les membres des Premières Nations interrogés ont indiqué que les processus de demande et de reddition de comptes n'ont pas changé au cours de la période visée par l'évaluation et ils demandent que l'on simplifie le processus de reddition de comptes. Pour obtenir de plus amples renseignements, consulter le chapitre 3 sur le financement du Programme de développement professionnel et institutionnel.