Évaluation de l'investissement dans les possibilités économiques

1.2.1 Contexte et description

L'investissement dans les possibilités économiques procure aux collectivités un soutien essentiel pour promouvoir une participation accrue des Autochtones à de grands projets économiques complexes. Les investissements ciblés du Programme d'opportunités économiques pour les communautés permettent aux collectivités inuites et des Premières Nations de réaliser diverses activités en vue de saisir les possibilités économiques. La Loi sur le développement commercial et industriel des premières nations comprend l'adoption de règlements régissant des projets commerciaux et industriels d'envergure. Ces activités sont essentielles pour aider ces collectivités à s'associer au secteur privé et à d'autres ordres de gouvernement en vue de participer efficacement aux possibilités économiques et d'en bénéficier.

Les composantes de programme qu'englobe l'investissement dans les possibilités économiques sont les suivantes :

• la Loi sur le développement commercial et industriel des premières nations
• le Programme d'opportunités économiques pour les communautés^{Note de bas de page 2}

1.2.2 Objectifs et résultats attendus

L'investissement dans les possibilités économiques est le sous-programme 3.2.2 du pilier Les terres et l'économie/Programme de développement communautaire, de l'Architecture d'alignement des programmes 2014-2015.

1.2.3 Gestion du programme, principaux intervenants et bénéficiaire

1.2.4 Ressources du programme

L'autorisation financière associée à l'investissement dans les possibilités économiques est Contributions pour appuyer la gestion des terres et le développement économique.

2.2.1 Pertinence

2.2.2 Rendement – efficacité

2.2.3 Rendement – efficience et économie

2.3.1 Analyse documentaire

L'équipe d'évaluation a examiné 70 études universitaires et rapports gouvernementaux portant sur des méthodes de développement économique dans les collectivités autochtones.

2.3.2 Étude des documents et des dossiers

Les évaluateurs ont analysé des données de programme afin de mieux comprendre quels sont les principaux bénéficiaires ainsi que les types de projets financés. L'analyse a permis d'établir comment les fonds étaient alloués et a éclairé la sélection des informateurs clés à interroger et des cas à étudier.

2.3.3 Entrevues avec les informateurs clés

Au total, 66 représentants des groupes suivants ont été interrogés dans le cadre de l'évaluation :

• administration centrale d'AADNC (n=9)
• bureaux régionaux d'AADNC (n=23)
• représentants d'autres ministères fédéraux (n=2)
• participants des Premières Nations et participants inuits (n=23)
• gouvernements provinciaux (n=5)
• industrie (n=2)
• Premières Nations – non-participantes – LDCIPN (n=2)

2.3.4 Études de cas

LDCIPN (n=5)

• Première Nation de Fort William – Ontario –  usine de mise en valeur de la fibre ligneuse
• Première Nation de Muskowekwan – Saskatchewan – complexe minier de potasse
• Première Nation de Fort McKay – Alberta –  projet d'exploitation de sables bitumineux
• Première Nation Haisla – Colombie-Britannique – installation de gaz naturel liquéfié
• Première Nation des Squamish – Colombie-Britannique – aménagement immobilier commercial

POEC – Bonnes pratiques (n=7)

• Première Nation de Membertou – Atlantique – Le POEC a appuyé le développement du commerce et des affaires
• Conseil des Montagnais du Lac St-Jean – Québec – Le POEC a appuyé des projets de production industrielle et de fabrication
• Première Nation de Nipissing – Ontario – Le POEC a appuyé des projets de logements commerciaux et des petites entreprises
• Nation crie d'Opaskwayak – Manitoba – Le POEC a appuyé des projets d'exploitation minière, de formation, d'accueil et de sites Web
• Première Flying Dust First Nation de Flying Dust – Saskatchewan – Le POEC a appuyé des projets de développement du commerce et des entreprises
• Nation Sioux des Nakota d'Alexis – Alberta – Le POEC a appuyé la mise en valeur de terres de réserve par l'application d'un plan d'occupation du sol
• Première Nation de Stz'uminus – Colombie-Britannique – Le POEC a appuyé des projets d'établissement d'un plan d'occupation du sol et d'infrastructure

POEC – Sélection aléatoire stratifiée (n=26 collectivités pour 53 projets du POEC)

• Projets de plans de développement économique (n=20)
• Projets sur des études techniques et projets de mobilisation (n=11)
• Projets de renforcement des capacités (n=21)
• Projet d'infrastructure économique (n=1)

3.1 Nécessité continue

Nécessité d'une activité de développement économique dans les réserves démontrée par des indicateurs clés de développement économique

Les membres des collectivités autochtones et, en particulier, ceux des Premières Nations résidant dans les réserves, sont en retrait par rapport aux autres Canadiens au regard de nombreux paramètres de développement économique, comme le taux d'emploi, la participation au marché du travail et le revenu. L'accès à la création de richesses pour les Premières Nations est considéré comme essentiel dans la lutte contre les problèmes sociaux associés à la pauvreté et au chômage. Voir à l'Annexe B une analyse détaillée des indicateurs de développement économique pour les peuples autochtones.

Comble le vide réglementaire relatif aux projets commerciaux et industriels complexes que tentent de réaliser les Premières Nations dans les réserves et qui créent la condition nécessaire pour attirer des investissements importants

Avant la LDCIPN, le cadre législatif fédéral ne permettait pas d'établir les paramètres ouvrant la voie aux grands investissements dans les réserves. Par exemple, en 2010, la Loi sur le développement commercial et industriel des premières nations a été modifiée pour permettre à la Première Nation des Squamish d'aménager des terres pour accueillir des condominiums à bail et pour mettre en place un régime de réglementation imitant le système d'enregistrement des titres fonciers de la Colombie-Britannique. En l'absence de certitude quant aux titres fonciers, les investisseurs risquaient de voir diminuer la valeur des propriétés résidentielles en comparaison de propriétés équivalentes hors-réserve. L'élaboration d'un régime de droits de propriété, compatible avec les pratiques hors réserve, apporterait une plus grande certitude quant aux titres fonciers et uniformiserait les règles pour les propriétés dans les réserves et hors réserve.

Le besoin est limité aux Premières Nations qui envisagent de participer à des entreprises commerciales complexes ou qui sont en butte à des vides réglementaires importants qui excluent les grands projets de développement économique.

Établit un climat économique favorable aux investissements

La mise en œuvre de projets de développement économique requiert des partenaires externes en mesure de contribuer à l'investissement de capitaux. La LDCIPN améliore les possibilités de faire des affaires dans les réserves en apportant une plus grande certitude dans la réglementation, éliminant ainsi un facteur dissuasif pour le développement économique dans les réserves. La LDCIPN est conçue pour suivre le rythme des affaires et des échéanciers commerciaux. Les investisseurs sont plus disposés à entreprendre des projets dans les réserves si les règlements applicables à leurs projets reflètent ceux des provinces où sont situées les réserves. Les investisseurs ne veulent pas subir une décote en faisant des affaires dans les réserves^{Note de bas de page 8}. De plus, l'incertitude dans la réglementation peut inciter les communautés financières à ne même pas envisager de mener des projets d'envergure dans les réserves.  

Permet aux Premières Nations de mener de grands projets susceptibles de procurer des avantages économiques importants tout en assurant une protection contre les effets négatifs pour l'environnement et la santé

Il est vraisemblable que la nécessité de la LDCIPN se fera sentir de plus en plus au fur et à mesure que s'accroîtra le territoire des réserves. Les processus d'ajout aux réserves et de désignation des terres créent de nouvelles possibilités économiques. Depuis 2006, en vertu de la Politique sur les ajouts aux réserves et les nouvelles réserves du gouvernement fédéral, près de 350 000 hectares ont été ajoutés aux réserves, ce qui représente une augmentation de 12 % de l'assise territoriale des Premières Nations. Que les terres ajoutées aux réserves soient déjà le théâtre d'une activité industrielle et commerciale ou qu'elles soient ouvertes aux possibilités économiques, la LDCIPN peut combler le vide réglementaire entre les régimes appliqués dans les réserves et hors réserve.

Le cadre de réglementation est essentiel pour protéger les collectivités des Premières Nations contre les effets négatifs du développement économique sur l'environnement et la santé, avec l'évolution de la nature et de l'ampleur des grands projets envisagés par les Premières Nations dans les réserves. La LDCIPN permet aux Premières Nations de bien gérer les risques pour l'environnement, la santé et la sécurité ainsi que d'autres risques associés aux grands projets commerciaux et industriels.

Permet à la Couronne fédérale de faire l'équilibre entre ses responsabilités et ses obligations fiduciaires potentielles relatives à la gestion des terres des réserves et sa volonté de promouvoir et de soutenir le développement économique des Premières Nations

Bien que l'établissement d'un cadre de réglementation approprié soit souvent vu comme une étape cruciale pour attirer les investisseurs, il est aussi essentiel pour les collectivités des Premières Nations de se protéger des effets potentiels sur l'environnement et la santé. La LDCIPN réduit le risque pour les Premières Nations qui entreprennent ce type de projets industriels d'envergure, mais limite aussi la responsabilité de la Couronne à l'égard de ces projets dans les réserves.

3.2 Conformité aux priorités du gouvernement fédéral

Collaborer avec les collectivités autochtones dans le but de faciliter le développement économique est une priorité absolue du gouvernement fédéral

Différents engagements du gouvernement du Canada sont venus soutenir le développement économique autochtone en tant que priorité gouvernementale. Le développement optimal du potentiel économique des Premières Nations a été un engagement prioritaire issu de la Rencontre de la Couronne et des Premières Nations de 2012. Les budgets présentés par le gouvernement fédéral en 2012, en 2013 et en 2014 se sont démarqués par un engagement à l'égard du développement économique autochtone. Le Budget 2014 a souligné les possibilités importantes de création d'emplois et de bénéfices pour les peuples autochtones associées à la mise en valeur des ressources naturelles et a indiqué que le gouvernement fédéral allait continuer de consulter ses partenaires autochtones en vue d'optimiser les possibilités offertes par les projets d'exploitation des ressources.

La LDCIPN est conforme aux priorités du gouvernement fédéral énoncées dans le Cadre fédéral pour le développement économique des Autochtones et Avantage Canada : Bâtir une économie forte pour les Canadiens

Le Cadre fédéral pour le développement économique des Autochtones expose brièvement les priorités et l'approche du gouvernement fédéral au regard du développement économique autochtone. Comme l'indique le document, le Cadre se veut conforme à Avantage Canada : Bâtir une économie forte pour les Canadiens. Avantage Canada est l'énoncé de politique économique à long terme élaboré par le gouvernement fédéral en 2006.

Comme l'indique le Cadre, un des éléments d'Avantage Canada est la reconnaissance que le gouvernement a un rôle à jouer dans la création des conditions qui permettront aux Canadiens d'assurer leur prospérité économique aujourd'hui et demain. Avantage Canada reconnaît aussi que le moyen le plus efficace de combler l'écart socioéconomique entre les Canadiens autochtones et leurs concitoyens non autochtones est de créer de nouvelles possibilités pour les Autochtones de prendre part à l'économie.

Le Cadre énonce quatre moyens particuliers d'appuyer la démarche décrite dans Avantage Canada ainsi que l'approche générale du gouvernement fédéral en matière de développement économique :

• Il oriente l'action du gouvernement de sorte que les rôles et responsabilités convergent vers l'optimisation des résultats économiques pour les Canadiens autochtones.
• Il appuie le développement des compétences et la formation de manière à créer de nouvelles possibilités et à proposer de nouveaux choix pour les Autochtones.
• Il multiplie les investissements et favorise les partenariats avec le secteur privé en vue de produire une croissance durable pour les Autochtones.
• Il élimine les obstacles à l'entrepreneuriat autochtone et étend l'accès au capital commercial afin de permettre aux entreprises de croître et de prospérer.

Le Cadre met aussi en lumière l'idée de plus en plus répandue que la Loi sur les Indiens fait obstacle au développement économique et aux investissements dans les réserves. De plus, il énonce quatre priorités stratégiques, notamment la promotion de l'entrepreneuriat autochtone. À l'intérieur de cette priorité stratégique, l'élimination des obstacles législatifs imposés par la Loi sur les Indiens compte parmi ces quatre activités clés du gouvernement.

Les réformes de la réglementation permises par la LDCIPN sont en accord étroit avec bon nombre des priorités énoncées dans Avantage Canada et dans le Cadre fédéral pour le développement économique des Autochtones.

3.3 Conformité aux rôles et aux responsabilités du gouvernement fédéral

La LDCIPN relève de la compétence du gouvernement fédéral

La structure créée par la Loi sur les Indiens limite la capacité des Premières Nations à s'engager dans des projets commerciaux et industriels d'envergure. Il revient donc au gouvernement fédéral de combler ce vide. Ces lacunes sont associées aux restrictions que la Loi sur les Indiens, la Loi canadienne sur l'évaluation environnementale, la Loi canadienne sur la protection de l'environnement et d'autres lois imposent à l'établissement d'un régime fédéral adéquat de réglementation des terres et de l'environnement dans les réserves.

Pas de chevauchement entre la LDCIPN et les lois provinciales d'application générale

Les règlements pris en vertu de la LDCIPN sont élaborés en collaboration avec le gouvernement provincial et comprennent une analyse des règlements provinciaux, qui peuvent déjà être d'application générale. Seuls les règlements qui ne sont pas déjà applicables seront inclus dans la LDCIPN.

Il importe de noter que la LDCIPN s'applique par projet, lorsque des Premières Nations disent vouloir entreprendre un projet commercial ou industriel d'envergure dans les réserves. C'est pourquoi elle ne peut être utilisée pour incorporer par renvoi un règlement en l'absence d'un projet d'envergure prévu. Des parcelles de terres de réserve doivent être désignées dans le cadre du processus de la LDCIPN, ce qui signifie que la Loi ne peut pas être utilisée pour l'incorporation générale par renvoi d'un règlement provincial dans une réserve.

La LDCIPN ne crée pas d'incertitude quant au statut d'un terrain

Aucune incertitude juridique ne persiste à la suite de l'application d'un règlement en vertu de la LDCIPN. Selon la Loi, les terres demeurent des terres de réserve.

La LDCIPN offre des options hors du processus de négociation des traités modernes qui favorisent le développement économique et l'autosuffisance

La LDCIPN est un outil qui vient compléter le processus de négociation des traités modernes en permettant aux Premières Nations d'obtenir des avantages plus immédiats et plus tangibles du développement économique plutôt que d'attendre la conclusion du traité moderne.

Selon une récente évaluation du processus de négociation des traités modernes^{Note de bas de page 9}, il est permis de croire que ces traités ne permettent pas d'atteindre la même certitude et la même finalité que ne l'avait prévu le gouvernement initialement, avec le cadre juridique et constitutionnel très complexe et changeant d'aujourd'hui. Reconnaissant que ce ne sont pas toutes les Premières Nations du Canada qui souhaitent négocier des traités modernes, le Canada a mis au point d'autres outils pour aider les Premières Nations à mieux gérer leurs territoires et leurs ressources et à promouvoir le développement économique et communautaire. De nouvelles options d'aménagement des terres de réserve, comme celles offertes par la Loi sur la gestion des terres des premières nations et la Loi sur le développement commercial et industriel des premières nations, offrent de nouvelles possibilités économiques pour certaines Premières Nations.

Ces options législatives sont complémentaires en ce qu'une Première Nation assujettie à la Loi sur la gestion des terres des premières nations pourrait aussi utiliser la LDCIPN pour entreprendre des activités commerciales ou industrielles d'envergure, sans compromettre sa capacité de négocier des traités modernes.

4.1.1 Processus de la LDCIPN

Le processus de la LDCIPN comporte des étapes distinctes :

Étape un – Définition du projet et proposition – À cette étape, le projet proposé est étudié afin d'en déterminer les conditions et les exigences, d'établir les arrangements contractuels et d'effectuer le repérage précoce d'un éventuel vide réglementaire. Une proposition écrite contenant les renseignements sur le projet est remise à AADNC, pour examen. Cette étape comporte normalement des discussions initiales avec le personnel régional d'AADNC et d'autres intervenants. La proposition requiert une résolution du Conseil de bande à l'appui de l'initiative.

Étape deux – Examen et sélection du projet – À cette étape, AADNC étudie la proposition. Ce processus se déroule à deux niveaux. Un examen juridique et une évaluation des avantages par rapport aux coûts sont effectués au niveau régional. Au niveau national, sont évalués les besoins en matière de réglementation, la faisabilité d'utiliser la LDCIPN dans le contexte du projet, l'impact économique potentiel du projet, le degré d'appui communautaire à l'égard du projet et une manifestation d'intérêt de la province à y participer.

Étape trois – Négociation et rédaction – À cette étape, un plan de travail exposant les activités à entreprendre pour négocier et signer une entente tripartite est préparé. L'entente tripartite regroupe le gouvernement fédéral, la province et la Première Nation qui fait application au programme de la LDCIPN. Par la suite, le ministre recommande au Cabinet d'examiner le règlement requis, pour approbation.

Étape quatre – Administration, surveillance et mise en application – À cette étape, le projet de développement économique est en cours et le gouvernement provincial met en application le règlement convenu. Si le projet prend fin, le cas échéant, les installations sont déclassées et le terrain est remis en état pour la réserve.

À ce jour, un seul projet présenté en vertu de la LDCIPN est passé à l'étape quatre (celui de Fort William). Une grande partie des travaux menés à ce jour dans le cadre de la LDCIPN a donc porté sur les trois premières étapes, AADNC ayant déployé des efforts particuliers aux étapes deux et trois.

L'étape deux du processus de la LDCIPN est particulièrement importante parce que c'est à ce moment que le ministère évalue le projet pour déterminer s'il justifie l'élaboration d'un règlement. Cela implique que la réussite d'un projet mené sous le régime de la LDCIPN dépend non seulement de sa viabilité financière, de la volonté de la Première Nation, de son partenaire privé et de la province de s'acquitter de leurs responsabilités respectives en vertu de l'accord, mais aussi de l'approbation du gouvernement fédéral.

Différents facteurs sont pris en compte durant ce processus d'approbation. AADNC évalue normalement la proposition au regard des points suivants :

1. La proposition est appuyée par une résolution du Conseil de bande demandant le recours à la LDCIPN.
2. Il n'existe pas d'ententes sectorielles ni d'ententes sur l'autonomie gouvernementale utilisables pour réglementer les travaux.
3. Les membres de la Première Nation sont consultés (avec tenue éventuelle d'un vote de désignation).
4. Le gouvernement fédéral doit établir un régime de propriété des terres pour répondre aux besoins du projet.
5. Il existe des lacunes dans la réglementation qui doivent être comblées au regard du projet.
6. La LDCIPN comble le vide réglementaire mieux que les autres options possibles et le projet satisfait à une analyse coûts-avantages.
7. La province a confirmé par écrit sa volonté de participer au processus relatif au projet.

4.1.2 Comparaison entre le processus de la LDCIPN et le processus hors réserve

Bien que cela n'apparaisse pas clairement d'emblée, bon nombre des facteurs énumérés ci-dessus modifient fondamentalement la nature d'un projet industriel mené sous le régime de la LDCIPN par rapport à un projet réalisé hors réserve. Deux de ces facteurs impliquent un engagement politique et un degré d'appui communautaire qui ne sont pas exigés dans la plupart des projets commerciaux. Selon le facteur 1, non seulement le projet doit-il être viable financièrement, mais la majorité des membres du Conseil de bande doivent estimer que le projet devrait être réalisé et que la LDCIPN est le mécanisme le plus approprié pour le faciliter. Le facteur 3 implique la nécessité d'un consensus, du moins chez la majorité des membres de la collectivité, quant à la nature du projet même et à l'avantage qu'il offre.

Ces facteurs sont considérés comme positifs dans l'évaluation, puisqu'ils servent à garantir que la collectivité appuie une démarche qui utilisera des normes et des systèmes provinciaux, y compris l'accès aux terres par des fonctionnaires provinciaux à des fins de surveillance et d'application de la loi.

Étant donné qu'il est probable que les Premières Nations promotrices et leurs partenaires d'affaires auront évalué la viabilité financière du projet avant de présenter une proposition sous le régime de la LDCIPN, le facteur 6 implique que le rapport coûts-avantages est évalué du point de vue du gouvernement fédéral et tiendra compte d'informations complémentaires. En fait, les documents relatifs au programme indiquent que l'évaluation coûts-avantages du gouvernement fédéral devrait examiner des avantages tels que les bienfaits économiques directs et indirects pour la Première Nation, les avantages économiques et fiscaux pour la province et le Canada, l'appui des collectivités autonomes et l'applicabilité potentielle du règlement pour d'autres Premières Nations.

Les documents relatifs au programme indiquent que l'analyse coûts-avantages devrait tenir compte du coût de l'élaboration du règlement pour toutes les parties, des coûts d'administration du règlement pour la province ainsi que des responsabilités potentielles pour le Canada et la Première Nation. Bon nombre de ces paramètres ne sont pas pris en compte pour des entreprises exploitées hors réserve.

L'Étape trois du processus de la LDCIPN — la négociation et la rédaction — est aussi digne de mention. AADNC reconnaît que l'étape de la négociation et de la rédaction exige beaucoup de temps et d'efforts non seulement du ministère, mais aussi du gouvernement provincial, de la Première Nation promotrice et du partenaire du secteur privé. Par exemple, l'élaboration du règlement de la Nation des Squamish en vertu de la LDCIPN a demandé de deux à trois années de travail et l'examen de plus de 500 000 pages de documents juridiques. Il importe de comprendre que ce travail vient s'ajouter au temps et aux efforts investis par la Première Nation promotrice et son partenaire du secteur privé pour d'abord élaborer un plan de projet viable.

Le surcroît de ressources et de temps exigé pour établir un régime de réglementation pour un projet présenté en vertu de la LDCIPN, en comparaison d'un projet similaire hors réserve, signifie que la réussite d'un projet présenté en vertu de la LDCIPN requiert une infrastructure relativement solide de la part de la Première Nation participante. Cela comprend la capacité des dirigeants de la collectivité à s'engager entièrement et à soutenir le travail de collaboration et de négociation associé au projet durant une longue période. En d'autres termes, la collectivité doit évoluer dans un environnement politique, social et économique relativement stable. Il est entendu que les Premières Nations seront en réalité peu nombreuses à disposer du type de ressources pouvant mener à un projet commercial ou industriel d'importance nécessitant la prise d'un règlement en vertu de la LDCIPN. Il semble que les projets de ce type devraient voir le jour principalement dans le centre et l'ouest du Canada.

4.1.3 Situation des projets présentés en vertu de la LDCIPN

Actuellement, cinq projets présentés en vertu de la LDCIPN ont été entrepris.

Première nation de Fort William – Ontario – Usine de mise en valeur de la fibre ligneuse

• Situation : Règlement adopté. Le projet a été réalisé et atteint les résultats attendus. La scierie est pleinement opérationnelle et un cadre de réglementation est en place.
• Le projet était une entreprise conjointe de la Première nation de Fort William et de la société Resolute Forest Products.
• Les activités de la scierie ont commencé en mai 2003 et le règlement pertinent pris en vertu de la LDCIPN est entré en vigueur en juin 2011.
• Les activités de la scierie ont généré les avantages financiers attendus pour la Première nation de Fort William.
• Les membres de la Première Nation sont les premiers à découvrir les possibilités d'emploi. Ainsi, le personnel de la scierie compte 17 % de travailleurs de la Première Nation.
• La scierie a étendu ses opérations et la province n'a pas eu de difficulté dans son travail d'application de la loi. La scierie demeure en opération alors que d'autres scieries de la région ferment leurs portes.

Première nation de Muskowekwan – Saskatchewan – Mine de potasse

• Situation : En cours – La proposition officielle a été approuvée et le projet en est aux  premières étapes. Au moment de l'évaluation, toutes les parties collaboraient en vue de faire avancer le projet.
• Principales étapes à franchir :
  • Le cadre de réglementation doit être adopté par le gouvernement fédéral afin que les lois et le règlement appropriés soient incorporés par renvoi.
  • L'entente tripartite doit être signée.
  • Les parties doivent encore obtenir les fonds d'investissement nécessaires pour la construction de la mine.
• Le projet minier de production et d'exportation de potasse a été proposé dans le cadre d'un accord de coentreprise conclu entre Muskowekwan Resources Ltd (compagnie propriété à part entière de la bande) et Encanto Resources Ltd (exploitée sous le nom de First Potash Ventures). Les promoteurs continuent de recueillir des mises de capital pour le projet.
• Sans une garantie ferme de certitude réglementaire, il est peu probable que les partenaires investiraient les sommes importantes nécessaires (estimées à 2 milliards $) à une exploitation de potasse. La collectivité bénéficiera de recettes en redevances importantes, de possibilités de formation et d'emplois ainsi que d'autres avantages.
• La LDCIPN procure à la collectivité des assurances que les incidences potentielles importantes du projet sur l'environnement ainsi que les risques pour la santé et la sécurité sont surveillés et gérés adéquatement.

Première Nation des Squamish – Colombie-Britannique – Projet immobilier commercial

• Situation : En cours – Les instructions de rédaction du règlement sont à l'étude au ministère de la Justice et l'entente tripartite a été finalisée.
• Le projet a été retardé en raison de l'évolution du marché immobilier de Vancouver et d'élections tenues dans la collectivité. Les discussions se poursuivent avec la collectivité et AADNC sera prêt à procéder quand la collectivité y sera disposée.
• Selon les prévisions, le projet produira entre 12 000 et 15 000 condominiums, d'une valeur estimée à 10 milliards $.
• Le travail d'application de la LDCIPN a débuté en 2008. Le gouvernement de la Colombie-Britannique a promulgué la Loi de mise en œuvre de la LDCIPN (First Nations Commercial and Industrial Development Act Implementation Act) en 2012 dans le but de faciliter le projet. La Loi ouvre la voie à l'application de la réglementation provinciale des titres fonciers dans les réserves.
• La LDCIPN était essentielle à la réalisation de ce projet, car il n'existe pas de régime de réglementation fédéral pour la construction de condominiums. La LDCIPN vient donc harmoniser les exigences avec le reste de la province et apporte une plus grande certitude pour le public et les investisseurs.
• Le projet est considéré comme une réussite, étant donné que l'aspect technique du travail et les négociations ont été menés à bien.   

Première Nation de Fort McKay – Alberta – Exploitation de sables bitumineux

• Situation : Règlement adopté – Le projet n'a pas été mis à exécution en raison du ralentissement économique et d'une modification des arrangements commerciaux du partenaire privé. Le règlement a été promulgué et l'entente tripartite intergouvernementale avec toutes les parties concernées a été conclue.
• Une analyse coûts-avantages a révélé que sur une période de 25 ans, l'avantage économique se situerait entre 1 et 2,3 milliards $ pour la Première Nation de Fort McKay et entre 360 et 720 millions de dollars en recettes fiscales fédérales. D'autres avantages directs et indirects de l'ordre de 3,3 à 6,6 milliards $ pour l'ensemble du Canada étaient aussi prévus. Le coût d'élaboration du règlement et de l'entente étaient estimés à 1,7 million $.
• Bien qu'il n'ait pas été réalisé, le projet de la Première Nation de Fort McKay a été la première proposition de projet présentée en vertu de la LDCIPN au Canada et la première pour laquelle une loi habilitante a été négociée et promulguée. La Première Nation aurait été la première collectivité autochtone à faire son entrée dans le secteur de l'exploitation des sables bitumineux comme productrice, dans le cadre d'un partenariat avec Shell Canada Limitée. 
• Le régime de réglementation de la LDCIPN était essentiel pour le projet. Compte tenu des risques qu'auraient encourus toutes les parties en l'absence d'un cadre de réglementation, le projet n'aurait pas pu être réalisé sans un régime de réglementation fédéral.
• Les entrevues menées auprès d'informateurs clés révèlent que le projet a été abandonné après l'acquisition de Shell Canada par Royal Dutch Shell. La Première Nation de Fort McKay n'a pu convenir d'un arrangement commercial avec le promoteur du projet. 
• Un second ensemble de règlements pourrait être produit pour actualiser le cadre initial, au besoin.

Première Nation Haisla – Colombie-Britannique – Usine de gaz naturel liquéfié

• Situation : Règlement adopté – La Première Nation négocie actuellement avec les investisseurs.
• Le projet est une priorité stratégique pour toutes les parties concernées. Il est censé créer 500 emplois durant la construction et plus de 100 emplois permanents pour l'exploitation et générer des revenus considérables pour les Premières Nations. Il est aussi prévu que le projet générera des centaines de millions de dollars en recettes fiscales pour le gouvernement fédéral.
• Le gouvernement de la Colombie-Britannique a adopté une loi pour faciliter le règlement pris en vertu de la LDCIPN. Le régime de réglementation a été achevé en 2012.
• Une entente tripartite a été conclue au sujet des méthodes d'administration, de surveillance et d'application du règlement proposé.
• Les négociations se poursuivent avec les investisseurs. Le promoteur initial vient de vendre ses intérêts.
• La Colombie-Britannique accroît sa part dans l'industrie du gaz naturel.

5.3.1 Généralités

• Toutes les parties doivent faire preuve de souplesse tout au long du processus, car des ajustements sont à prévoir, compte tenu de la nature des projets économiques complexes.
• Il est nécessaire de réunir et de maintenir des connaissances particulières au sein de l'équipe fédérale (bureau régional d'AADNC, administration centrale et Justice Canada). Les représentants régionaux doivent connaître suffisamment bien les différentes utilisations possibles de cet outil, même s'ils ne possèdent pas toutes les connaissances techniques relatives à chacune des étapes du processus.
• À mesure que des règlements seront élaborés et que des ententes tripartites seront signées, de nouvelles occasions se présenteront d'affiner les modèles et de réduire la somme de travail et le temps nécessaires pour la rédaction et les négociations.

5.3.2 Leçons par projet

Première Nation de Muskowekwan – Saskatchewan – Mine de potasse

• La mise en œuvre de ce vaste projet a été réussie jusqu'à ce jour en raison du leadership solide et stable insufflé par la collectivité de la Première Nation. La relation étroite avec les autres parties intéressées doit être maintenue.
• Malgré que la LDCIPN soit une composante clé de ce projet, il existe bien d'autres dimensions associées à ce type de projet complexe que la Première Nation doit être en mesure de gérer.
• La collectivité de la Première Nation doit bien connaître les forces et les risques potentiels associés au projet. Bien que cela soit difficile, une ligne de communication claire doit être maintenue, en particulier en raison des risques élevés associés à un projet de cette ampleur.
• Il est essentiel d'inclure l'autorité provinciale dans le processus le plus tôt possible, puisqu'elle est partie à l'entente tripartite et serait souvent appelée à jouer un rôle important dans la réussite de ces projets.

Première Nation de Fort William – Ontario – Usine de mise en valeur de la fibre ligneuse

• Les parties avaient déjà établi des relations efficaces, qui se sont avérées utiles durant la phase de négociation.
• La province de l'Ontario était résolue à appuyer cette initiative économique.
• Le bureau régional d'AADNC connaissait bien la LDCIPN et le projet, ce qui a facilité l'élaboration du règlement et de l'entente tripartite.

6.1 Nécessité continue du POEC

Le POEC contribue à lever de nombreux obstacles au développement économique des collectivités inuites et des Premières Nations

Les projets menés dans le cadre du POEC appuient l'infrastructure économique, le perfectionnement des compétences et le développement de la personne, la gouvernance, les plans de développement communautaire et économique et l'accès aux capitaux. Le POEC appuie financièrement des collectivités des Premières Nations et des Inuits qui sont en mesure d'utiliser davantage leurs terres et les ressources, d'améliorer l'infrastructure économique communautaire et de renforcer leur capacité à exploiter les possibilités économiques futures dans une optique de développement.

Les résultats de l'évaluation révèlent les besoins constants des collectivités inuites et des Premières Nations en ce qui concerne l'accès aux capitaux, l'assistance technique ainsi que les connaissances en affaires et en gestion qui contribuent au développement des capacités et de l'infrastructure à l'appui des projets de développement économique.

Le développement économique est lié à l'expansion des terres des réserves

Les processus d'ajout aux réserves et la désignation de terres ouvrent de nouvelles possibilités économiques. Depuis 2006, en vertu de la Politique sur les ajouts aux réserves et les nouvelles réserves du gouvernement fédéral, près de 350 000 hectares ont été ajoutés aux réserves, ce qui représente une augmentation de 12 % de l'assise territoriale des Premières Nations.

Nécessité d'une activité de développement économique dans les réserves démontrée par des indicateurs clés de développement économique

Les membres des collectivités inuites et des Premières Nations sont en retrait par rapport aux autres Canadiens au regard de nombreux paramètres de développement économique, comme le taux d'emploi, la participation au marché du travail et le revenu. L'accès à la création de richesses pour ces collectivités est considéré comme essentiel dans la lutte contre les problèmes sociaux associés à la pauvreté et au chômage. Voir à l'Annexe B une analyse détaillée des indicateurs de développement économique pour les peuples autochtones.

6.2 Conformité aux priorités du gouvernement fédéral

Différents engagements du gouvernement du Canada sont venus soutenir le développement économique autochtone en tant que priorité gouvernementale. Le développement optimal du potentiel économique des Premières Nations a été un engagement prioritaire issu de la Rencontre de la Couronne et des Premières Nations de 2012. Les budgets présentés par le gouvernement fédéral en 2012, en 2013 et en 2014 se sont démarqués par un engagement envers le développement économique autochtone. Le POEC joue aussi un rôle, qui constitue une autre grande priorité du gouvernement fédéral.

Le POEC appuie le Cadre fédéral pour le développement économique des Autochtones en offrant aux collectivités inuites et des Premières Nations des occasions de perfectionner leurs compétences, en stimulant l'investissement et en favorisant la formation de partenariats avec le secteur privé. Le Programme soutient les collectivités inuites et des Premières Nations prêtes à saisir des occasions d'attirer des entreprises et des investisseurs.

6.3 Conformité aux rôles et aux responsabilités du gouvernement fédéral

Le POEC soutient les objectifs stratégiques économiques. La Loi sur les Indiens n'oblige pas explicitement le gouvernement fédéral à investir des fonds fédéraux pour promouvoir le développement économique autochtone. Le développement économique n'est donc pas une obligation en vertu de la Loi sur les Indiens, mais constitue plutôt une approche stratégique visant à atténuer les écarts socioéconomiques importants entre les Premières Nations et les Inuits par rapport aux autres citoyens non autochtones.

7.1.1 Projets entrepris dans le cadre du POEC

Entre 2009 et 2013, 882 projets entrepris dans le cadre du POEC ont permis d'appuyer 292 collectivités des Premières Nations et des Inuits, avec une enveloppe totale de plus de 83 millions de dollars. Durant cette période, le POEC a soutenu une grande variété d'initiatives.

Équivalent textuel de la Projets entrepris dans le cadre du POEC

L'image est présentée sous la forme d'un diagramme à secteurs et illustre les sommes attribuées aux quatre différents types de projets du POEC entre 2009 et 2013.

La plus grande somme a été affectée à la catégorie « Infrastructure économique » : un total de 81 projets évalués à 38,7 millions de dollars. Cette catégorie de projets est composée d'activités de planification, de conception et de construction. La section mauve correspond à cette catégorie et représente 46 % du financement total de 83 millions de dollars accordés dans le cadre du POEC dans le but d'appuyer ces initiatives.

La catégorie « Plans de développement économique » est la deuxième en importance et est composée d'un total de 320 projets évalués à 17 millions de dollars. Cette catégorie de projets comprend des activités d'élaboration de stratégies ou de plans de développement économique, de plans d'affaires et de plans d'aménagement du territoire. La catégorie correspond au segment bleu et représente 21 % du financement total.

La troisième catégorie en importance, « Études techniques et participation », se compose de 281 projets qui sont évalués à 16,8 millions de dollars. Cette catégorie comprend différentes activités : études de faisabilité, évaluation environnementale, consultation, élaboration de stratégies, examens juridiques et participation (négociation, partenariat et marketing). La catégorie correspond au segment rouge et représente 20 % du financement total.

La quatrième catégorie « Renforcement des capacités » est composée de 200 projets évalués à 10,8 millions de dollars. Cette catégorie englobe des projets de gouvernance, de services professionnels et techniques, d'entrepreneuriat, de formation, de conférences, de modernisation et d'achat d'équipement, entre autres. La catégorie correspond au segment vert et représente 13 % du financement total.

7.1.2 Résultats des projets du POEC

Le POEC est un programme fondé sur les propositions, souple et bien construit, qui répond aux impératifs communautaires et englobe une gamme de priorités et de possibilités économiques. Il permet aux collectivités inuites et des Premières Nations de concevoir et de mettre en œuvre des stratégies destinées à combler une lacune du marché.

Effets positifs démontrés par des études de cas choisies aléatoirement

Les projets du POEC choisis au moyen d'une sélection aléatoire stratifié ont démontré des résultats positifs, notamment une hausse de l'emploi chez les membres de la collectivité, le développement des entreprises communautaires et la mise en valeur des terres et des ressources. Les collectivités inuites et des Premières Nations ont estimé que le POEC comblait un besoin important. Les projets ont été cités comme des initiatives qui renforçaient la confiance des investisseurs et levaient des obstacles au développement économique et à la création d'entreprises. Dans bien des cas, surtout pour ce qui est des projets portant sur les étapes de la planification d'entreprises économiques vastes et complexes, les résultats à long terme des investissements du POEC peuvent n'apparaître qu'après des années.

Le leadership et la gestion ont été cités comme principaux facteurs dans la réussite des collectivités. La désignation de terres et des relations de travail solides entre AADNC et les collectivités inuites et des Premières Nations ont aussi été mentionnées comme facteurs de réussite clés.

Les fluctuations du marché et les changements au sein de la direction des collectivités inuites et des Premières Nations ont été mentionnés parmi les facteurs pouvant nuire à la réussite des projets du POEC.

7.2.1 Conséquences positives

L'inclusion d'une aide financière pour les projets d'infrastructure a été accueillie favorablement par les informateurs clés. De plus, comme l'a monté l'examen documentaire, une infrastructure adéquate est essentielle pour promouvoir les résultats du développement économique. Des relations positives se sont ainsi créées avec les municipalités, certaines Premières Nations ayant pu lier leur infrastructure avec les collectivités voisines comme, par exemple, la Première Nation de Stz'uminus, en Colombie-Britannique, qui a formé un partenariat avec la municipalité de Ladysmith. Ces relations améliorées ont bénéficié tant à la municipalité qu'aux Premières Nations, grâce à l'expansion de leurs entreprises commerciales et à la conclusion d'accords sur l'utilisation de infrastructure voisine d'aqueduc et d'égout.

Le regroupement de projets au niveau du conseil tribal est un effet positif important. Le travail de planification et de développement de la Première Nation de Flying Dust et le Conseil tribal de Meadow Lake en parallèle avec l'aménagement d'une propriété commerciale en est un exemple. Les Premières Nations de la région ont ainsi la possibilité de travailler ensemble à un projet commun au sein d'une organisation cadre et de bénéficier des différents avantages offerts par chacune des collectivités. Cela peut procurer l'avantage important de voir les Premières Nations ayant de plus grandes capacités travailler avec d'autres Premières Nations de la région dans le but de stimuler le développement économique.

7.2.2 Conséquences négatives

Une diminution a été constatée dans le niveau de financement alloué dans le Budget principal des dépenses, de 55,725 millions de dollars en 2008-2009 à 45,191 millions de dollars en 2013-2014. Un écart est aussi observé entre l'allocation au POEC dans le Budget principal des dépenses et les sommes indiquées comme dépenses réelles. L'écart est d'environ 57 %. Voir les détails des fonds alloués au POEC à la section 1.2.4 – Ressources du programme. Les fonctionnaires responsables du programme au secteur Terres et développement économique indiquent que la demande de projets du POEC dépasse actuellement les fonds disponibles.

Conclusions

9.2 Recommandations

1. Dans le cadre de la Stratégie de mesure du rendement, concevoir et mettre en œuvre des mesures et des indicateurs de rendement qui procurent des paramètres permettant d'évaluer et de démontrer objectivement l'effet à court et à long terme de l'investissement dans les possibilités économiques.
2. S'assurer que des gains en efficacité et en économie sont réalisés à mesure que l'adoption de règlements en vertu de la LDCIPN facilite la préparation et la rédaction de règlements pour d'autres projets des Premières Nations.
3. Veiller à ce que le PPCPE continue de fonctionner dans le cadre d'une série de programmes de développement économique d'AADNC destinée à promouvoir les possibilités économiques pour les collectivités inuites et des Premières Nations.