Archivée - Examen national de mi-parcours de l'évaluation stratégique de la mise en œuvre de l'approche améliorée axée sur la prévention pour le programme des Services à l'enfance et à la famille des Premières Nations

Recommandations

Il est recommandé que AADNC :

1. renforce ses liens avec les ministères fédéraux et provinciaux concernés afin de cerner les moyens que peuvent employer les gouvernements pour aider les organismes à améliorer la prestation de services dans les réserves, et travaille avec les gouvernements provinciaux pour voir à ce que les services offerts hors des réserves correspondent davantage aux réalités culturelles en cause;
2. encourage la tenue de discussions tripartites de suivi cohérentes dans toutes les régions pour régler les problèmes à mesure qu'ils se présentent, et, à cette fin, travaille de concert avec toutes les parties concernées;
3. veille à la mise en commun continue de renseignements clairs entre l'Administration centrale et les bureaux régionaux afin que toutes les parties soient informées des processus de prise de décisions et des questions que les régions sont susceptibles de soulever; et
4. renforce les capacités des organismes des Premières Nations en élaborant et en mettant à jour des outils (p. ex. manuels, directives, modèles) et en offrant de la formation, au besoin, pour aider ces organismes à satisfaire aux exigences ministérielles en matière de production de rapports et à procéder à la planification à long terme de façon plus stratégique.

1.2.1 Contexte et description

Le programme des SEFPN a pour but d'aider les Premières Nations à obtenir au sein même de leurs collectivités des services à l'enfance et à la famille adaptés à leur culture et de veiller à ce que les services offerts aux enfants des Premières Nations et à leurs familles dans les réserves soient comparables à ceux que reçoivent les autres résidants de la province ou du territoire en question dans des circonstances semblables, le tout dans le contexte des autorisations se rattachant au programme. Ainsi, les fonds consacrés au programme servent à promouvoir la création et l'expansion d'organismes de services à l'enfance et à la famille conçus et dirigés par les Premières Nations. Comme ces services relèvent des provinces et des territoires, ce sont les gouvernements en cause qui déterminent le mandat et les pouvoirs des organismes. Ces derniers doivent aussi respecter la législation provinciale et territoriale pertinente. À l'heure actuelle, le programme permet d'offrir des services à 106 organismes des Premières Nations. Dans les régions où il n'y a pas d'organismes de services à l'enfance et à la famille, Affaires autochtones et Développement du Nord Canada (AADNC), anciennement Affaires indiennes et du Nord Canada (AINC), finance les services fournis par d'autres organisations ou ministères provinciaux ou territoriaux.

En 2007, une réforme du programme des SEFPN a été entreprise en vue de l'adoption de l'AAAP. La mise en œuvre de cette approche a permis de réorganiser la structure de financement du programme de manière à ce qu'elle englobe trois volets ciblés aux fins de financement, soit l'entretien, le fonctionnement et la mise en œuvre des mesures préventives ou les moins perturbatrices possible. Les fonds accordés dans le cadre de ces volets ne peuvent servir qu'aux activités liées aux services à l'enfance et à la famille. Les organismes bénéficiaires peuvent toutefois rediriger les fonds d'un volet à l'autre, en fonction de leurs besoins.

Parmi les services de prévention peuvent figurer les soins de relève, les programmes de garde parascolaire, les services de consultation parents‑adolescents, les services de médiation, les services de soutien à domicile de même que les services de mentorat et d'éducation familiale. Les services de prévention peuvent également favoriser le retour anticipé et sécuritaire des enfants dans leur famille. Cette nouvelle façon de faire s'appuie sur le principe que la mise en œuvre de services de prévention tôt dans la vie d'un enfant atténue souvent le besoin de confier celui‑ci à un établissement qui le prendra en charge, ce qui favorise le maintien du noyau familial au sein des Premières Nations. Cette approche suppose le recours à des travailleurs sociaux qualifiés en première ligne, c'est‑à‑dire qui offrent des services de prévention et d'intervention précoce aux familles afin d'éviter que les enfants se retrouvent à charge.

L'AAAP appuie :

• les familles, en leur permettant d'obtenir le soutien et les services dont elles ont besoin avant qu'une crise ne se produise;
• la collaboration entre les services communautaires et le système d'aide à l'enfance et à la famille, afin que les familles reçoivent rapidement des services répondant à leurs besoins;
• le placement anticipé des enfants des Premières Nations dans des foyers permanents, notamment en faisant participer les familles à la planification des options à cet égard; et
• la meilleure coordination possible des services et des mesures de soutien, afin d'aider les familles.

L'approche est conforme à celle qu'emploient les provinces qui ont réorienté dans une mesure considérable leurs programmes de services à l'enfance et à la famille destinés aux Premières Nations en privilégiant les services de prévention plutôt que de protection. À titre d'exemple, en Alberta, le modèle comporte des volets axés sur l'épanouissement de la famille et la protection de l'enfance afin de réduire la nécessité d'avoir recours à la prise en charge des enfants. Jusqu'ici, six provinces^{Note de bas de page 1}, comptant 68 % des enfants des Premières Nations résidant habituellement dans une réserve, ont mis en œuvre l'AAAP.

Le programme des SEFPN d'AADNC est financé grâce aux paiements aux Indiens, aux Inuits et aux Innus devant servir à soutenir la prestation de services publics dans le domaine du développement social (services de prévention et de protection, tenant compte des différences culturelles, destinés aux enfants et aux familles autochtones dans les réserves), et ce, aux termes de la Loi sur le ministère des Affaires indiennes et du Nord canadien, L.R.C. 1985, chapitre I-6, article 4, de même que des propositions stratégiques subséquentes^{Note de bas de page 2} Dans l'architecture des activités de programme d'AADNC, le programme se rattache au résultat stratégique « Les gens », lequel vise à promouvoir le « bien‑être des personnes et des familles au sein des Premières Nations et des collectivités inuites ».

1.2.2 Objectifs et résultats escomptés du programme

L'objectif du programme des SEFPN consiste à garantir la sécurité et le bien-être des enfants des Premières Nations dans les réserves en soutenant la prestation de services de prévention et de protection tenant compte des différences culturelles aux enfants et aux familles des Premières Nations, conformément aux lois et aux normes de la province ou du territoire de résidence.

Le principal résultat escompté du programme des SEFPN est l'établissement d'un milieu familial plus sécuritaire et stable pour les enfants résidant habituellement dans une réserve. La mise en œuvre de l'AAAP devrait également améliorer les services, la cohésion sur le plan familial, la réussite des enfants et des familles des Premières Nations dans les réserves ainsi que la responsabilisation et les résultats dans leur ensemble.

1.2.3 Gestion du programme, principaux intervenants et bénéficiaires

L'Administration centrale d'AADNC établit les lignes directrices du programme à l'échelle nationale, les modalités qui doivent figurer dans chaque entente de financement, ainsi que la politique liée aux activités de surveillance et de conformité. Plus particulièrement, le rôle de l'Administration centrale consiste :

• à fournir, à l'échelle des régions, du financement à différents bénéficiaires afin de leur permettre d'offrir des services aux enfants et aux familles conformément aux autorisations approuvées en lien avec le programme et la politique connexe;
• à diriger la mise au point de la politique liée au programme des SEFPN;
• à examiner les changements proposés par les représentants régionaux et les praticiens des Premières Nations;
• à surveiller les questions relatives à la politique liée au PSEFPN et à aider les régions et les Premières Nations à trouver des solutions aux problèmes qui se présentent;
• à exercer un leadership dans la collecte de données et à veiller à ce que l'établissement de rapports se déroule de façon méthodique;
• à interpréter la politique liée au programme des SEFPN et à aider les régions à donner des éclaircissements à cet égard aux bénéficiaires, aux provinces et aux territoires; et
• à modifier, au besoin, le manuel national du programme des SEFPN et à voir à ce que les manuels régionaux soient conformes aux autorisations approuvées en lien avec le programme et la politique qui s'y rattache.

Avec l'appui de leur personnel respectif, les directeurs généraux régionaux doivent mettre en œuvre et administrer les programmes de développement social en conformité avec les lignes directrices établies par les gestionnaires de programme de l'Administration centrale. Cela englobe notamment l'évaluation de l'admissibilité des demandes des bénéficiaires potentiels, la conclusion d'ententes financières avec les bénéficiaires retenus conformément aux modalités liées aux paiements de transfert, la surveillance, la collecte et l'évaluation de données sur les résultats en matière de finances et de rendement de chaque bénéficiaire, et la prise des mesures correctives qui s'imposent.

Le programme des SEFPN relève de la compétence provinciale et territoriale. Le rôle des provinces et territoires consiste :

• à donner un mandat aux bénéficiaires en conformité avec les lois et les normes provinciales ou territoriales;
• à veiller à ce que les bénéficiaires se conforment aux lois et aux normes applicables dans le cadre de leurs activités;
• à surveiller les bénéficiaires de façon continue et à prendre les mesures qui s'imposent s'ils ne satisfont pas aux exigences;
• à prendre part à des activités tripartites, notamment en ce qui touche la négociation, le règlement de litiges, la consultation et les discussions de groupes régionaux;
• à appliquer les lois et les normes liées aux services à l'enfance et à la famille de façon équitable pour l'ensemble des résidants de la province ou du territoire, dans les réserves et hors de ces dernières;
• à donner de l'information au gouvernement fédéral sur les données relatives aux résultats; et
• à assumer les autres rôles et responsabilités que prévoient les ententes établies, comme le cadre de responsabilité tripartite.

Les organismes chargés d'exécuter le programme des SEFPN doivent le faire en conformité avec les lois et les normes provinciales ou territoriales, tout en respectant les modalités de leur entente de financement. Parmi les fournisseurs de services du programme, il y a les Premières Nations (représentées par des chefs et des conseillers) ainsi que leurs conseils tribaux et leurs organismes (p. ex. organismes de services à l'enfance et à la famille dans diverses collectivités).

AADNC ne finance pas les activités du programme des SEFPN dans les Territoires du Nord-Ouest ou au Nunavut. Les paiements de transfert fédéraux aux Territoires du Nord‑Ouest et au Nunavut englobent des fonds destinés à la prestation des services en cause. L'exécution du programme varie d'une région à l'autre, selon les lois provinciales ou territoriales en vigueur.

Voici les groupes admissibles à du financement dans le cadre du programme des SEFPN :

• conseils de bande reconnus par le ministre des Affaires autochtones et du Développement du Nord canadien;
• conseils tribaux;
• sociétés ou organismes dûment chargés d'exécuter le programme des SEFPN par la province ou le territoire en cause;
• provinces;
• Yukon;
• autres fournisseurs de services à l'enfance et à la famille investis d'un mandat à cet égard, dont des organismes et des sociétés de la province ou du territoire en question; et
• Premières Nations et organisations des Premières Nations qui présentent une demande en vue de la réalisation d'activités de renforcement des capacités, dont l'élaboration de nouveaux programmes en lien avec les SEFPN.

Les Premières Nations autonomes dont l'accord sur l'autonomie gouvernementale englobe les services à l'enfance et à la famille ne sont pas admissibles. Parmi les bénéficiaires du programme, il y a les enfants des Premières Nations à risque et leur famille qui vivent dans les réserves et qui ont besoin que des mesures préventives ou que les mesures les moins perturbatrices possible soient prises, ou qui doivent avoir accès à des services de protection de l'enfance, notamment le placement des enfants hors du foyer familial.

1.2.4 Ressources du programme

Pour 2010‑2011, au total, environ 579 millions de dollars ont été octroyés pour les besoins du programme des SEFPN, ce qui englobe les nouvelles ressources liées à l'AAAP. Le tableau 1 présente la répartition du financement du programme par région pour les 10 derniers exercices.

Grâce à l'adoption de l'AAAP, il a été possible d'investir, dans une mesure considérable, de nouvelles ressources pour les besoins du programme des SEFPN. À compter de 2012‑2013, plus de 100 millions de dollars additionnels seront consacrés annuellement à la mise en œuvre du modèle axé sur la prévention. 

Le tableau 2 présente la répartition des ressources additionnelles qui ont déjà été accordées ou qui le seront par l'intermédiaire de l'AAAP (2007‑2008 à 2013-2014).

La description du la tableau 2

Financement graduel total consacré à l'approche améliorée axée sur la prévention (présent et à venir)

Le diagramme à bande montre le financement progressif, en millions de dollars, que le Ministère a consacré ou consacrera à la nouvelle approche améliorée axée sur la prévention (AAAP) de 2007-2008 à 2013-2014.

Au cours de l'exercice 2007-2008, l'Alberta a reçu un montant total de 15,3 millions de dollars dans le cadre de l'AAAP.

Au cours de l'exercice 2008-2009, dans le cadre de l'AAAP, on a versé 18,7 millions de dollars à l'Alberta, 19,1 millions à la Saskatchewan et 1,9 million à la Nouvelle‑Écosse pour un total de 39,7 millions de dollars.

Au cours de l'exercice 2009-2010, dans le cadre de l'AAAP, on a versé 21,7 millions de dollars à l'Alberta, 20 millions à la Saskatchewan, 2 millions à la Nouvelle‑Écosse, 6,1 millions au Québec et 0,2 million à l'Île‑du‑Prince‑Édouard pour un total de 50 millions de dollars.

Au cours de l'exercice 2010-2011, dans le cadre de l'AAAP, on a versé 21,7 millions de dollars à l'Alberta, 21 millions à la Saskatchewan, 2 millions à la Nouvelle‑Écosse, 11,4 millions au Québec, 0,3 million à l'Île‑du‑Prince‑Édouard et 17,6 millions au Manitoba pour un total de 74 millions de dollars.

Au cours de l'exercice 2011-2012, dans le cadre de l'AAAP, on a versé 20,7 millions de dollars à l'Alberta, 21,9 millions à la Saskatchewan, 2,1 millions à la Nouvelle‑Écosse, 13,7 millions au Québec, 0,4 million à l'Île‑du‑Prince‑Édouard et 35 millions au Manitoba pour un total de 93,8 millions de dollars.

Au cours de l'exercice 2012-2013, dans le cadre de l'AAAP, on a versé 20,7 millions de dollars à l'Alberta, 22,8 millions à la Saskatchewan, 2,2 millions à la Nouvelle‑Écosse, 14,1 millions au Québec, 0,4 million à l'Île-du-Prince-Édouard et 40,6 millions au Manitoba pour un total de 100,8 millions de dollars.

Les dépenses prévues au cours de l'exercice 2013-2014, dans le cadre de l'AAAP, seront de 20,7 millions de dollars à l'Alberta, 22,8 millions à la Saskatchewan, 2,2 millions à la Nouvelle-Écosse, 14,5 millions au Québec, 0,4 million à l'Île-du-Prince-Édouard et 41,7 millions au Manitoba pour un total de 102,3 millions de dollars.

Fonds accordés par l'Administration centrale aux bureaux régionaux

Tel qu'il est décrit ci‑dessous, les fonds sont alloués par l'Administration centrale aux bureaux régionaux de trois façons distinctes, selon l'entente de financement conclue.

Fonds accordés par les régions aux intervenants

Le financement pour le fonctionnement et celui destiné à l'entretien sont établis dans les accords de contribution des bénéficiaires.

Pour les provinces qui ne fonctionnent pas selon l'AAAP, les fonds sont alloués par les régions aux intervenants conformément à la directive 20-1. La formule opérationnelle s'appuie sur la population d'enfants de moins de 18 ans habitant dans les réserves, selon les données fournies annuellement par Terres, revenus et fiducie d'AADNC. Chaque année, la Direction générale des finances à l'Administration centrale établit la formule opérationnelle en s'appuyant sur les données démographiques (en date du 31 décembre) de l'année précédant celle pour laquelle le financement est accordé. Il n'y a aucune formule pour le calcul des fonds liés à l'entretien. À cet égard, le paiement prend la forme d'une contribution. Dans le cadre du programme des SEFPN, cela signifie le remboursement des dépenses admissibles (montants équivalents).

Les taux utilisés aux fins de paiement sont ceux autorisés par la province ou le territoire de référence dans ses lois et ses normes (tels qu'ils sont indiqués dans son plan comptable) jusqu'au maximum permis par les autorisations se rattachant au programme des SEFPN.

Dans le cadre de l'AAAP, les fonds sont alloués par les régions aux bénéficiaires selon une formule tenant compte des coûts de fonctionnement et englobant les services de protection et de prévention. Les fonds octroyés pour l'entretien sont établis en fonction des dépenses réelles à cet égard engagées l'année antérieure.

2.3.1 Sources de données

Les constatations et les conclusions découlant de l'examen s'appuient sur l'analyse et la mise en correspondance des données obtenues par trois méthodes (voir aussi l'annexe B, matrice d'évaluation) :

• Analyse documentaire
  
  Dans le cadre de l'analyse documentaire, 91 documents du Canada et de l'étranger ont été passés en revue, notamment des documents provenant du milieu universitaire ainsi que des études produites par des organisations spécialisées dans le domaine de l'aide à l'enfance ou de l'aide aux enfants autochtones. Cette analyse avait pour objectif de donner un aperçu de la situation en matière d'aide aux enfants autochtones et non autochtones au pays et ailleurs dans le monde, des lacunes à cet égard de même que des pratiques exemplaires susceptibles de contribuer à l'amélioration des résultats pour les enfants, les familles et les collectivités. Cette source de données a été analysée à l'aide du logiciel NVivo 9.
• Examen des documents et des dossiers
  
  Cette source de données a été utilisée pour éclairer les constatations de l'examen et faciliter l'élaboration du profil du programme ainsi que la définition du contexte de celui-ci. Parmi les 112 dossiers examinés figurent les suivants :
  • Documents sur les politiques;
  • Délibérations et rapports du Comité permanent des comptes publics;
  • Politiques, plans, stratégies, initiatives, rapports et programmes provinciaux et autochtones;
  • Cadres de responsabilisation tripartites;
  • Vérifications et évaluations antérieures, plans d'action ou réponses de la direction et dossiers de suivi;
  • Modalités;
  • Lignes directrices et manuels nationaux de programme;
  • Documents de programme et de projet (p. ex. plans stratégiques, Cadre de gestion et de responsabilisation axé sur les résultats [CGRR], stratégies de mesure du rendement); et
  • Rapports du Bureau du vérificateur général (BVG) et réponses d'AADNC.
• Entrevues avec des intervenants clés
  
  Des entrevues ont été menées avec des intervenants clés pour valider les constatations découlant de l'analyse documentaire et de l'examen des documents et des dossiers, ainsi que pour recueillir des renseignements en lien avec les discussions tripartites passées et à venir. Les intervenants clés ont été désigné par la Direction de l'enfance et de la famille et la Direction générale de l'évaluation, de la mesure du rendement et de l'examen (DGEMRE) d'AADNC, de même que par d'autres intervenants clés. Ces personnes ont été invitées à présenter tout document pouvant justifier leurs affirmations. Cette source de données a été analysée à l'aide du logiciel NVivo 9.
  
  Au total, 33 entrevues ont été menées auprès de divers intervenants. Ces entrevues peuvent être réparties comme suit : représentants des SEFPN d'AADNC (AC et régions) [13]; représentants d'organismes du milieu des services à l'enfance et à la famille destinés aux Premières Nations, de même que d'autres organisations pertinentes (10); représentants provinciaux des services d'aide à l'enfance (8); spécialistes du domaine de l'aide à l'enfance (2). Des guides concernant les entrevues auprès des intervenants clés figurent à l'annexe C.
  
  Les réponses quantifiées découlant des entrevues auprès des intervenants clés seront présentées de la façon suivante : « tous » (100 %), « presque tous » (80 à 99 %), « la plupart » (55 à 79 %), « environ la moitié » (45 à 54 %), « de nombreux » ou « plusieurs » (20 à 44 %), « certains » (10 à 19 %), « quelques » ou « un petit nombre » (5 à 9 %).

2.3.2 Considérations et limites

Données démographiques et nombre élevé d'enfants pris en charge

Les Premières Nations et l'ensemble des populations autochtones sont jeunes et en croissance, et de nombreux adolescents et jeunes adultes sont des parents^{Note de bas de page 6}. Dans l'ensemble, la population autochtone est plus jeune que la population totale du Canada; l'âge médian de la population autochtone est de 27 ans, comparativement à 40 ans pour la population en général. Des données du Recensement de 2006 indiquent que les enfants et les jeunes de moins de 24 ans forment près de la moitié (48 %) de la population autochtone, comparativement à 31 % pour la population non autochtone^{Note de bas de page 7}. Environ 9 % de la population autochtone a 4 ans et moins, et 10 % est âgé de 5 à 9 ans – ces taux sont beaucoup plus élevés que ceux de la population non autochtone^{Note de bas de page 8}.

De plus, la population des Premières Nations croît plus rapidement que la population non autochtone. De 1996 à 2006, la population des Premières Nations a augmenté de 29 %; ce taux représente 3,5 fois celui de la population non autochtone^{Note de bas de page 9}. Il est prévu que la croissance de la population autochtone demeurera plus élevée que celle de la population en général pendant un certain temps^{Note de bas de page 10}. L'Enquête sur les enfants autochtones de 2006, en parlant du bien-être des enfants autochtones, indique que comparativement aux enfants non autochtones, un pourcentage plus élevé d'enfants autochtones de moins de 6 ans vit dans de grandes familles et est élevée par de jeunes parents^{Note de bas de page 11}.

Les enfants autochtones sont surreprésentés à toutes les étapes de l'intervention : c'est-à-dire à l'étape de l'enquête initiale, de la justification des enquêtes, de la réception de services continus et du retrait de la maison de leurs parents. Au cours des 10 dernières années, le nombre et le taux d'enfants autochtones vivant dans une réserve ou hors réserve devant faire appel au système d'aide à l'enfance ont augmenté dans bien des provinces et territoires. À l'aide de données d'AADNC, une vérification du BVG a indiqué que le nombre d'enfants vivant dans des réserves et pris en charge a augmenté de 65 % au cours de la période de 1997 à 2011, tandis que le taux de prise en charge, c.-à-d. le pourcentage de la population des 0 à 18 ans vivant normalement dans des réserves devant être pris en charge par des organismes de services à l'enfance et à la famille, est passé de 3,7 à 5,8 %. Au cours de la même période, les dépenses de programmes sont passées de 193 millions de dollars à 417 millions de dollars^{Note de bas de page 12}. À la fin de mars 2007, le nombre d'enfants vivant dans des réserves et pris en charge a quelque peu diminué pour atteindre un taux d'environ 5 % des enfants des Premières Nations. La vérification estime que ce taux représente près de 8 fois la proportion d'enfants pris en charge hors réserve^{Note de bas de page 13}. Compte tenu de ce taux et de la croissance rapide de la population, l'AAAP, axée sur la prestation de services aux familles lorsque les enfants sont très jeunes pour que ceux-ci n'aient pas besoin d'être pris en charge, est particulièrement pertinente.

Taux de maltraitance et de négligence

Le rapport de 2003 de l'Étude canadienne sur l'incidence des signalements de cas de violence et de négligence envers les enfants (ECI) indique que du nombre total de cas confirmés de maltraitance, 15 % concernent des enfants d'origine autochtone : parmi ces enfants, 10 % sont des Indiens inscrits, 2 % sont des Indiens non inscrits, 2 % sont des Métis et 1 % sont des Inuits^{Note de bas de page 14}. Malheureusement, cette répartition n'indique pas le pourcentage d'enfants des Premières Nations qui vivent habituellement dans des réserves, ainsi, il n'est pas possible d'indiquer avec certitude combien de ces enfants sont servis grâce au financement d'AADNC. Néanmoins, l'ECI de 2008 indique que les enfants des Premières Nations font l'objet d'enquêtes et que ces enquêtes sont confirmées à un taux plus élevé que celles réalisées auprès d'enfants non autochtones. Les enfants des Premières Nations sont plus susceptibles de recevoir des services continus après une enquête confirmée que les enfants non autochtones et sont plus susceptibles d'être retirés de leur milieu familial que les enfants non autochtones^{Note de bas de page 15}. Une analyse secondaire indique que si les taux de pauvreté, de dépendance à l'alcool et aux drogues ainsi que de négligence sont pris en compte, cette surreprésentation est éliminée^{Note de bas de page 16}.

La documentation indique que ces tendances dénotent un certain parti pris de la part des travailleurs des SEF ou un manque de compréhension à l'égard des normes familiales et communautaires autochtones^{Note de bas de page 17}. Par exemple, l'Alberta Child Intervention Review Panel conclut que l'augmentation de la compétence culturelle des travailleurs et l'acquisition de la capacité de différencier les désavantages sociaux et les sévices sont des façons importantes de diminuer les prises en charge d'enfants autochtones^{Note de bas de page 18}. Des tendances semblables ont été observées dans la documentation internationale provenant de l'Australie et des États-Unis^{Note de bas de page 19}.

Les rapports de 2001, 2003 et 2008 de l'ECI indiquent que la violence physique est l'une des formes de maltraitance des enfants autochtones les moins fréquentes; ce sont plutôt les cas de négligence qui représentent plus de la moitié des enquêtes sur la maltraitance des enfants. Cette constatation reflète les réponses des intervenants clés, qui nomment la négligence en tant que forme la plus fréquente de mauvais traitement envers les enfants des collectivités des Premières Nations. La documentation indique également que la négligence est plus fréquente chez les Premières Nations que dans les familles d'Indiens non inscrits, de Métis ou d'Inuits^{Note de bas de page 20}. La recherche de Ball (2008) poursuit cette argumentation en affirmant que la négligence des enfants dans les collectivités des Premières Nations est inextricablement liée aux conditions socioéconomiques.

Principaux facteurs de risque sous-jacents qui persistent dans les collectivités des Premières Nations

Les conditions sous‑jacentes, les facteurs structurels ou les déterminants sociaux qui contribuent à la maltraitance et à la négligence des enfants sont toujours présents dans les collectivités autochtones. Bien que le programme des SEFPN n'ait pas le pouvoir de régler tous ces problèmes directement, tant que ces conditions sont présentes, le besoin continu de services d'aide à l'enfance et d'efforts de prévention dans les réserves subsistera. Le rapport de 2008 de l'ECI indique ceci : certaines des caractéristiques les plus marquantes des responsables d'enfants cernées comme facteurs de risque de maltraitance envers les enfants sont, entre autres, le fait de recevoir des prestations d'aide sociale, de vivre dans un logement loué, d'être victime de violence conjugale, de disposer de peu de soutiens sociaux ainsi que les problèmes de santé mentale et la dépendance à l'alcool ou aux drogues^{Note de bas de page 21}. Le plus pertinent des facteurs de risque sous‑jacents mentionnés par les intervenants clés et dans la documentation sur le bien-être des enfants des Premières Nations est décrit en détail ci‑dessous.

Pauvreté : La pauvreté est une des raisons les plus souvent mentionnées pour expliquer la prise en charge d'enfants des Premières Nations, et plus de 60 % des intervenants clés en ont parlé. La pauvreté est souvent mentionnée dans la documentation en tant que facteur déterminant de la maltraitance et de la négligence des enfants^{Note de bas de page 22}. Il n'y a pas de meilleur élément permettant de prédire le recours au système d'aide à l'enfance que la pauvreté; la documentation scientifique en dit long sur le sujet^{Note de bas de page 23}. Selon des données de l'ECI, Blackstock indique que la meilleure façon d'empêcher que les enfants soient pris en charge est de régler les problèmes de pauvreté, de dépendance à l'alcool et aux drogues ainsi que de logement, domaines qui ne font habituellement pas partie des secteurs de services d'aide à l'enfance traditionnels [Note 24].

Logement insalubre et surpeuplé : Une part importante des preuves documentaires indique l'insalubrité ou le surpeuplement des logements en tant que facteur fortement lié à la maltraitance et à la négligence des enfants; ces conditions persistent dans les collectivités des Premières Nations et inuites^{Note de bas de page 25}. Les maisons autochtones sont environ quatre fois plus susceptibles de nécessiter des réparations importantes que les maisons de l'ensemble du Canada, et la moisissure contamine près de la moitié des maisons des Premières Nations. Parmi ces maisons, 6 % ne sont pas desservies par un système d'égouts, et 4 % n'ont pas d'eau courante ni de toilette à chasse d'eau. Selon des données recueillies en 2006 par Statistique Canada, la proportion de maisons surpeuplées dans les réserves était environ six fois plus élevée que chez les Canadiens non autochtones^{Note de bas de page 26}. Une recherche réalisée à l'aide de données de l'ECI relève que les conditions des maisons étaient décrites comme non sécuritaires dans 24 % des enquêtes confirmées auprès d'enfants des Premières Nations, et qu'elles étaient surpeuplées dans 21 % des cas, contre 7 % dans les cas d'enquête pour maltraitance d'enfants non autochtones^{Note de bas de page 27}. Dans leur discussion au sujet des déterminants sociaux de la santé des Autochtones, Loppie et Wein notent également l'association de la pauvreté, du logement insalubre et du stress à l'augmentation de la dépendance à l'alcool et aux drogues. Environ la moitié des intervenants clés ayant répondu considèrent cet élément comme un problème affectant grandement le bien‑être des enfants.

Problèmes de santé mentale et de dépendance : La consommation d'alcool et de drogues est la raison pour laquelle les enfants sont signalés aux organismes de services à l'enfance et à la famille la plus souvent citée par les intervenants clés, et 78 % des répondants ont fait référence au problème dans son ensemble, tandis que 100 % des membres des Premières Nations interrogés ont mentionné le sujet. La santé mentale a également été souvent mentionnée, mais seulement 15 % des répondants d'AADNC y ont fait explicitement référence. De nombreux documents indiquent les liens entre la maltraitance et la négligence des enfants et les problèmes de dépendance et de santé mentale, cependant, la recherche approfondie à ce sujet est limitée^{Note de bas de page 28}. Le rapport de 2008 du BVG (Chapitre 4) indique un nombre grandissant d'enfants qui montrent une dépendance aux drogues à la naissance^{Note de bas de page 29}. La recherche citée dans le rapport de la Commission de promotion de la viabilité des services de bien‑être de l'enfance (2010) indique que les enfants victimes de violence et de négligence sont plus susceptibles de développer des maladies mentales et des dépendances à l'alcool et aux drogues, d'adopter des comportements sexuels risqués, de souffrir d'obésité et d'adopter des comportements criminels à l'âge adulte.

Traumatismes historiques : Les traumatismes historiques subis par les peuples autochtones du Canada sont amplement documentés^{Note de bas de page 30}. Les effets des processus de colonisation se sont largement manifestés sous forme de traumatismes psychologiques, souvent accompagnés par la consommation d'alcool et de drogues, un haut degré de violence familiale ou interpersonnelle, la privation économique et d'autres répercussions sur le bien‑être des enfants, ainsi que la perte de pouvoir communautaire et de cohésion sociale^{Note de bas de page 31}. Des données de l'Enquête longitudinale régionale sur la santé des Premières Nations indiquent que six répondants des Premières Nations et des Métis sur 10 nomment l'héritage des pensionnats comme une cause importante de l'aggravation de leur état de santé^{Note de bas de page 32}.

L'un des principaux objectifs de la politique des pensionnats était d'éloigner les enfants de l'influence de leurs parents^{Note de bas de page 33}. Certaines sources attribuent le manque actuel de compétences parentales dans les réserves aux effets des pensionnats qui se sont transmis dans les familles et indiquent que beaucoup d'anciens élèves des pensionnats ont perdu confiance en leur capacité de s'engager dans le genre d'interaction sociale protectrice qui encourage l'attachement et l'intimité avec de jeunes enfants^{Note de bas de page 34}. Ce genre d'interaction est le principal moyen d'encourager la confiance en soi et une identité culturelle positive chez les bébés et les jeunes enfants. Ces carences familiales sont au centre du cycle intergénérationnel de mauvais traitements maintenant bien documenté au Canada. Le Saskatchewan Child Welfare Review Panel signale que « de nombreux experts du bien-être des enfants au Canada indiquent maintenant la période des pensionnats en tant que commencement d'un cycle intergénérationnel de négligence et de mauvais traitements. Ce cycle est perçu comme un facteur contribuant aujourd'hui grandement à la surreprésentation de familles des Premières Nations et des Métis dans les systèmes d'aide à l'enfance du pays » [Traduction]^{Note de bas de page 35}.

Manque de soutien social : Les effets sur les personnes, les familles et les collectivités des traumatismes historiques et de la pauvreté décrits ci‑dessus sont souvent exacerbés par un manque d'accès aux services de prévention et de soutien, surtout dans les collectivités rurales et du Nord. En particulier, la recherche remarque un manque de services offerts par le secteur bénévole, comme des banques alimentaires, des coalitions d'habitations à loyer modéré, des programmes de loisirs et d'arts et des services d'aide en cas de violence conjugale et de risques pour les enfants qui atténuent le fardeau des familles fragiles vivant hors réserve. L'évaluation de la mise en œuvre de l'AAAP en 2010 en Alberta mentionne également le manque de services de soutien dans les besoins relevés par de nombreux prestataires de SEFPN de la région^{Note de bas de page 36}. La documentation présente plusieurs autres références aux répercussions négatives de ces lacunes pour les collectivités et les familles autochtones^{Note de bas de page 37}.

Les besoins associés au bien‑être des enfants autochtones diffèrent de ceux des enfants en général : en plus de certains des déterminants sociaux susmentionnés, un certain nombre d'autres facteurs font que l'environnement des soins aux enfants autochtones diffère de celui des soins aux enfants en général. L'un de ces facteurs est que certaines collectivités des Premières Nations se trouvent dans des secteurs éloignés et parfois isolés, caractérisés par un coût de la vie élevé, un manque de services de soutien, la difficulté d'attirer des professionnels et les coûts de transport élevés pour accéder à des services médicaux et sociaux. La documentation note en particulier le manque de services de soutien nécessaires comme les services médicaux spéciaux et les services de santé mentale comme un facteur ayant des répercussions négatives sur la qualité des services d'aide à l'enfance^{Note de bas de page 38}.

Certaines sources affirment que les besoins des enfants autochtones sont uniques et souvent plus grands que ceux des enfants non autochtones, et que le financement offert pour ces enfants devrait être plus élevé que celui offert par les organismes provinciaux. Le temps et l'argent pour accéder aux services à partir de collectivités éloignées ou isolées ainsi que des services sociaux de soutien aux familles vivant dans des réserves constituent certains de ces besoins^{Note de bas de page 39}. Plusieurs intervenants clés ont mentionné ces mêmes besoins, indiquant que le financement nécessaire pour répondre aux besoins des enfants autochtones était plus élevé en raison d'un manque d'accès à des services qui sont souvent offerts seulement hors réserve.

La question de la prestation de services appropriés sur le plan culturel confirme la nécessité de continuer l'AAAP. Il est nécessaire à cette fin de considérer le besoin d'identification culturelle des enfants pris en charge, et les politiques générales des organismes et du gouvernement n'abordent pas cette réalité convenablement dans certaines provinces et certains territoires^{Note de bas de page 40}. Les normes sur les droits internationaux des enfants et les énoncés de principes d'AADNC appuient la mise en place de soins culturellement appropriés. La stratégie de mesure du rendement des programmes de développement social mentionne l'intention de soutenir des services de protection et de prévention adaptés à la culture par l'intermédiaire de la nouvelle approche de financement ciblé des SEFPN; une approche qui est davantage harmonisée à un modèle de services à l'enfance et à la famille axé sur la culture, holistique et autochtone^{Note de bas de page 41}.

Le fait de prêter attention aux besoins culturels d'un enfant offre également des avantages fonctionnels pour les enfants, les familles et les collectivités; des recherches récentes ont montré que plus le degré d'« assise culturelle » d'un enfant est élevé, moins il souffre de troubles de comportement^{Note de bas de page 42}. Une vérification effectuée en Alberta a relevé peu de faits indiquant que les organismes financés par la province offrent aux enfants hors réserve des services d'aide à l'enfance adaptés à la culture, affirmant que « peu d'éléments tangibles indiquent que les politiques ou les pratiques sont adaptées à la culture pour les clients autochtones »^{Note de bas de page 43}. Le ministère concerné a récemment indiqué son intention d'améliorer la situation^{Note de bas de page 44}. Un examen des mesures de protection de l'enfance de la Colombie‑Britannique réalisé par le vérificateur général a donné une constatation semblable pour cette province, et a de plus permis de remarquer que le ministère concerné ne dispose pas des outils de mesure nécessaires pour déterminer si les SEF offerts répondent aux besoins des enfants et des familles autochtones^{Note de bas de page 45}. Le gouvernement de la Colombie‑Britannique s'est aussi récemment engagé à remédier à cette situation.

En Ontario, les droits culturels des Autochtones sont inscrits dans la Loi sur les services à l'enfance et à la famille [paragraphe 1(2,5)], qui reconnaît que tous les services offerts aux familles et aux enfants « indiens et autochtones devraient l'être d'une façon qui tient compte de leur culture, de leur patrimoine, de leurs traditions et du concept de la famille élargie ». Le Manitoba et la Colombie‑Britannique ont établi des dispositions semblables dans leurs lois^{Note de bas de page 46}. Le rapport de 2010 du Child Welfare Review Panel de la Saskatchewan recommande de faire des soins adaptés à la culture une priorité pour les enfants et les jeunes autochtones. Compte tenu de la prévalence d'opinions dans la documentation probante indiquant l'importance et les répercussions positives des soins adaptés à la culture pour les enfants des Premières nations, il demeure très pertinent pour le programme de chercher des façons d'appuyer la poursuite de cet objectif.

De plus, une particularité importante et bien connue de l'environnement des soins aux enfants autochtones est le taux de suicide beaucoup plus élevé chez les enfants et les jeunes autochtones, y compris chez les enfants autochtones pris en charge^{Note de bas de page 47}. En 2006, le suicide et l'automutilation étaient les principales causes de décès chez les jeunes et les adultes de 44 ans et moins des Premières Nations^{Note de bas de page 48}. En 2000, le taux de suicide chez les jeunes (de 10 à 19 ans) des Premières Nations était 4,3 fois plus élevé que celui des jeunes non‑Autochtones du Canada. Bien qu'il y ait de grandes variations parmi les collectivités des Premières Nations, les taux de suicide globaux chez celles‑ci sont de 5 à 7 fois plus élevés que chez l'ensemble des jeunes Canadiens : 126 sur 100 000 pour les jeunes hommes des Premières nations de 15 à 24 ans, comparativement à 24 sur 100 000 pour les jeunes hommes du Canada, et 35 sur 100 000 pour les jeunes femmes des Premières Nations, comparativement à 5 sur 100 000 pour les jeunes femmes du Canada^{Note de bas de page 49}.

Bien que AADNC n'ait pas le pouvoir de régler tous ces problèmes directement, tant que ces derniers touchent les collectivités des Premières Nations, le besoin d'intervention d'aide à l'enfance demeurera présent, tout comme la pertinence de travailler avec les familles pour régler leurs crises par l'intermédiaire de mesures préventives. Le travail en collaboration avec d'autres partenaires pour cerner les lacunes et éliminer le chevauchement des services garantira que le financement est utilisé là où il est le plus nécessaire.

Répercussions des politiques et des montants de financement

L'AAAP change la façon dont les organismes de SEFPN sont financés. Dans le cadre de l'AAAP, la prévention est financée directement par l'intermédiaire d'une contribution fixe. Les fonds ne peuvent être utilisés que pour les SEFPN, mais les organismes ont la possibilité de déplacer l'argent entre les trois volets (fonctionnement, entretien, mesures de prévention ou mesures causant le moins de perturbations). Puisque les pénuries de financement et le manque de flexibilité sont les principales critiques faites à l'égard de la formule de financement de la directive 20‑1, la pertinence d'un nouveau modèle de financement semble claire. L'un des principaux thèmes de la documentation est l'incidence des politiques et des montants de financement sur les programmes de SEFPN. Les critiques exprimées au sujet de la directive 20‑1 sont groupées en trois grands thèmes : les suppositions sous‑jacentes à la formule, les répercussions du modèle de financement sur la prestation de services et les montants réels.

Suppositions sous‑jacentes à la directive 20‑1 : La formule de la directive 20‑1 a été critiquée pour être fondée sur une supposition selon laquelle 6 % des enfants ont besoin de SEF, plutôt que sur des nombres réels d'enfants pris en charge ou sur les coûts réels de la prestation de services, ce qui a causé des lacunes et des manques à gagner. Plusieurs intervenants clés ont également critiqué la supposition de 6 % employée dans la formule de la directive 20‑1 en signalant de grandes variations, entre les différents organismes, dans le nombre d'enfants pris en charge. Le rapport de 2008 du vérificateur général a conclu, par exemple, que les taux de besoin en 2007 étaient de 0 à 28 % dans les réserves de l'ensemble du Canada. Le rapport du vérificateur général a conclu que la formule était dépassée et devait être modifiée pour refléter les lois provinciales et les nombres réels d'enfants pris en charge^{Note de bas de page 50}. Bien que la vérification du BVG indique que les ententes de financement de l'AAAP seront davantage en mesure de répondre aux besoins des collectivités et d'offrir de meilleurs services aux enfants vivant dans des réserves, elle met en doute la capacité de l'approche de résoudre la question des inégalités de financement mises en place par l'approche de financement de la directive 20‑1 qui, selon le BVG, est fondée sur la distribution de fonds plutôt que sur les besoins des enfants autochtones^{Note de bas de page 51}.

En réaction, AADNC a affirmé que « le nombre moyen de 6 % d'enfants dans les calculs de prise en charge est un des nombreux facteurs utilisés uniquement pour modéliser le financement des coûts d'exploitation qui comprend le nombre de travailleurs en services de protection. Ceci est ensuite traduit dans une portion du financement d'exploitation reçu par l'organisme^{Note de bas de page 52} ». Dans le même énoncé, AADNC explique que le nombre de 6 % a été calculé à la suite de discussions avec des directeurs d'organismes des Premières Nations et des représentants provinciaux, et que cela est considéré comme « assez représentatif des besoins globaux dans les collectivités^{Note de bas de page 53} ».

AADNC continue en disant, « par l'entremise de discussions avec les partenaires provinciaux et des Premières Nations, il est clair que ceux-­ci préféraient la création d'un modèle d'établissement des coûts qui fournirait aux récipiendaires un financement stable pour l'exploitation. La majorité des partenaires ont indiqué qu'ils n'appuieraient pas un modèle qui générait plus de ressources pour les récipiendaires basé sur un pourcentage plus élevé d'enfants pris en charge. De plus, ce modèle assure que les organismes des SEFPN travaillant dans les collectivités où les populations sont moins nombreuses reçoivent suffisamment de fonds pour faire fonctionner les programmes de prévention et de protection. Sans la formule de pourcentage fixe utilisée pour calculer et financer l'exploitation, les organismes ayant un très faible pourcentage d'enfants pris en charge n'auraient pas les ressources nécessaires pour fonctionner. De plus, si le budget d'exploitation était basé sur le besoin plutôt que sur un pourcentage fixe, les organismes pourraient connaître des budgets d'exploitation qui changent considérablement d'une année à une autre, ce qui entraverait leur capacité à planifier et à donner leurs services. Les nouveaux modèles d'établissement des coûts prévoient un budget stable d'exploitation et de prévention qui ne dépend pas du nombre d'enfants pris en charge comme un de ses déterminants^{Note de bas de page 54} ».

Répercussions du modèle sur la prestation de services : Il a été signalé que la formule de la directive 20‑1 a été conçue pour les organismes servant au moins 1 000 enfants (population de 0 à 18 ans de la collectivité), afin de générer des profits à partir d'économies d'échelle; toutefois, de nombreux organismes (en Colombie‑Britannique, par exemple) offrent des services à moins de 1 000 enfants et ne peuvent pas réaliser de telles économies, et n'ont pas non plus toujours le temps et les ressources nécessaires pour entrer en collaboration avec d'autres organismes^{Note de bas de page 55}. Cette situation est perçue comme non équitable^{Note de bas de page 56}.

La formule de la directive 20‑1 a également été critiquée parce qu'elle encourage de facto le retrait des enfants de la maison familiale plutôt que l'utilisation des mesures les moins perturbatrices, très peu de fonds étant disponibles pour les activités de prévention, et parce qu'elle échoue à garantir que les surplus sont réellement utilisés pour la prévention. L'AAAP est considérée comme une amélioration par rapport à cette situation^{Note de bas de page 57}. En effet, de nombreux intervenants clés perçoivent le passage à l'AAAP de façon positive, indiquant que les fonds supplémentaires pour la prévention permettent davantage de flexibilité, de coopération et de partenariats.

Montants du financement : Certaines sources, incluant de nombreux intervenants clés, ont indiqué un écart apparent entre le financement en général et le financement des SEFPN^{Note de bas de page 58}. Le rapport du Saskatchewan Child Welfare Review Panel de 2010 affirme que « le financement par personne de l'aide à l'enfance dans les réserves est beaucoup plus faible que le financement par personne dans les systèmes provinciaux généraux » [Traduction]^{Note de bas de page 59}. Il doit être noté, toutefois, que les auteurs de ce rapport n'ont pas consulté AADNC et n'avaient pas accès à son information financière.  Par ailleurs, une vérification des services à l'enfance et à la famille de l'Alberta réalisée avant l'instauration de l'AAAP a indiqué que « le financement fourni par le MAINC pourrait ne pas suffire pour permettre aux organismes d'offrir des services comparables à ceux offerts aux autres enfants albertains^{Note de bas de page 60} ».

Réalisations et engagements énoncés

Au cours des dix dernières années, le financement offert par AADNC au programme de SEFPN a augmenté de façon constante et est passé de 238 millions de dollars en 1998‑1999 à environ 579 millions de dollars en 2010‑2011. L'augmentation des frais d'entretien par enfant s'explique par trois facteurs : l'augmentation des taux imposés par les provinces, l'augmentation du nombre d'enfants ayant des besoins particuliers pris en charge ainsi que des frais à débourser pour ces enfants et une plus grande dépendance aux soins en établissement par les organismes^{Note de bas de page 70}.

Le budget de 2006 a marqué le commencement de la transition du programme des SEFPN vers une approche améliorée axée sur la prévention. En vertu du cadre de responsabilisation tripartite pour la mise en œuvre de l'AAAP en Alberta en 2007, AADNC a offert un montant de 15,3 millions de dollars pour financer la mise en œuvre de cette approche dans la province; l'investissement sur cinq ans atteindra ainsi un montant estimatif de 98,1 millions de dollars^{Note de bas de page 71}.

En 2008, le Ministère a annoncé la création de cadres de responsabilisation tripartites pour les provinces de la Nouvelle-Écosse et de la Saskatchewan afin d'appuyer la mise en œuvre de l'AAAP. Dans cette annonce, le gouvernement du Canada s'engage à offrir 10,8 et 104,8 millions de dollars respectivement, sur cinq ans et de façon continue, pour aider les deux provinces à passer à la nouvelle approche.

En 2009, le Ministère a annoncé la création d'autres cadres de responsabilisation tripartites, cette fois pour le Québec et l'Île-du-Prince-Édouard. Le gouvernement du Canada s'engage à offrir 59,8 et 1,7 million de dollars respectivement, sur cinq ans et de façon continue, pour aider les deux provinces à passer à la nouvelle approche.

Un cadre de responsabilisation tripartite pour la mise en place de l'AAAP au Manitoba a été annoncé en juillet 2010; le gouvernement s'est alors engagé à verser 177 millions de dollars sur cinq ans pour mettre en œuvre l'AAAP dans les réserves du Manitoba.

Maintenant que le cadre du Manitoba est en place, l'AAAP couvre environ 68 % des enfants des réserves, selon une annonce faite par le gouvernement fédéral^{Note de bas de page 72}. Le budget de 2010 reconnaît que le gouvernement a déjà signé des ententes tripartites avec des partenaires des Premières Nations et l'Alberta, la Nouvelle-Écosse, la Saskatchewan, le Québec et l'Île-du-Prince-Édouard. Collectivement, il est prévu que plus de 100 millions de dollars par année iront au financement supplémentaire à la mise en œuvre du modèle axé sur la prévention d'ici 2012-2013^{Note de bas de page 73}. Par son engagement continu, au cours des 5 dernières années, à financer la transition vers l'AAAP, le gouvernement du Canada a clairement démontré que ce programme est conforme aux priorités fédérales.

Consentement à participer à des discussions tripartites

Lorsqu'ils ont été interrogés au sujet du consentement des participants à prendre part à des discussions tripartites, presque tous les intervenants clés ont répondu que toutes les parties étaient disposées à y participer. Plus particulièrement, les répondants ont indiqué que l'approbation de la transition vers un modèle comportant des activités de prévention était généralisée. Dans les provinces ou les territoires où une entente n'a pas été conclue, les répondants semblent tout aussi impatients d'effectuer la transition vers un modèle dont le financement est davantage axé sur la prévention.

Quelques intervenants clés ont remarqué une certaine réticence chez les principaux intervenants, plus particulièrement au début du processus. Cette réticence était attribuable à des facteurs comme le manque de clarté et de confiance, qui ont été mentionnés dans plusieurs provinces et territoires soumis à l'examen. Le problème de clarté se posait pour certains intervenants qui ne connaissaient pas bien le processus et ne comprenaient pas ce qu'il serait exigé de leur part. Quelques autres répondants ont indiqué que certains représentants des Premières Nations étaient réticents, car ils cherchaient à mieux comprendre l'incidence potentielle du cadre général sur leur collectivité avant d'entrer dans des discussions officielles. Le manque de confiance entre les partenaires était généralement associé à de la crainte, justifiée par des expériences négatives survenues antérieurement dans leur relation.

Lorsqu'ils ont été interrogés au sujet de l'atmosphère entourant les tables rondes, de nombreux intervenants clés ont affirmé qu'une impression d'intégration se dégageait dans la pièce, et personne de l'échantillon ne prétendait qu'il s'agissait en général d'une expérience négative. Plusieurs personnes interrogées ont affirmé qu'elles estimaient être en mesure de communiquer ouvertement et franchement, bien que certains eussent l'impression que leurs opinions n'étaient pas toujours entendues et prises en considération. Pour leur part, le ton donné aux échanges et les réponses faites aux questions par les représentants de l'AC d'AADNC étaient considérés comme obligeants, plus particulièrement par le personnel provincial et régional; ces représentants ne tentaient pas d'usurper le contrôle d'un processus essentiellement régional.

Facteurs ayant contribué aux discussions

Plus que tout autre facteur, le consentement à travailler en étroite collaboration était considéré comme essentiel à la conclusion d'une entente avec toutes les parties. Dans les provinces et les territoires où une entente a été conclue rapidement, le succès était attribué au consentement des intervenants à échanger des renseignements ouvertement avec le groupe. Plus particulièrement, la plupart des représentants d'AADNC interrogés ont parlé de l'importance d'obtenir des données provinciales exhaustives afin d'élaborer des catégories de financement, ainsi que de l'importance pour les organismes d'être ouverts à la communication de leurs renseignements financiers à d'autres organismes participant à la table ronde. En outre, la collaboration entre les intervenants était considérée comme très utile, par exemple, lorsque les membres offraient leurs bureaux comme lieu de rencontre et lorsque les organisations des Premières Nations assumaient un rôle d'animation.

Un autre facteur cité fréquemment, surtout dans les provinces et les territoires où des ententes ont rapidement été conclues, était que l'AC d'AADNC avait clairement pour objectif de parvenir à une entente tripartite pour réaliser la transition vers un modèle d'AAAP, et qu'elle y concentrait ses efforts. La détermination à atteindre ce résultat et à établir des échéanciers était considérée comme positive par certains intervenants clés, qui prétendent que cette mesure a évité de devoir traiter de certaines questions plus complexes ne relevant pas du programme, ce qui aurait pu ralentir considérablement le processus. Plutôt, l'accent a été placé sur la définition de lignes directrices pour les discussions sur les pouvoirs dont disposent les responsables du programme, ainsi que sur l'atteinte d'un consensus parmi les intervenants. Dans certains cas, des réunions avec des intervenants particuliers ont eu lieu, comme des directeurs d'organisme, et étaient considérées comme un moyen de maintenir avec succès l'accent sur la tâche de la transition vers le modèle de l'AAAP en temps opportun et de manière efficace.

Dans certains cas, ces discussions ont été animées par le caractère familier du milieu de l'aide à l'enfance des Premières Nations, où les gens tendent à bien se connaître et où un respect mutuel règne. Quelques exemples ont été donnés où des gens avaient occupé divers emplois d'aide à l'enfance, notamment à l'échelle fédérale, provinciale et organisationnelle, et possédaient ainsi une très riche expérience sur laquelle s'appuyer. Dans quelques régions, il était évident que de bonnes relations étaient établies entre AADNC et les représentants provinciaux. Un petit nombre d'intervenants clés ont affirmé qu'en raison de la nature du processus tripartite, des relations se sont renforcées, tandis que les nouvelles ont pu s'épanouir. Ces relations ont favorisé un dialogue ouvert et honnête entre les parties ainsi qu'augmenté la capacité de parvenir à un consensus.

Un autre facteur qui a contribué à l'avancement de l'AAAP est que l'accent a été mis sur la reconnaissance des différences provinciales et territoriales plutôt que sur l'imposition d'une approche uniformisée. Afin que la nouvelle approche soit la plus pertinente possible, les intervenants présents aux tables rondes tripartites ont reçu un modèle de cadre, qu'ils devaient adapter à leurs situations respectives. Par conséquent, bien que tous les cadres s'inspirent d'un format semblable, ils connaissent diverses interprétations régionales, comme l'ajout d'un facteur d'éloignement en Saskatchewan et l'intégration d'un modèle de partage des coûts au Manitoba (examiné ci‑après). Dans certains cas, les répondants des Premières Nations ont discuté de l'utilité de la communication avec d'autres organismes qui avaient déjà procédé à la mise en œuvre de l'AAAP pour mettre en commun leurs impressions ou obtenir de l'information sur ce qui a bien et moins bien fonctionné.

Enfin, la participation de toutes les parties était considérée comme un facteur essentiel à la transition réussie vers l'AAAP. À titre d'exemple, puisqu'il faut recevoir des lettres d'approbation de la part des représentants provinciaux et des Premières Nations avant de pouvoir tenir des discussions officielles, il est nécessaire de s'entretenir en coulisse avec les dirigeants concernés, dont le soutien est considéré comme essentiel, et ce, afin d'éclairer l'approche. De même, il faut veiller à ce que les bonnes personnes prennent part à la table ronde de manière à représenter pleinement tous les intervenants, notamment ceux des milieux technique, financier et politique, qui possèdent tous des connaissances spécialisées distinctes susceptibles de se révéler utiles et qui sont disposés à accomplir le travail initial nécessaire pour parvenir à une entente. La présence de divers intervenants a favorisé la tenue de discussions bien équilibrées, un facteur grandement bénéfique pour les discussions ultérieures selon certains répondants d'AADNC. En outre, quelques répondants ont fait part de l'importance de rencontrer toutes les parties au préalable pour discuter de toute question susceptible d'engendrer des difficultés, de façon à garantir la pleine participation à la table ronde. Enfin, la participation a également été décrite comme la continuité dans la représentation; certains intervenants clés ont expliqué qu'au-delà de la présence des représentants concernés aux réunions, la tenue de rencontres régulières auxquelles ont pris part les mêmes personnes, lesquelles représentaient le groupe principal, avait contribué au bon déroulement des discussions.

Facteurs ayant nui aux discussions

Bien que certains intervenants clés estiment que l'établissement de délais serrés était essentiel au maintien de la concentration et à la conclusion rapide d'une entente, d'autres estimaient qu'ils n'avaient simplement pas suffisamment de temps pour comprendre pleinement le processus ou que les échéances ne permettaient pas la tenue de discussions approfondies. Environ la moitié des intervenants des Premières Nations interrogés n'étaient pas d'avis que le délai accordé aux discussions était approprié. Une autre question relative à l'échéancier est un manque perçu de planification avant la tenue de discussions officielles. Il s'agissait d'une préoccupation chez quelques employés d'AADNC selon laquelle le Ministère ne disposait pas d'un processus clair permettant d'entreprendre ces types de discussions. Les employés ont dû par conséquent apprendre et s'adapter à diverses circonstances provinciales et territoriales de même qu'à d'autres circonstances, et ce, au fur et à mesure.

En plus des délais serrés, certains intervenants clés ont indiqué qu'ils avaient le sentiment qu'une pression était exercée sur eux pour qu'ils parviennent à une entente afin de recevoir du nouveau financement destiné à la prévention. Certaines personnes interrogées ont affirmé que le processus était pénible étant donné leur manque d'expérience de participation à des tables rondes et se sentaient accablées par la nécessité de gérer leur propre charge de travail et de prendre part aux discussions sur l'AAAP simultanément. En outre, quelques répondants des Premières Nations ont discuté de leurs préoccupations initiales selon lesquelles le modèle de l'Alberta de l'AAAP serait imposé à leurs collectivités et à eux‑mêmes. Bien qu'ils eussent reconnu qu'il ne s'agissait pas du cas, quelques autres répondants des Premières Nations étaient d'avis que certains postes créés dans le cadre du nouveau modèle de l'AAAP ne correspondaient pas à leurs besoins et étaient inutiles étant donné leurs circonstances particulières. Pendant les discussions elles-mêmes, le secteur de désaccord le plus fréquemment cité parmi les intervenants était le montant de financement que les organismes recevraient à la suite de la nouvelle approche.

Dans certains cas, les répondants ont parlé de ce qui, selon eux, était un manque de communication entre les intervenants participant à la table ronde et la difficulté, voire l'incapacité, de joindre rapidement les décideurs et les dirigeants. Plus particulièrement, le problème de communication était considéré comme un manque perçu au sein d'AADNC entre l'AC et certains bureaux régionaux; cette question a été soulignée dans toutes les catégories des intervenants clés. En outre, quelques répondants prétendaient qu'en raison de ce manque de communication, ils n'avaient pas accès à tous les renseignements qu'ils estimaient nécessaires pour participer pleinement. Un certain nombre d'intervenants clés considéraient le renforcement de la communication à l'échelle nationale comme une priorité à l'avenir.

Tel qu'il est décrit à la phase des autorisations de l'approche en quatre phases de l'AAAP, une fois qu'un consensus est atteint par toutes les parties, AADNC doit présenter un dossier au Cabinet; ce processus peut prendre des plusieurs mois. Du point de vue de certains des intervenants clés participant aux discussions, toutefois, l'incertitude qui entour la confidentialité du Cabinet a donné l'impression qu'il n'existait pas un partenariat complet entre tous les intervenants puisqu'ils ne pouvaient recevoir aucune mise à jour jusqu'à ce que le processus soit terminé et qu'une annonce publique soit sur le point d'être faite. Un petit nombre d'intervenants clés avaient le sentiment que pas tout les faits étaient divulgués lorsque le groupe en entier n'y prenait pas part. Parallèlement, quelques exemples ont été donnés où, principalement en raison de leurs propres processus internes, les intervenants ne pouvaient pas être disposés à parler de toutes les questions pertinentes, ce qui a nui à la tenue de discussions approfondies et à la capacité du groupe d'employer les renseignements les plus exacts.

Dans certains cas, des cadres ont été convenus par tous les intervenants, mais le financement a été refusé à la phase d'autorisation. Les intervenants devaient donc se réunir de nouveau, mettre à jour le cadre, parvenir à une entente renouvelée et présenter de nouveau le cadre aux fins d'approbation. Presque tous les intervenants interrogés qui se trouvaient dans cette situation la considéraient comme une pierre d'achoppement importante, et avaient de la difficulté à demeurer engagés dans le processus ou à mobiliser les autres dans ce sens. En outre, quelques intervenants clés se sont dits préoccupés par le fait qu'une fois que les cadres étaient achevés, il n'y avait aucune possibilité de réexaminer ceux‑ci pendant au moins cinq ans. Certains trouvaient cette mesure inflexible, surtout qu'il s'agissait d'un nouveau processus et que, peut‑être, certains facteurs n'avaient pas été pris en considération pour la première mise en œuvre. Un petit nombre de répondants ont indiqué qu'il aurait été plus utile de mettre à l'essai l'AAAP en premier lieu ou d'avoir une période d'essai d'un ou deux ans avant d'adopter un plan de mise en œuvre quinquennal complet.

Enfin, le roulement du personnel chez toutes les parties a été mentionné comme un autre facteur important nuisant aux discussions. Bien que ce facteur ait été signalé dans plusieurs provinces et territoires, dans un cas particulier, le titulaire d'un poste donné avait changé plusieurs fois tout au long du processus de discussions. Ainsi, certains membres siégeaient à la table sans forcément posséder l'expérience ou les connaissances contextuelles nécessaires pour participer pleinement aux discussions. En outre, quelques intervenants clés étaient préoccupés par le fait que certains membres présents à la table comprenaient moins bien les questions d'aide à l'enfance, plus particulièrement ceux qui se concentraient sur l'aspect financier des discussions. Ce facteur était considéré comme nuisant à leur capacité de comprendre pleinement les besoins des organismes à l'échelle organisationnelle et communautaire.

Pertinence

Le passage d'AADNC vers des programmes mettant l'accent sur la prévention par l'intermédiaire de l'AAAP demeure très pertinent, tout particulièrement en raison des changements démographiques, du nombre élevé d'enfants pris en charge de même que de cas de mauvais traitements ou de négligence signalés et confirmés, des facteurs de risque sous-jacents communs parmi les collectivités des Premières Nations (comme la pauvreté, les logements insalubres et trop petits, les problèmes de santé mentale, la dépendance à l'alcool et aux drogues, les antécédents de traumatisme, l'insuffisance des mesures de soutien social et le caractère distinct des besoins par comparaison à ceux de la population en général), ainsi que des problèmes courants sur les plans du financement et de la prestation des services. L'examen a permis de constater que l'AAAP s'harmonise grandement avec les priorités du Ministère et du gouvernement du Canada, et que le gouvernement fédéral a un rôle à jouer dans le bien-être des enfants vivant dans les réserves en ce qui concerne le financement, la gestion des programmes et la responsabilisation de même que le renforcement des capacités.

Transition vers l'AAAP

De manière générale, l'examen a permis de constater que la plupart des participants étaient disposés à prendre part à des discussions tripartites, surtout une fois le processus bien compris par toutes les parties concernées. Parmi les facteurs ayant favorisé la conclusion d'ententes-cadres sur l'AAAP figurent la collaboration, l'accent mis sur l'objectif visé, les relations établies, la reconnaissance des différences entre territoires de compétence, de même que l'engagement. Au nombre des barrières figurent les délais courts, les lourdes charges de travail, les problèmes de communication, l'incertitude pour ce qui est de l'approbation des ententes conclues ainsi que le roulement du personnel. Au-delà des discussions elles-mêmes, la prestation intégrée de services, la collaboration intersectorielle et intergouvernementale, les ententes de services fédérales‑provinciales, l'allocation de ressources suffisantes, le renforcement des capacités et la tenue de pourparlers continus faisaient partie des facteurs ayant facilité la mise en œuvre de l'AAAP en certaines régions ou pouvant faciliter la mise en œuvre dans d'autres régions.   

Pratiques prometteuses en matière de programmes de prévention

L'examen a permis de cerner de nombreuses pratiques de prévention prometteuses dans l'ensemble du Canada et à l'échelle internationale. Certaines caractéristiques générales ont été signalées et des exemples d'approches novatrices de prévention ont été présentés : fondée sur les forces, holistique, axée sur les parents et particulière aux Autochtones.

2.1. Contexte, portée et activités

Depuis les années 1960, Affaires indiennes et du Nord Canada (AINC) collabore avec les provinces, les territoires et les organismes des Premières Nations à la prestation de services d'aide à l'enfance au profit des enfants des Premières Nations et de leurs familles vivant dans des réserves. En 1990, le Ministère a fait approuver un cadre de politique et de gestion visant à assurer des services à l'enfance et à la famille (SEF) qui soient culturellement adaptés dans les réserves et comparables à ceux qui s'offrent aux autres résidents provinciaux dans les mêmes circonstances.

C'est en s'appuyant sur cette nouvelle politique qu'AINC a créé le programme Services à l'enfance et à la famille des Premières Nations (SEFPN). Celui‑ci verse des fonds aux Premières Nations, à leurs organisations et aux provinces et territoires pour couvrir les frais de fonctionnement et d'administration des services d'aide à l'enfance pour les enfants et les familles des réserves, ainsi que les frais afférents aux enfants pris en charge.

Le programme finance 108 organismes de SEFPN, tout comme les provinces et les territoires qui sont sans organismes de prestation de services de protection (hors foyer) et de prévention (au foyer principalement) à une population d'environ 160 000 enfants et adolescents des Premières Nations dans les réserves.

En 2007, AINC s'est entendu avec l'Alberta et les organismes de SEFPN sur un cadre de responsabilisation tripartite. Il a reçu par la suite les autorisations et les fonds nécessaires du Conseil du Trésor pour opérer la transition vers une « Approche améliorée axée sur la prévention » (AAP) dans les réserves. Depuis, il s'est associé au moyen de cadres de responsabilisation tripartites à la Saskatchewan, à la Nouvelle-Écosse, à l'Île‑du-Prince-Édouard et au Québec. On prévoit que d'ici l'exercice 2012-2013, la plupart des provinces et territoires, sinon tous, auront adhéré à l'approche axée sur la prévention dans les réserves.

En mai 2008, le Bureau du vérificateur général (BVG) a présenté les résultats de la vérification du programme SEFPN. Il concluait qu'AINC n'est pas convaincu que le programme offre aux enfants et aux familles des Premières Nations dans les réserves des services d'aide à l'enfance qui sont adéquats sur le plan culturel, qui sont sensiblement comparables à ceux offerts hors des réserves dans des circonstances analogues et dont la prestation est conforme aux normes et aux lois provinciales correspondantes.

En outre, AINC s'est présenté devant le Comité permanent des comptes publics en février 2009 afin de faire le point sur les progrès réalisés par le Ministère au sujet des questions soulevées par le BVG. Le Comité a ensuite produit un rapport qui comportait des recommandations et des propositions en vue de l'apport de changements. Le gouvernement du Canada a déposé au Parlement sa réponse à ce rapport en août 2009.

Le programme SEFPN d'AINC est financé par l'intermédiaire de l'autorisation suivante : Paiements aux Indiens, Inuits et Innus devant servir à fournir des services publics dans le domaine du développement social (services culturellement appropriés de prévention et de protection pour les enfants et les familles indiennes qui résident dans les réserves).

2.2 Objectifs du programme et résultats prévus

L'objectif global du programme SEFPN est d'assurer la sécurité et le bien-être des enfants des Premières Nations dans les réserves en appuyant la prestation de services de prévention et de protection adaptés sur le plan culturel aux enfants et aux familles des Premières Nations, conformément à la législation et aux normes de la province ou du territoire de résidence. On compte ainsi rendre l'environnement familial plus sécuritaire et plus stable et améliorer la qualité de vie des enfants résidant dans les réserves.

Le programme SEFPN figure dans l'architecture des activités de programme d'AINC sous « Les gens » en tant qu'énoncé stratégique. Suivant le Cadre de gestion et de responsabilisation axé sur les résultats (CGRR) de ce programme, les résultats immédiats, intermédiaires et à long terme prévus sont une contribution à l'obtention du résultat stratégique « Bien-être des personnes et des familles au sein des Premières Nations et des collectivités inuites ».

2.3 Gestion du programme, principaux intervenants et bénéficiaires

L'administration centrale d'AINC établit, à l'échelle nationale, les normes du programme, les modalités fondamentales qui doivent figurer dans chaque accord de financement ainsi que la politique qui a trait aux activités de surveillance et de conformité. Plus particulièrement, les rôles de l'administration sont les suivants :

• fournir aux bénéficiaires, par l'entremise des bureaux régionaux, les fonds destinés aux bénéficiaires qui fourniront des services aux enfants et aux familles, conformément à ce qui est prévu par la politique et les autorisations de programme approuvées;
• diriger l'élaboration de la politique des services à l'enfance et à la famille des Premières Nations (SEFPN);
• donner suite aux propositions de changement présentées par les représentants régionaux et les praticiens des Premières Nations;
• superviser les questions touchant le programme qui se rapportent à la politique des SEFPN et aider les bureaux régionaux et les Premières Nations à régler les problèmes qui se présentent dans les régions;
• jouer un rôle dirigeant dans la collecte des données et veiller à ce que des rapports soient produits méthodiquement;
• interpréter la politique des SEFPN et aider les bureaux régionaux à communiquer aux bénéficiaires, aux provinces et aux territoires des précisions sur la politique; et
• apporter les modifications qui s'imposent au manuel national du programme et veiller à ce que les manuels régionaux soient conformes à la politique et aux autorisations de programme approuvées.

Avec l'appui du personnel des bureaux régionaux, le directeur général régional (DGR) de chaque région est responsables de la mise en œuvre et de l'administration des programmes de développement social, en conformité avec les lignes directrices communiquées par les gestionnaires de programme de l'administration centrale, qui portent notamment sur l'évaluation de l'admissibilité des demandes des bénéficiaires, de la conclusion d'accords financiers avec les bénéficiaires approuvés conformément aux modalités du programme de paiement de transfert, de même que de la surveillance, de la collecte et de l'évaluation des données sur les résultats du rendement financier et du rendement du programme des bénéficiaires à titre individuel, en plus de prendre les mesures correctives qui conviennent.

Les SEFPN relèvent de la compétence provinciale ou territoriale. Ainsi, les rôles de la province ou du territoire sont les suivants :

• mandater les bénéficiaires en conformité avec les lois et les normes provinciales ou territoriales;
• réglementer les activités des bénéficiaires qui sont rattachées aux lois et aux normes en vigueur;
• exercer une surveillance constante des activités des bénéficiaires et prendre des mesures si les exigences imposées ne sont pas respectées;
• participer aux activités tripartites, notamment aux négociations, au règlement des différends et aux consultations, ainsi qu'aux tables régionales;
• assujettir tous les résidants de la province ou du territoire, qui habitent ou non dans les réserves, aux mêmes lois et aux mêmes normes régissant les services à l'enfance à la famille; et
• communiquer au gouvernement fédéral des renseignements sur les résultats; et
• assumer les autres rôles et responsabilités établis suite à des évaluations, par exemple le cadre de responsabilisation tripartite.

Les organismes de services à l'enfance et à la famille des Premières Nations ont pour tâche d'assurer la prestation du programme SEFPN conformément aux lois et aux normes provinciales, tout en respectant les modalités de leur accord de financement. Parmi les fournisseurs de SEFPN figurent, sans s'y limiter, les Premières Nations (représentées par les chefs et les conseillers); et leurs organisations, par exemple les conseils tribaux ou les organismes (comme les organismes de services à l'enfance et à la famille des diverses collectivités).

AINC ne finance pas d'activités de SEFPN dans les Territoires du Nord-Ouest (T. N.‑O.) ni au Nunavut. Les paiements de transfert aux T.N.-O. et au Nunavut comprennent le financement pour les mandants applicables. La prestation des SEFPN varie selon les régions, compte tenu des besoins particuliers des collectivités des Premières Nations de ces régions.

Les bénéficiaires admissibles aux fonds des SEFPN sont :

• les chefs et les conseillers des bandes indiennes reconnues par le ministre des Affaires indiennes et du Nord canadien;
• les conseils tribaux;
• les organismes ou sociétés de SEFPN qui sont dûment mandatés par la province ou le territoire correspondant;
• les provinces
• le territoire du Yukon
• d'autres fournisseurs de services à l'enfance et à la famille, notamment les organismes et sociétés mandatés par une province ou un territoire; et
• les Premières Nations et leurs organismes qui demandent à exercer des activités de développement des capacités et, entre autres, à élaborer des programmes de SEFPN dans le cadre de nouveaux mandats.

Les Premières Nations autonomes qui ont prévu des services à l'enfance et à la famille dans leurs accords d'autonomie gouvernementale ne sont pas des bénéficiaires admissibles.

Les bénéficiaires du programme sont notamment les enfants à risque des Premières Nations et leurs familles qui habitent dans les réserves et qui ont besoin de services de prévention, de mesures les moins perturbatrices pour les enfants ou de services de protection de l'enfance, y compris le placement d'enfants à l'extérieur du foyer parental.

2.4 Ressources du programme

En 2009-2010, le niveau financement estimatif total du programme SEFPN s'élève à 550 millions de dollars.

Le programme SEFPN finance les éléments indiqués ci-après.

Développement – Financement unique qui sert à supporter les coûts de planification et de démarrage des nouveaux organismes qui effectuent l'administration directe des services à l'enfance et à la famille de la province ou du territoire. Le financement de cette activité se fonde sur :

• le financement de la pré-planification d'après un montant prévu par groupe et par membre de bande;
• le financement de la planification d'après un montant prévu par groupe et par membre de bande; et
• le financement des coûts de démarrage selon un taux fixe par organisation, plus 25 p. 100 des fonds d'exploitation de la première année.

Exploitation – Les fonds portent sur l'administration, le traitement des cas de protection et les mesures de prévention limitées. La formule de financement de cette activité prévoit ce qui suit :

• un montant par enfant d'une réserve de Premières Nations jusqu'à l'âge de 18 ans;
• un montant par Première nation;
• un montant par organisme (selon le nombre d'enfants desservis); et
• un rajustement de chacune de ces trois variables selon l'éloignement moyen de l'organisme.

Entretien – Financement en remboursement des frais admissibles réels (tarif journalier et besoins spéciaux) de prise en charge par l'organisme des enfants habitant ordinairement dans la réserve et placés hors du domicile parental (en famille d'accueil, en foyer de groupe ou en établissement). Les enfants peuvent être placés dans la réserve ou hors de la réserve, mais la famille d'accueil ou l'établissement en question doit être autorisé à cet égard par le gouvernement provincial ou territorial qui a la compétence en la matière.

Prévention – Parmi les dépenses admissibles peuvent figurer les services non médicaux destinés à garder les familles unies et à maintenir les enfants à leur domicile (par exemple les services des auxiliaires familiales et parentales, les services de mentorat pour les enfants, l'économie domestique et les services de counseling non médicaux qui ne sont pas pris en compte par d'autres sources de financement).

2.5 Vérifications et évaluations précédentes

Le Bureau du vérificateur général procède actuellement à une vaste vérification de suivi de nombreux chapitres de ses rapports des dernières années sur les questions autochtones. Cet examen visera notamment certaines recommandations de sa vérification de mai 2008 du chapitre 4 intitulé « Le programme des services à l'enfance et à la famille des Premières Nations ».

Évaluation de la mise en œuvre de l'approche améliorée axée sur la prévention (AAP) (Alberta) pour le programme des services à l'enfance et à la famille des Premières Nations (2010)

L'évaluation vise la période qui s'est écoulée depuis l'établissement de l'approche améliorée axée sur la prévention en avril 2007 et porte sur les exercices de 2007‑2008 à 2009‑2010. Elle a pour objet la conception initiale et la mise en œuvre de l'AAP, les résultats obtenus à ce jour, le rapport efficacité-coût et la pertinence. Le rapport définitif doit être présenté au Comité de l'évaluation, de la mesure du rendement et de l'examen (CEMRE) en juin 2010.

Rapport du Comité permanent des comptes publics : chapitre 4 – Le programme des services à l'enfance et à la famille des Premières Nations – Affaires indiennes et du Nord Canada (AINC), Rapport du vérificateur général de mai 2008 (2009)

Dans son rapport, le Comité permanent des comptes publics a passé en revue et entériné les 10 recommandations du rapport de 2008 du BVG. Pour s'assurer qu'AINC s'acquitterait des engagements qui étaient les siens, il a produit à son tour sept recommandations bien précises : AINC devrait lui présenter un plan d'action détaillé pour la suite à donner aux recommandations des vérificateurs; il devrait comparer systématiquement son financement des organismes de SEFPN au financement provincial d'organismes semblables; il devrait faire état de ses progrès dans la définition de ce que doivent être des « services culturellement adaptés »; il devrait immédiatement modifier la directive 20‑1 pour le financement de services améliorés de prévention; il devrait veiller à ce que sa formule d'attribution des fonds soit fondée sur les besoins; il devrait établir tous les coûts à assumer pour répondre à l'ensemble des exigences de sa politique et se doter d'un modèle de financement intégral en fonction de ces besoins; et il devrait concevoir des mesures et recueillir des données dans l'optique des meilleurs intérêts des enfants.

Rapport du vérificateur général du Canada : chapitre 4 – Le programme des services à l'enfance et à la famille des Premières Nations (AINC) (2008)

En mai 2008, le BVG a produit un rapport sur le programme SEFPN d'AINC. Les observations ont été les suivantes : le programme ne définit pas les principales exigences de la politique, notamment sur le plan de la comparabilité des services ou de l'adaptation culturelle; les responsabilités et les services ne sont pas toujours bien définis; le Ministère n'a pas l'assurance que les services offerts respectent les normes et la législation; il existe un manque de coordination avec les autres programmes (internes ou externes); les ressources humaines qu'Affaires indiennes et du Nord Canada consacre au programme sont limitées; le financement du programme est inéquitable; l'affectation des ressources au programme ne tient pas compte des obligations financières; l'autorité du Conseil du Trésor pourrait être mieux respectée; le Ministère ne dispose pas de renseignements suffisants sur le programme. AINC s'est vu présenter dix recommandations découlant de ces observations et il travaille actuellement à leur application.

Évaluation du programme des services à l'enfance et à la famille des Premières Nations (2007)

En mars 2007, on a mené à bien une évaluation sommative du programme SEFPN en recommandant : de clarifier la hiérarchie ministérielle des objectifs de politique en mettant au sommet de l'ordre de priorité le bien-être et la sécurité des enfants; de remédier aux faiblesses d'une formule de financement qui favorise les placements hors foyer des enfants lorsque des mesures au foyer même conviendraient davantage; d'améliorer la coordination entre le programme et les autres programmes sociaux du Ministère; de faire du taux de maltraitance de l'enfance un indicateur de résultat pour tous les programmes sociaux d'AINC; d'améliorer aussi la coordination entre le programme SEFPN et les autres programmes fédéraux destinés aux membres des Premières Nations dans les réserves de sorte que ces programmes apportent une contribution plus efficace à la prévention de cette maltraitance; d'énoncer clairement les résultats à prévoir avec des indicateurs, en mettant tout particulièrement l'accent sur les services de prévention; et, de concert avec les provinces et territoires et les organismes des Premières Nations, de mieux définir les responsabilités en matière de suivi, de mesure et de déclaration de l'efficacité et des résultats des activités de prévention et de protection relevant des Services à l'enfance et à la famille des Premières Nations.

Vérification des Services à l'enfance et à la famille des Premières Nations (2007)

En mars 2007, on a mené à terme une vérification du programme SEFPN en recommandant aux responsables de ce programme : d'officialiser un énoncé clair d'objectifs et de résultats pour ce dernier avec les indicateurs de rendement nécessaires à la mesure de la réalisation des objectifs de prévention et de protection; d'établir des mécanismes, notamment pour l'emploi ou le recouvrement des excédents, afin de s'assurer que les bénéficiaires rendent bien compte de l'utilisation des fonds reçus; d'appliquer un cadre d'évaluation et de gestion des risques pour être sûr que des mesures appropriées de contrôle opérationnel sont en place; de veiller à ce que les bureaux régionaux disposent des outils et des renseignements dont ils ont besoin pour gérer les dépenses en toute sûreté et avec efficacité; d'étudier les possibilités de faire un plus grand usage de la technologie pour faciliter les activités; et de juger de la composition et de l'utilisation optimales des ressources humaines d'AINC et de réaliser un programme officiel de formation propre à garantir que tous les agents du programme SEFPN auront les connaissances et les capacités voulues pour le gérer avec efficacité et efficience.

3.1 Portée et durée de l'évaluation

L'évaluation stratégique de la mise en œuvre de l'approche améliorée axée sur la prévention du programme des services à l'enfance et à la famille des Premières Nations s'étendra sur plusieurs exercices en fonction de l'échelonnement de la mise en œuvre de l'approche dans toutes les provinces. L'intention est de regarder les divers secteurs de compétence deux à trois ans après cette mise en œuvre en s'attachant aux questions de pertinence et, dans la mesure du possible, de rendement, d'efficience, d'efficacité et de moyens de rechange.

En 2011‑2012, un examen national de mi‑mandat portera sur les pratiques exemplaires et les leçons retenues jusque‑là; on fera aussi le point sur le déroulement des négociations dans les régions où on n'en est pas encore au stade de la mise en œuvre. Il s'agira enfin de récapituler les résultats relatifs aux secteurs de compétence ayant déjà fait l'objet d'une évaluation.

À la suite de l'évaluation de mise en œuvre de l'AAP en Alberta, on poursuivra les évaluations régionales en 2011‑2012 en Saskatchewan et à l'Île‑du-Prince-Édouard. En 2012‑2013, ce sera le tour du Québec et de la Nouvelle-Écosse. Suivra l'évaluation du Manitoba en 2013‑2014. Par la suite, l'évaluation aura lieu au gré de la mise en œuvre de l'AAPR dans les autres secteurs de compétence.

3.2 Questions liées à l'évaluation

Les études d'évaluation traiteront de ce qui suit : pertinence, rendement, efficience, rapport efficacité-coût et solutions de rechange. On définira les questions à poser lorsque seront élaborés les rapports méthodologiques détaillés des études en question. On pourrait également cerner d'autres questions d'évaluation pendant ces périodes.

• Pertinence – Dans quelle mesure le programme est-il toujours en harmonie avec les priorités du Ministère et de l'ensemble du gouvernement et répond-il adéquatement à un besoin réel?
• Rendement – Le programme obtient-il les résultats visés avec efficacité? Fait-il des progrès dans l'obtention des résultats immédiats, intermédiaires et à long terme? Quels sont certains de ses facteurs de succès?
• Efficience – Le programme est-il administré et exécuté en toute efficience et efficacité? Quels sont certains des obstacles à la mise en œuvre de la nouvelle approche?
• Rentabilité – Utilise-t-on les moyens les plus appropriés et les plus rentables pour obtenir des résultats, en comparaison avec d'autres méthodes de conception et d'exécution?
• Solutions de rechange – Y a‑t‑il des solutions de rechange en matière de conception et/ou d'application qui permettraient d'obtenir les résultats visés avec plus d'efficacité?

3.3 Méthode d'évaluation

Questions d'entretien
(représentants des Premières Nations)

Contexte

1. Décrivez votre participation dans le domaine des services à l'enfance au sein du gouvernement provincial. À quand remonte le début de cette participation?

Participez-vous ou avez-vous participé à une table ronde tripartite? Si ce n'est pas le cas, ne tenez pas compte des questions 7 à 11 de la section « État des négociations ».

Pertinence

3. Selon vous, quels sont les divers rôles et responsabilités à l'égard des membres et des collectivités des Premières Nations en ce qui concerne les services à l'enfance (gouvernement fédéral, provinces, organismes de services à l'enfance et à la famille des Premières Nations)? Ces rôles sont-ils adéquats et nécessaires? Comment pourrait-on les améliorer?

4. Nommez certains des besoins définis des membres ou des collectivités des Premières Nations en ce qui concerne les services à l'enfance. Dans quelle mesure l'approche axée sur la prévention rehaussée permet-elle de répondre à ces besoins?

5. Êtes-vous au courant d'autres programmes gouvernementaux qui répondent aux besoins des membres ou des collectivités des Premières Nations en matière de services de santé/de prévention? (c.-à-d. que cela comprend les services fournis par les provinces qui ne sont pas financés par le financement actuel d'AADNC). Jusqu'à quel point les organismes ont pu accéder ces services?

6. À votre connaissance, est-ce que l'approche d'AADNC en matière de prévention (approche axée sur la prévention rehaussée) est un modèle adéquat grâce auquel les collectivités des Premières Nations reçoivent/recevront des services raisonnablement comparables à ceux offerts à l'échelon provincial? Si oui, de quelle façon? Si ce n'est pas votre avis, quelles améliorations pourraient être apportées?

État des négociations

7. Un cadre de responsabilité tripartite est-il en place dans votre province? Le cas échéant, combien de temps a-t-il fallu pour parvenir à une entente? Quels aspects du cadre ont été mis en œuvre à ce jour (c.-à-d. plans d'activités, mouvement des fonds, etc.)?

8. S'il n'y a pas de cadre en place, quel est l'état d'avancement du processus de négociation? Quand a-t-il été lancé? (c.-à-d. quelles mesures ont été prises et par qui? Quelles étapes clés ont été réalisées à ce jour?)

9. Qui sont/étaient les principaux intervenants à la table? Dans quelle mesure vos partenaires sont-ils/étaient-ils disposés à se réunir pour négocier l'adoption d'un cadre de responsabilité tripartite? Dans quelle mesure le processus de négociation a-t-il été utile/inclusif?

10. Nommez certains facteurs qui ont contribué ou nui au processus de négociation. (Si des obstacles sont signalés) Quelles solutions ont été proposées pour régler le problème?

11. Veuillez fournir des exemples de collaboration, de discussion et/ou d'enjeux (positifs ou négatifs) susceptibles de guider ou d'améliorer les négociations à venir.

Services à l'enfance autochtone (pratiques exemplaires et les leçons retenues)

12. Nommez certaines des pratiques exemplaires que vous avez observées, à l'échelle nationale ou internationale, dans une collectivité des Premières Nations ou non, en ce qui concerne des approches de prévention novatrices et efficaces. Si la pratique n'est pas propre aux Premières Nations, dans quelle mesure pourrait-elle s'appliquer à celles ci?

Autres questions

13. Pouvez-vous nous signaler d'autres rapports ou documents qui nous aideraient à bien saisir la pertinence de l'approche axée sur la prévention rehaussée, le processus de négociation et/ou les pratiques exemplaires dans le domaine des services à l'enfance?

14. Pouvons-nous communiquer avec vous si nous avons d'autres questions ou si nous avons besoin de précisions?

15. Avez-vous d'autres commentaires à formuler au sujet des services à l'enfance dans les collectivités des Premières Nations ou du processus d'accord tripartite?

(représentants d'AINC - administration centrale et régions)

Contexte

1. Décrivez votre participation au Programme des services à l'enfance et à la famille des Premières Nations. À quand remonte le début de cette participation? Avez-vous d'autre expérience pertinente dans le domaine des services à l'enfance?

2. Participez-vous ou avez-vous participé à une table ronde tripartite? Si ce n'est pas le cas, ne tenez pas compte des questions 8 à 12 de la section « État des négociations »

Pertinence

3. Décrivez les services à l'enfance de votre province (c.-à-d. lois, historique de l'aide à l'enfance, nombre d'enfants pris en charge, etc.).

4. Décrivez la place qu'occupent, selon vous, les Premières Nations dans le régime de soins à l'enfance (c.-à-d. nombre d'enfants des Premières Nations pris en charge, organismes des Premières Nations, accords entre la province et AADNC pour la prestation de services aux enfants des Premières Nations par des organismes provinciaux, etc.).

5. Selon vous, quels sont les divers rôles et responsabilités à l'égard des membres et des collectivités des Premières Nations en ce qui concerne les services à l'enfance (gouvernement fédéral, provinces, organismes de services à l'enfance et à la famille des Premières Nations)? Ces rôles sont-ils adéquats et nécessaires? Comment pourrait-on les améliorer?

6. a) Dans quelle mesure l'approche axée sur la prévention rehaussée est-elle en harmonie avec les priorités du Ministère et du gouvernement (c.-à-d. réalisations/engagements, investissements)? b) Administration centrale - Dans quelle mesure l'approche aide-t-elle le Ministère à atteindre le résultat stratégique visant la mise en place de collectivités saines, sûres et durables?

7. Nommez certains des besoins définis des membres ou des collectivités des Premières Nations en ce qui concerne les services à l'enfance. Dans quelle mesure l'approche axée sur la prévention rehaussée permet-elle de répondre à ces besoins?

8. Êtes-vous au courant d'autres programmes gouvernementaux qui répondent aux besoins des membres ou des collectivités des Premières Nations en matière de services de santé/de prévention? (Piste : Cela comprend les services fournis par les provinces qui ne sont pas financés par la régie des services à l'enfance et à la famille.)

9. À votre connaissance, est-ce que l'approche d'AADNC en matière de prévention (approche axée sur la prévention rehaussée) est un modèle adéquat grâce auquel les collectivités des Premières Nations reçoivent/recevront des services raisonnablement comparables à ceux offerts à l'échelon provincial? Si oui, de quelle façon? Si ce n'est pas votre avis, quelles améliorations pourraient être apportées?

État des négociations

10. Un cadre de responsabilité tripartite est-il en place dans la province/les provinces? Le cas échéant, combien de temps a-t-il fallu pour parvenir à une entente? Quels aspects du cadre ont été mis en œuvre à ce jour (c.-à-d. plans d'activités, mouvement des fonds, etc.)?

11. S'il n'y a pas de cadre en place, quel est l'état d'avancement du processus de négociation? Quand a-t-il été lancé? (Pistes : Quelles mesures ont été prises et par qui? Quelles étapes clés ont été réalisées à ce jour?)

12. Qui sont/étaient les principaux intervenants à la table? Dans quelle mesure vos partenaires sont-ils/étaient-ils disposés à se réunir pour négocier l'adoption d'un cadre de responsabilité tripartite? Dans quelle mesure le processus de négociation a-t-il été utile/inclusif?

13. Nommez certains facteurs qui ont contribué ou nui au processus de négociation. (Si des obstacles sont signalés) Quelles solutions ont été proposées pour régler le problème?

14. Veuillez fournir des exemples de collaboration, de discussion et/ou d'enjeux (positifs ou négatifs) susceptibles de guider ou d'améliorer les négociations à venir.

Pratiques exemplaires en matière de services à l'enfance

15. Nommez certaines des pratiques exemplaires que vous avez observées, à l'échelle nationale ou internationale, dans une collectivité des Premières Nations ou non, en ce qui concerne des approches de prévention novatrices et efficaces. Si la pratique n'est pas propre aux Premières Nations, dans quelle mesure pourrait-elle s'appliquer à celles ci?

16. Pouvez-vous nous signaler d'autres rapports ou documents qui nous aideraient à bien saisir la pertinence de l'approche axée sur la prévention rehaussée, le processus de négociation et/ou les pratiques exemplaires dans le domaine des services à l'enfance?

17. Pouvons-nous communiquer avec vous si nous avons d'autres questions ou si nous avons besoin de précisions?

18. Avez-vous d'autres commentaires à formuler au sujet de l'approche axée sur la prévention rehaussée ou du processus d'accord tripartite?

(représentants provinciaux)

Contexte

1. Décrivez votre participation dans le domaine des services à l'enfance au sein du gouvernement provincial. À quand remonte le début de cette participation? Avez-vous d'autre expérience pertinente dans le domaine des services à l'enfance?

2. Participez-vous ou avez-vous participé à une table ronde tripartite? Si ce n'est pas le cas, ne tenez pas compte des questions 8 à 12 de la section « État des négociations ».

Pertinence

3. Selon vous, décrivez les services à l'enfance de votre province (c.-à-d. lois, historique de l'aide à l'enfance, nombre d'enfants pris en charge, etc.).

4. Que pouvez-vous nous dire au sujet des programmes de prévention de votre province (c.-à-d. moment de leur mise en place, programmes et services offerts, résultats à ce jour, etc.?

5. Décrivez la place qu'occupent, selon vous, les Premières Nations dans le régime de soins à l'enfance (c.-à-d. nombre d'enfants des Premières Nations pris en charge, organismes des Premières Nations, accords entre la province et AADNC pour la prestation de services aux enfants des Premières Nations par des organismes provinciaux, etc.).

6. D'après votre expérience, quels sont certains besoins définis des membres ou des collectivités des Premières Nations en ce qui concerne les services à l'enfance? À votre connaissance, est-ce que l'attribution de financement en matière de prévention aux organismes de services à l'enfance et à la famille des Premières Nations permet/a permis de satisfaire ces besoins?

7. Selon vous, quels sont les divers rôles et responsabilités à l'égard des membres et des collectivités des Premières Nations en ce qui concerne les services à l'enfance (gouvernement fédéral, provinces, organismes de services à l'enfance et à la famille des Premières Nations)? Ces rôles sont-ils adéquats et nécessaires? Comment pourrait-on les améliorer?

État des négociations

8. Un cadre de responsabilité tripartite est-il en place dans votre province? Le cas échéant, combien de temps a-t-il fallu pour parvenir à une entente? Quels aspects du cadre ont été mis en œuvre à ce jour (c.-à-d. plans d'activités, mouvement des fonds, etc.)?

9. S'il n'y a pas de cadre en place, quel est l'état d'avancement du processus de négociation? Quand a-t-il été lancé? (Pistes : Quelles mesures ont été prises et par qui? Quelles étapes clés ont été réalisées à ce jour?)

10. Qui sont/étaient les principaux intervenants à la table? Dans quelle mesure vos partenaires sont-ils/étaient-ils disposés à se réunir pour négocier l'adoption d'un cadre de responsabilité tripartite? Dans quelle mesure le processus de négociation a-t-il été utile/inclusif?

11. Nommez certains facteurs qui ont contribué ou nui au processus de négociation. (Si des obstacles sont signalés) Quelles solutions ont été proposées pour régler le problème?

12. Veuillez fournir des exemples de collaboration, de discussion et/ou d'enjeux (positifs ou négatifs) susceptibles de guider ou d'améliorer les négociations à venir.

Pratiques exemplaires en matière de services à l'enfance

13. Nommez certaines des pratiques exemplaires que vous avez observées, à l'échelle nationale ou internationale, dans une collectivité des Premières Nations ou non, en ce qui concerne des approches de prévention novatrices et efficaces. Si la pratique n'est pas propre aux Premières Nations, dans quelle mesure pourrait-elle s'appliquer à celles ci?

Autres questions

14. Pouvez-vous nous signaler d'autres rapports ou documents qui nous aideraient à bien saisir la pertinence des programmes de prévention, le processus de négociation et/ou les pratiques exemplaires dans le domaine des services à l'enfance?

15. Pouvons-nous communiquer avec vous si nous avons d'autres questions ou si nous avons besoin de précisions?

16. Avez-vous d'autres commentaires à formuler au sujet de l'aide à l'enfance dans votre province ou du processus d'accord tripartite?

(Experts en la matière)

Contexte

1. Décrivez votre compétence de travail en tant qu'il se relie au Programme des services à l'enfance et à la famille des Premières Nations. À quand remonte le début de votre travail dans ce domaine?

Pertinence

2. Selon vous, quels sont les enjeux historiques et en court qui touche les services à l'enfance au Canada, notamment par rapport au peuple des Premières Nations mais non exclusif.

3. Selon vous, nommez certains des besoins définis des membres ou des collectivités des Premières Nations en ce qui concerne les services à l'enfance. Dans quelle mesure l'approche axée sur la prévention rehaussée permet-elle de répondre à ces besoins?

4. Selon vous, quels sont les divers rôles et responsabilités à l'égard des membres et des collectivités des Premières Nations en ce qui concerne les services à l'enfance (gouvernement fédéral, provinces, organismes de services à l'enfance et à la famille des Premières nations)? Ces rôles sont-ils adéquats et nécessaires? Comment pourrait-on les améliorer?

5. Êtes-vous au courant d'autres programmes gouvernementaux qui répondent aux besoins des membres ou des collectivités des Premières Nations en matière de services de santé/de prévention? (c.-à-d. que cela comprend les services fournis par les provinces qui ne sont pas financés par la régie des services à l'enfance et à la famille.)

6. À votre connaissance, est-ce que l'approche d'AADNC en matière de prévention (approche axée sur la prévention rehaussée) est un modèle adéquat grâce auquel les collectivités des Premières Nations reçoivent/recevront des services raisonnablement comparables à ceux offerts à l'échelon provincial? Si oui, de quelle façon? Si ce n'est pas votre avis, pourquoi et quelles améliorations pourraient être apportées?

Pratiques exemplaires en matière de services à l'enfance

7. Nommez certaines des pratiques exemplaires que vous avez observées, à l'échelle nationale ou internationale, dans une collectivité des Premières Nations ou non, en ce qui concerne des approches de prévention novatrices et efficaces. Si la pratique n'est pas propre aux Premières Nations, dans quelle mesure pourrait-elle s'appliquer à celles ci?

Autres questions

8. Pouvez-vous nous signaler d'autres rapports ou documents qui nous aideraient à bien saisir la pertinence de l'approche axée sur la prévention rehaussée, le processus de négociation et/ou les pratiques exemplaires dans le domaine des services à l'enfance?

9. Pouvons-nous communiquer avec vous si nous avons d'autres questions ou si nous avons besoin de précisions?

10. Avez-vous d'autres commentaires à formuler au sujet des services à l'enfance dans les collectivités des Premières Nations?

Merci de votre collaboration
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