Vérification de l'inscription à titre d'Indien (Qalipu - phase II)

Contexte

La Vérification de l’inscription à titre d’Indien (Qalipu - phase II) a été incluse dans le Plan de vérification axé sur le risque pour 2014-2015 à 2016-2017, approuvé par le sous-ministre d’Affaires autochtones et Développement du Nord Canada (AADNC) le 6 février 2014. La vérification a été demandée par le sous-ministre adjoint du Secteur de la résolution et des affaires individuelles, pour fournir l’assurance que des mécanismes adéquats de contrôle et de régulation avaient été intégrés au processus d’évaluation des demandes. De plus, la vérification a été définie comme prioritaire, puisqu’une mise en œuvre efficace et réussie du processus d’inscription de la Première nation Qalipu est essentielle pour s’assurer que le Ministère s’acquitte de ses obligations en vertu de l’Accord entre la Couronne et la Fédération des Indiens de Terre-Neuve (FITN) sur la reconnaissance des membres fondateurs de la bande de la Première nation Qalipu Mi’kmaq.

En juin 2008, l’Accord pour la reconnaissance de la bande de la Première nation Qalipu Mi’kmaq (l’« Accord ») a été signé par le ministre des Affaires autochtones et du développement du Nord Canada (alors ministre des Affaires indiennes et du Nord Canada) et le président de la FITN. En l’essence, l’Accord décrit la marche à suivre pour la création d’une bande (pour les collectivités mi’kmaq de Terre-Neuve) en vertu de la Loi sur les Indiens, et pour l’inscription de ses membres fondateurs. En date du 30 novembre 2009, au terme de la première étape du processus d’inscription, environ 26 000 demandes avaient été reçues. Au 30 novembre 2012, ce nombre atteignait 100 558 demandes.

L’augmentation importante du nombre de demandes et l’impossibilité de les examiner avant la fin du processus d’inscription ont incité le Canada et la FITN à convenir de discuter des prochaines étapes de l’étude des demandes et de la mise en œuvre de l’Accord conclu en 2008. Le 4 juillet 2013, on a annoncé un accord supplémentaire qui précisait le processus d’inscription à la bande de la Première nation Qalipu Mi’kmaq et réglait les problèmes découlant de la mise en œuvre de l’Accord de 2008. Plus précisément, l’Accord supplémentaire :

• repoussait les délais fixés pour l’examen des demandes, de sorte que toutes les demandes non traitées précédemment puissent être étudiées;
• stipulait que toutes les demandes reçues à toutes les étapes du processus d’inscription, sauf celles qui avaient été rejetées, seraient examinées ou réexaminées;
• prévoyait que tous ceux dont la demande serait évaluée ou réévaluée recevraient un avis écrit et pourraient fournir des documents additionnels, au besoin;
• fournissait des éclaircissements sur l’examen de l’auto-identification du demandeur en tant que membre du groupe des Indiens mi’kmaq de Terre-Neuve;
• donnait des directives sur l’acceptation d’une personne par les collectivités mi’kmaq de Terre-Neuve, particulièrement si cette personne n’habitait pas dans une collectivité du groupe des Indiens mi’kmaq de Terre-Neuve.

Toutes les demandes à titre de membres fondateurs de la bande de la Première nation Qalipu Mi’kmaq sont actuellement à l’étude à l’Unité de traitement de Winnipeg (UTW) et à l’Unité de traitement nationale (UTN), située au 200, rue Montcalm, à Gatineau. Le processus d’examen des dossiers par l’UTW et l’UTN consiste en une première étude du dossier et en une analyse préliminaire visant à faciliter le processus décisionnel du Comité d’inscription (CI). Les demandes reçues antérieurement aux bureaux centraux de la FITN, à Corner Brook (Terre-Neuve), ont été acheminé à l’UTW pour y être numérisées et traitées subséquemment en deux phases. La Phase I, maintenant achevée, visait à évaluer la validité des demandes. La Phase II, entreprise en novembre 2013, sert à évaluer l’admissibilité des demandeurs à devenir membres fondateurs, selon les trois critères suivants : i) auto-identification, ii) ascendance, iii) acceptation au sein du groupe.

Après l’analyse préliminaire de l’UTW ou de l’UTN, les dossiers sont renvoyés au CI, pour étude et décision. Le CI est formé de deux représentants nommés par le gouvernement du Canada, de deux représentants nommés par la FITN et d’un président indépendant, nommé conjointement par le gouvernement du Canada et la FITN. En vertu de l’Accord supplémentaire, toutes les demandes d’inscription doivent être examinées et une décision quant à leur admissibilité doit être rendue d’ici le 31 août 2015. Outre le CI, un autre intervenant clé dans le traitement des demandes est le Comité de mise en œuvre (CMO), formé de représentants du Canada et de la FITN afin de superviser et de coordonner la mise en œuvre de l’Accord.

Objectif et portée de la vérification

La vérification avait pour objectif de fournir l’assurance à la haute direction que les mesures de contrôle en place pour le traitement et l’évaluation des demandes relatives à la Phase II du processus d’inscription à la bande de la Première nation Qalipu Mi’kmaq étaient suffisantes pour garantir l’exactitude des évaluations d’admissibilité et l’intégrité de l’information recueillie dans le Système d’inscription des Indiens (SII) en lien avec le processus Qalipu - Phase II.

La portée de la vérification incluait les processus et les mesures de contrôle des Phases II A et II B conçus pour évaluer l’admissibilité des demandeurs à devenir membres fondateurs de la bande de la Première nation Qalipu Mi’kmaq et assurer l’intégrité de l’information recueillie dans le SII en lien avec Qalipu - Phase II.

Le travail de terrain et les revues de dossiers ont été exécutés à l’administration centrale (AC) et à l’UTW entre novembre 2013 et janvier 2015.

Énoncé de conformité

La présente vérification est conforme aux Normes de vérification interne du gouvernement du Canada, comme en témoignent les résultats du programme d’assurance et d’amélioration de la qualité.

Points forts observés

La section suivante décrit les domaines où des progrès considérables ou des points forts ont été observés pendant la vérification.

Conclusion

En général, les mesures de contrôle du traitement des demandes relatives à la Première nation Qalipu Mi’kmaq ont été conçues et ont fonctionné de manière efficace. En ce qui concerne les dates d’achèvement visées, des progrès ont été accomplis, mais des risques demeurent quant à la réalisation en temps requis du processus d’inscription à la Première nation Qalipu. Compte tenu de la progression actuelle, il est peu probable que l’échéance du 31 août 2015 stipulée dans l’Accord supplémentaire soit respectée, étant donné :

• la capacité actuelle du CI de rendre des décisions par rapport au volume de dossiers restants à traiter dans le délai imparti;
• la mise de côté de dossiers (environ 500 au 31 janvier 2015) pour un traitement ultérieur, dont des dossiers concernant des personnes adoptées et d’autres nécessitant des éclaircissements du CI ou du CMO;
• des décisions du CMO qui n’ont pas encore été prises ou mises en œuvre (p. ex. processus d’AQ pour le CI et processus de saisie des décisions dans le SII).

La direction connaît ces risques et a déjà identifié, en collaboration avec la FITN, des options pour les atténuer et régler les préoccupations relatives à la prochaine échéance stipulée dans l’Accord supplémentaire.

Recommandations

A partir des pistes d’amélioration pour les pratiques et les processus de contrôle de gestion en place identifiées, l’équipe de vérification a formulé les recommandations suivantes :

1. Le sous-ministre adjoint du Secteur de la résolution et des affaires individuelles devrait, en collaboration avec la FITN, veiller à ce qu’une solution soit convenue dès que possible et mise en œuvre rapidement dans le but d’atténuer le risque associé au respect du délai imparti. De plus, les décisions qui ont déjà été prises au niveau du Comité de mise en œuvre en lien avec le processus d’assurance de la qualité du Comité d’inscription ainsi que la méthode de saisie des décisions sur les inscriptions dans le Système d’inscription des Indiens devraient être formalisées et mises en œuvre.
2. Le sous-ministre adjoint du Secteur de la résolution et des affaires individuelles devrait, en collaboration avec la FITN, veiller à ce qu’un plan de projet officiel soit mis en œuvre et utilisé pour assurer un suivi efficace du processus d’inscription à la Première nation Qalipu. Cette mesure permettra de gérer les activités de manière proactive et de traiter les retards avec efficacité. De plus, les rapports d’étape existants devraient être révisés afin de clarifier la situation des demandes partiellement évaluées et de mesurer la portée des progrès accomplis par rapport au plan général.
3. Le sous-ministre adjoint du Secteur de la résolution et des affaires individuelles devrait veiller à ce que tous les documents de décision relatifs aux membres fondateurs de la Première nation Qalipu soient conservés de manière à ce que les documents relatifs aux décisions d’inscription soient à l’abri des risques de perte ou de dommages en cas de catastrophe comme un incendie ou une inondation à l’Unité de traitement de Winnipeg. À défaut, la direction pourrait envisager de conserver hors site une copie de tous les documents non sauvegardés sur support électronique.

Réponse de la direction

La direction approuve les constatations, accepte les recommandations contenues dans le rapport et a élaboré un plan d’action de la direction afin d’y répondre. Le plan d’action de la direction a été intégré au présent rapport.

Bande de la Première nation Qalipu Mi’kmaq

En 1989, la Fédération des Indiens de Terre-Neuve (FITN), qui représente environ 7 800 membres des neuf collectivités mi’kmaq de Terre-Neuve, ainsi que les chefs de six groupes affiliés ont entrepris des procédures devant la Cour fédérale pour demander à être inscrits en vertu de la Loi sur les Indiens.

Les négociations officielles entre la FITN et le gouvernement du Canada pour la création d’une bande sans terre de réserve se sont déroulées de 2004 à 2006. En juin 2008, l’Accord pour la reconnaissance de la bande de la Première nation Qalipu Mi’kmaq a été signé par le ministre des Affaires autochtones et du développement du Nord Canada (alors ministre des Affaires indiennes et du Nord Canada) et le président de la FITN. En l’essence, l’Accord décrit la marche à suivre pour la création d’une bande (pour les collectivités mi’kmaq de Terre-Neuve) en vertu de la Loi sur les Indiens, et pour l’inscription de ses membres fondateurs. En date du 30 novembre 2009, au terme de la première étape du processus d’inscription, environ 26 000 demandes avaient été reçues. Au 30 novembre 2012, ce nombre atteignait 100 558 demandes.

L’augmentation importante du nombre de demandes et l’impossibilité de les examiner avant la fin du processus d’inscription ont incité le Canada et la FITN à convenir de discuter des prochaines étapes de l’étude des demandes et de la mise en œuvre de l’Accord conclu en 2008. Le 4 juillet 2013, on a annoncé un accord supplémentaire qui précisait le processus d’inscription à la bande de la Première nation Qalipu Mi’kmaq et réglait les problèmes découlant de la mise en œuvre de l’Accord de 2008. Plus précisément, l’Accord supplémentaire :

• repoussait les délais fixés pour l’examen des demandes, de sorte que toutes les demandes non traitées précédemment puissent être étudiées;
• stipulait que toutes les demandes reçues à toutes les étapes du processus d’inscription, sauf celles qui avaient été rejetées, seraient examinées ou réexaminées;
• prévoyait que tous ceux dont la demande serait évaluée ou réévaluée recevraient un avis écrit et pourraient fournir des documents additionnels, au besoin;
• fournissait des éclaircissements sur l’examen de l’auto-identification du demandeur en tant que membre du groupe des Indiens mi’kmaq de Terre-Neuve;
• donnait des directives sur l’acceptation d’une personne par les collectivités mi’kmaq de Terre-Neuve particulièrement si cette personne n’habitait pas dans une collectivité du groupe des Indiens mi’kmaq de Terre-Neuve.

Toutes les demandes à titre de membres fondateurs de la bande de la Première nation Qalipu Mi’kmaq sont traitées par l’UTW et l’UTN, qui regroupent plusieurs agents à l’inscription physiquement basés à Winnipeg et à Gatineau. Les demandes reçues antérieurement aux bureaux centraux de la FITN, à Corner Brook (Terre-Neuve), ont été acheminé à l’UTW pour y être numérisées et traitées subséquemment en deux phases. La Phase I, maintenant achevée, visait à évaluer la validité des demandes. La Phase II, entreprise en novembre 2013, sert à évaluer l’admissibilité des demandeurs à devenir membres fondateurs, selon les trois critères suivants : i) auto-identification, ii) ascendance, iii) acceptation au sein du groupe.

La Phase II a été divisée en deux phases secondaires : Phases II A e II B. La Phase II A a permis l’étude d’environ 24 000 demandes originalement acceptées, leurs auteurs étant alors reconnus comme membres fondateurs de la bande de la Première nation Qalipu Mi’kmaq et Indiens inscrits.

L’Accord supplémentaire donnait aux demandeurs l’occasion de fournir un complément d’information avant le traitement de leur demande, soit entre novembre 2013 et février 2014. Durant cette période, l’UTW a reçu plus de 1,5 million de documents. Avant le début de l’évaluation de ces demandes (Phase II B), l’Unité a numérisé chaque élément d’information. Après une analyse préliminaire de l’UTW, les dossiers sont renvoyés au CI pour étude et décisions. Le CI est formé de deux représentants nommés par le gouvernement du Canada, de deux représentants nommés par la FITN et d’un président indépendant, nommé conjointement par le gouvernement du Canada et la FITN. En vertu de l’Accord supplémentaire, toutes les demandes d’inscription doivent être examinées et une décision quant à leur admissibilité doit être rendue d’ici le 31 août 2015. Outre le CI, un autre intervenant clé dans le traitement des demandes est le CMO, chargé de superviser et de coordonner la mise en œuvre de l’Accord et de conseiller les parties sur des questions relatives à l’établissement de la bande de la Première nation Qalipu Mi’kmaq.

2.1 Objectif de la vérification

La vérification avait pour objectif de fournir l’assurance à la haute direction que les mesures de contrôle en place pour le traitement et l’évaluation des demandes relatives à la Phase II du processus d’inscription à la bande de la Première nation Qalipu Mi’kmaq étaient suffisantes pour garantir l’exactitude des évaluations d’admissibilité et l’intégrité de l’information recueillie dans le Système d’inscription des Indiens (SII) en lien avec le processus Qalipu - Phase II.

2.2 Portée de la vérification

La portée de la vérification incluait les processus et les mesures de contrôle des Phases II A et II B conçus pour évaluer l’admissibilité des demandeurs à devenir membres fondateurs de la bande de la Première nation Qalipu Mi’kmaq et assurer l’intégrité de l’information recueillie dans le SII en lien avec Qalipu - Phase II. La vérification comprenait aussi un suivi des recommandations relatives à Qalipu - Phase I issues de la vérification antérieure du Système d’inscription des Indiens.

Le travail de terrain et les revues de dossiers ont été exécutés à l’AC et à l’UTW et ont couvert la Phase II du processus d’inscription à la Première nation Qalipu, de novembre 2013 à janvier 2015.

La vérification n’a pas inclus une évaluation des processus d’inscription des Indiens outre ceux directement liés au processus d’inscription de la Première nation Qalipu, comme les activités d’inscription dans les bureaux régionaux et les bureaux des bandes ainsi que les processus de délivrance de certificats. La vérification n’a pas non plus inclus un examen de la nouvelle Unité intégrée et sécurisée de l’inscription et de la certification dont la réorganisation de la Direction générale des affaires individuelles et le regroupement des processus d’inscription et de délivrance des certificats selon une approche de guichet unique et qui feront l’objet d’une vérification distincte durant l’exercice 2015-2016.

La vérification ne visait pas à déterminer la justesse des décisions prises au niveau des évaluations individuelles, mais plutôt à évaluer le processus utilisé pour rendre les décisions. Aussi, bien que l’intention ait été d’évaluer l’intégrité de la décision finale dans le SII, cela n’a pas été possible puisque la saisie des décisions dans le SII n’a pas encore commencé.

5.1 Date de mise en œuvre prévue

Selon l’Accord supplémentaire, le processus d’inscription à la Première nation Qalipu doit être achevé d’ici le 31 août 2015. Durant la vérification, il a été établi que compte tenu du volume des demandes évaluées à ce jour et du rythme actuel du traitement, il ne sera pas possible de traiter toutes les demandes d’inscription à la Première nation Qalipu d’ici l’échéance du 31 août 2015. Deux obstacles principaux ont été dégagés.

1. Nous avons été informés que le rythme actuel des décisions rendues par le CI était d’environ 2 000 dossiers par mois au moment de nos tests (janvier 2015). À ce moment, près de 17 000 décisions avaient été rendues, ce qui signifiait qu’environ 77 000 demandes devaient encore être évaluées et faire l’objet d’une décision d’ici le 31 août 2015. Il a aussi été établi que le CI allait devoir constituer des arbres généalogiques (aux fins de l’évaluation du critère d’ascendance) pour un nombre encore indéterminé de demandes, ce qui allait prolonger le temps de traitement au cours de l’évaluation.
   
   Nous avons appris que la direction du Secteur de la résolution et des affaires individuelles, en collaboration avec la FITN, a déjà préparé diverses options pour régler les problèmes liés à la prochaine échéance stipulée dans l’Accord supplémentaire et qu’une décision sur les prochaines étapes est en attente.
2. Conformément à la stratégie de mise en œuvre, les dossiers suivants ont été intentionnellement mis de côté (c’est-à-dire qu’ils ne seront pas traités plus avant pour le moment), et seront traités plus tard :
   • dossiers satisfaisant aux critères d’auto-identification - Ces dossiers doivent être conservés dans un fichier électronique sécurisé distinct (appelé « classeur » à l’interne) pour la prochaine étape de traitement (acceptation au sein du groupe et ascendance);
   • dossiers relatifs aux personnes adoptées - Ces dossiers doivent être conservés dans un « classeur » distinct jusqu’à ce que les procédures de traitement applicables aient été définies et mises en œuvre;
   • dossiers nécessitant des éclaircissements du CI ou du CMO - Ces dossiers doivent être conservés dans un « classeur » distinct pour être évalués plus en détail en raison du manque de clarté des documents, de la nature particulière des cas comportant des documents inédits à ce jour, etc.

Comme indiqué plus haut, ces conditions posent le risque que, compte tenu du volume de demandes, il ne soit pas possible d’évaluer ces demandes restantes et de prendre des décisions à leur égard dans le délai imparti.

Recommandation

Voir la recommandation à la section 5.2 ci-dessous.

5.2 Décisions en suspens

Durant la vérification, nous avons constaté que deux décisions de supervision du CMO ont influé sur la progression des évaluations des demandes d’inscription à la Première nation Qalipu qui ont été prises mais pas encore formalisées comme celles concernant le processus d’AQ relatif aux décisions du CI. Le défaut de mettre en œuvre ces décisions entretient le risque que l’évaluation de ces demandes ne soit pas achevée dans le délai prescrit dans l’Accord supplémentaire. Plus précisément :

• la décision de mettre en œuvre un processus d’AQ pour garantir que les décisions sont rendues de manière uniforme par tous les membres du CI a été prise par le CMO. Nous avons constaté que le travail de conception de ce processus a été entrepris par la FITN et qu’une première version a été déposée. Cependant, ce processus doit encore être établi officiellement et mis en œuvre;
• alors qu’il a été établi que des membres choisis du personnel de l’UTW saisiront les décisions du CI dans le SII, ce processus doit encore être confirmé, établi officiellement et mis en œuvre parallèlement au processus d’AQ visant à garantir que les décisions saisies dans le SII sont celles des listes séquentielles signées du CI et de la version électronique des listes, qui servira à générer les lettres aux demandeurs;
• bien que la direction du Secteur de la résolution et des affaires individuelles ait préparé des options pour l’achèvement du traitement dans un délai donné, il reste encore à décider de l’option à retenir.

Recommandation

1. Le sous-ministre adjoint du Secteur de la résolution et des affaires individuelles devrait, en collaboration avec la FITN, veiller à ce qu’une solution soit convenue dès que possible et mise en œuvre rapidement dans le but d’atténuer le risque associé au respect du délai imparti. De plus, les décisions qui ont déjà été prises au niveau du Comité de mise en œuvre en lien avec le processus d’assurance de la qualité du Comité d’inscription ainsi que la méthode de saisie des décisions sur les inscriptions dans le Système d’inscription des Indiens devraient être formalisées et mises en œuvre.

5.3 Surveillance et suivi

Durant la vérification, nous avons constaté qu’aucun mécanisme de surveillance formel (p. ex. plan de projet documenté) n’était en place pour donner un aperçu de l’ensemble du processus d’inscription à la Première nation Qalipu et permettre de gérer les échéances de bout en bout. Il a été constaté, cependant, qu’une surveillance continue est en place et que certaines activités et leur état d’avancement sont consignés dans un document. Bien qu’un plan de travail général ait été élaboré, l’absence d’un plan de projet détaillé pose un risque pour la gestion globale du projet au regard des échéances, de la durée prévue des activités et de la gestion proactive des goulots d’étranglement à prévoir et des événements imprévus. De plus, en cas de retard au niveau des tâches individuelles, la direction risque de ne pas pouvoir intervenir à temps.

La direction s’est dite consciente de la nécessité de disposer d’un plan de projet détaillé et  officiel et en élaborera un dès qu’une décision aura été prise quant à l’option à retenir pour assurer l’achèvement à temps des travaux (voir 5.1 et 5.2). Nous avons aussi constaté que bien qu’un rapport d’étape mensuel soit préparé et soumis à la haute direction, l’information qu’il contient au sujet des demandes partiellement évaluées est incomplète, puisque le rapport n’indique pas le niveau d’effort particulier que requièrent ces demandes ni l’échéance stipulée dans l’Accord supplémentaire, pas plus que les progrès accomplis par rapport au plan général. Nous avons appris que le modèle du rapport était initialement conçu pour répondre à des besoins particuliers de la haute direction en matière d’information, qu’il a été révisé à plusieurs reprises et que les prochaines versions devraient contenir plus d’information qui permettra l’évaluation des progrès par rapport aux objectifs fixés.

Recommandation

2. Le sous-ministre adjoint du Secteur de la résolution et des affaires individuelles devrait, en collaboration avec la FITN, veiller à ce qu’un plan de projet officiel soit mis en œuvre et utilisé pour assurer un suivi efficace du processus d’inscription à la Première nation Qalipu. Cette mesure permettra de gérer les activités de manière proactive et de traiter les retards avec efficacité. De plus, les rapports d’étape existants devraient être révisés afin de clarifier la situation des demandes partiellement évaluées et de mesurer la portée des progrès accomplis par rapport au plan général.

5.4 Conservation des décisions du Comité d’inscription pour la Phase II A

Nous avons constaté que les « listes de décisions » dans lesquelles le CI décrivait les décisions rendues pour les demandes de la Phase II A sont conservées dans une armoire fermée à clé qui n’est pas considérée comme ignifuge. Nous avons aussi constaté qu’il n’existait pas de copies de sauvegarde électroniques ou papier de la documentation à l’appui des décisions (c’est-à-dire que le seul exemplaire était conservé sur place, dans l’armoire verrouillée). Cela signifie qu’en cas d’incendie, les pièces à l’appui des décisions relatives à ces demandes pourraient être perdues.

Recommandation

3. Le sous-ministre adjoint du Secteur de la résolution et des affaires individuelles devrait veiller à ce que tous les documents de décision relatifs aux membres fondateurs de la Première nation Qalipu soient conservés de manière à ce que les documents relatifs aux décisions d’inscription soient à l’abri des risques de perte ou de dommages en cas de catastrophe comme un incendie ou une inondation à l’Unité de traitement de Winnipeg. À défaut, la direction pourrait envisager de conserver hors site une copie de tous les documents non sauvegardés sur support électronique.

5.5 Suivi des recommandations de la vérification du Système d’inscription des Indiens (SII)

Une vérification du SII a été réalisée en 2013-2014. Nous avons revu la recommandation de cette vérification relative au processus d’inscription à la Première nation Qalipu et constaté que, bien que des lacunes connues aient été corrigées et que des améliorations aient été apportées, un problème était resté non résolu à l’issue de notre vérification. Les mesures prises à la suite de la recommandation relative au processus d’inscription à la Première nation Qalipu mentionnée dans la vérification du SII sont résumées ci-dessous.

Recommandation

Voir la recommandation à la section 5.2 ci-dessus.