Examen des systèmes d'enregistrement d'AADNC

Contexte

Le sous-ministre d’Affaires autochtones et Développement du Nord Canada (AADNC, ou le Ministère) a demandé que soit effectué un examen des systèmes d’enregistrement du Ministère dans le but d’améliorer la gouvernance et d’accroître l’utilisation de ces systèmes, qui appuient les activités et les fonctions des programmes, des secteurs et des régions.

Un système d’enregistrement peut être considéré comme une source de données faisant autorité pour un élément de données ou une information particulière. Dans le contexte d’AADNC, certains systèmes ministériels (p. ex. SAP et le Système de gestion de l’information sur les subventions et contributions, ou SGISC) ont été acceptés de façon informelle comme sources d’information faisant autorité pour des éléments de données particuliers. Il importe de noter qu’un système d’enregistrement doit être défini à partir des éléments de données; autrement dit, un système peut être défini comme le système d’enregistrement pour certains de ses éléments de données, mais pas pour tous, en particulier si l’élément de donnée provient d’un autre système d’enregistrement.

Lorsque les systèmes d’enregistrement sont inexistants ou inadéquats (p. ex., les besoins des utilisateurs ne sont pas satisfaits ou le système est peu convivial) ou lorsque la technologie est désuète, les utilisateurs créent parfois d’autres systèmes et méthodes (p. ex., des systèmes parallèles) pour gérer l’information. En outre, lorsque les pratiques de gouvernance de la gestion de l’information (GI) ne favorisent pas assez l’intégration des systèmes de soutien aux systèmes d’enregistrement existants, les données sont souvent enregistrées en double dans des systèmes distincts, ce qui réduit l’exactitude et l’intégrité de l’information utile à la prise de décisions.

Objectif et portée de l’examen

L’examen avait pour but de fournir à la direction une évaluation indépendante de la gestion des sources d’information faisant autorité conservées à l’intérieur des systèmes d’enregistrement ministériels.

L’examen a porté principalement sur les éléments suivants :

1. recensement, catégorisation et communication des systèmes assurant la tenue des sources d’information faisant autorité qui soutiennent la gestion et l’administration des programmes ministériels et la production des rapports de rendement au regard des objectifs des programmes;
2. mobilisation des parties intéressées, définition et évaluation des besoins des utilisateurs et gouvernance des systèmes durant leur cycle de vie afin d’assurer la gestion adéquate des sources d’information faisant autorité;
3. utilisation de solutions de rechange relatives aux systèmes d’enregistrement ministériels existants et les obstacles à leur utilisation et d’autres options que celle de miser constamment sur les systèmes ministériels existants;
4. formulation de recommandations en vue d’améliorer l’identification des utilisateurs et d’accroître l’utilisation des systèmes d’enregistrement officiels et la confiance du Ministère à leur égard.

Afin de respecter l’objectif et la portée de l’examen décrits plus haut, les examinateurs se sont concentrés sur les trois questions suivantes relatives aux systèmes d’enregistrement ministériels :

1. Combien existe-t-il de systèmes d’enregistrement ministériels au Ministère et est-ce qu’une liste a été établie?
2. Quels sont les mécanismes de gouvernance des systèmes d’enregistrement ministériels actuellement en place?
3. Quels sont les obstacles à l’utilisation des systèmes d’enregistrement ministériels?

Conclusion

Les examinateurs ont constaté que bien que certains systèmes ministériels soient considérés comme étant des sources faisant autorité pour certains types d’information, comme les données financières de SAP, il n’existe pas actuellement de définition des sources d’information faisant autorité, pas plus qu’une liste complète des sources d’information faisant autorité utilisable dans tout le Ministère, malgré que certains exemples représentent de bons points de départ pour l’élaboration d’une telle liste.

Des cadres et des processus de gouvernance sont en place et permettent de définir les systèmes ministériels existants et les éventuelles sources d’information faisant autorité avant d’investir dans de nouveaux projets de TI. Cependant, sans une liste complète et un cadre stratégique associé, ces processus pourraient n’avoir qu’un effet limité. De plus, sans ces éléments de base, le Ministère ne peut avoir l’assurance que l’information présentée et les décisions prises sont fondées sur la source d’information pertinente et validée, contenue dans un système d’enregistrement reconnu.

Bien que l’examen ait confirmé qu’en général, les systèmes ministériels sont utilisés pour les opérations quotidiennes et les rapports sur les résultats, d’autres outils sont employés pour combler des lacunes en matière de fonctionnalité et la méconnaissance d’aspects particuliers des systèmes ministériels. Cette situation pourrait influer sur la pertinence et la fiabilité de l’information utilisée pour la prise de décisions.

Recommandations

À la lumière des éléments probants recueillis par l’étude des documents, les analyses et les entrevues, l’équipe d’examen a évalué chacun des sujets inclus dans la portée de l’examen. Trois recommandations s’ensuivent :

1. En collaboration avec le dirigeant principal de l’information, le dirigeant principal des finances devrait, dans le cadre de la Stratégie et du Plan de gestion de l’information et de technologie de l’information (GI/TI), établir et tenir une liste complète des sources d’information faisant autorité, qui inclurait les systèmes d’enregistrement qui contiennent cette information, les définitions des données ainsi que les noms de leurs propriétaires et d’autres parties intéressées.
2. En collaboration avec le dirigeant principal de l’information, le dirigeant principal des finances devrait, dans le cadre de la Stratégie et du Plan de GI/TI, établir un cadre stratégique régissant, à tout le moins, le processus permettant de définir et de répondre aux besoins d’information du Ministère, de la planification des investissements à la durée de vie des systèmes établis. Ce cadre permettrait de prioriser, de manière centralisée, les nouveaux besoins en information, à combler soit par de nouveaux systèmes soit par des améliorations aux systèmes existants, selon les priorités du Ministère, et de tenir les parties intéressées responsables de la conformité. Cette mesure est à envisager dans le cadre de la stratégie de gestion des données à l’intérieur de l’architecture organisationnelle d’AADNC.
3. En collaboration avec le dirigeant principal de l’information, le dirigeant principal des finances devrait, après la mise en œuvre de la Stratégie et du Plan de GI/TI, faire connaître les rôles et les responsabilités des parties intéressées dans la gestion des données (propriétaire, gestionnaire, responsable), qui devraient inclure l’exploitation des systèmes ministériels et des outils d’élaboration de rapports associés comme base pour la production des rapports et la prise de décisions. Cette mesure devrait comprendre l’élaboration d’un plan qui répond aux préoccupations particulières liées aux obstacles à l’utilisation des systèmes (p. ex. formation et directives aux utilisateurs).

Réponse de la direction

La direction approuve les observations, accepte les recommandations contenues dans le rapport et a élaboré un plan d’action de la direction afin d’y répondre. Le plan d’action de la direction a été intégré au présent rapport.

1.1 Justification de l’examen

Le sous-ministre d’AADNC a demandé que soit effectué un examen des systèmes d’enregistrement du Ministère^{Notes en bas de page 1} dans le but d’améliorer la gouvernance et d’accroître l’utilisation de ces systèmes qui appuient les activités et les fonctions des programmes, des secteurs et des régions.

1.2 Contexte des systèmes d’enregistrement d’AADNC

Selon la Politique sur la gestion de l’information du Secrétariat du Conseil du Trésor (SCT), « Pour les décideurs, l’existence d’une information de grande qualité et qui fait autorité favorise la mise en œuvre des programmes et des services […]; les ministères sont ainsi plus réceptifs aux besoins des Canadiens et des Canadiennes et mieux en mesure de rendre des comptes à la population ». Pour que l’information appuie les décideurs - ce qui figure comme risque ministériel clé dans le Profil de risque d’AADNC 2013-2014 -, l’information doit être gérée de manière rigoureuse tout au long de son cycle de vie, aussi longtemps qu’elle est nécessaire pour satisfaire aux responsabilités d’un ministère, à ses obligations juridiques et à ses devoirs en matière de reddition de comptes. La Politique sur la gestion de l’information du SCT assigne la responsabilité d’une gestion de l’information efficace et bien coordonnée au sein d’un ministère à l’administrateur général qui, en retour, désigne un cadre supérieur responsable de la GI pour le représenter auprès du SCT aux fins de la Politique. À AADNC, le cadre supérieur responsable de la GI est le dirigeant principal de l’information (DPI), qui relève du dirigeant principal des finances (DPF).

Le rapport relatif à la collecte de données sur la gestion du portefeuille d’applications est une liste d’applications (le terme « application » étant employé ici au sens du SCT) préparée chaque année pour le SCT. Selon ce rapport, en date du 31 mars 2014, le Ministère maintenait au total 189 applications^{Notes en bas de page 2}, dont 119 étaient la propriété de l’administration centrale (AC) et 70, des bureaux régionaux. Les applications y sont réparties comme suit, en fonction de l’Architecture des activités de programme (AAP) :

Le DPF et le DPI ont confirmé que, dans le contexte actuel des budgets serrés et des crédits réduits, il n’est pas possible de continuer à payer les coûts permettant de maintenir le nombre d’applications existantes. Dans le cadre de la mise en œuvre d’une Stratégie de GI/TI prévue pour toute l’entreprise (actuellement au stade de l’approbation), un exercice de rationalisation est envisagé pour confirmer les applications qui sont nécessaires et soutiennent les priorités du Ministère, et celles qui peuvent être retirées (ou regroupées dans les systèmes existants), ce qui libérerait des ressources déjà limitées pour les besoins d’applications essentielles à l’atteinte des objectifs stratégiques d’AADNC.

Un système d’enregistrement peut être considéré comme une source de données faisant autorité pour un élément de données ou une information particulière. Dans le contexte d’AADNC, certains systèmes ministériels (p. ex. SAP et le Système de gestion de l’information sur les subventions et contributions, ou SGISC) ont été acceptés de façon informelle comme sources d’information faisant autorité pour des éléments de données particuliers. Il importe de noter qu’un système d’enregistrement doit être défini à partir des éléments de données; autrement dit, un système peut être défini comme le système d’enregistrement pour certains de ses éléments de données, mais pas pour tous, en particulier si l’élément de donnée provient d’un autre système d’enregistrement. Par exemple, SAP peut être considéré comme la source faisant autorité pour les paiements de subventions et de contributions, alors que la source faisant autorité pour les fonds alloués à chaque bénéficiaire pourrait être le SGISC. Les sources de données reconnues officiellement comme faisant autorité font en sorte que des données validées, rattachables aux sources appropriées, soient transmises à la haute direction pour les prises de décisions.

Lorsque les systèmes d’enregistrement sont inexistants ou inadéquats (p. ex., les besoins des utilisateurs ne sont pas satisfaits ou le système est peu convivial) ou lorsque la technologie est désuète, les utilisateurs créent parfois d’autres systèmes et méthodes (p. ex., systèmes parallèles) pour gérer l’information. En outre, lorsque les pratiques de gouvernance de la GI ne favorisent pas assez l’intégration des systèmes de soutien aux systèmes d’enregistrement existants, les données sont souvent enregistrées en double, ce qui réduit l’exactitude et l’intégrité de l’information utile à la prise de décisions.

2.1 Objectif de l’examen

L’examen avait pour but de fournir à la direction une évaluation indépendante de la gestion des sources d’information faisant autorité conservées à l’intérieur des systèmes d’enregistrement ministériels.

2.2 Portée de l’examen

L’examen a porté principalement sur les éléments suivants :

1. recensement, catégorisation et communication des systèmes assurant la tenue des sources d’information faisant autorité qui soutiennent la gestion et l’administration des programmes ministériels et la production des rapports de rendement au regard des objectifs des programmes;
2. mobilisation des parties intéressées, définition et évaluation des besoins des utilisateurs et gouvernance des systèmes durant leur cycle de vie afin d’assurer la gestion adéquate des sources d’information faisant autorité;
3. utilisation de solutions de rechange relatives aux systèmes d’enregistrement ministériels existants et les obstacles à leur utilisation et d’autres options que celle de miser constamment sur les systèmes ministériels existants;
4. formulation de recommandations en vue d’améliorer l’identification des utilisateurs et d’accroître l’utilisation des systèmes d’enregistrement officiels et la confiance du Ministère à leur égard.

5.1 Existence de systèmes d’enregistrement ministériels

L’examen a tenté de déterminer l’existence de systèmes d’enregistrement et de sources d’information faisant autorité au sein du Ministère et la mesure dans laquelle l’information publiée dans le RMR provient des systèmes d’enregistrement.

5.2 Gouvernance des systèmes d’enregistrement

Les examinateurs ont mené des entrevues et étudié des documents afin de comprendre les cadres ministériels existants qui régissent le processus pour déterminer les besoins en information du Ministère, définir les priorités et atteindre, y compris le processus d’investissement en TI, le CGP et la DVSE. L’examen visait principalement à déterminer si ces cadres assuraient une gouvernance adéquate pour garantir que les données existantes conservées au Ministère étaient utilisées, selon les besoins, pour élaborer de nouvelles applications afin de combler les besoins opérationnels.

5.3 Obstacles à l’utilisation des systèmes ministériels

L’examen comporte des études de cas d’un échantillon d’applications utilisées par des secteurs de programmes et les systèmes des Services internes. Les études de cas comportaient des entrevues avec des représentants de l’AC et d’un échantillon de régions, destinées à cerner les obstacles potentiels à l’utilisation des systèmes ministériels ainsi qu’à déterminer les outils de rechange utilisés. De plus, dans le cadre de la collecte d’information sur le CGP et la DVSE, la possibilité pour les utilisateurs d’exposer leurs points de vue à diverses étapes des processus (p. ex. recensement des besoins opérationnels, essais d’acceptation par l’utilisateur) a été évaluée afin de dégager les liens potentiels avec un faible taux d’utilisation.

De nombreux systèmes ministériels appuient les activités courantes au Ministère. Ces systèmes varient dans leur niveau de sophistication et de complexité et sont utilisés à différents degrés par les secteurs de programmes concernés à l’AC et, s’il y a lieu, dans les régions. Dans les études de cas réalisées, il a été généralement observé que ces systèmes ministériels servent aux activités quotidiennes et à produire des rapports. Certains systèmes ministériels ont été mis au point pour répondre à la majorité des besoins de l’AC et des représentants régionaux (soit par l’élaboration de la fonctionnalité nécessaire ou l’interfaçage du système ministériel avec les systèmes régionaux); c’est pourquoi les utilisateurs les ont largement utilisés dans l’ensemble du Ministère.

Par exemple, le SEFPN, système national relevant du secteur de programmes des Services à l’enfance et la famille, a été mis en œuvre récemment. Les parties intéressées ont largement participé à la consultation, à l’élaboration et à la mise en œuvre du système, selon les principes intégrés dans le CGP et la DVSE. Les représentants des programmes régionaux ont indiqué que malgré qu’ils éprouvent certaines difficultés à utiliser le SEFPN, le système répond à la majorité de leurs besoins en matière de fonctionnalité et de production de rapports. Durant l’élaboration du système, il a été reconnu que, dans certaines juridictions, des informations particulières devraient être saisies aux fins des exigences provinciales, de sorte qu’il a été décidé de procéder à l’interfaçage de systèmes régionaux particuliers existants avec le système national. La reconnaissance de ce fait a permis à ces régions de saisir l’information nécessaire pour satisfaire aux exigences nationales et de continuer à répondre aux exigences provinciales particulières. C’est pourquoi les utilisateurs régionaux interrogés ont confirmé qu’il n’était pas nécessaire de recourir à d’autres outils.

Dans les cas décrits ci-dessous, les obstacles à l’utilisation exclusive des systèmes ministériels existants ont été définis, ce qui a mené à la création et au maintien d’outils de rechange par l’AC et les bureaux régionaux. Les principales raisons expliquant le recours à des outils de rechange sont : 1) le manque de fonctionnalité ou de connaissance des systèmes ministériels, et 2) la perception d’un manque de ressources disponibles et de priorité accordée aux demandes de changement par les régions dans le but d’améliorer la fonctionnalité des systèmes ministériels. Les sections suivantes fournissent plus de détails sur ces obstacles.