Vérification du Programme d’aide au revenu

5.1.1 Stratégie de mise en œuvre

La DGPSP recourt à divers mécanismes de gouvernance et de supervision du Programme d’AR, notamment : conception du programme, formulation de politiques, établissement de procédures et de directives (y compris les critères d’admissibilité); fixation des exigences de conformité, de surveillance et de d’obligation de rendre compte; examen des pratiques régionales de gestion et d’administration. Ces mécanismes étaient en place durant la période du 1er avril 2010 au 31 mars 2012. La DGPSP exerce également une fonction de gouvernance et de supervision de la réforme de l’AR, une fonction qui se reflète en partie dans le Fonds de réserve pour mesures actives qui a existé du 1er avril 2009 au 31 mars 2012.

La réforme de l’AR est une opération de grande envergure qui, tout en étant basée sur la mise en œuvre de mesures actives au niveau régional, confère une échelle nationale à l’exécution de ces mesures en mettant l’accent sur les jeunes Autochtones adultes et sur leur transition vers l’emploi. Le cadre de la réforme, peaufiné durant la période d’exécution de la présente vérification, attend de recevoir une approbation finale prévue, pour l’automne 2013.

Durant l’exercice 2012-2013, la DGPSP a entrepris diverses initiatives en prévision de l’approbation du projet de réforme de l’AR (notamment l’abolition du Fonds de réserve pour mesures actives), de même qu’à l’appui des réformes plus globales de gestion visant l’ensemble des cinq programmes sociaux. Ces initiatives incluent la production d’un Manuel national des programmes sociaux (directives de programme détaillées conçues pour soutenir l’exécution des cinq programmes sociaux financés par AADNC), l’apport de modifications à l’approche de conformité et une modification des exigences de rapport imposées par la DGPSP aux Premières nations. Les vérificateurs prévoyaient que la réforme de l’AR serait traitée comme la réalisation d’un grand projet, ce qui implique l’application de pratiques de gestion de projet généralement acceptées et la formulation d’une stratégie de mise en œuvre documentée couvrant les éléments clés suivants :

• justification de la modification proposée
• vision d’avenir
• analyse des répercussions
• état de préparation de l’organisation en vue de la transformation;
• stratégie et plan de gestion des intervenants
• plan de transition de la main-d’œuvre; stratégie et plan de communication;
• résultats de rendement quant à la gestion du changement.

Un certain nombre de ces éléments ont été documentés, tel que le cadre stratégique d’orientation de la réforme, les changements organisationnels effectués à l’administration centrale (DGPSP), et les communications. La réforme de l’AR profiterait de la mise en place d’une stratégie de mise en œuvre plus globale, qui serait, semble-t-il à l’étape de conception et d’ébauche.

5.1.2 Politique et directives du Programme d’AR

La DGPSP offre une orientation et des conseils stratégiques aux régions qui ont la responsabilité d’appliquer le Programme d’AR sur leur territoire. Les régions bénéficient à cette fin du soutien de la DGPSP et des Opérations régionales. Voici les principaux documents utilisés par l’AC et les régions pour gérer et administrer le Programme d’AR :

• Manuel national des programmes sociaux – contient l’information nécessaire pour appuyer l’exécution des cinq (5) programmes sociaux financés par AADNC;
• Directive sur la conformité – facilite la gestion des examens de conformité par l’utilisation des processus et des outils nécessaires pour assurer une uniformité nationale;
• Manuel de conformité – survol détaillé des étapes, des procédures et des outils nécessaires pour mener des activités de conformité efficientes et efficaces;
• Politiques sociales régionales – trois des quatre régions visées par la vérification disposent de documents de politique sociale qui contiennent des directives détaillées et des orientations détaillées sur la gestion et l’administration des programmes sociaux, y compris le Programme d’aide au revenu.

Pour favoriser davantage l’uniformité des contrôles de gestion d’une région à l’autre, l’administration centrale de la DGPSP a approuvé et publié en janvier 2012 le chapitre 5 (Programmes sociaux) du Manuel national. Des entrevues effectuées avec des représentants de la DGPSP avaient révélé le besoin d’un manuel national unique, considérant la nécessité d’uniformiser d’une région à l’autre la gestion du Programme d’AR. Cependant, lors des visites sur place effectuées dans les régions par les vérificateurs, le personnel régional a régulièrement souligné la nécessité de pouvoir compter sur un document d’orientation propre à la région, qui donnerait aux administrateurs de l’aide au revenu (qui travaillent sur place aux bureaux de la Première nation ou au bureau du conseil tribal) des instructions plus précises et uniformes sur l’administration du Programme d’AR. Ce besoin a d’ailleurs été mis en évidence par l’existence de politiques de développement social propres à chacune des régions visitées dans le cadre de la vérification.

Selon tous les représentants de la DGPSP interrogés, le Manuel national se veut l’unique document devant être utilisé dans toutes les régions, et il sera enrichi par l’utilisation d’annexes propres aux régions qui expliquent en détail les exigences provinciales/territoriales (p. ex. critères d’admissibilité et taux). La politique de gestion de programme établie par l’administration centrale de la DGPSP, soit avoir un seul manuel national assorti d’annexes, contribuerait à uniformiser les contrôles de gestion exigés de la part de toutes les régions, y compris quant à la conformité.

L’examen des politiques régionales sur le Programme d’AR a révélé que trois des quatre bureaux régionaux visités continuent de tenir un document propre à leur région (voir le tableau ci-dessous). Les modalités de mise à jour de ces documents, très volumineux dans certains cas et périmés dans d’autres, divergent d’une région à l’autre. Selon les personnes interrogées, ces documents sont mis à jour en fonction des changements apportés aux taux et aux critères d’admissibilité provinciaux.

Le tableau suivant fait état de nos observations concernant les manuels régionaux sur le Programme d’AR.

Un des objectifs clés de la DGPSP est d’homogénéiser à l’échelle nationale l’exécution du Programme d’AR. Dans cet esprit, les activités du programme seraient bien servies par l’application et la communication des instruments de politique pertinents, y compris d’une directive nationale. Il convient d’élaborer une directive nationale qui orientera avec clarté et concision, et de manière efficiente et efficace, les activités de gouvernance, de gestion et d’administration, de surveillance et de conformité du Programme d’AR, pour en favoriser une application uniforme dans toutes les régions. Cette directive viserait à réduire le chevauchement qui existe actuellement avec les documents d’orientation et de conformité régionaux qui touchent les programmes sociaux, ainsi qu’à mieux faire comprendre et à faire appliquer plus uniformément dans toutes les régions le Manuel national des programmes sociaux. La directive présenterait les principales pratiques, procédures et mesures de contrôle nécessaires pour gérer et administrer de façon uniforme le Programme d’AR, et couvrirait les aspects suivants : gouvernance; rôles et responsabilités; surveillance; exigences du programme, tels les critères d’admissibilité; conformité (examens sur dossier, examens sur place, revue des états financiers vérifiés). Il faudrait incorporer à la directive nationale la documentation sur la conformité préparée par la DGPSP, et passer en revue les documents connexes pour en déterminer la nécessité future.

5.1.3 Mesure du rendement

Aucune cible de mesure du rendement n’est fixée pour le Programme d’AR. Une étude préliminaire menée en 2007 par le Secteur de la vérification et de l’évaluation au sujet de l’exécution du Programme d’AR concluait à l’« absence de mesures du rendement, d’indicateurs de résultats et d’objectifs clairs »^{Note de bas de page 3}. Les vérificateurs ont observé que des données limitées étaient communiquées dans les rapports trimestriels pour le Programme d’AR (p. ex. taux de dépendance). Pour faciliter l’établissement de cibles de rendement qui reposent sur une information éclairée, la DGPSP a formulé une nouvelle stratégie de mesure du rendement, de nouveaux indicateurs de rendement pour le Programme d’AR, des formules de mesure des indicateurs et de nouveaux ICD (instruments de collecte de données). En date de février 2011, une stratégie de mesure du rendement pour tous les programmes sociaux avait été approuvée, qui rationalisait le nombre d’indicateurs-clés de rendement en le ramenant de 292 à 18, y compris le taux de dépendance à l’aide au revenu. Aucune cible de rendement n’a été établie pour le Programme d’AR.

5.2.1 Plans, budgets et prévisions

Les vérificateurs ont examiné les processus annuels de planification, de budgétisation et de prévision utilisés à l’administration centrale de la DGPSP et dans les quatre régions visitées. Dans le cas de l’AC, les principales pratiques de gérance observées étaient les suivantes : planification stratégique, planification opérationnelle, budgétisation annuelle, surveillance et prévision. Toutes les régions visitées suivent des processus similaires, selon les directives de l’AC, à commencer par la préparation des plans régionaux. Les pratiques régionales comprennent la préparation d’un plan d’activités, d’un plan opérationnel et d’un plan de travail sur les programmes sociaux. Cette façon de procéder aide à clarifier les priorités de l’année à venir et permet de percevoir clairement les objectifs opérationnels correspondant aux objectifs stratégiques des PPEDS et de la région. L’initiative des mesures actives figurait aussi bien dans le plan d’activités et le plan opérationnel régionaux que dans le plan de travail sur les programmes sociaux.

Le processus de budgétisation annuelle commence à l’automne, avec un examen initial du budget de l’exercice précédent, des changements observés dans l’exercice courant, des modifications escomptées aux critères et/ou aux taux d’admissibilité, et des décisions budgétaires prises centralement. À l’approche du terme de l’exercice financier, la direction prévoit les dépenses réelles prévues au titre du Programme d’AR pour l’année. Cette prévision repose à la fois sur les rapports périodiques (mensuels ou trimestriels) des Premières nations sur les ICD, et sur les communications que les agents régionaux des services de financement entretiennent avec les diverses Premières nations et avec leurs homologues provinciaux, dans ce dernier cas pour comprendre les éventuels changements prévus aux taux ou aux critères d’admissibilité provinciaux pour l’aide au revenu. Dans les régions, les Services ministériels coordonnent le processus de budgétisation et la préparation des rapports de fin d’exercice avec l’administration centrale de la DGPSP et le Secteur des opérations régionales.

Les rapports trimestriels sont préparés par chaque région et communiqués à l’AC (Politique et orientation stratégique et Opérations régionales). Ces rapports trimestriels couvrent un certain nombre d’objectifs liés à tous les programmes exécutés par la région, ainsi que les objectifs liés aux services ministériels internes (p. ex. RH, finances et TI). Les régions dressent également des plans d’activités et des plans opérationnels, dont certains exemples ont été examinés par les vérificateurs, qui ont constaté que les rapports trimestriels régionaux font généralement le point sur le Programme d’AR, y compris les mesures actives.

5.2.2 Bureaux régionaux

Dans chacun des bureaux régionaux visités, les vérificateurs ont procédé à des révisions générales afin de comprendre le processus suivi pour gérer le Programme d’AR :

• ébauche et exécution des ententes de financement;
• communication de rapports de surveillance par les Premières nations;
• planification, exécution, déclaration et suivi des activités de conformité;
• approche adoptée au sujet des mesures actives;
• sensibilisation aux modifications apportées aux taux et/ou aux critères d’admissibilité provinciaux.

Le tableau suivant offre une comparaison de haut niveau des approches suivies dans chaque région pour la surveillance/conformité et la gestion du financement/des flux de trésorerie pour la période allant du 1er avril 2010 au 30 septembre 2012.

Comme indiqué dans le tableau ci-dessus, un certain nombre d’incohérences ont été relevées dans la nature et le moment d’exécution des procédures effectuées dans les divers bureaux régionaux.

5.2.3 Examen détaillé d’un échantillon d’ententes de financement

En plus des revues générales effectuées durant chaque visite régionale au sujet du processus de mise en œuvre du Programmes d’AR, les vérificateurs ont prélevé à chaque endroit un échantillon d’ententes de financement afin de procéder à une vérification par sondages détaillée, dans le but d’examiner le processus suivi dans chaque région pour gérer le Programme d’AR. Des ententes de financement individuelles ont été choisies pour diverses Premières nations bénéficiaires durant la période couverte par la vérification. Pour chaque entente choisie, les éléments suivants ont été analysés :

• approbations de l’entente de financement;
• fréquence de production (mensuelle, trimestrielle ou annuelle) des rapports demandés aux bénéficiaires;
• activités de conformité dûment effectuées par le bureau régional.

Ces examens ont permis de constater que l’ensemble des ententes de financement étaient préparées et approuvées de façon uniforme avant le nouvel exercice financier (1er avril).

5.2.4 Conformité

Les activités de conformité procèdent généralement de trois approches : i) examens sur dossier basés sur des renseignements communiqués par les Premières nations; ii) examens sur place vérifiant la conformité d’un échantillon de dossiers de bénéficiaires de l’AR; iii) examen des états financiers vérifiés communiqués par les Premières nations.

Les examens de conformité sur place et les examens sur dossier effectués au sujet des ententes choisies dans chaque région visitée entre 2010-2011 et 2011-2012 ont fait l’objet d’une planification, d’un cadrage, d’une exécution et d’un suivi adéquats. Dans certains cas, les examens sur place ont été sous-traités à des vérificateurs externes, tandis que d’autres régions les ont confiés à leurs propres agents de conformité. Selon les discussions tenues avec l’administration centrale de la DGPSP, aucun examen de conformité régional n’avait été prévu pour le premier et le second trimestres (2012-2013), en raison de changements apportés dans les méthodes de planification et d’exécution des examens de conformité. Aucun examen de conformité sur place n’a donc été effectué durant cette période. La DGPSP a toutefois indiqué qu’un certain nombre d’examens étaient prévus pour le troisième et le quatrième trimestres de 2012-2013. Chaque région a dûment procédé aux examens de conformité sur place et aux examens sur dossier durant la période du 1er avril 2010 au 31 mars 2012.

La DGPSP a publié le 29 février 2012 un guide de conformité qui expose l’approche devant être suivie par toutes les régions pour évaluer la conformité. On y apprend que les examens de conformité régionaux consistent notamment à confirmer la documentation des bénéficiaires, à communiquer avec les bénéficiaires, à évaluer en temps opportun les rapports des bénéficiaires (finances et rendement), à examiner périodiquement le degré d’avancement des projets, à examiner sur dossier les rapports et les documents à l’appui, à faire une évaluation préalable de l’admissibilité des individus et à effecteur des visites sur place des bénéficiaires. La DGPSP prévoyait avoir intégralement mis en œuvre cette approche pour le 1er avril 2012.

L’approche n’a pas été complètement appliquée durant les deux premiers trimestres de 2012-2013. Les entrevues ont révélé que d’autres priorités ministérielles, notamment le Plan d’action sur la réduction du déficit, avaient repoussé à plus tard l’application intégrale du guide de conformité. En date de novembre 2012, la DGPSP collaborait avec les régions pour choisir les bénéficiaires devant faire l’objet à la fois d’examens sur place et d’examens sur dossier. La DGPSP entend mener des examens de conformité pour 100 % des Premières nations bénéficiaires durant les exercices 2012-2013 et 2013-2014. Les résultats de ces examens initiaux serviront d’étalon de référence durant la transition du programme de conformité vers une approche davantage axée sur le risque.

Les entrevues menées dans les bureaux régionaux ont révélé que les régions n’avaient effectué aucun examen de conformité sur place durant le premier et le deuxième trimestres de 2012-2013, parce qu’elles attendaient des directives à ce sujet de la DGPSP. Dans certains cas, le manque d’argent pour payer les déplacements dans les collectivités des Premières nations a été cité comme un obstacle supplémentaire à la tenue d’examens de conformité sur place. Des représentants de la DGPSP ont confirmé qu’un montant de 1,8 M$ avait été approuvé en juillet 2012 pour les activités régionales de conformité, y compris pour les déplacements. Des affectations ont été versées aux régions après septembre 2012, une fois les plans régionaux mis en place.

Les régions ont également souligné que l’insuffisance de l’information véhiculée dans le rapport de l’ICD sur l’aide au revenu, introduit par l’administration centrale de la DGPSP pour 2012-2013, les empêchait d’effectuer des examens sur dossier. Pour la période du 1er avril 2010 au 31 mars 2012, les bureaux régionaux ont indiqué avoir effectué des examens sur dossier des rapports statistiques sommaires détaillés communiqués par les Premières nations. Ces examens leur ont permis d’avoir une idée de l’admissibilité des dépenses et des taux appliqués, et d’étayer le rajustement en cours d’année des paiements versés aux Premières nations bénéficiaires lorsque des dépenses étaient inadmissibles ou que des taux étaient incorrects.

Les vérificateurs ont observé que la région de l’Alberta, pour continuer d’effectuer des examens sur dossier et étayer la prévision mensuelle des paiements d’aide au revenu versés à chaque Première nation, avait comme méthode d’obtenir l’information détaillée autrefois véhiculée par l’ancien ICD en demandant « d’autres documents », comme le permet l’entente de financement. Les autres régions visitées n’avaient pas effectué d’examens sur dossier pour 2012-2013, vu l’insuffisance de l’information contenue dans les nouveaux rapports de l’ICD.

L’AC doit collaborer avec les régions pour coordonner l’exécution de travaux de conformité sur place qui prennent en compte les résultats de l’évaluation générale annuelle et la connaissance qu’ont les ASF régionaux des risques associés à chaque Première nation. En outre, la réalisation des examens sur dossier devrait reposer sur une approche commune, avec la contribution des régions qui mènent actuellement de tels examens.

L’équipe de vérification a été informée que le Secteur de la dirigeante principale des finances (DPF) entend effectuer un certain nombre de vérifications de bénéficiaires. La DGPSP devrait alors coordonner avec le Secteur du DPF la tenue de tout examen de conformité sur place, pour empêcher qu’un même bénéficiaire ne fasse l’objet à la fois d’un examen de conformité sur place et d’une vérification de bénéficiaire. Il pourrait être possible de considérer les objectifs de chaque vérification et d’en combiner les efforts, s’il y a lieu.

5.3.1 Rôles et responsabilités

La réforme de l’AR est une opération importante, et les rôles au sein de la DGPSP ont subi des changements qui se poursuivent. Les entrevues effectuées durant la phase d’exécution de la vérification ont révélé des lacunes dans la définition et la communication des rôles et responsabilités, tant à l’intérieur d’AADNC, qu’entre AADNC et RHDCC. Les entrevues ont également mis au jour le peu de coordination entre RHDCC et AADNC dans la réforme de l’AR, puisque cette réforme n’a pas encore reçu les approbations requises.

L’équipe de vérification comprend que la question de la gouvernance et de la supervision interministérielles sera prise en compte dans le processus de réforme de l’AR. Il s’agit là d’un contrôle essentiel, qui englobera la coordination, la gouvernance et la supervision d’un complexe changement apporté au Programme d’AR.

La gestion du Programme d’AR passe par une organisation matricielle incluant la DGPSP, les Opérations régionales, le Secteur du DPF, les bureaux régionaux et d’autres intervenants externes. L’annexe B précise comment se répartissent les rôles et responsabilités entourant le Programme d’AR, d’après la documentation fournie par la DGPSP et les personnes interviewées. Les rôles et responsabilités dévolus aux diverses parties durant la période du 1er avril 2010 au 31 mars 2012 étaient clairs et sont demeurés relativement stables. La réorganisation de la DGPSP, et la nomination d’un directeur de la réforme de l’AR chargé de chapeauter cette initiative clé ont commencé le 1er avril 2012. Pour cette raison, les rôles et responsabilités figurant à l’annexe B devront être clarifiés à la lumière des changements résultant de la mise en œuvre de la réforme de l’AR.

Même si chaque région est structurée différemment, chacune compte des fonctions similaires pour soutenir et gérer le Programme d’AR. Le tableau suivant résume, pour chaque région couverte par la vérification, les éléments fonctionnels qui étayent la gestion et l’exécution régionales du Programme d’AR (c’est-à-dire la Direction régionale responsable, dans les deux cas).

L’information détaillée qui figure ci-dessus illustre la grande complexité de la filière de responsabilisation et des rôles et responsabilités qui entourent le Programme d’AR. Un grand nombre d’intervenants, dont AADNC (AC et régions), d’autres ministères fédéraux et provinciaux/territoriaux ainsi que les Premières nations bénéficiaires, auront chacun un rôle à jouer dans la réforme de l’AR. La réforme de l’AR et la mise en place des mesures actives constituent une tentative, similaire à celle effectuée par les provinces, de « délaisser les systèmes passifs centrés sur l’émission de chèque au profit de systèmes plus actifs privilégiant la gestion de cas »^{Note de bas de page 4}. Considérant la difficulté et la complexité de la réforme de l’AR, il est très important de clarifier et de communiquer les rôles et les responsabilités, aussi bien au sein de l’AC et des bureaux régionaux d’AADNC qu’entre AADNC et RHDCC.