Évaluation de l'information servant à la prise de décisions

Gestion et surveillance

Le Secrétariat du Conseil du Trésor définit ainsi la sous-activité Gestion et surveillance, qui relève de l’activité Soutien à la gouvernance et à la gestion^{Note de bas de page 1} : « Activités de détermination de l’orientation stratégique, d’affectation des ressources entre les services et les processus et activités liées à l’analyse des risques et à la détermination des mesures d’atténuation à prendre^{Note de bas de page 2}. Elles permettent de veiller à ce que les services et les programmes du gouvernement fédéral respectent les lois, les règlements, les politiques et les plans applicables^{Note de bas de page 3} ». La sous-activité Gestion et surveillance englobe ces éléments : opérations de la haute direction; politique stratégique; normes et directives d’orientation; amélioration des services; services de vérification et d’évaluation; planification de la continuité des activités; et enquêtes sur les peuples autochtones.

Gestion financière

La gestion financière est une sous-activité des services de gestion des ressources qui englobe les activités visant à assurer une utilisation prudente des ressources publiques. Les rôles et responsabilités du Secteur du dirigeant principal des finances ont principalement trait à la gestion financière. Le Secteur du dirigeant principal des finances fournit également des conseils stratégiques, de la surveillance et du soutien au sous-ministre et à l’équipe de la haute direction afin d’assurer l’intégrité, de solides contrôles financiers et la gestion de la planification et des opérations du Ministère. La sous-activité Gestion financière comprend les éléments suivants : planification financière et établissement des budgets; gestion comptable; et services de financement/gestion des paiements de transfert.

Gestion de l’information et technologie de l’information

À AADNC, ces fonctions de gestion des ressources sont supervisées par le dirigeant principal de l’information, qui veille à ce que le Ministère dispose d’un cadre et d’outils permettant de gérer adéquatement l’information, en ce qui touche la collecte, le stockage, l’utilisation et l’élimination des données. Ces fonctions sont supervisées par la Direction générale de la gestion de l’information, qui fixe également des lignes directrices sur les bonnes pratiques de gestion de l’information et fait la promotion de ces bonnes pratiques. De plus, la Direction générale de la gestion de l’information fournit des ressources pour aider les programmes à appliquer ces lignes directrices et elle héberge un Bureau des documents où sont entreposés et classés les documents ministériels.

La technologie de l’information, qui est une sous-activité des services de gestion des ressources, permet de gérer efficacement l’information. À AADNC, cette sous-activité couvre principalement la conception, la création et la maintenance de logiciels et de systèmes de saisie, de stockage et d’analyse de l’information. Une utilisation efficace et efficiente de la technologie de l’information appuie la mise en œuvre des priorités et des programmes gouvernementaux, accroît la productivité et améliore les services au public. La sous-sous-activité « technologie de l’information » comprend les fonctions suivantes : services de technologie de l’information; et applications.

Questions de recherche

Dans quelle mesure les sous-activités Gestion et surveillance, Gestion financière et Gestion de l’information et technologie de l’information contribuent-elles à l’obtention d’une information crédible pour la prise de décisions?

2.3.1 Sources de données

Les constatations et conclusions de cette évaluation reposent sur l’analyse et la triangulation de trois éléments de preuve : un examen de la documentation, une revue de la littérature et la tenue d’entrevues avec des informateurs clés.

2.3.2 Considérations, forces et limites

2.3.3 Rôles, responsabilités et assurance de la qualité

La DGEMRE, qui relève du Secteur de la vérification et de l’évaluation d’AADNC, était l’autorité responsable de l’évaluation et a géré l’évaluation conformément à sa Politique sur la participation (voir la section 1.3) et à sa Stratégie d’assurance de la qualité. La Stratégie d’assurance de la qualité, appliquée à toutes les étapes des projets d’évaluation et d’examen du Ministère, comprend toute une série de normes, de mesures, de guides et de gabarits visant à rehausser la qualité du travail de la DGEMRE.

L’équipe étudiante d’évaluation de la DGEMRE, dirigée par deux évaluateurs principaux, s’est chargée de superviser les activités quotidiennes. Elle s’est penchée sur tous les aspects des opérations de collecte et de validation des données, ainsi que sur la rédaction du rapport final et des recommandations.

En outre, l’équipe a régulièrement fait parvenir des états de situation et ses principales constatations à la DGEMRE et au Centre d’excellence en évaluation, pour obtenir une orientation et des conseils stratégiques.

3.1.1 Quels sont les types de renseignements consultés par les décideurs?

Selon les informateurs clés, les décideurs ont accès à une diversité d’informations internes et externes, notamment des rapports basés sur des données, des analyses et des conseils présentés en comité, ainsi que des documents ministériels et gouvernementaux pertinents. Bon nombre de ces sources sont publiées et accessibles au public, mais la majorité proviennent du Ministère et du gouvernement fédéral.

3.1.2 Les décideurs savent-ils quels sont les types de renseignements disponibles et comment y accéder?

Les informateurs clés ont fait remarquer que les décideurs ne sont pas nécessairement au courant de toute l’information contenue dans les systèmes officiels de stockage du Ministère, parce que le Système global de gestion intégrée des documents (SGGID), qui est le principal dépôt d’information, n’a pas de moteur de recherche pouvant dépasser la première couche de métadonnées et indiquer aux demandeurs quels documents sont disponibles sur un sujet donné. Une fois que des conventions de nomenclature adéquates auraient été mises en place et que les données seraient stockées dans un dépôt unique, un moteur de recherche pourrait permettre d’accéder à cette information. Ailleurs dans la fonction publique fédérale, il existe déjà diverses solutions qui favorisent une extraction efficace des données, comme le marquage géospatial (données qui font référence implicitement ou explicitement à un lieu par rapport à la surface de la Terre)^{Note de bas de page 9} et le balisage des données. Ces deux méthodes facilitent l’extraction des données, et donc l’accès à l’information, par la catégorisation et la structuration systématique de données non structurées. Le SGGID n’a pas cette capacité.

Dans certains cas, les décideurs connaissent les types d’information mis à leur disposition, mais ils ne les consultent pas aisément. Au Ministère, certaines directions exercent une fonction de facilitation et de soutien en offrant des conseils et une expertise. Elles ont des liens directs avec le sous-ministre, le cabinet du Ministre, le Parlement et les organismes centraux. Selon des informateurs clés, les conseils d’expert formulés par ces directions ne sont pas toujours pris en compte dans les décisions. Ainsi, des informateurs déplorent que certains décideurs préfèrent se fier à leur propre savoir et écartent les conseils formulés par des analystes dont l’expertise va dans le sens des lignes directrices établies par le Conseil du Trésor et le Bureau du Conseil privé. Au Ministère, cette situation engendre une tension entre divers programmes et services internes. D’une part, cela peut être interprété comme un problème de conformité, où certains décideurs outrepassent les structures ministérielles de gouvernance pour atteindre les buts et les objectifs de leurs programmes; d’autre part, cela peut être perçu aussi comme un problème propre à certaines structures de gouvernance, où les décideurs ne comprennent pas toujours la légitimité du rôle joué par ces analystes.

D’après des informateurs clés, les décideurs ont tendance, pour obtenir l’information nécessaire à la prise de décisions, à se fier aux relations personnelles et aux modes informels de communication (conversations officieuses, courriels, échanges téléphoniques). Ces types d’activités sont observés à tous les paliers de gouvernement et dans la littérature. Ainsi, dans son étude sur les gouvernements municipaux, Katopol signale que les employés recouraient au téléphone et à leurs contacts personnels pour obtenir ou localiser l’information souhaitée^{Note de bas de page 10}. Il ne faut pas déduire de ce recours aux contacts personnels que les systèmes de gestion de l’information d’AADNC ne répondent pas du tout aux besoins des décideurs. Les communications informelles et les relations personnelles sont plutôt perçues comme des sources d’information commodes et fiables.

3.1.3 Ont-ils accès aux types de renseignements nécessaires?

D’après les informateurs clés et la littérature consultée, plusieurs facteurs restreignent l’accès aux types d’information nécessaires à la prise de décisions. Ces facteurs peuvent être classés en quatre secteurs : vitesse et intégration des TI; mauvaise gestion de l’information; omissions dans la saisie des données; et restrictions imposées au titre de la protection des renseignements personnels et de la sécurité.

Lenteur et intégration partielle des systèmes de TI

La satisfaction des usagers est étroitement corrélée à l’utilisation et à l’efficacité des systèmes de TI. De nombreux informateurs clés ont exprimé leur insatisfaction à l’égard du SGGID, ainsi que des sentiments mitigés quant à son utilité pour obtenir une information décisionnelle pertinente. Quelques informateurs clés n’avaient aucun problème avec le SGGID, faisant remarquer qu’il leur suffisait d’extraire de la base de données l’information dont ils avaient besoin. Cette apparente aisance peut être attribuée au fait que les gestionnaires et les cadres supérieurs n’utilisent pas directement la base de données, et n’ont donc pas de difficulté à accéder aux données parce qu’elles leur sont fournies par leurs employés. Ces employés doivent chercher l’information voulue dans le SGGID. D’autres informateurs clés, cependant, ont déploré l’inefficacité et la lenteur de ce dernier. Cela pourrait en partie expliquer pourquoi les décideurs font appel à leurs relations personnelles et à des modes informels de communication pour obtenir l’information requise pour prendre des décisions.

Kernaghan et Gunraj font valoir que la TI est la force motrice qui rehausse la facilité d'emploi et la valeur de l'information^{Note de bas de page 11}. Ce constat est repris par les informateurs clés qui estiment que l'absence de plateforme informatique commune nuit à l'accessibilité de l'information. Selon certains informateurs de la fonction Gestion financière, l'un des principaux obstacles à cette accessibilité est l'absence de tableau de bord commun facilitant l'extraction de données complémentaires dans les différents systèmes. Les informateurs clés de la fonction Gestion et surveillance ont également souligné la difficulté de consulter et de synthétiser l'information décisionnelle lorsque les données proviennent de différents systèmes ministériels qui ne communiquent pas entre eux. Il peut en résulter une fragmentation où le non-recoupement des données entre les divers systèmes a pour effet d'entraver l'accès à une information complète. Ce point sera développé à la section 3.6 consacrée à la diffusion de l'information.

4.1.1 Politique sur la gestion de l'information

La Politique sur la gestion de l'information vise les objectifs suivants : assurer une gestion de l'information efficace à l'appui de la mise en œuvre des programmes et des services; assurer des processus décisionnels efficaces; faciliter la reddition des comptes, la transparence et la collaboration; et préserver l'information et veiller à l'accès à l'information et aux documents pour le bienfait de la génération actuelle et des générations futures^{Note de bas de page 21}. Ses résultats prévus sont ci-dessous :

Les programmes et services du gouvernement permettent un accès pratique à de l'information pertinente, fiable, intégrale et à propos.

4.1.2 Politique sur la structure de gestion, des ressources et des résultats

La Politique sur la SGRR vise à faire en sorte que le gouvernement et le Parlement reçoivent l'information financière et non financière intégrée sur le rendement des programmes, de façon à améliorer les décisions d'affectation et de réaffectation des ressources, tant dans chaque ministère qu'à l'échelle pangouvernementale^{Note de bas de page 42}. Cette politique inclut divers éléments, dont les résultats stratégiques, l'architecture d'alignement des programmes et le cadre de mesure du rendement, qui éclairent la préparation d'autres rapports de responsabilisation basée sur les résultats, comme le rapport sur les plans et priorités, le rapport ministériel sur le rendement et les évaluations du Cadre de responsabilisation de gestion. Il convient de souligner que cette politique oblige AADNC à faire correspondre avec la SGRR ses systèmes d'information et ses méthodes de mesure de rendement.

Solution de gestion documentaire

Comparativement aux autres ministères, AADNC dispose d'un système de gestion documentaire fiable qui systématise le stockage et l'accessibilité de l'information. Par exemple, la fonction de contrôle des versions du SGGID empêche autant que possible tout dédoublement des documents, un processus favorisé par l'intégration des systèmes Groupwise et paiements de transfert aux Premières Nations et aux Inuits dans le SGGID. Cela signifie qu'en regard des autres ministères, AADNC gère son information avec efficacité et efficience. Cela dit, le SGGID présente certains problèmes, comme la lenteur de ses délais de réponse, ses fastidieuses exigences de saisie des métadonnées, ses réglages implicites de contrôle de l'accès qui freinent le partage de l'information, et l'absence de moteur de recherche adéquat.

Réseaux informels

L'utilisation des réseaux informels et personnels constitue un élément important de la discussion sur les principaux facteurs de facilitation de l'information décisionnelle. Les informateurs clés affirment que les intéressés, et plus spécialement les cadres supérieurs, recourent souvent aux réseaux informels (réseaux de contacts personnels, réunions officieuses, etc.) pour recueillir l'information nécessaire à la prise de décisions. Ce constat implique un certain nombre de conséquences aussi bien positives que négatives.

L'utilisation de réseaux informels peut améliorer à court terme l'accessibilité de l'information, compte tenu des problèmes discutés aux sections 3.1 et 3.3 au sujet des structures officielles de gestion de l'information. Les informateurs clés sont d'avis que, dans le contexte immédiat d'une unité donnée à AADNC, ces réseaux peuvent permettre de prendre des décisions plus efficaces. Plus précisément, les personnes qui ont besoin d'information recourent aux réseaux informels parce qu'elles peuvent obtenir rapidement cette information en posant les bonnes questions aux bonnes personnes. Pour les décisions chronosensibles, ces techniques de collecte de l'information sont perçues comme étant les plus efficaces. Les informateurs clés estiment également que l'expertise individuelle compte pour beaucoup dans le bon emploi de ces réseaux d'information. Selon la littérature, l'utilisation des réseaux personnels peut, comme discuté précédemment, rehausser l'efficacité des processus interministériels d'échange et de communication sur les questions d'intérêt transfonctionnel, mais il ne faut pas s'y fier exclusivement^{Note de bas de page 48}.

À cause du roulement du personnel, les réseaux informels peuvent nuire à la disponibilité à long terme de l'information. Quand les réseaux s'effritent au fil du temps, il est beaucoup plus difficile d'y conserver le savoir que dans un système d'information formel. En outre, le recours aux réseaux informels empêche les autres unités ministérielles de profiter des connaissances obtenues. Malgré leur efficacité immédiate, les réseaux informels présentent des inconvénients involontaires (non-uniformisation et non-classification de l'information) qui peuvent entraver la prise de décisions à l'échelle plus globale du Ministère.

La Directive sur les rôles et responsabilités en matière de GI^{Note de bas de page 49} du Secrétariat du Conseil du Trésor indique que les structures de gouvernance facilitent la reddition de comptes à cet égard. Elle indique également que tous les employés ont la responsabilité d'appliquer des procédures adéquates de GI. D'après des informateurs clés, l'encouragement d'une bonne culture de GI au Ministère nécessite des pressions de haut en bas; en outre, les cadres supérieurs semblent faire abondamment usage des réseaux informels pour recueillir l'information décisionnelle, souvent en contournant les systèmes de stockage de l'information mis en place, à l'encontre des bonnes pratiques de GI. Comme discuté aux sections 3.1 et 3.3, certains informateurs clés s'inquiètent du degré auquel les bonnes procédures de GI sont suivies, ainsi que des difficultés et des retards occasionnés par cette situation dans la recherche d'information.

Selon la littérature, les systèmes d'information qui ne sont pas efficaces et conviviaux sont souvent moins utilisés^{Note de bas de page 50}. Plusieurs informateurs privilégient les réseaux informels en raison d'une méconnaissance des systèmes, mais aussi parce qu'ils pensent qu'il est trop compliqué d'utiliser ces systèmes pour obtenir l'information voulue. Selon une étude, « la TI ne doit pas tout d'abord chercher à créer une application idéale du point de vue technologique. Elle doit mettre l'accent sur la "satisfaction de l'usager". Tous les systèmes d'une organisation doivent mettre l'accent sur le client, et le client est l'usager ultime des applications de la TI »^{Note de bas de page 51}. Si un système n'est pas conçu en fonction de l'usager, s'il n'est pas « convivial », alors les usagers géreront inadéquatement les données. Une utilisation moindre des systèmes d'information peut nuire à l'extraction et au partage des données en limitant le volume de données structurées qui sont stockées dans les systèmes, ce qui peut miner à long terme la mémoire institutionnelle^{Note de bas de page 52}.

En résumé, même si le recours aux réseaux informels peut faciliter la communication et l'information à court terme, cette option n'est vraisemblablement pas soutenable à long terme. D'après les études consultées, l'information obtenue par le truchement d'un réseau personnel est inaccessible à quiconque ne fait pas partie du réseau^{Note de bas de page 53}. En outre, de nombreux informateurs clés ont indiqué que les réseaux informels donnent lieu à des communications unilatérales de recherche d'information plutôt qu'à un partage bilatéral et ouvert d'information. Il s'agit donc de communications surtout transactionnelles, qu'il pourrait être difficile de pérenniser à long terme. La littérature signale également que le recours à des réseaux personnels particuliers pour obtenir de l'information peut réduire la possibilité de mettre au jour des sources d'information nouvelles et potentiellement meilleures^{Note de bas de page 54}. Cela peut gêner la collecte d'une information complète et limiter la capacité de prendre une décision pleinement éclairée.

Savoir tacite

Les réseaux informels peuvent mener à la création d'un savoir tacite, ce qui n'est pas souvent le cas avec les systèmes formels de GI et de TI. La littérature consultée aussi bien que les informateurs clés interviewés soulignent que le savoir tacite joue un rôle essentiel dans la capacité d'analyser les données et d'étayer la prise de décisions. Le savoir tacite y est décrit comme étant les compétences, les expériences, les réflexions, les intuitions et le jugement accumulés par des individus^{Note de bas de page 55}. C'est également un regroupement de faits, de concepts, d'expériences et de connaissances accumulés par un groupe d'individus, fortement corrélé à la mémoire institutionnelle. Bennett^{Note de bas de page 56} ainsi que Khatri et Ng^{Note de bas de page 57} observent que le savoir tacite s'avère particulièrement important pour les cadres supérieurs, spécialement dans la prise de décisions stratégiques. Ce constat est confirmé par les informateurs clés, et spécialement ceux qui interviennent dans les fonctions de la sous-activité Gestion et surveillance. En effet, de nombreux informateurs clés de cette sous-activité ont souligné que les entraves structurelles à leur capacité d'analyse pouvaient être surmontées par le savoir et l'expertise obtenus dans leur poste, qui leur permettaient d'acquérir l'information nécessaire à la prise de décisions éclairées.

Avec le temps, le savoir tacite transcende les individus et exige une transmission continue de la mémoire institutionnelle entre les membres du groupe^{Note de bas de page 58}. Ce constant transfert et échange de savoir prend la forme d'un processus d'apprentissage synergétique qu'il est difficile d'appréhender^{Note de bas de page 59}. La littérature concernant la GI reconnaît la nature tacite du savoir et de l'analyse. D'après Davenport^{Note de bas de page 60}, l'analyse résulte principalement de données structurées, mais le contenu de l'analyse elle-même connaît une diffusion informelle. Certains informateurs clés des activités Gestion financière et Gestion et surveillance s'inquiètent des risques associés à cette dépendance accrue envers la mémoire institutionnelle pour l'acquisition de l'information décisionnelle, spécialement lorsque des individus quittent le Ministère.

Culture de gestion de l'information

Comme discuté en 3.3, la création, la saisie et une utilisation uniformes des métadonnées contribueront vraisemblablement à l'atteinte des objectifs de la Politique sur la gestion de l'information et de la Directive sur la tenue de documents. Cependant, au niveau individuel, les directives de GI demeurent souvent lettre morte, c'est-à-dire que les employés omettent de créer une version électronique des documents papier ou d'utiliser les conventions adéquates de nomenclature et les autres métadonnées nécessaires à l'organisation et à l'extraction de l'information, ce qui fait perdre non seulement du temps, mais aussi une information pertinente pour la prise de décisions.

Constitue un important obstacle opérationnel l'absence d'interopérabilité, c.-à-d. les différences interministérielles et intergouvernementales au niveau des lois, des politiques, des règles, des règlements et des normes^{Note de bas de page 61}. Le refus de partager l'information entre organisations peut devenir un obstacle de taille pour les individus qui cherchent activement des informations et des ressources pour formuler des politiques^{Note de bas de page 62}. Quand des programmes de primes au rendement sont en place, les membres de l'organisation sont davantage susceptibles de partager l'information et le savoir, à moins que le système ne soit pas explicitement conçu pour encourager le partage de l'information^{Note de bas de page 63}.

Contraintes de temps

Selon les informateurs clés, leur capacité d’analyse des données est affectée par les courts délais qui leur sont impartis. Souvent, les employés doivent composer avec diverses priorités divergentes et ne sont pas en mesure d’exécuter leurs tâches avec toute la minutie voulue. C’est là une situation courante dans d’autres organisations publiques^{Note de bas de page 64}. La littérature et les entrevues indiquent que le manque de temps pour analyser, synthétiser et interpréter les données réduit l’utilisabilité d’informations importantes et, de ce fait, diminue la crédibilité du processus décisionnel^{Note de bas de page 65}. À l’inverse, l’affectation d’un temps précieux (p. ex. période de planification commune) ou la création de nouvelles structures (p. ex. groupes de travail) permet aux individus d’interpréter collectivement les besoins et de déterminer la conduite à suivre^{Note de bas de page 66}. À ce sujet, certains informateurs clés se sont dits incapables d’acquérir l’expertise interne ou de renforcer leurs capacités, parce qu’ils n’avaient pas le temps de réfléchir aux solutions innovatrices à leurs besoins de TI/GI.

Un informateur clé a mentionné l’existence d’un comité de direction, soit le Forum sur les enjeux stratégiques, qui permet d’épargner temps et argent en offrant aux cadres de direction une tribune pour discuter de la faisabilité des programmes ou des politiques à un palier préliminaire, avant que les secteurs ne consacrent du temps et des ressources à la production d’une abondance de données et de rapports superflus. Particulièrement dans la fonction Gestion et surveillance , les informateurs clés indiquent qu’il est davantage nécessaire d’allouer un temps précieux à l’analyse et au renforcement des capacités, pour donner aux décideurs un tableau complet de la meilleure ligne de conduite à suivre et, ainsi, favoriser la prise de décisions crédibles.

Les délais étouffants peuvent être exacerbés par la rigueur du contexte réglementaire. La littérature fait clairement valoir que le savoir tacite doit être complété par des réflexions formelles et une solide analyse des données^{Note de bas de page 67}. Plusieurs informateurs clés de la fonction Gestion financière estiment ne pas avoir la capacité d’analyser leurs données, une situation fréquemment observée dans la majorité des grandes organisations du secteur privé. Dans une étude de 2005, l’IBM Institute for Report for Business Value signalait que parmi tous les dirigeants principaux des finances interviewés, près de la moitié (45 %) percevaient la création de réflexions et d’analyses de haut calibre en vue de l’établissement de rapports comme un des trois grands problèmes critiques touchant les dirigeants principal des finances et la fonction financière. Cette étude postule également que l’incapacité d’analyser complètement l’information financière est en partie imputable à l’obligation de se conformer aux règlements, au traitement des transactions et à la rapidité du rythme du changement. Le Secrétariat du Conseil du Trésor a produit de nombreux documents sur la gestion financière, qui imposent de strictes exigences de conformité sur l’exactitude de l’information financière recueillie et diffusée. Des informateurs clés ont mentionné à ce sujet que le surplus de temps qu’ils doivent consacrer à la conformité aux règles de cueillette et d’exactitude de l’information mine leur capacité d’analyse et l’utilité des données obtenues.

Stratégies d’atténuation des problèmes

Certains informateurs clés ayant déclaré manquer d’heures-employés pour analyser les données, plusieurs stratégies ont été cernées pour pallier la situation. Par exemple, des informateurs clés ont souligné l’importance de la formation pour régler le problème des échéances. La tenue de séminaires sur la gestion du temps et la gestion du stress pourrait contribuer à alléger la pression exercée sur certains analystes d’AADNC par les échéances des travaux d’analyse décisionnelle. Des études portant sur la gestion en fonction de ressources réduites dans l’entreprise privée recommandent de telles stratégies d’atténuation^{Note de bas de page 68}.

En outre, il est possible d’alléger le fardeau des analystes en leur offrant des processus de GI et des systèmes de TI efficaces, qui permettent d’analyse des situations à l’aide d’informations essentielles. Les sections 3.1, 3.3, 3.6 et 3.7 du présent rapport ont abordé la détermination des risques et des stratégies d’atténuation en matière de GI et de TI. La facilité d’analyse est directement proportionnelle à la disponibilité d’une information exacte et pertinente.

Toujours dans l’optique d’un allègement, il existe au Ministère une pratique nouvelle et prometteuse appelée « externalisation ouverte » (crowd sourcing), qui consiste à diffuser sur Internet l’information d’une organisation pour mettre à contribution divers groupes à l’expertise variée^{Note de bas de page 69}. Les méthodes sous-jacentes à cette pratique continuent d’être peaufinées afin d’assurer le ciblage des groupes adéquats et l’obtention des analyses souhaitées, et sa mise en œuvre à AADNC nécessiterait vraisemblablement un niveau modéré de formation et des rajustements à la TI^{Note de bas de page 70}. Cependant, considérant son potentiel (mobilisation immédiate et simultanée, par Internet, d’analystes d’autres instances, de groupes autochtones, d’universités et d’ailleurs), il pourrait s’agir d’une stratégie prometteuse pour alléger le fardeau d’analyse à AADNC.

À quoi sert l’analyse

Le processus décisionnel à AADNC a absolument besoin d’une réduction des obstacles qui entravent l’analyse de l’information. Les analystes doivent filtrer et rationaliser un vaste corpus d’information pour pouvoir fournir aux décideurs l’information pertinente voulue. Comme discuté dans la section consacrée aux types d’information consultés par les décideurs, des outils tels que le SPTPNI permettent de produire des rapports fondés sur des données qui peuvent étayer les décisions financières. Cependant, pour donner un contexte qualitatif et une pertinence à l’analyse financière, il est nécessaire de lui incorporer un ingrédient humain. Les analystes de la fonction Gestion et surveillance sont chargés de présenter cette information sous une forme qui, en bout de course, permettra de conseiller les décideurs. C’est pourquoi la fonction d’analyse joue un rôle vital dans le processus décisionnel du Ministère.

Intégration des technologies de l’information

D’après la littérature, l’un des moyens les plus efficaces de diffuser l’information, pour fins d’extraction et d’analyse, est d’utiliser des technologies de l’information et des communications qui favorisent l’efficacité, bonifient les processus de production et d’administration, et aident à la production de nouvelles informations pouvant être partagées et intégrées. C’est pourquoi, dans la communauté internationale de la gestion de l’information et la technologie de l’information, le concept d’« entrepôts de données ouverts » centralisés et intégrés a été fortement valorisé^{Note de bas de page 73}.

Le profil de risque d’AADNC indiquait que l’absence d’entrepôt de données intégrées ou centralisées représentait un risque de dédoublement des données^{Note de bas de page 74}. Dans le même esprit, certains informateurs clés indiquent qu’il y même quelquefois une surdiffusion d’information, et que l’information diffusée est insuffisamment intégrée aux fins des rapports à produire. Selon un autre informateur clé, il est déjà arrivé que des ressources aient été consacrées à l’obtention d’avis juridiques sur des questions déjà analysées par des juristes. S’il existait un moyen d’intégrer l’activité de conseil juridique, il serait vraisemblablement possible de réduire les cas de dédoublement et d’abaisser les coûts qui s’y rattachent. Dans d’autres situations, malgré l’existence de systèmes comme Oracle et paiements de transfert aux Premières Nations et aux Inuits, il n’y a aucun entrepôt de bases de données intégrées qui fait en sorte que les systèmes « se parlent entre eux ». Il existe actuellement au Ministère 78 applications, mais aucune plateforme commune.

D’autres informateurs clés, particulièrement au niveau des programmes, ont également souligné le besoin de mieux intégrer les TI pour qu’elles puissent diffuser en bonne et due forme les types pertinents d’information financière et non financière et assurer la cohérence de cette information. Un informateur clé a fait remarquer qu’à l’heure actuelle, l’incapacité ministérielle d’assurer la cohérence d’une partie de ses informations financières, dans un contexte où il faut composer avec des délais serrés et des exigences quotidiennes, fait peser un grave risque sur la crédibilité de l’information décisionnelle.

De plus en plus, les données versées dans les divers entrepôts de données du gouvernement (tel le système GCDocs, actuellement implanté dans tout l’appareil gouvernemental) peuvent être croisées avec d’autres données pour engendrer de précieuses nouvelles informations qui viennent étayer la formulation des politiques et l’exécution des programmes. Néanmoins, partout au gouvernement et particulièrement à AADNC, il existe des obstacles de taille à une intégration des systèmes informatiques qui favoriserait la diffusion d’une information décisionnelle suffisante et appropriée.

Hésitation à partager

Une longue tradition de travail en vases clos assujetti à de strictes exigences de redevabilité a mené à une vision étroite plutôt qu’à la vision périphérique nécessaire à un gouvernement horizontal et à une diffusion efficace de l’information^{Note de bas de page 75}. Cette pratique a contribué à l’émergence d’une culture décisionnelle réactive qui se caractérise par une aversion au risque et par une lenteur dans l’adoption des nouvelles technologies et dans l’habituation au changement organisationnel. En outre, la responsabilité individuelle des ministres quant à la direction de leurs ministères les incite à privilégier la dimension verticale du gouvernement plutôt que l’horizontalité^{Note de bas de page 76}, ce qui pourrait affecter leur capacité de prendre des décisions correspondant aux objectifs généraux du gouvernement. Des informateurs clés indiquent également qu’au sein d’AADNC, l’un des principaux facteurs contribuant à la culture d’aversion au risque, à la non-intégration des systèmes et au non-renforcement de leurs capacités réside non seulement dans le manque de temps et de ressources, mais aussi dans la prise en compte des questions de sécurité et de protection des renseignements personnels.

Élimination

Plusieurs informateurs clés ont souligné l’importance d’éliminer les documents qui ne sont plus requis; cette question a été signalée comme un risque à la production adéquate de l’information décisionnelle, puisqu’une surabondance de données complique la recherche d’information pertinente. En ce qui touche l’élimination de l’information et des documents, le problème réside en partie dans le fait que la Loi sur la Bibliothèque et les Archives du Canada et la Directive sur la tenue de documents du Conseil du Trésor imposent des restrictions sur l’élimination de l’information jugée de valeur opérationnelle^{Note de bas de page 77}. Cependant, vu l’importance historique et juridique de certains documents, AADNC est tenu, comme mesure préventive, de conserver la totalité de son stock documentaire.

La « collecte intelligente de l’information » a été mentionnée comme solution possible pour atténuer les problèmes d’élimination de l’information. Essentiellement, cela consiste à déterminer quelle information possède une valeur opérationnelle, à la numériser, puis à éliminer le reste de l’information pour ainsi obtenir un dépôt d’information efficace et allégé. Selon divers informateurs, le Ministère doit trouver un juste équilibre entre, d’une part, la conservation des documents et des accords historiques et juridiques importants, et, d’autre part, la nécessité de combler de façon réaliste ses besoins de stockage. À l’avenir, le système GCDocs pourrait représenter une solution à ce problème, à condition d’être doté d’un moteur de recherche efficace qui, comme discuté à la section 3.1, indiquerait quelles informations sont déjà disponibles. La transition au système GCDocs impliquera une conformité aux outils et à la technologie standardisés qui sous-tendent tout l’entrepôt de données du gouvernement. La préservation de la mémoire institutionnelle suppose la tenue de dossiers qui permettent de conserver la trace des décisions antérieures et de choisir les priorités futures.

Conception et exécution

Les informateurs clés ont très majoritairement déploré la conception du SGGID et des autres systèmes ministériels de stockage de l’information. La plupart estimaient qu’il s’agissait d’un système encombrant, lent et peu convivial, en précisant que de nombreux employés préfèrent se fier aux réseaux informels et à leurs disques durs personnels. Cependant, comme l’indiquent certaines recherches, le succès des stratégies de gestion de l’information passe par une consultation adéquate des utilisateurs ultimes^{Note de bas de page 78}. En fait, des informateurs clés de l’extérieur de la Direction générale de la gestion de l’information ont exprimé le souhait d’être mieux consultés lors de la création des instruments de collecte de données, des dépôts de données et des plateformes d’analyse. Ce constat fait écho aux études citées en 3.6, concernant l’intégration des systèmes de TI.

Fait intéressant à noter, les informateurs clés en GI/TI ont expliqué que les spécialistes en GI/TI possèdent l’expertise et les pratiques exemplaires nécessaires pour rehausser l’efficience et l’efficacité des outils de stockage et de collecte^{Note de bas de page 79}. Afin de contrer les problèmes futurs de stockage et d’accessibilité, il a été proposé de privilégier une approche de GI/TI plus proactive et exhaustive, plutôt que de procéder à un replâtrage exclusivement basé sur des solutions informatiques. Pour cela, les systèmes de TI devraient faire l’objet d’une conception exhaustive et intégrée, reflétant à la fois les besoins des usagers et l’expertise des concepteurs.

Les informateurs clés ont abordé deux problèmes particuliers dans le stockage et l’accessibilité de l’information, et ainsi mis en évidence l’importance de convertir des données non structurées en des données structurées, et donc accessibles. Un informateur clé a souligné la nécessité de constituer une base de données sur l’accès à l’information et la protection des renseignements personnels, qui serviraient aux demandes effectuées à ce sujet. Deux informateurs clés ont commenté l’incapacité du SGGID à stocker les documents de niveau secret. Cependant, le Secteur de la Gestion des archives et de l’information de l’entreprise a publié sur cette question des directives ministérielles systématiques, intitulées « Sauvegarder des documents Protégé C ou plus dans le SGGID^{Note de bas de page 80} ». L’ignorance des procédures et des directives existantes peut mettre en évidence le découplage qui sépare l’effort de sensibilisation déployé par la Direction générale de la gestion de l’information et son impact ailleurs au Ministère. Cela dit, ces deux problèmes soulignent la nécessité de mettre en place des systèmes documentaires qui permettent d’extraire efficacement l’information.

Structure à comités

Certains informateurs clés étaient très satisfaits de la fonction exercée par les comités et de la contribution de ces derniers à l’ouverture des voies de communication, ajoutant que les comités offrent une tribune pour répondre aux questions et pour présenter et consigner le suivi donné à ces questions. La communauté de pratique rattachée aux comités décisionnels présidés par le sous-ministre d’Affaires indiennes et du Nord Canada (2011) indique que les comités ont pour but de nouer des relations de travail et des liens entre les secrétariats, de mettre en commun les pratiques exemplaires et les leçons tirées par les secrétariats, et de discuter des améliorations à apporter à la structure de gouvernance.

Il est important d’ouvrir les voies de communication à AADNC, en raison de ses responsabilités complexes et de son mandat pluridisciplinaire (y compris la santé, l’éducation et l’économie). Dans ce contexte, la communauté de pratique des comités décisionnels présidés par le sous-ministre d’AADNC est conçue de façon à soutenir la prise de décisions internes et la gestion du Ministère en forgeant des relations et des liens entre les secrétariats, en partageant les pratiques exemplaires et les leçons tirées pour améliorer le fonctionnement des comités présidés par le sous-ministre, et en discutant des améliorations pouvant être apportées à la structure de gouvernance des comités, par exemple en améliorer l’efficience administrative^{Note de bas de page 81}. Ce modèle est privilégié par diverses études selon lesquelles l’existence de plusieurs équipes se traduit généralement par une multiplicité d’options décisionnelles, qui améliore d’autant l’efficacité de l’organisation quant à la production d’information décisionnelle^{Note de bas de page 82}.

Il faut toutefois souligner l’avertissement lancé par un chercheur qui affirme que « les besoins de communication transfonctionnelle pourraient se traduire par des délais de service allongés, par des informations inexactes et par une mauvaise planification »^{Note de bas de page 83}. Dans la même veine, certains informateurs clés ont effectivement mis en évidence certains aspects à améliorer, par exemple rationaliser les comités pour assurer une approche intégrée et une continuité de discussion, ou bien privilégier davantage les discussions stratégiques dans les comités. Ce point est partiellement traité par la communauté de pratique sur la structure de gouvernance des comités d’AADNC (2013), qui définit comme suit les deux grands objectifs du processus de réforme de la gouvernance des comités : 1) l’intégration et la rationalisation de l’actuelle structure de gouvernance; et 2) une meilleure utilisation stratégique de la présence des cadres de direction aux réunions des comités.

Une gouvernance réactive plutôt que proactive

Plusieurs informateurs clés jugent la gouvernance ministérielle plutôt réactive que proactive. Dans une approche réactive, une bonne partie de l’information à laquelle ont accès les décideurs est une information à court terme qui vise à répondre à un besoin précis et souvent chronosensible^{Note de bas de page 84}, un constat corroboré par plusieurs informateurs clés qui ont fait remarquer qu’une approche réactive restreint la capacité de réflexion prospective des secteurs quant à la collecte de l’information et à la prise de décisions. Plusieurs informateurs de la fonction Gestion financière ont explicitement indiqué que la priorité accordée à la gestion de crise et à la gestion d’urgence a pour effet de détourner des fonds qui pourraient potentiellement être investis dans des approches plus proactives et stratégiques.

Pouvoirs financiers visant la gestion de l’information et la technologie de l’information

Dans ce contexte, les informateurs clés proposent que les cadres supérieurs d’AADNC donnent une priorité constante à l’information financière. Les décideurs consultent les Finances par l’entremise du Comité de gestion financière et du Comité des opérations, qui constituent souvent le dernier point de contact avant la prise des grandes décisions stratégiques sur les priorités ministérielles.

À l’heure actuelle, le Comité de gestion financière intervient dans les décisions concernant la GI et la TI à AADNC, ce qui fait craindre que les décisions soient basées sur l’argent disponible plutôt que sur les grandes priorités ministérielles. Puisque le dirigeant principal des finances et la communauté financière représentent le principal canal de communication entre le dirigeant principal de l’information et la haute direction, le thème de la GI/TI risque de ne pas obtenir une priorité suffisante pour assurer l’adéquation de l’information décisionnelle. Vu l’absence de voie ouverte de communication entre le dirigeant principal de l’information, la haute direction et, tout particulièrement, le sous-ministre, les informateurs ont souligné que les décisions prises ne réussissaient pas toujours à faire concorder de façon optimale les besoins de GI/TI aux priorités ministérielles.

Selon le Harvard Business Review, l’amélioration des liens entre le chef de la direction, les autres cadres supérieurs et le dirigeant principal de l’information représente également un défi courant dans le secteur privé^{Note de bas de page 85}. Le chef de la direction peut donner des informations sur les pratiques opérationnelles exemplaires, tandis que le dirigeant principal de l’information peut exposer l’importance de la GI/TI pour l’ensemble de l’entreprise^{Note de bas de page 86}. L’intervention du dirigeant principal de l’information dans la structuration de toute l’organisation peut en rehausser considérablement l’efficacité^{Note de bas de page 87}. Pour ce qui touche sa structure organisationnelle, AADNC pourrait s’inspirer de ces pratiques exemplaires du secteur privé.

La valeur des données

En stockant ou en catégorisant d’une quelconque façon les données non structurées importantes, le Ministère fait en sorte qu’elles peuvent être extraites, consultées et, en définitive, utilisées pour la prise de décisions. Diverses études ont traité de la pratique consistant à attribuer une valeur à l’information. Ainsi, le UK Knowledge Council, qui est un conseil de hauts dirigeants dans la gestion du savoir et de l’information au gouvernement du Royaume-Uni, élabore actuellement un cadre pour la localisation et la qualification du savoir et de l’information^{Note de bas de page 88} en vue de pouvoir trier ou hiérarchiser l’information disponible lorsqu’elle s’avère trop abondante. Au Canada, la Politique sur la gestion de l’information du gouvernement fédéral explique que la prise en compte des considérations relatives à la GI dans tous les aspects des activités gouvernementales permet de mettre à profit l'information et de la reconnaître à titre de ressource précieuse^{Note de bas de page 89}. Selon une source, le Ministère devrait davantage apprécier le fait que les données constituent son plus précieux actif. Le fait d’optimaliser la valeur de l’information et de convertir celle-ci en savoir permet de mieux éclairer la prise de décisions. Au contraire, si l’information est mal gérée ou n’est pas combinée à une bonne gestion du savoir, « cela altère la valeur de l’information comme ressource et compromet l’efficience et l’efficacité des services fournis^{Note de bas de page 90}.

Uniformisation et accessibilité

Plusieurs recherches soulignent l’importance d’uniformiser les diverses plateformes d’information et de décloisonner l’information. Comme indiqué précédemment, les entrepôts de données ouverts, avec leurs conventions de nomenclature et leurs méthodes de catégorisation complètes, pourraient permettre une standardisation panministérielle de la culture de GI et ainsi améliorer l’efficience des pratiques de stockage et d’accès. La rentabilité de l’approche plus accessible qui caractérise GCDocs résulte des facteurs mentionnés plus haut : une information plus accessible est moins coûteuse^{Note de bas de page 91} parce que cela diminue le dédoublement des données et aide à cerner l’information non pertinente^{Note de bas de page 92}. Il est plus économique d’adopter une approche partagée que de récupérer l’information, de la reconstruire ou de s’en passer^{Note de bas de page 93}. Évoquant une analyse effectuée par le Bureau du Conseil privé concernant un rapport courant fait à contrat, qui établissait le coût de ce dernier à environ 32 000 $, un informateur a expliqué que le fait d’avoir à recueillir et à analyser pour une deuxième fois l’information s’accompagnait de coûts très réels. Ainsi, en utilisant des domaines de valeur, conformément aux politiques du Secrétariat du Conseil du Trésor, le Ministère peut économiser de l’argent en n’ayant pas à recommencer plusieurs fois la recherche d’information ou d’autres tâches. Le même informateur soulignait que la recherche d’information engendre un coût d’opportunité annuel équivalant à 32 employés à temps plein par secteur; AADNC doit vraisemblablement assumer des coûts similaires.

Résultat net

Il convient de souligner que l’adoption d’un modèle du secteur privé, basé sur la rentabilité, pourrait favoriser l’établissement d’une culture de GI chez les employés tout simplement en arrimant les facteurs d’incitation personnels (comme les salaires) au succès de l’entreprise^{Note de bas de page 94}. Certains informateurs clés ont indiqué que l’absence d’incitatifs se traduit par une médiocre culture de GI. Cela laisse croire que malgré les écarts entre les incitatifs du secteur privé et ceux du secteur public, il n’en demeure pas moins que le rapport coût-efficacité découle partiellement d’une bonne culture de GI pouvant rehausser l’exhaustivité et l’actualité de l’information décisionnelle.

En outre, il faut souligner que la prise de décisions éclairées contrevient souvent à la notion de gouvernement à coût minimal. Une étude postule que la prise de décisions basées sur des données « exige un engagement sérieux, mais souvent négligé à l’égard de la formation, de l’épuration des données et de la maintenance^{Note de bas de page 95}». Néanmoins, une réduction des processus à faible valeur ajoutée dans une organisation a le potentiel de réduire la facture des contribuables sans compromettre l’intégrité et la rigueur de l’information.

Les études sur le secteur privé vantent les « principes de gestion allégée », qui consistent à identifier les processus à faible valeur ajoutée, puis à les modifier pour en rehausser l’efficience. Dans les cas où la gestion allégée a été appliquée, elle a apparemment permis d’abaisser les coûts, de renforcer les capacités et de raccourcir les cycles, créant ainsi un processus décisionnel efficace^{Note de bas de page 96}. Dans le contexte de l’information décisionnelle, la gestion allégée apprend aux organisations qu’un processus jugé important représente plutôt, dans certains cas, une « source de gaspillage^{Note de bas de page 97} ». Il faut souligner qu’il est possible de relever la productivité du processus d’information décisionnelle sans recruter ni licencier personne. À noter également qu’en vertu des principes de gestion allégée, une décision n’est rentable que si elle repose sur les besoins opérationnels plutôt que strictement sur des paramètres financiers. Comme le souligne un chercheur, « les organisations qui réussissent font des changements en fonction des mesures opérationnelles, et lorsque ces mesures opérationnelles donnent satisfaction, les mesures financières emboîtent facilement le pas^{Note de bas de page 98} ».

À l’heure actuelle, réduire les processus à faible valeur ajoutée n’est pas une stratégie évidente au Ministère. Par exemple, le système ministériel de courrier électronique, Groupwise, n’a jamais été conçu comme un système de stockage des courriels. Les directives et les séances de formation^{Note de bas de page 99} incitent les usagers à sauvegarder leurs courriels dans le SGGID. Des informateurs clés signalent que les employés ont plutôt tendance à conserver leurs courriels dans Groupwise et à en utiliser la fonction de recherche pour trouver l’information nécessaire, au lieu de sauvegarder des courriers classés par catégorie. Par conséquent, il a été estimé que seulement quatre ou cinq pour cent environ des courriels de l’employé moyen sont utiles. Ainsi, la conversion du contenu courriel non structuré en une information structurée et de grande valeur pourrait « alléger » le fardeau imposé à Groupwise et en rehausser l’efficience. Cela pourrait raccourcir les délais de recherche d’information, et en bout de piste aider les décideurs. Il s’agit là d’un seul exemple, parmi d’autres, des façons par lesquelles les employés individuels peuvent contribuer à accroître la rentabilité de l’information décisionnelle à AADNC.