Politique sur les revendications particulières et Guide sur le processus de règlement

La Justice, enfin : Plan d'action relatif aux revendications particulières

La Justice, enfin : Plan d'action relatif aux revendications particulières vise à améliorer considérablement le processus de règlement des revendications particulières et à rattraper le retard dans le traitement des revendications particulières par l'application de mesures concrètes permettant d'accroître l'efficacité du processus. Le Plan d'action met à profit les leçons tirées des tentatives antérieures de réforme du processus de règlement des revendications particulières, s'appuie sur les recommandations formulées par le Comité sénatorial permanent des peuples autochtones dans son rapport final sur les revendications particulières intitulé Négociations ou affrontements : le Canada a un choix à faire et présenté au Sénat le 7 février 2007, et tient compte de l'avis des Premières nations.

Voici les quatre volets interdépendants du Plan d'action:

• créer un tribunal indépendant apte à rendre des décisions exécutoires;
• affecter 250 millions de dollars par année pendant dix ans au règlement de revendications;
• accélérer le traitement des revendications particulières et améliorer les procédures gouvernementales internes;
• faciliter l'accès aux services de médiation pour favoriser la conclusion d'ententes négociées.

La Loi sur le Tribunal des revendications particulières

La Loi sur le Tribunal des revendications particulières, élaborée conjointement avec l'Assemblée des Premières Nations, a été déposée à la Chambre des communes le 27 novembre 2007, a reçu la sanction royale le 18 juin 2008 et est entrée en vigueur le 16 octobre 2008. Elle crée un organisme juridictionnel indépendant connu sous le nom de Tribunal des revendications particulières (le Tribunal) et prévoit des échéanciers applicables à l'évaluation et à la négociation des revendications particulières. Le Tribunal offre aux Premières nations une autre option que le recours aux tribunaux pour régler leurs revendications particulières.

En vertu de la Loi sur le Tribunal des revendications particulières, une Première nation ne peut saisir le Tribunal d'une revendication que si le ministre :

• l'a avisée par écrit de son refus de négocier le règlement de tout ou partie de la revendication;
• ne l'a pas avisée par écrit, dans les trois ans suivant la date de dépôt de la revendication, de son acceptation ou de son refus de négocier un tel règlement;
• a consenti par écrit, à toute étape de la négociation du règlement, à ce que le Tribunal soit saisi de la revendication;
• l'a avisée par écrit de son acceptation de négocier un tel règlement mais aucun accord définitif n'en a découlé dans les trois ans suivant l'avis.

Évaluation des revendications

Pour être évaluée aux termes de la politique sur les revendications particulières, une revendication particulière :

• doit être présentée par la Première nation^{Note de bas de page 1} qui a subi le présumé grief ou par un groupe de Premières nations si elles présentent toutes la même revendication;
• doit mettre en cause des événements survenus au moins quinze ans avant son dépôt;
• ne peut pas être fondée sur un accord sur des revendications territoriales^{Note de bas de page 1} ou sur une entente sur l'autonomie gouvernementale conclus après le 31 décembre 1973, un accord connexe ou une loi fédérale connexe;
• ne peut pas concerner la prestation ou le financement de services ou programmes relatifs à la police, à l'exécution de la réglementation, aux affaires correctionnelles, à l'éducation, à la santé, à la protection des enfants ou à l'assistance sociale, ou de tout autre service ou programme de nature similaire;
• ne peut pas être fondée sur un accord conclu entre la Première nation et Sa Majesté et prévoyant un autre mécanisme de règlement des différends;
• ne peut pas être fondée sur des droits ou des titres ancestraux, ni invoquer de tels droits ou titres;
• ne peut pas être fondée sur des droits conférés par traité relativement à des activités susceptibles d'être exercées de façon continue et variable, notamment des droits de récolte;
• doit être indemnisable d'après les critères d'indemnisation.

Revendications admissibles

Une Première nation peut déposer une revendication fondée sur l'un ou l'autre des motifs suivants en vue d'être indemnisée des pertes en résultant :

1. l'inexécution d'une obligation légale de Sa Majesté^{Note de bas de page 1} liée à la fourniture d'une terre ou de tout autre élément d'actif en vertu d'un traité ou de tout autre accord conclu entre la Première nation et Sa Majesté^{Note de bas de page 1};
2. la violation d'une obligation légale de Sa Majesté^{Note de bas de page 1} découlant de la Loi sur les Indiens ou de tout autre texte législatif - relatif aux Indiens ou aux terres réservées pour les Indiens - du Canada ou d'une colonie de la Grande-Bretagne dont au moins une portion fait maintenant partie du Canada;
3. la violation d'une obligation légale de Sa Majesté^{Note de bas de page 1} découlant de la fourniture ou de la non-fourniture de terres d'une réserve - notamment un engagement unilatéral donnant lieu à une obligation fiduciaire légale - ou de l'administration par Sa Majesté de terres d'une réserve, ou de l'administration par elle de l'argent des Indiens ou de tout autre élément d'actif de la Première nation;
4. la location ou la disposition, sans droit, par Sa Majesté^{Note de bas de page 1}, de terres d'une réserve;
5. l'absence d'indemnisation adéquate pour la prise ou l'endommagement, en vertu d'un pouvoir légal, de terres d'une réserve par Sa Majesté^{Note de bas de page 1} ou un organisme fédéral;
6. la fraude, de la part d'un employé ou d'un mandataire de Sa Majesté^{Note de bas de page 1}, relativement à l'acquisition, à la location ou à la disposition de terres d'une réserve.

Critères d'indemnisation

Les indemnisations continueront d'être déterminées en fonction des critères suivants, énoncés dans le document Dossier en souffrance : Une politique des revendications des Autochtones.

1. En règle générale, une bande requérante reçoit une indemnisation pour les pertes et les dommages qu'elle a subis par suite d'un manquement du gouvernement fédéral à ses obligations légales. Cette indemnisation obéit aux principes du droit.
2. Lorsqu'une bande requérante peut prouver que certaines de ses terres de réserve ont été prises ou endommagées par autorisation légale, mais qu'aucune indemnisation ne lui a été accordée en échange, cette bande est indemnisée par le paiement de la valeur des terres en question au moment où elles ont été prises ou par le paiement de la valeur des dommages subis, selon le cas.
3. 1. Lorsqu'une bande requérante peut prouver que certaines de ses terres de réserve n'ont jamais été cédées légalement, ou autrement prises par autorisation légale, cette bande est indemnisée par la restitution des terres en question ou par le paiement de leur valeur au moment du règlement, sans égard aux améliorations qui ont pu y être apportées entre-temps.
   2. L'indemnisation peut comprendre un montant accordé en dédommagement de la perte de l'usage des terres en question, s'il peut être établi que les requérants ont bel et bien subi pareille perte. Dans tous les cas, la perte ainsi calculée est la perte nette.
4. Le critère de la « valeur particulière pour le propriétaire » ne joue pas et l'indemnisation accordée ne peut comprendre un montant complémentaire à cet égard, à moins que la bande requérante ne puisse prouver que les terres en question avaient pour elle une valeur économique particulière, en sus de leur valeur marchande.
5. L'indemnisation ne peut comprendre un montant complémentaire accordé en dédommagement de la prise de possession des terres par la force.
6. Lorsque l'indemnisation accordée doit servir à l'achat d'autres terres, elle peut comprendre un montant raisonnable destiné à couvrir les frais d'acquisition, lesquels ne peuvent toutefois dépasser 10 p. 100 de la valeur estimée des terres à acheter.
7. Dans les cas justifiés, un montant raisonnable peut être ajouté à l'indemnisation accordée pour couvrir une partie des frais de négociation.
8. Dans tout règlement d'une revendication particulière des Autochtones, le gouvernement tient pleinement compte des intérêts des tierces parties, s'il en est. En règle générale, le gouvernement n'accepte pas de règlement entraînant la dépossession de tierces parties.
9. Toute indemnisation accordée à l'égard d'une revendication tient compte de tout montant déjà versé au requérant à l'égard de cette même revendication.
10. Les critères énoncés ci-dessus sont donnés à titre d'indications générales. En fait, le montant exact de l'indemnisation accordée est établi d'après la force de la revendication, c'est-à-dire la mesure dans laquelle elle est fondée, et c'est au requérant qu'il incombe de voir à ce qu'elle le soit. Ainsi, s'il existe un doute quant à savoir si les terres revendiquées ont jamais fait partie d'une réserve indienne, le montant de l'indemnisation accordée tient compte de cette part de doute.

En ce qui concerne le critère 2, la pratique établie sera maintenue. L'indemnisation sera égale à la valeur marchande des terres de réserve à l'époque où elles ont été prises ramenée à la valeur actuelle. De même, en ce qui concerne les dommages, l'indemnisation sera égale à la valeur historique du dommage causé ramenée à la valeur actuelle.

Certitude et irrévocabilité

Le gouvernement fédéral demande certitude et irrévocabilité lorsqu'il règle une revendication. Le règlement doit permettre de résoudre entièrement et définitivement la revendication. Les Premières nations doivent donc décharger le gouvernement fédéral de toute responsabilité à l'égard de la revendication. Il est également possible que les Premières nations doivent consentir à une cession, mettre fin au litige ou prendre d'autres mesures afin que la revendication ne puisse pas être renégociée ultérieurement.

Dans tout règlement d'une revendication particulière, le gouvernement fédéral tiendra compte des intérêts des tierces parties. Il n'acceptera aucun règlement qui entraîne la dépossession de tierces parties. Un requérant peut se servir de son indemnisation pour acheter des terres. Dans ce cas, il ne peut s'agir que d'une transaction de gré à gré entre l'acheteur et le vendeur.

On s'attend à ce que les Premières nations qui ont réglé leurs revendications administrent elles-mêmes la somme obtenue. Lorsqu'il s'agit d'une indemnisation importante, l'accord définitif peut préciser les mesures mises en place par la Première nation pour l'administrer.

Statuts sur la prescription, règle du retard indu et autres moyens de défense

Les statuts sur la prescription sont fédéraux ou provinciaux et fixent le délai dans le cadre duquel il est possible de présenter une action en justice devant les tribunaux pour régler un grief. Le droit de recours en justice expire donc après un certain temps, à moins que des procédures judiciaires n'aient été engagées entre-temps.

En ce qui concerne les revendications particulières, toutefois, le gouvernement fédéral décide de négocier chaque revendication en fonction des circonstances qui lui sont propres. Les Premières nations dont les griefs remontent à très loin dans le passé ne verront pas leurs revendications rejetées d'emblée du simple fait de l'existence d'une prescription légale ou d'un retard indu. En d'autres termes, le gouvernement fédéral ne refusera pas de négocier des revendications particulières parce qu'elles sont présentées trop tard (statuts de prescription) ou parce qu'une Première nation a attendu trop longtemps avant de présenter sa revendication (règle du retard indu).

Chaque revendication sera jugée d'après les faits qui s'y rapportent en propre. Toutes les preuves applicables en l'espèce seront considérées, aussi loin qu'elles remontent dans le temps, et non les seules preuves recevables par les tribunaux en vertu des règles strictes du droit. Ainsi, l'acceptation d'une revendication pour négociation ne peut être interprétée comme la reconnaissance d'une obligation de la part du gouvernement fédéral; si aucun règlement n'intervient et s'il s'ensuit un procès, le gouvernement fédéral se réserve le droit d'utiliser tous les moyens de défense à sa disposition, y compris la prescription légale, la règle du retard indu et l'absence de preuves recevables.

1. Présentation

Les Premières nations doivent faire des recherches sur leurs propres revendications et soumettre ces revendications conformément à la norme minimale (voir l'annexe A). Le ministre des Affaires indiennes et du Nord canadien avisera les Premières nations par écrit lorsqu'il aura reçu leur demande.

2. Examen préliminaire : norme minimale

Dans les six mois suivant la réception de la demande par le ministre, toutes les revendications présentées seront évaluées au regard de la norme minimale. Toutes celles qui sont conformes à cette norme seront déposées auprès du ministre, auquel cas la Première nation en sera avisée par écrit. C'est la date de dépôt qui marque le début de la période d'évaluation de trois ans.

Si une revendication ne respecte pas la norme minimale, elle sera retournée à la Première nation accompagnée d'une explication.

La revendication déposée auprès du ministre est la même dont peut être saisi le Tribunal en dernier ressort; par conséquent, aucun motif, aucune allégation ou preuve supplémentaire ne peut être accepté après que la Première nation est avisée du dépôt de sa revendication auprès du ministre.

3. Recherche et évaluation

Une fois la revendication déposée auprès du ministre, ce dernier a trois ans pour l'évaluer d'après les critères établis et selon les six motifs admissibles présentés dans la section sur la politique du présent document. Dans le cadre de son évaluation, la Direction générale des revendications particulières peut approfondir la recherche et solliciter des avis juridiques.

Si la Première nation n'obtient pas de réponse l'informant de l'acceptation ou de la non-acceptation de sa revendication aux fins de négociation dans la période prévue de trois ans, elle peut choisir d'attendre les résultats de l'évaluation du gouvernement fédéral ou saisir le Tribunal de sa revendication pour qu'il statue sur son bien-fondé et sur l'indemnisation.

4. Négociation et règlement

Si le ministre confirme à la Première nation que sa revendication fera l'objet de négociations, en tout ou en partie, des négociations avec la Première nation suivront. L'échéancier prescrit de trois ans commence le jour où le ministre informe la Première nation par écrit qu'il accepte de négocier sa revendication, mais le processus de négociation même ne débutera pas avant que le ministre obtienne la confirmation, par exemple par une résolution du conseil de bande, que la Première nation est disposée à entamer des négociations selon les termes établis dans l'avis d'acceptation.

Une Première nation peut choisir de saisir le Tribunal de sa revendication afin qu'il statue sur sa validité et sur l'indemnisation connexe lorsqu'aucun accord n'a été conclu après la période de négociation de trois ans ou avant la fin de cette période si le ministre et la Première nation acquiescent.

Une fois qu'un accord est conclu entre la Première nation et le gouvernement fédéral, l'entente de règlement est ratifiée et signée, la Première nation décharge le gouvernement de toute responsabilité à l'égard de la revendication, l'indemnisation est versée et la revendication réglée.

Médiation

La plupart des revendications particulières qui font l'objet de négociations se solderont par un règlement définitif. Le gouvernement fédéral demeure résolu à respecter le principe selon lequel il est préférable de régler les revendications particulières par la négociation. La médiation peut se révéler un outil précieux dans le règlement des litiges; c'est pourquoi le gouvernement fédéral s'assurera de la disponibilité de ces services.

Revendications de plus de 150 millions de dollars

Dans le cas des revendications évaluées à plus de 150 millions de dollars, le ministre doit obtenir un mandat distinct avant d'accepter qu'elles fassent l'objet de négociations. Les « revendications de plus de 150 millions de dollars » ne constituent pas une nouvelle classe ou catégorie de revendications. Elles demeurent des revendications particulières telles qu'elles sont définies par la politique sur les revendications particulières.

Norme minimale

En vertu de la Loi sur le Tribunal des revendications particulières, le ministre des Affaires indiennes et du Nord canadien est tenu d'afficher le texte de la norme minimale sur l'Internet. La norme est reproduite ici dans son intégralité. La « politique sur les revendications particulières » dont il est question dans les paragraphes suivants s'entend de la présente publication, Politique sur les revendications particulières et Guide sur le processus de règlement.