Évaluation du Plan d'action pour l'approvisionnement en eau potable et le traitement des eaux usées des Premières Nations

1.2.1 Contexte et description

L'accès à une eau potable salubre, le traitement efficace des eaux usées et la protection des sources d'eau potable pour les collectivités des Premières Nations ainsi que sur leurs terres constituent des priorités pour le gouvernement du Canada. Le Plan d'action pour l'eau a été élaboré en vue d'améliorer la santé et la qualité de vie des résidants des collectivités des Premières Nations. En ce sens, il aide les Premières Nations à offrir de meilleurs services d'approvisionnement en eau et de traitement des eaux usées à leurs collectivités.

Le Plan d'action pour l'eau a été introduit en 2008 en tant qu'initiative horizontale en collaboration avec Santé Canada, afin de permettre au gouvernement du Canada de s'acquitter de l'engagement qu'il a pris dans le discours du Trône de 2007 et réitéré dans les budgets de 2008, de 2010 et de 2012, soit d'aider les Premières Nations à avoir accès à une eau potable salubre. Ce plan d'action succède à la Stratégie de gestion de l'eau des Premières Nations (2003-2008) et au Plan d'action pour la gestion de l'eau potable (2006-2008) d'AADNC. Bien que la présente évaluation couvre la période allant jusqu'à l'expiration des autorisations en mars 2012, le Plan d'action pour l'eau a depuis été renouvelé et les autorisations en vigueur prennent fin le 31 mars 2014.

De 2008 à 2012, le gouvernement du Canada a investi près de 556 millions de dollars dans le Plan d'action pour l'eau et un total de près de 1,4 milliard de dollars dans l'ensemble des activités relatives à l'approvisionnement en eau potable et au traitement des eaux usées.

1.2.2 Objectifs et résultats attendus du programme

Selon les documents de politique initiaux, le Plan d'action pour l'eau a pour objectif d'aider les collectivités des Premières Nations vivant dans les réserves à obtenir des services d'approvisionnement en eau potable et de traitement des eaux usées d'une qualité comparable à ceux dont se prévalent les autres Canadiens vivant dans des collectivités de taille et d'emplacement semblables. Le Plan d'action pour l'eau a été approuvé de 2008 à 2010 et il a été renouvelé pour la période de 2010 à 2012 afin de :

• continuer d'investir dans la construction, l'exploitation et l'entretien des systèmes d'aqueduc et d'égout, dans la surveillance des opérateurs, y compris les initiatives de surveillance de la qualité de l'eau potable du Programme sur la qualité de l'eau potable de Santé Canada;
• établir un cadre législatif pour les Premières Nations qui est axé sur la protection de la qualité de l'eau; et
• mettre en œuvre des initiatives visant à améliorer l'efficacité des investissements actuels dans l'infrastructure d'approvisionnement en eau potable et de traitement des eaux usées.

Les résultats prévus du Plan d'action pour l'eau avaient pour but d'assurer :

• l'augmentation de la capacité des collectivités des Premières Nations à régler d'éventuels problèmes en matière de qualité de l'eau;
• la réduction au minimum des risques pour la santé associés à la qualité de l'eau et à l'approvisionnement en eau potable;
• le respect des normes fédérales par les installations d'approvisionnement en eau potable et de traitement des eaux usées des collectivités des Premières Nations; et
• une confiance accrue de la part des collectivités des Premières Nations à l'égard de la qualité de leur eau potable.

Pour atteindre ces objectifs, le Plan d'action pour l'eau a investi dans cinq secteurs d'activité clés : l'investissement dans l'infrastructure, le fonctionnement et l'entretien, la formation, la surveillance et la sensibilisation, ainsi que les normes.

1.2.3 Gestion de programme, principaux intervenants et bénéficiaires

AADNC et Santé Canada sont les principaux ministères fédéraux responsables du financement de la prestation de services d'approvisionnement en eau potable sûre dans les réserves.

1.2.4 Ressources du programme

De 2008-2009 à 2011-2012, le Plan d'action pour l'eau (investissements de tous les ministères et subventions et contributions) a investi 556 millions de dollars dans les services d'approvisionnement en eau potable et de traitement des eaux usées dans les réserves. Au total, AADNC a dépensé 1,389 milliard de dollars dans l'infrastructure d'aqueduc et d'égout de 2008-2009 à 2011-2012. Le Plan d'action pour l'eau représente 47,35 % de l'ensemble des investissements d'AADNC. Santé Canada a investi 68,7 millions de dollars dans le Plan d'action pour l'eau de 2008-2009 à 2011-2012. Les dépenses initialement proposées au titre du Plan d'action pour l'eau sont présentées en détail dans le tableau 1. Les dépenses réelles pour l'ensemble des activités d'approvisionnement en eau et de traitement des eaux usées déclarées par le Bureau du dirigeant principal des finances d'AADNC sont montrées en détail dans le tableau 2. Les dépenses figurant dans le système financier de Santé Canada sont présentées dans le tableau 3.

Gouvernance

AADNC était responsable de la présente évaluation. Un protocole d'entente a été établi entre AADNC et Santé Canada afin d'exposer les grandes lignes du déroulement de l'évaluation et de souligner le rôle d'AADNC en tant que responsable principal de la collecte de données et de la production du rapport final. Santé Canada était pour sa part responsable de mener d'autres analyses pour répondre à certaines questions d'évaluation clés, de faire rapport sur l'atteinte des résultats associés aux responsabilités de Santé Canada et de contribuer à la rédaction du rapport final. La Direction de l'évaluation, l'Unité de la mesure du rendement de la direction générale de la santé des Premières Nations et des Inuits et le personnel des programmes de Santé Canada – Agence de la santé publique du Canada ont examiné le rapport d'évaluation et formulé des observations.

Afin d'assurer une qualité et une transparence accrues, un comité consultatif dont le mandat est de fournir de l'information sur les outils d'évaluation, les constatations et les recommandations a été inclus dans le processus d'évaluation. Ce comité est composé de représentants de l'Assemblée des Premières Nations, d'AADNC et de Santé Canada. Environnement Canada n'a pas explicitement participé à cette évaluation, puisqu'il ne travaille pas directement au Plan d'action pour l'eau.

Le Comité de l'évaluation, de la mesure du rendement et de l'examen (CEMRE) joue le rôle d'organe consultatif et d'examen pour les évaluations d'AADNC et il n'approuve que les évaluations qui sont conformes aux exigences et aux besoins d'AADNC et du Secrétariat du Conseil du Trésor. L'approbation définitive des constatations et des recommandations sera obtenue auprès du Comité exécutif de Santé Canada.

Pertinence

Besoin permanent

• Est-il nécessaire de maintenir les investissements dans les initiatives en matière d'approvisionnement en eau potable et de traitement des eaux usées?
• D'un point de vue réaliste, peut-on s'attendre à ce que le Plan d'action pour l'eau atteigne les objectifs prévus?

Conformité aux priorités du gouvernement fédéral et aux résultats stratégiques ministériels

• Dans quelle mesure le Plan d'action pour l'eau est-il conforme :
  • aux priorités du gouvernement fédéral?
  • aux résultats stratégiques ministériels?

Harmonisation avec les rôles et les responsabilités

• Les rôles actuels du gouvernement fédéral et les rôles des ministères concernés sont-ils appropriés?

Rendement

Efficacité

• Le Plan d'action pour l'eau a-t-il atteint les résultats attendus? La gestion et la capacité de l'infrastructure d'approvisionnement en eau potable et de traitement des eaux usées se sont-elles améliorées?
• A-t-on observé des résultats imprévus, positifs ou négatifs? Dans l'affirmative, des mesures ont-elles été prises?

Efficience

• L'optimisation des processus et la quantité/qualité des services du Plan d'action pour l'eau a-t-elle permis d'atteindre les résultats attendus?
• De quelle façon peut-on améliorer l'efficience du Plan d'action pour l'eau?

Économie

• Est-il possible d'atteindre les résultats attendus du Plan d'action pour l'eau en ayant recours à moins de ressources?

Conception et mise en œuvre

• La conception du Plan d'action pour l'eau et les moyens mis à sa disposition ont-ils contribué à l'atteinte des résultats attendus?
• Le Plan d'action pour l'eau a-t-il été mis en œuvre comme prévu? Sinon, pourquoi?
• Les structures de gouvernance, ainsi que les rôles et responsabilités, ont-ils été bien compris?
• Atteignent-ils avec efficacité les résultats attendus?
• Peuvent-ils être améliorés?
• A-t-on mis en place un système pour recueillir des données, produire des rapports et :
  • cerner les risques?
  • relever des données de la mesure du rendement?
  • A-t-on recours aux données de mesure du rendement recueillies lors de la prise de décisions?
  • Est-ce que ce système fonctionne bien? Dans la négative, peut-il être amélioré?

Autres questions

Leçons retenues et pratiques exemplaires

• Le Plan d'action pour l'eau tient-il compte des leçons tirées des recommandations formulées dans les évaluations précédentes concernant la Stratégie de gestion de l'eau des Premières Nations et l'Évaluation nationale aux étapes de la conception et de la mise en œuvre afin de maximiser la réussite de l'investissement?
• Quelles leçons retenues ou pratiques exemplaires peut-on tirer du Plan d'action pour l'eau?

Solutions envisagées

• Y a-t-il d'autres moyens par lesquels le programme pourrait atteindre les mêmes résultats de façon plus efficace ou plus avantageuse sur le plan économique?

2.3.1 Sources de données

Les constatations, les conclusions et les recommandations issues de l'évaluation s'appuient sur l'analyse et la mise en correspondance des données obtenues par cinq méthodes : l'examen des documents et des dossiers, l'analyse documentaire, la tenue d'entrevues auprès d'informateurs clés et la réalisation d'une enquête et d'études de cas.

2.3.2 Considérations, forces et limites

4.1.1 Résultat 1 : Les collectivités des Premières Nations disposent d'une capacité accrue à régler des problèmes potentiels en matière de qualité de l'eau.

Santé Canada a évalué les progrès vers l'atteinte de ce résultat en se penchant sur les augmentations du nombre de contrôleurs communautaires de la qualité de l'eau potable; sur le degré d'accès des collectivités aux trousses d'analyse de l'eau sur place; sur la fréquence des vérifications de la qualité de l'eau au robinet; et sur le nombre d'examens de projets de service d'approvisionnement en eau potable et de traitement des eaux usées achevés.

L'analyse a permis de constater des augmentations continues dans le nombre de contrôleurs communautaires de la qualité de l'eau potable ou d'agents d'hygiène du milieu (lorsqu'il n'y a pas de contrôleur). L'accès aux trousses d'analyse de l'eau pour les paramètres bactériologiques a également été relevé comme une étape positive, puisque la proportion des collectivités y ayant accès a augmenté de 92 à 100 % depuis 2008.

En ce qui concerne la surveillance de l'eau, Santé Canada recommande une surveillance hebdomadaire de la qualité de l'eau dans les réseaux d'eau communautaires et, selon une analyse des données de 2007 à 2011, le pourcentage des collectivités ayant atteint cette cible a augmenté de 44 à 61 %. Dans le cas des substances chimiques courantes, Santé Canada recommande une surveillance annuelle. L'analyse des données indique que la proportion des collectivités qui atteint cette cible est demeurée la même, soit 86 % entre 2007 et 2011. Pour ce qui est des paramètres bactériologiques dans les réseaux semi-publics d'approvisionnement en eau potable, Santé Canada recommande d'en faire une surveillance trimestrielle. L'analyse des données indique que le pourcentage des collectivités qui ont atteint cette cible avait diminué, passant de 69 à 62 % pendant cette période; cependant, cela n'est que partiellement attribué à une modification dans la méthodologie de collecte de données. Les données révèlent également qu'en ce qui concerne les citernes (de pair avec les directives sur la surveillance publiées en 2012), 52 % des collectivités respectaient la fréquence de surveillance annuelle recommandée.

En 2010, Santé Canada a introduit la Politique sur les puits individuels^{Note de bas de page 17}, offrant des documents pour sensibiliser le public afin de prévenir la contamination, y compris des documents éducatifs pour l'inspection visuelle et l'entretien des puits, ainsi que des services sur demande d'échantillonnage et d'analyse bactériologiques. L'analyse de 2011-2012 a démontré que 20 % des puits individuels faisaient l'objet d'une surveillance des paramètres bactériologiques. Bien qu'il s'agisse d'un service sur demande et qu'il ne fasse pas partie de la mesure du rendement du Plan d'action pour l'eau, il convient de noter que même si les puits individuels ne s'inscrivent pas dans la portée du Plan d'action pour l'eau, leur surveillance des puits joue un rôle dans la salubrité de l'eau potable dans les réserves.

Depuis 2008, Santé Canada a mis au point divers documents pour sensibiliser le public ainsi que des documents d'orientation et des procédures afin de promouvoir la salubrité de l'eau potable. La recherche sur l'opinion publique indique que l'obtention d'information sur les procédures de surveillance de l'eau potable et des résultats connexes se veut rassurante en ce qui concerne la salubrité de l'eau du robinet.

Entre 2007-2008 et 2011-2012, l'ensemble des 240 propositions de projets de services d'approvisionnement en eau potable et de traitement des eaux usées reçues d'AADNC a été examiné par Santé Canada, dans une perspective axée sur la santé publique. L'objectif global de l'examen était de protéger la santé du public en s'assurant que les systèmes proposés d'approvisionnement en eau potable et de traitement des eaux usées prévoient des mesures de protection adéquates qui permettront de réduire au minimum les risques pour la santé publique par l'adoption de correctifs qui pourraient être apportés aux conceptions proposées. Cette démarche vise à s'assurer que les nouvelles installations ou celles qui auront été rénovées seront exploitées conformément aux normes et aux exigences.

Les participants aux entrevues étaient tous d'accord pour dire que la capacité de gérer et de surveiller les infrastructures d'approvisionnement en eau potable et de traitement des eaux usées s'est considérablement améliorée depuis l'introduction du Plan d'action pour l'eau. Il est aussi largement reconnu qu'AADNC est devenu plus proactif dans son soutien des collectivités dont les capacités locales sont restreintes. Dès 2012, d'après les plus récentes Inspections annuelles du rendement, 60 % des opérateurs de réseaux d'eau et 54 % des opérateurs de systèmes de traitement des eaux usées ont reçu une certification conforme au niveau du système dont ils sont responsables; cela représente une augmentation de neuf pour cent et de 12 % respectivement. Cependant, environ un tiers seulement des participants à l'enquête étaient d'avis qu'il y avait suffisamment d'opérateurs de réseaux d'eau et de systèmes de traitement des eaux usées qualifiés dans leur collectivité par rapport à leur niveau de besoin. La plupart ont toutefois indiqué que les opérateurs dans leurs collectivités détenaient un niveau de certification approprié. Au moment de commenter, les participants à l'enquête ont en grande partie cité comme principaux obstacles à leur capacité le nombre limité d'opérateurs, d'importantes difficultés en ce qui concerne le recrutement et le maintien des effectifs ainsi qu'un fort roulement de personnel. Ce même tiers des participants était d'avis qu'un nombre suffisant de personnes formées dans le cadre du programme de formation des contrôleurs communautaires de la qualité de l'eau potable ou du Programme de formation itinérante.

Du côté de Santé Canada, les contrôleurs communautaires de la qualité de l'eau potable et les agents d'hygiène du milieu sont les premiers fournisseurs de services en ce qui concerne la surveillance de la qualité de l'eau potable à sa sortie du robinet dans les collectivités des Premières Nations. Les contrôleurs communautaires de la qualité de l'eau potable sont des membres de la collectivité, financés par Santé Canada, et mandatés pour échantillonner et analyser l'eau potable afin d'y détecter toute forme de contamination bactériologique potentielle, alors que les agents d'hygiène du milieu forment lesdits surveillants et les aident dans leurs responsabilités. Si une communauté ne dispose pas d'un contrôleur communautaire de la qualité de l'eau potable, un agent d'hygiène du milieu surveille l'approvisionnement en eau potable, si la collectivité concernée lui permet de le faire. Bien que la plupart des collectivités des Premières Nations préfèrent recourir aux services de contrôleurs communautaires de la qualité de l'eau potable pour la surveillance des paramètres bactériologiques, certaines préfèrent ne faire appel qu'à un agent d'hygiène du milieu. En 2008-2009 et 2011-2012, l'ensemble des collectivités des Premières Nations avait soit accès à un contrôleur communautaire de la qualité de l'eau potable, soit à un agent d'hygiène du milieu (ou aux deux) pour assurer une surveillance de l'eau potable à sa sortie du robinet. Presque tous (96 % en 2008-2009 et 98 % en 2011-2012) les contrôleurs communautaires assurant la qualité de l'eau potable avaient reçu une formation pertinente. Même si le maintien des effectifs ne s'inscrivait pas particulièrement dans le mandat du programme, ont prévoyait que le programme national de formation mis sur pied par Santé Canada contribuerait à accroître la stabilité de l'effectif composé de ces surveillants, en assurant une plus grande appréciation de leur importance dans l'assurance de la salubrité de l'eau potable au sein de leurs collectivités.

En outre, Santé Canada a apporté des améliorations aux exigences en matière d'assurance et de contrôle de la qualité et aux procédures de surveillance pour veiller à la salubrité de l'eau potable dans les collectivités des Premières Nations. Le Programme révisé d'assurance de la qualité pour la surveillance microbiologique a été élaboré par le groupede travail national sur l'assurance de la qualité du Programme d'assurance de la qualité de l'eau potable. Le Programme révisé d'assurance de la qualité pour la surveillance microbiologique comprend une combinaison de procédures de contrôle de la qualité et d'activités d'évaluation de la qualité. Aux termes de ce programme, les laboratoires situés à l'extérieur des réserves qui font l'analyse des échantillons microbiologiques doivent être accrédités. Dans le cas des échantillons analysés sur place, on recommande que des évaluations des pratiques relatives aux tests – y compris les techniques des opérateurs – soient faites tous les deux ans par une tierce partie, et que les résultats soient examinés par un agent de l'hygiène du milieu. Pour ce qui est du contrôle de la qualité des installations d'analyse de l'eau sur place réalisé par une entreprise, un contrôle positif et un contrôle négatif doivent être analysés au moins une fois par mois (idéalement en même temps que chaque ensemble d'échantillons). Le Programme révisé d'assurance de la qualité de la surveillance microbiologique est testé.

Des procédures d'intervention en cas d'urgence ont été également élaboré afin d'assurer une réaction uniforme aux éventuelles urgences liées à la qualité de l'eau potable. Santé Canada a publié en 2011 les Lignes directrices concernant les événements pouvant causer des maladies d'origine hydrique dans les communautés des Premières nations au sud du 60e parallèle. Une fois mises en œuvre, ces initiatives appuieront la capacité des Premières Nations à aborder les problèmes potentiels concernant la qualité de l'eau.

Malgré l'approbation récente de la Loi concernant la salubrité de l'eau potable sur les terres des Premières Nations^{Note de bas de page 18}, il y a de l'inquiétude du fait que la mise en place d'un régime réglementaire qui laisse peu de place aux capacités locales vienne gêner l'amélioration de la salubrité de l'eau potable. Par exemple, comme l'indique le Rapport du groupe d'experts sur la salubrité de l'eau potable dans les collectivités des Premières Nations de 2011^{Note de bas de page 19}, un important investissement dans le soutien opérationnel et à la formation s'avère nécessaire pour assurer un approvisionnement en eau potable sûre, et ce, bien plus qu'un équipement complexe. De plus, il est possible que la surveillance de la conformité relativement aux concentrations maximales acceptables de polluants passe à côté des causes réelles de l'insalubrité de l'eau potable, ce que corrobore la recherche sur la protection de l'eau de source^{Note de bas de page 20}, laquelle laisse entendre que des installations et des technologies de traitement complexes ne peuvent éliminer les risques associés au manque de formation et de compétence des surveillants.

Selon les personnes interrogées et de nombreux participants à l'enquête, le développement des capacités constitue la pierre angulaire du Programme de formation itinérante; toutefois, la capacité peut avoir des significations différentes selon la situation de chaque collectivité. Par exemple, les informateurs clés ont mentionné des situations où la capacité locale comprend en réalité des moyens d'impartir de manière fiable les projets d'approvisionnement en eau potable et de traitement des eaux usées ou encore le fonctionnement et l'entretien, particulièrement dans les cas où une capacité locale suffisante n'est pas atteignable ni réaliste étant donné le manque de personnes qualifiées ou intéressées. Dans de nombreux cas, les collectivités n'ont simplement pas assez d'opérateurs de réseaux et ceux qui sont disponibles sont débordés. Les participants à l'enquête ont de plus souligné que leur principale préoccupation était le manque d'opérateurs de remplacement lorsque les opérateurs ne sont pas disponibles ou l'incapacité de combler les postes que des opérateurs laissent vacants.

4.1.2 Résultat 2 : Réduction des risques pour la santé associés à l'approvisionnement en eau et à la qualité de l'eau

Les résultats de l'Évaluation nationale ont démontré que des 807 réseaux d'eau examinés en 2011, 39 % (314) ont été classés comme présentant un risque global élevé associé à la gestion du réseau, 34 % comme présentant un risque moyen et 25 % comme présentant un risque faible.

Les résultats de l'Inspection annuelle du rendement de 2011-2012 ont révélé certaines améliorations : 28 % ayant un risque élevé, 36 % ayant un risque moyen et 36 % ayant un risque faible. Plus précisément, 29 % des collectivités ont réussi à diminuer leur cote d'évaluation du risque, alors que celle-ci a augmenté pour 14 % des collectivités et est demeurée stable pour les autres. Conformément aux observations énoncées dans la section 5.1.1, les qualifications des opérateurs et la tenue de dossiers correspondent à 60 % du risque mesuré, soulignant ainsi l'importance de faire appel à des opérateurs qualifiés et compétents. De plus, la majorité des réseaux présentant un risque élevé fournissent de l'eau à une population peu nombreuse. Les perceptions des participants à l'enquête correspondent généralement aux données officielles sur les risques; plus précisément, 24 % indiquent qu'ils ont observé une réduction du nombre de risques pour la santé depuis 2008, 62 % ont mentionné n'avoir vu aucun changement et 14 % ont dit avoir noté une augmentation. Lorsque questionnés au sujet des avis sur la qualité de l'eau potable donnés aux collectivités depuis 2008, environ 45 % des participants ont dit en avoir reçu entre un et trois, alors que neuf pour cent ont dit en avoir reçu plus de dix et 28 % ont indiqué n'en avoir reçu aucun. En ce qui a trait aux éclosions de maladies d'origine hydrique, 12 % des participants ont dit en avoir vécu entre une et trois, alors que trois pour cent ont dit en avoir vécu plus de dix et 84 % ont indiqué n'en avoir vécu aucune. Cependant, malgré ces réponses au sondage, les données de Santé Canada indiquent qu'il n'y a eu aucun cas confirmé de maladie d'origine hydrique, et aucune identification ni aucune confirmation d'éclosion de maladie d'origine hydrique n'ont été faites par un laboratoire de 2007-2008 à 2011-2012.

L'évaluation nationale a également permis d'observer que, malgré qu'il ne s'agisse pas nécessairement d'un risque élevé, en février 2011, 161 réseaux d'eau dans 116 collectivités de Premières Nations ont reçu un avis sur la qualité de l'eau. Ces avis ont pu toucher jusqu'à 18 900 personnes, ou environ 3,9 % de la population totale des réserves (de 484 321 personnes selon le regroupement de données nationales). De plus, 17 % des systèmes d'alimentation en eau potable et 21 % des systèmes de traitement des eaux usées fonctionnent à plein rendement, ou au-delà de leur capacité. Comme l'indique Santé Canada, les avis sur la qualité de l'eau potable ont augmenté d'environ 35 %, passant de 269 à 363 entre 2007 et 2011. Les avis sur la qualité de l'eau potable peuvent être divisés entre les avis d'ébullition de l'eau (de 253 à 355) et les avis ou les ordres de « ne pas consommer » l'eau^{Note de bas de page 21} (lesquels ont diminué de 16 à 7). L'augmentation du nombre d'avis sur la qualité de l'eau potable peut être perçue comme une réussite, en ce sens qu'elle démontre une capacité de détecter d'éventuelles menaces pour la santé (particulièrement si l'on considère l'absence de cas de maladies d'origine hydrique confirmés), mais elle est aussi préoccupante en raison de la fréquence élevée de risques détectés, ce qui laisse entendre que les problèmes d'infrastructure ou d'entretien sont fréquents.

Malgré que le nombre d'avis sur la qualité de l'eau potable ait augmenté, la plupart des avis sur la qualité de l'eau potable sont révoqués en moyenne un an après avoir été émis, les avis d'ébullition de l'eau à court terme étant révoqués en moyenne dans les trois mois suivant leur émission. Les raisons les plus fréquentes pour justifier l'émission d'avis sur la qualité de l'eau potable sont les suivantes : désinfection inadéquate ou résidus de désinfectant; qualité microbiologique inacceptable; mauvais fonctionnement de l'équipement pendant le traitement ou la distribution. Les réseaux d'eau visés par des avis sur la qualité de l'eau en raison du mauvais fonctionnement d'un équipement pendant le traitement ou la distribution semblent faire monter la moyenne de la durée des avis, probablement parce que ces causes sont plus difficiles à régler et nécessitent un plus grand nombre de ressources. Ainsi, le nombre d'avis à long terme sur la qualité de l'eau potable augmente également.

Les participants à l'étude de cas ont indiqué que les avis d'ébullition de l'eau sont le plus souvent utilisés en raison de tuyaux gelés en hiver, d'inondations, de sources d'eau imprévisibles (p. ex. les lacs et les rivières), du mauvais fonctionnement de l'infrastructure ou des systèmes fonctionnant au-delà de leur capacité maximale. Les collectivités où de nouvelles usines ont été construites ont mentionné que le nombre d'avis émis avait diminué après la construction, ce qui laisse croire que l'arrivée d'une nouvelle infrastructure joue effectivement un rôle à cet égard. Étant donné le caractère relativement nouveau de ces projets d'infrastructure, il n'est toutefois pas possible de dire si les améliorations relatives aux avis d'ébullition dépendent d'un équipement qui est simplement nouveau et donc moins susceptible de briser ou si elles dépendent d'un équipement qui a été adapté aux besoins uniques de la collectivité (p. ex. eau de source, population, climat et géographie) et qui est exploité et entretenu adéquatement.

Environ 45 % des participants à l'enquête ont indiqué que leur infrastructure d'approvisionnement en eau potable et de traitement des eaux usées était adéquate ou très adéquate, alors que 35 % ont dit qu'elle était satisfaisante et 20 % qu'elle était inacceptable ou médiocre. Environ 37 % des participants ont indiqué que leur infrastructure s'est améliorée depuis 2008, alors que 46 % ont indiqué qu'elle était demeurée telle quelle et 17 % ont dit qu'elle s'était détériorée. Le classement qu'ont fait les participants du degré d'amélioration de leur infrastructure dépendait^{Note de bas de page 22} largement de leur classement du degré d'amélioration de la qualité de l'eau. La plupart des commentaires parmi ceux indiquant que l'infrastructure s'était détériorée mentionnaient des problèmes d'équipement et d'infrastructure vieillissante. Parallèlement, ceux qui ont indiqué que leur infrastructure s'était améliorée ont mentionné que des projets d'infrastructure précis ainsi que des investissements connexes avaient contribué à cette amélioration.

Il est important de noter que les mesures susmentionnées ne prennent pas adéquatement en compte les enjeux liés à la qualité des sources d'eau et aux risques connexes. Comme discuté plus en détail à la section 4.2.2 de la sous-section sur la « comparabilité », les mesures utilisées actuellement n'ont pas encore produit le type de données nécessaires pour faire une analyse de l'amélioration de la qualité de l'eau et des risques au-delà de la simple prise en compte de la fréquence et de la durée des avis de qualité de l'eau. Il est noté dans la deuxième partie du Rapport de la Commission d'enquête sur Walkerton^{Note de bas de page 23} que le premier obstacle à la contamination de l'eau potable consiste à protéger les sources d'eau. Ce rapport recommande que la province de l'Ontario adopte un processus de planification axée sur les bassins hydrographiques^{Note de bas de page 24}.

4.1.3 Résultat 3 : Respect des normes fédérales par l'ensemble des installations d'approvisionnement en eau potable et de traitement des eaux usées des collectivités des Premières Nations

Une fois l'Évaluation nationale terminée, AADNC s'est engagée à définir des mesures concrètes dans les secteurs suivants : développement des capacités et formation; normes exécutoires et protocoles; et investissements dans l'infrastructure. En 2011, AADNC a fait un suivi en procédant à des inspections dans le cadre du cycle des Inspections annuelles du rendement du Ministère, lesquelles ont permis d'évaluer les réseaux d'aqueduc et d'égout afin de déterminer leurs niveaux de gestion des risques et les progrès réalisés depuis l'Évaluation nationale. Au cours des deux années suivantes du Plan d'action pour l'eau, AADNC a versé 424,7 millions de dollars en fonds d'immobilisations et 253,4 millions de dollars pour le fonctionnement et l'entretien afin de soutenir des projets d'approvisionnement en eau potable et de traitement des eaux usées. Les projets financés comprenaient la construction de nouvelles installations de traitement ainsi que des installations de stockage de l'eau potable et des eaux usées, le développement des systèmes actuels et la préparation de terrains pour la construction de nouvelles maisons. Au cours de la même période, 48 grands projets d'infrastructure d'approvisionnement en eau potable et de traitement des eaux usées ont été achevés. De plus, de nouvelles lignes directrices du Programme de formation itinérante ont été élaborées pour faciliter l'uniformisation du programme et appuyer les opérateurs de réseaux d'eau dans l'amélioration de la gestion du fonctionnement et de l'entretien des systèmes dont ils sont responsables. Les résultats de l'Inspection annuelle du rendement (2011-2012) ont révélé que 60,1 % des systèmes de traitement de l'eau et 53,9 % des réseaux d'égout sont désormais gérés par des opérateurs détenant une certification adaptée au niveau du système dont ils sont responsables.

Avoir des normes et utiliser des technologies efficaces, de même qu'adopter une politique pangouvernementale sur l'eau potable et une loi (en Ontario) faisaient partie des recommandations contenues dans le Rapport de la Commission d'enquête sur Walkerton. En ce qui concerne les Premières Nations, le gouvernement du Canada a agi en adoptant la Loi sur la salubrité de l'eau potable des Premières Nations, qui permet désormais au gouverneur en conseil, sur recommandation du ministre des Affaires autochtones et du développement du Nord canadien, d'élaborer des règlements régissant l'approvisionnement en eau potable et l'élimination des eaux usées sur les terres des Premières Nations (ce dernier élément ayant déjà été mis en place par l'entremise du Règlement sur les effluents des systèmes d'assainissement des eaux usées de 2012^{Note de bas de page 25}). Il s'agit d'un premier pas vers ce qui pourrait être considéré comme des « normes fédérales », en ce sens qu'il s'agit de la première étape d'élaboration d'une norme fédérale ou d'un mécanisme de conformité qui peut maintenant être expliqué clairement et appliqué. En ce qui a trait aux systèmes d'approvisionnement en eau potable et de traitement des eaux usées plus précisément, la Loi permet la création de règlements concernant l'emplacement, la conception, la construction, la modification, l'entretien, le fonctionnement et la mise hors service de réseaux d'aqueduc et d'égout, ainsi que la distribution d'eau potable par camion-citerne.

Bien que le respect des normes fédérales semble constituer un objectif raisonnable, on se demande si l'accent mis sur le pouvoir d'application de la Loi plutôt que sur la compétence opérationnelle et le transfert du savoir ne laisserait pas de côté les limites clés du système actuel^{Note de bas de page 26}. Toutefois, les plus grandes réussites notées par les participants à l'enquête, à l'entrevue et aux études de cas concernent d'importantes mises à niveau de l'infrastructure, et les principaux obstacles sont liés aux ressources humaines et aux fonds limités pour le fonctionnement et l'entretien – personne n'a mentionné de restrictions majeures causées par l'absence de règlements fédéraux. La Loi actuelle ne suppose pas nécessairement d'obligations financières et il n'y a aucune raison de penser que des règlements exécutoires aideront les collectivités à se conformer aux normes fédérales sans qu'elles détiennent les capacités adéquates et que l'on investisse dans l'infrastructure. Les personnes interrogées ont dit s'inquiéter de la possibilité que la Loi constitue un cadre réglementaire pour le gouvernement fédéral associé à d'importantes obligations financières pour les Premières Nations; elles se demandent si ces obligations seront adéquatement soutenues par le gouvernement fédéral.

Enfin, les investissements dans l'infrastructure et les capacités de même que les immobilisations importantes se poursuivent (les autorisations associées au Plan d'action pour l'eau sont en vigueur jusqu'en 2014) et la Loi permettant la création de normes fédérales n'est entrée en vigueur qu'en juin 2013. Il est donc trop tôt pour confirmer que ces initiatives permettront aux collectivités de se conformer aux normes fédérales puisqu'elles n'ont pas encore été entièrement élaborées et on s'inquiète du fait que l'élaboration de normes exécutoires ne permette pas d'aborder les véritables enjeux touchant les systèmes d'approvisionnement en eau potable et de traitement des eaux usées des Premières Nations. Par contre, les règlements ont pour but de préciser les normes à respecter et de fournir des moyens pour mesurer la conformité à l'intérieur d'un système donné.

4.1.4 Résultat 4 : Confiance accrue de la part des collectivités des Premières Nations à l'égard de la qualité de leur eau potable

Les perceptions de la qualité et de la salubrité de l'eau sont difficiles à mesurer et ne correspondent pas nécessairement à la réalité. Toutefois, on peut supposer que s'il y a des indications constantes d'amélioration dans la salubrité et la qualité de l'eau, particulièrement si c'est le cas dans d'autres municipalités canadiennes, la confiance augmentera.

Parmi les participants à l'enquête, 62 % étaient généralement d'accord pour dire que la qualité de leur eau potable était comparable à celle à laquelle ont droit les autres Canadiens vivant dans des collectivités de taille et de situation semblables. Environ 15 % n'étaient pas certains et 23 % étaient en désaccord. Cette estimation semblait n'être aucunement influencée par la présence ou l'absence d'une installation de traitement de l'eau^{Note de bas de page 27Note de bas de page 28}. En outre, 71 % ont indiqué que la qualité de leur eau potable était bonne ou très bonne, alors que 16 % ont dit qu'elle était satisfaisante et 13 %, qu'elle était insatisfaisante ou médiocre. Trente-neuf pour cent ont mentionné que la qualité de leur eau potable s'était améliorée, alors qu'environ sept pour cent ont dit qu'elle s'était dégradée et 54 % ont indiqué qu'aucun changement n'avait été observé. Lorsqu'on leur a demandé de classer ce qu'ils croyaient être le niveau de confiance de leur collectivité dans leur eau potable, 70 % étaient généralement d'accord pour dire que leurs collectivités avaient confiance en leur eau potable, 14 % n'étaient pas certains et 16 % étaient en désaccord. Parmi les personnes en désaccord, la moitié percevait ce manque de confiance comme étant associé aux risques réels, et l'autre moitié croyait que cette faible confiance était causée par un manque d'information et une insécurité concernant l'approvisionnement en eau potable (souvent en raison de problèmes antérieurs ou à des avis fréquents).

Un sondage d'opinion mené par EKOS Research Associates en 2007, 2009 et 2011^{Note de bas de page 29} montrait quelques améliorations modestes dans la confiance au fil du temps. La proportion de répondants qui considèrent la qualité de leur eau potable comme étant « mauvaise » a diminué de 33 à 25 % de 2007 à 2011, et la proportion de répondants qui la considèrent comme étant « bonne » a augmenté de 44 à 49 %. Les notes accordées à la salubrité de l'eau à sa sortie du robinet ont également augmenté de manière constante, passant de 62 % des répondants indiquant qu'elle était relativement ou très sûre en 2007 à 71 % en 2011. Par ailleurs, on a observé un écart marqué entre les collectivités des Premières Nations et les autres petites collectivités : 21 % des répondants des Premières Nations indiquaient que leurs procédures ou installations de traitement étaient désuètes ou non sécuritaires, par rapport à sept pour cent des autres répondants. Le sondage EKOS a aussi révélé que 68 % des répondants des Premières Nations consommaient de l'eau embouteillée, par rapport à 40 % des autres répondants. De façon générale, les résultats du sondage EKOS étaient conformes à ceux de l'enquête menée par AADNC.

4.2.1 Conception de programme

Comme il en est question dans la section 5.1.1, les collectivités des Premières Nations sont confrontées à d'importants défis au moment d'acquérir, de former et de maintenir en poste des opérateurs qualifiés. Les personnes interrogées ainsi que les participants à l'enquête et aux études de cas ont souligné que le roulement de personnel causé par la présence de salaires plus attrayants offerts par d'autres collectivités que celles des Premières Nations constitue l'une des principales raisons, en plus de la capacité d'acquérir, de former et de maintenir en poste des opérateurs de remplacement – ce sont tous des obstacles importants que doivent surmonter les opérateurs des Premières Nations pour réduire le risque au minimum. Il est toutefois important de mentionner que plusieurs participants à l'entrevue et aux études de cas ont noté le besoin d'une démarche souple et adaptée. Par exemple, il peut arriver que la taille d'une collectivité et son potentiel de développement d'une capacité de gestion des réseaux d'aqueduc et d'égout supposent l'impartition des services plutôt que le développement de capacités locales; on a déjà dit que les pratiques d'AADNC doivent être souples et soutenir ce type de démarche lorsque la situation l'impose. Le Rapport de la Commission d'enquête sur Walkerton contenait une recommandation similaire concernant des cas particuliers, plus précisément les Premières Nations, et selon laquelle des variations dans les normes réglementaires devaient être permises, mais seulement lorsque le propriétaire pouvait démontrer que la sécurité ne serait pas compromise, et jamais dans l'unique but de réduire les coûts.

Les preuves utilisées dans le cadre de cette évaluation mettent en évidence le fait que les investissements dans les installations doivent s'accompagner d'investissements dans le recrutement et la formation à l'échelle locale afin d'assurer un succès durable. L'investissement dans de l'équipement complexe et coûteux comporte son lot de risques s'il est bien connu que le taux de chômage est élevé ou qu'il est peu probable que l'on puisse recruter des opérateurs. Il a déjà été dit qu'il serait préférable de disposer d'une infrastructure limitée gérée par un opérateur très compétent que de disposer d'une infrastructure de pointe gérée par un opérateur non qualifié^{Note de bas de page 30}; les participants à l'entrevue étaient d'avis que le Plan d'action pour l'eau est davantage axé sur les projets d'infrastructure et ne tient pas suffisamment compte du fait qu'un nombre suffisant d'opérateurs qualifiés doivent être disponibles.

Les participants aux études de cas et à l'enquête ont remarqué que les collectivités sont limitées dans leur capacité à attirer du personnel qualifié et à leur offrir une formation adéquate, en partie du moins à cause du nombre insuffisant de personnes disponibles ayant terminé leurs études secondaires; il s'agit donc d'un obstacle majeur au moment de trouver des opérateurs de réseaux d'eau pour une collectivité. Les participants aux études de cas ont également parlé de la nécessité d'offrir des incitatifs pour attirer ou maintenir en poste des opérateurs, comme des fonds pour le logement et des fonds pour assurer les services d'un opérateur de remplacement à temps plein.

Voici d'autres points abordés :

• des problèmes de liquidité, comme le fait que la bande doit payer d'avance la formation;
• la nécessité de mieux communiquer, particulièrement lorsque des changements sont apportés à la politique; et
• la communication des raisons particulières pour lesquelles les propositions sont rejetées et la tenue de discussions à ce sujet.

En outre, puisqu'AADNC favorise généralement l'utilisation de systèmes décentralisés, il se peut que les systèmes centralisés soient plus efficaces dans certains cas et les informateurs clés ont reconnu qu'AADNC pourrait être plus réceptif et souple en ce qui concerne les besoins en matière de réseaux d'aqueduc et d'égout. Il a été également mentionné qu'il était nécessaire d'assurer une meilleure communication pour préciser de tels besoins. Par exemple, lorsque certains types de systèmes sont optimaux, AADNC pourrait mieux communiquer les raisons pour lesquelles il en est ainsi, afin de développer une plus grande confiance et une meilleure compréhension chez les opérateurs et les gestionnaires de réseaux d'eau des Premières Nations.

Il estime que les protocoles de gestion des systèmes d'approvisionnement en eau potable et de traitement des eaux usées sont utiles s'ils sont bien compris et appliqués, bien qu'il soit difficile d'en assurer l'application; il a été démontré que ces protocoles ne sont pas aussi bien connus que ce à quoi l'on pourrait s'attendre d'un programme présentant un risque aussi élevé. Seulement 39 % des opérateurs de systèmes interrogés connaissaient de manière générale ou connaissaient bien le « Protocole pour les systèmes d'eau potable centralisés dans les collectivités des Premières Nations ». Dix-sept pour cent connaissaient peu ce protocole et 44 % ne le connaissaient pas. Seulement 31 % connaissaient de manière générale ou connaissaient bien le « Protocole pour les systèmes centralisés de traitement des eaux usées dans les collectivités des Premières Nations », 21 % ayant indiqué qu'ils le connaissaient peu et 48 % qu'ils ne le connaissaient pas. Seulement 24 % connaissaient le « Protocole pour les réseaux décentralisés d'eau potable et de traitement des eaux usées dans les collectivités des Premières Nations », 20 % ayant indiqué qu'ils le connaissaient peu et 55 % qu'ils ne le connaissaient pas. Il y avait de fortes corrélations entre la connaissance de chacun de ces protocoles.

Il n'existe que peu de recours lorsque les normes ou les protocoles ne sont pas respectés, même si les personnes interrogées ont généralement reconnu que la Loi sur la salubrité de l'eau potable des Premières Nations constitue la première étape pour aborder ce problème. Il a été souligné que l'efficacité des réseaux d'aqueduc et d'égout découlant de l'élaboration de règlements clairs dépendrait d'un investissement de capitaux en contrepartie du gouvernement du Canada correspondant au degré de mise à niveau requis pour se conformer aux règlements; de la réceptivité des Premières Nations au transfert des pouvoirs relatifs aux activités d'approvisionnement en eau potable et de traitement des eaux usées, le cas échéant; et d'une explication très claire de la répartition des responsabilités entre Santé Canada, AADNC et les Premières Nations.

Enfin, comme il en a été question dans la section 4.1, la démarche du gouvernement du Canada à l'égard de l'approvisionnement en eau potable et du traitement des eaux usées nécessite que l'on se concentre à plus long terme sur le fonctionnement et l'entretien en allant au-delà des entrées de fonds à court terme. En tenant compte du nombre de projets d'infrastructure supplémentaires auxquels il peut s'attendre à l'avenir, des obstacles à l'obtention d'opérateurs qualifiés et du rythme relativement lent de l'amélioration associé à de tels obstacles, il se peut qu'une stratégie à plus long terme s'impose. Plus particulièrement, il est difficile tant pour le gouvernement que pour les Premières Nations de s'engager à adopter des démarches durables et à long terme pour la gestion de la qualité de l'eau et du traitement des eaux usées si le financement est variable, à court terme, et imprévisible.

4.2.2 Mesure du rendement

Les aspects du Plan d'action pour l'eau relatifs à la mesure du rendement s'inscrivent dans la stratégie plus générale de mesure du rendement du Programme d'immobilisations et d'entretien. Les questions propres à l'approvisionnement en eau potable et au traitement des eaux usées s'inscrivant dans cette stratégie de mesure du rendement concernent principalement les niveaux de risques et la conformité des collectivités aux normes énoncées dans chacun des protocoles.

Bien que la mesure de la réduction des risques pour la santé soit couverte par les activités de Santé Canada et que les mesures visant la capacité des réseaux et les risques connexes aient été mises en place à AADNC, les mesures visant à accroître la confiance et à établir des comparaisons avec d'autres municipalités canadiennes n'ont pas encore été élaborées ni appliquées. En outre, alors qu'un des résultats clés consiste en la conformité des systèmes aux normes fédérales, les mesures n'ont pas été expliquées ni systématisées et on se questionne quant à l'utilité d'une évaluation faite en regard de normes qui ne font partie d'aucun cadre réglementaire. En ce qui concerne ce dernier point, les règlements issus de la Loi sur la salubrité de l'eau potable des Premières Nations doivent inviter AADNC, après consultation de Santé Canada et des Premières Nations, à élaborer des mesures de rendement claires permettant une évaluation en regard des normes qui seront établies dans ces prochains règlements.

Enfin, comme il en est question plus loin, AADNC et Santé Canada ne gèrent pas leurs informations financières en ce qui concerne les projets financés en vertu du Plan d'action pour l'eau de manière à permettre une évaluation efficace des économies.

Comparabilité

Avis sur la qualité de l'eau potable

Dans le tableau 5, on compare les chiffres bruts « actuels » (en date du 7 mai 2013) issus des avis sur la qualité de l'eau par région, entre les collectivités situées dans les réserves et en dehors de celles-ci. La difficulté associée à l'utilisation des avis sur la qualité de l'eau potable comme méthode de substitution concernant la comparabilité compte trois volets : 1) il est difficile de recueillir des données pertinentes auprès de collectivités « comparables » en ce qui concerne le nombre et la durée des avis; 2) il est difficile de conceptualiser les avis sur la qualité de l'eau potable en tant que mesure de la réussite ou de l'échec d'un système, puisque dans un sens, ils peuvent refléter les deux; et 3) les avis sont des mesures de prévention et plusieurs déclencheurs peuvent mener à l'émission d'un avis. Un autre obstacle concerne le fait que, pour obtenir une comparaison adéquate, il faut comparer la proportion de systèmes visés par un avis sur la qualité de l'eau et, donc, avoir une connaissance exacte du nombre total de systèmes d'approvisionnement en eau potable dans chaque province, et pouvoir comparer les systèmes en fonction de la population desservie. Cela suppose une recherche exhaustive. Une autre option consisterait à référencer le rendement en établissant des objectifs plus précis en ce qui a trait à la qualité de l'eau, à la stabilité et à la durabilité de l'infrastructure, et aux risques.

Au-delà des avis sur la qualité de l'eau, la comparabilité telle qu'elle est présentée dans les documents d'AADNC est largement subjective, en ce sens qu'elle fait référence à l'infrastructure et à la qualité de l'eau. Elle comporte plusieurs dimensions, plus particulièrement l'adaptation des systèmes aux besoins de la collectivité, à sa population, à sa croissance et sa géographie, à la qualité de son eau; la stabilité et la durabilité du système; et la capacité d'entretenir le système et d'en assurer la surveillance. AADNC ne s'est pas arrêté aux aspects qui devraient être comparés et n'a pas opérationnalisé les mesures de comparabilité. À tout le moins, les indicateurs de risques associés aux systèmes doivent être comparés aux systèmes de collectivités de taille et de situation géographique semblables ne faisant pas partie des Premières Nations. Toutefois, la comparaison de la qualité de l'eau s'avère beaucoup plus complexe, puisqu'il existe un grand nombre de mesures, d'indice et de variations dans les rapports. À l'échelle fédérale, bien que les normes sur la qualité de l'eau potable relèvent de Santé Canada, il n'existe aucune démarche fédérale systématique pour évaluer la qualité de l'eau en dehors des réserves, puisque cet aspect relève des municipalités et dépend largement des directives provinciales. (À noter toutefois que les normes de surveillance de la qualité de l'eau potable de Santé Canada pour les réserves sont comparables aux directives provinciales.)

Une façon d'approcher la comparabilité serait de faire des comparaisons directes entre la qualité de l'eau potable d'une collectivité et celle d'une autre à l'aide de comparaisons périodiques de la concentration en pH et en toxines, de la présence de bactéries et d'échantillons biologiques. Comme indiqué à la section 1.2.3, actuellement, Santé Canada collabore avec les Premières Nations pour mesurer la quantité totale de coliformes et d'E.-coli, les résidus de chlore libre et de chlore total, les concentrations de base et systématiques de produits chimiques et les sous-produits de la désinfection. Les résultats des analyses sont stockés dans des bases de données et peuvent en être extraits; les résultats de chaque analyse pour chacune des concentrations dissoutes de divers éléments et produits chimiques sont affichés et largement détaillés selon la date et la concentration en volume par litre. Les municipalités collectent des données similaires.

Tableau 5 : Nombre d'avis sur la qualité de l'eau émis en date du 7 mai 2013, y compris les avis préventifs, les avis d'ébullition et les avis de ne pas consommer l'eau.

Région	Premières NationsNote de bas de page 31	Municipal/Provincial	Commentaires relatifs aux constatations municipales/provinciales
Atlantique	9	257 (ne comprend pas l'Île-du Prince-Édouard - Î.-P.-É.)	Nouvelle-Écosse – 35 avis d'ébullition de l'eau Terre-Neuve-et-Labrador – 222 avis d'ébullition de l'eau Nouveau-Brunswick – aucun avis sur la qualité de l'eau en vigueur Î.-P.-É. – aucune information disponible
Québec	2	173	Avis d'ébullition de l'eau et avis de ne pas consommer l'eau visant des réseaux municipaux et non municipaux dans 17 régions administratives.
Ontario	75	S.O.	Aucune liste disponible
Manitoba	2	124	Avis d'ébullition de l'eau, avis de non-consommation de l'eau et avis sur la qualité de l'eau visant des réseaux publics, semi-publics et privés.
Saskatchewan	13	244	Comprend des avis préventifs sur la qualité de l'eau et des avis d'urgence d'ébullition de l'eau signalés par le ministère de l'Environnement ou la région sanitaire relativement aux réseaux publics et privés.
Alberta	26	0	Les avis sur la qualité de l'eau sont inclus en tant qu'Active Health Advisories ou avis actif sur la santé L'Alberta n'a signalé aucun avis actif sur la santé associé à l'eau potable.
Colombie-Britannique	31	590	Avis d'ébullition de l'eau visant des réseaux publics et privés de cinq régies régionales de la santé.
Yukon	S. O.	S. O.	Ne s'inscrit pas dans le mandat de Santé Canada, non fourni publiquement par le territoire.

Des données semblables sont recueillies par les municipalités. À titre d'exemple, les évaluateurs ont extrait des données sur la collectivité de Première Nation de Constance Lake. Pour trouver une collectivité comparable, les évaluateurs ont isolé les collectivités se trouvant dans un rayon de 500 km présentant une géographie similaire et ils ont restreint la sélection en retenant les collectivités de taille semblable. Selon ces paramètres, la collectivité la plus semblable était celle de Hornepayne, en Ontario. Bien que les variables recueillies pour les deux collectivités soient semblables (les intervalles d'analyse étant légèrement différents), les rapports extraits dans les deux cas contiennent des centaines de pages, les analyses de volume particulières étant indiquées selon les dates correspondantes.

L'indice de la qualité des eaux canadien

En revanche, beaucoup de municipalités utilisent l'indice de la qualité des eaux (IQE) canadien entériné par le Conseil canadien des ministres de l'Environnement.^{Note de bas de page 32} Cet indice a été introduit par le Groupe de travail sur les recommandations pour la qualité des eaux du Conseil canadien des ministres de l'Environnement,^{Note de bas de page 33} et il s'agissait d'une modification de l'indice de la qualité des eaux de la Colombie-Britannique.

L'IQE comporte trois facteurs. Le facteur F₁ (étendue) évalue le degré de non-conformité aux recommandations pour la qualité des eaux pendant la période étudiée, et il est calculé par la formule suivante :

La description textuelle de la F₁

Le facteur F₁, qui représente l'étendue, est égal au nombre de variables non conformes divisé par le nombre total de variables et multiplié par 100.

Le facteur F₂ (fréquence) évalue la fréquence à laquelle la valeur observée était non conforme aux limites acceptables, et représente le pourcentage de résultats analytiques non conformes aux objectifs. Il est calculé par la formule suivante :

La description textuelle de la F₂

Le facteur F₂, qui représente la fréquence, est égal au nombre de résultats non conformes divisé par le nombre total de résultats et multiplié par 100.

Le facteur F₃ (amplitude) évalue l'écart entre les résultats analytiques non conformes et les objectifs correspondants, qui se nomme « coefficient d'écart_i »^{Note de bas de page 34}. Les coefficients d'écart sont additionnés et cette somme est divisée par le nombre de résultats afin de produire la somme des coefficients d'écart, ou « sncé », qui se présente de la façon suivante :

La description textuelle de la sncé

La somme normalisée des coefficients d'écart, ou sncé, est la somme des coefficients d'écart des résultats individuels divisée par le nombre total de résultats.

Pour obtenir une valeur entre 0 et 100^{Note de bas de page 35}, la formule est normalisée ainsi :

La description textuelle de la F₃

Le facteur F₃, qui représente l'amplitude, est égal à la sncé divisée par 0,01 sncé plus 0,01.

On calcule enfin l'IQE comme suit :

La description textuelle de la IQE

L'indice de la qualité des eaux (IQE) se calcule comme suit : IQE est égal à 100 moins la racine carrée de la somme des carrés de F₁, F₂ et F₃ divisée par 1,732.

Le facteur de 1,732 est utilisé pour catégoriser l'indice dans une plage de 0 à 100. Avec cette approche, l'indice de la qualité des eaux sera ensuite classé dans l'une des cinq catégories ci-dessous :

1. Excellente (95 à 100)
2. Bonne (80 à 94)
3. Moyenne (60 à 79)
4. Médiocre (45 à 59)
5. Mauvaise (0 à 44)

Le Conseil canadien des ministres de l'Environnement a publié des recommandations^{Note de bas de page 36} sur l'application propre à un lieu pour l'IQE. Même si les données colligées pour la formule applicable à des lieux spécifiques peuvent être complexes, le produit d'un indice facile à comprendre qui peut être comparé entre des collectivités « semblables » a l'avantage de donner un moyen d'établir des comparaisons et de donner aux Premières Nations et aux ministères fédéraux une meilleure mesure du progrès effectué vers l'atteinte de cet objectif. AADNC et Santé Canada devraient être prêts à embaucher des techniciens de l'eau et des municipalités pour qu'ils rassemblent des données de façon à pouvoir mesurer la comparabilité au moyen de cet indice. 

Type de système

Une autre mesure de comparabilité serait tout simplement de comparer les types de systèmes d'approvisionnement en eau potable des collectivités de taille et de situation géographique semblables. Bien que ces données existent dans les bases de données d'AADNC, il est possible que la comparaison ne se fasse pas toujours directement; d'une part, 1) les conventions de dénomination des types de systèmes ne sont pas toutes les mêmes (une expertise sur les systèmes d'approvisionnement en eau potable est requise) et d'autre part, 2) il n'est peut-être pas pertinent de supposer que la collectivité hors réserve servant à la comparaison dispose du bon système en place. Les variables associées aux actifs et aux risques que contiennent les bases de données d'AADNC sont détaillées; cependant, il serait difficile d'obtenir de l'information comparable pour des collectivités semblables en dehors des réserves. La méthode idéale pour déterminer la comparabilité pourrait être d'évaluer le coût de fonctionnement et d'entretien en dehors des réserves et de le comparer aux investissements faits dans le fonctionnement et l'entretien dans les réserves. Comme une bonne partie de la preuve contenue dans cette évaluation laisse entendre que l'essentiel des risques repose dans l'entretien et le cycle de vie des systèmes, cette comparaison pourrait éclairer le gouvernement du Canada en ce qui concerne les attentes raisonnables sur le plan de l'investissement requis dans le fonctionnement et l'entretien afin de réduire les risques et de préserver les systèmes jusqu'à la fin de leur durée de vie.

Ultimement, du point de vue de l'impartialité et de l'équité, il est raisonnable de s'attendre à ce que les résidants des réserves aient le même sentiment de confiance et de sécurité lorsqu'ils consomment l'eau potable à la sortie de leur robinet que les autres Canadiens, et certainement, les perceptions de la qualité de l'eau constituent un indicateur valide.

Les données sur les effluents d'eaux usées sont désormais recueillies par Environnement Canada en vertu du Règlement sur les effluents des systèmes d'assainissement des eaux usées^{Note de bas de page 37}. Les indicateurs recueillis dans le cadre du Système d'information pour les rapports réglementaires sur les effluents du gouvernement du Canada doivent permettre de faire une comparaison entre les collectivités des Premières Nations et les autres en ce qui concerne la conformité à ce règlement. AADNC devra collaborer avec Environnement Canada pour évaluer dans quelle mesure cette comparaison peut être faite par la collectivité.

Si AADNC décide que la comparabilité constitue un indicateur viable et important de l'efficacité des investissements dans l'infrastructure d'approvisionnement en eau potable et le développement des capacités, ce concept devra être mieux expliqué et appliqué avec l'aide de spécialistes des systèmes d'approvisionnement en eau potable.

Mesure de l'efficience

Les données telles qu'elles sont recueillies à même les rapports des bénéficiaires ne suffisent pas pour évaluer l'efficience. Le système actuel permet le suivi d'information concernant le nombre de résidences dans diverses situations, comme les types de réseaux d'aqueduc et d'égout, et il n'existe aucun paramètre de production de rapports financiers détaillés dans les accords de contribution. Dans la plus récente Stratégie de mesure du rendement du Programme d'immobilisations et d'entretien (2009), le seul indicateur pour l'approvisionnement en eau potable et le traitement des eaux usées en lien avec l'efficience est le pourcentage de systèmes d'aqueduc et d'égout qui atteignent la fin de leur durée de vie. Certains obstacles dignes de mention ont été relevés en ce qui concerne la capacité de recueillir des données sur cet indicateur et il a été reconnu qu'une recherche approfondie s'impose. À titre d'indicateur, cet élément n'a jamais été entièrement développé; toutefois, les données recueillies Système de rapports sur la condition des biens devraient permettre d'éliminer cet indicateur comme substitut à la durée de vie. De plus, les comparaisons des coûts des investissements dans les systèmes d'approvisionnement en eau potable en fonction de leur type et de la population desservie, ainsi que les comparaisons des coûts de fonctionnement et d'entretien, permettent de classer la pertinence relative des investissements, de manière à ce que le gouvernement du Canada puisse évaluer la valeur de l'argent qu'il investit.

4.2.3 Efficience

Comme il a été mentionné précédemment, Santé Canada et AADNC ne disposent actuellement pas de données systématiques pour mesurer les économies réalisées dans le cadre du Plan d'action pour l'eau. En outre, le Plan d'action pour l'eau en tant que dépense sert en grande partie d'appoint pour les dépenses de fonctionnement actuelles et les subventions et contributions relatives à l'approvisionnement en eau potable et le traitement des eaux usées; par conséquent, il n'est pas possible de séparer les résultats différentiels du Plan d'action pour l'eau des dépenses plus générales concernant l'approvisionnement en eau potable et le traitement des eaux usées.

Bien entendu, il est clair que même si la proportion idéale des dépenses totales utilisées pour les dépenses de fonctionnement (par rapport aux subventions et aux contributions) n'a pas réellement été référencée pour la programmation du gouvernement, à AADNC cette proportion pour le Plan d'action pour l'eau était de quatre pour cent en 2008, de sept pour cent en 2009, de huit pour cent en 2010 et de 3,5 % en 2011 (voir la figure 1).

Au cours des quatre années, selon le système financier, Santé a dépensé 62 % de toutes les ressources disponibles, le pourcentage de dépenses augmentant au fil du temps (passant de 55 % en 2008-2009 à 70 % en 2011-2012), les subventions et contributions étant pleinement utilisées. Des informateurs clés ont souligné que les codes pour toutes les dépenses de fonctionnement pertinentes n'avaient peut-être pas été adéquatement attribués à ce secteur de programme, et que les dépenses totales déclarées dans les rapports financiers étaient probablement sous-estimées.

La description textuelle de la figure 1

Le graphique linéaire de la figure 1 présente les dépenses de fonctionnement du Plan d'action pour l'approvisionnement en eau potable et le traitement des eaux usées des Premières Nations (Plan d'action pour l'eau) exprimées en proportion des dépenses totales du Plan d'action pour l'eau. L'axe des x indique les exercices, de 2008­2009 à 2011­2012, et l'axe des y, la valeur en dollars des dépenses relatives au programme. Les dépenses varient de 0 $ à 160 000 000 $. Les trois lignes figurant dans le graphique représentent 1) les dépenses totales associées au Plan d'action pour l'eau; 2) les dépenses de fonctionnement associées au Plan d'action pour l'eau (par rapport aux subventions et aux contributions); et 3) les dépenses de fonctionnement.

La ligne illustrant les dépenses totales associées au Plan d'action pour l'eau demeure plus ou moins constante de 2008-2009 à 2009­2010, oscillant entre 120 et 140 millions de dollars, et chute sous les 120 millions de dollars en 2010­2011. Entre 2010­2011 et 2011­2012, les dépenses totales ont atteint un sommet, passant de moins de 120 millions de dollars pour ensuite osciller entre 140 et 160 millions de dollars. Essentiellement, la ligne représentant les dépenses totales laisse supposer une diminution du financement en 2010­2011, suivie d'une augmentation des dépenses en 2011­2012.

La ligne illustrant les dépenses de fonctionnement du Plan d'action pour l'eau et celle indiquant le pourcentage des dépenses de fonctionnement du Plan d'action pour l'eau par rapport aux dépenses totales se ressemblent beaucoup dans la mesure où elles oscillent toutes deux entre les barres de 0 et 20 millions de dollars. Toutefois, tandis que les dépenses de fonctionnement du Plan d'action pour l'eau demeurent plus ou moins constantes, le pourcentage des dépenses de fonctionnement du Plan d'action pour l'eau par rapport aux dépenses totales augmente légèrement entre 2008­2009 et 2010­2011, avant de chuter, en 2011­2012, aux mêmes niveaux qu'en 2008-2009.

Les dépenses de fonctionnement associées au Plan d'action pour l'eau et aux services d'approvisionnement en eau potable et de traitement des eaux usées en général ne comptent que pour une petite partie des dépenses totales, ce qui indique que le programme est exécuté de manière efficace du point de vue du fonctionnement interne.

L'augmentation des dépenses de fonctionnement en 2009-2010 et en 2011-2012 est largement attribuable aux 9 millions de dollars dépensés pour l'Évaluation nationale. Proportionnellement, les dépenses de fonctionnement d'AADNC semblent raisonnablement basses, ce qui indique que l'administration interne du Plan d'action pour l'eau représente une faible proportion du total, un bon indicateur d'efficience. Une tendance semblable peut être observée lorsque l'on examine l'ensemble des dépenses d'AADNC consacrées à l'approvisionnement en eau potable et au traitement des eaux usées, les dépenses de fonctionnement représentant 3,1 %, 3,4 %, 4,2 % et 2,6 % des dépenses totales de 2008-2009 à 2011-2012, respectivement. Étant donné la légère hausse constatée dans les dépenses totales, les dépenses de fonctionnement n'ont pas augmenté, ce qui indique que la plupart des dépenses sont affectées aux projets et que les coûts internes demeurent bas.

Bien qu'il semble exister certains indicateurs d'efficience raisonnables sur le plan des dépenses de fonctionnement, les économies réalisées dans le cadre des activités financées à même la composante des subventions et contributions^{Note de bas de page 38} du Plan d'action pour l'eau sont beaucoup moins manifestes. Même s'il est possible d'examiner les projets et l'infrastructure qui en découle en fonction des coûts (quoique cela doit se faire en fonction du financement total de l'approvisionnement en eau potable et du traitement des eaux usées, car la contribution différentielle du Plan d'action pour l'eau ne serait probablement pas évidente puisque les collectivités utilisent la somme de leurs subventions et contributions pour financer divers projets), l'efficience et la « rentabilité » seraient beaucoup moins claires si l'on ne comprenait pas la valeur du système sur le plan de sa durabilité, de sa longévité et des répercussions sur la santé et la sécurité. Les projets d'infrastructures financés par l'entremise du Plan d'action pour l'eau, par exemple, sont relativement nouveaux et il est difficile de déterminer pour le moment leur valeur relative à leur coût, puisque les nouveaux systèmes fonctionnent probablement au maximum de leur capacité.

AADNC a produit son Plan national d'investissement dans l'infrastructure des Premières Nations en 2012, lequel présente les grandes lignes des plans de gestion du cycle de vie de l'infrastructure communautaire financée par AADNC, un processus d'affectation des ressources ainsi qu'un processus de planification des investissements. Les secteurs prioritaires comprennent la protection de la santé et de la sécurité ainsi que des actifs; les améliorations en matière de santé et de sécurité; la mise à niveau/entretien majeur et la croissance prévue. Les plans régionaux d'investissement dans l'infrastructure des Premières Nations sont corroborés par un cadre national de classement des priorités, lequel a pour but de permettre l'établissement uniforme et transparent des priorités en ce qui concerne les investissements dans l'infrastructure.

AADNC encourage aussi l'exécution d'analyses des coûts complets du cycle de vie avant d'approuver les projets de construction d'immobilisations. Une analyse de ce type permet de considérer tous les coûts connexes (p. ex. conception, construction, exploitation et entretien, assurances et rénovations majeures) de l'infrastructure proposée pour toute sa durée de vie. Ce type de renseignements est utilisé afin de comparer les diverses possibilités (p. ex. la construction d'une installation coûteuse dont les coûts d'exploitation et d'entretien sont faibles ou la construction d'une installation peu coûteuse dont les coûts d'exploitation et d'entretien sont élevés) et ainsi, retenir le projet le plus rentable à court, moyen et long termes. Cet exercice est également utile afin d'évaluer le niveau de financement requis de la part de la Première Nation concernée au cours des années à venir pour l'exploitation et l'entretien de l'infrastructure proposée.

Parmi les éléments clés pour assurer l'efficience, il y a l'investissement dans un entretien adéquat des systèmes, le choix des systèmes les plus appropriés en fonction des besoins en capacité (capacité des systèmes d'approvisionnement en eau potable et de traitement des eaux usées) des collectivités. Il semble aussi que les technologies novatrices permettraient de réduire les risques et les coûts dans les situations où une collectivité partage des centres d'opérateurs qui utilisent une communication à large bande pour la détection de problèmes dans l'eau.

Même si les données accessibles sont limitées en ce qui concerne l'adoption de nouvelles technologies par les bénéficiaires, il y a un projet digne de mention, soit l'Alberta First Nation Technical Services Advisory Group Remote Monitoring Project. Le groupe consultatif des services techniques qui est responsable de la prestation du Programme de formation itinérante en Alberta a mis au point cette initiative pour répondre aux nombreuses questions récurrentes susmentionnées relatives aux usines de traitement des eaux usées dans les réserves, y compris le fort roulement de personnel, les réparations et l'entretien inadéquats ainsi que le dépannage et le délai d'intervention. L'initiative consiste en l'installation d'une technologie de surveillance à distance de l'eau dans toutes les usines de traitement des eaux usées de la province, au coût total de 4,3 millions de dollars. Ces systèmes sont tous pris en charge par le Programme de formation itinérante du groupe consultatif des services techniques et ont été intégrés dans un réseau provincial qui relie l'ensemble des écoles, des bureaux administratifs, des centres de santé et des usines de traitement des eaux usées des Premières Nations au « Alberta SuperNet ». Le groupe consultatif des services techniques a également créé un centre de fonctionnement en réseau et un bureau d'aide à l'interne afin de permettre aux Premières Nations d'accéder au réseau et d'obtenir un soutien particulier.

Actuellement, les opérateurs d'usines de traitement demeurent responsables d'analyser la qualité de l'eau à l'usine, l'analyse de l'eau potable à sa sortie du robinet étant réalisée par les agents d'hygiène du milieu de Santé Canada, conformément aux Recommandations pour la qualité de l'eau potable au Canada. Santé Canada offre des installations d'analyse sur place pour les collectivités des Premières Nations éloignées (la plupart). L'avantage supplémentaire que procure le système de surveillance à distance de l'eau est qu'il permet de détecter immédiatement un problème potentiel et communiquer automatiquement avec le personnel concerné.

Un autre exemple est le Williams Lake Water Improvement Project, mis au point en Colombie-Britannique au coût total d'environ 4,9 millions de dollars. Le système d'approvisionnement en eau potable était inadéquat, tant sur le plan de la quantité que de la qualité nécessaire pour répondre aux besoins des quelque 300 personnes vivant dans cette collectivité. Le projet comprenait la connexion de deux puits récemment forés, la construction d'une nouvelle usine de traitement des eaux usées et une canalisation d'approvisionnement du réservoir. La nouvelle usine de traitement sera équipée d'un système de surveillance appelé Supervisory Control and Data Acquisition, lequel assurera la surveillance et le dépannage à distance de tout problème, y compris ceux liés à la qualité de l'eau. La collectivité est touchée par un avis sur la qualité de l'eau depuis 2006 et il est prévu que le nouveau système améliorera considérablement la qualité de l'eau potable et favorisera la croissance continue de la population.