Archivée - Vérification du programme de gestion de la qualité et de l'application de la politique d'intervention

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Table des matières

• Sigles et abréviations
• Sommaire
• 1.0 Introduction
• 2.0 Objectifs
• 3.0 Portée
• 4.0 Approche et méthode
• 5.0 Observations et recommandations – Application de la politique d'intervention
• 6.0 Observations et recommandations – Programme de gestion de la qualité
• 7.0 Plan d'action
• 8.0 Annexe A - Critères de vérification

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Sigles et abréviations

Sommaire

Introduction

Les programmes de subventions et de contributions (S et C) sont l'instrument dont Affaires indiennes et du Nord Canada (le Ministère) se sert principalement pour s'acquitter de son mandat. Les dépenses de S et C représentent environ 85 % du budget du Ministère.

Le plan de vérification fondé sur les risques préparé par la Direction générale des services de vérification et d'assurance, du Secteur de la vérification et de l'évaluation (SVE), stipule qu'une vérification horizontale des contrôles établis sur les subventions et contributions doit être effectuée pour chaque exercice de 2008-2009 à 2010-2011. Cette vérification pluriannuelle ciblée se justifie par l'importance, la complexité et la sensibilité des programmes de S et C. Une vérification horizontale a pour fonction d'évaluer les contrôles établis par la direction dans l'ensemble du Ministère plutôt que les contrôles associés à un programme, à une région ou à un secteur donné. La présente vérification horizontale – vérification du programme de gestion de la qualité et de l'application de la politique d'intervention (ci-après désignée vérification horizontale) – visait deux importants risques ministériels, dans leurs relations avec les programmes de S et C d'AINC : 1) l'application de la politique d'intervention; 2) le programme de gestion de la qualité.

Application de la politique d'intervention

La politique d'intervention (PI), qui fixe le cadre de l'intervention du ministre dans le cas où un bénéficiaire ne respecte pas les conditions d'un accord de financement, précise que l'intervention a pour but « … de permettre la prestation des programmes et services et de maintenir les obligations de reddition de comptes pendant la résolution de situations problématiques. Il incombe au bénéficiaire de corriger les situations problématiques ». La PI est destinée à faciliter l'intervention en temps voulu et l'harmonisation des opérations régionales, de même qu'à surveiller constamment les interventions et à améliorer leur efficacité. La PI ajoute que « [l]a politique a pour but d'encourager le bénéficiaire en situation de manquement à améliorer sa capacité de prestation des programmes et des services et de prévoir une stratégie de retrait si seul un niveau d'intervention moindre est requis ou s'il y a lieu de mettre fin à l'intervention ». Pour atteindre et maintenir cet important résultat de façon cohérente dans toutes les régions, il faut que les contrôles établis par la direction relativement à l'application de la PI soient bien pensés, ainsi qu'appliqués avec efficacité. La présente vérification horizontale aborde la question de ces importants contrôles.

Programme de gestion de la qualité

Le programme de gestion de la qualité est la méthode employée par la direction pour veiller à ce que toutes les activités nécessaires, à tous les stades de la prestation des produits et services, soient en place et efficaces. Le programme de gestion de la qualité (PGQ) décrit, dans le contexte de cette vérification horizontale, les méthodes employées par la direction (aussi bien à l'administration centrale (AC) que dans les régions) pour veiller à ce que le Ministère se conforme en tout temps aux critères de financement des S et C. Ces critères figurent dans les conditions des programmes, les accords de financement particuliers ou ailleurs (p. ex. dans les politiques applicables du Ministère et du Conseil du Trésor). Pour cette vérification horizontale, le programme de gestion de la qualité a été divisé en deux catégories principales : contrôle de la qualité (CQ) et assurance de la qualité (AQ). Les activités de contrôle de la qualité visent à garantir la conformité de toutes les opérations de routine. L'assurance de la qualité comprend les activités menées par la direction pour faire une validation indépendante de la conformité aux exigences (les activités d'AQ sont exécutées par une personne qui ne détient aucune responsabilité opérationnelle). Ces deux types d'activités sont des éléments indispensables d'un programme de gestion de la qualité efficace. Notre vérification horizontale porte sur les contrôles exercés par la direction sur les deux ensembles d'activités.

Objectifs, critères et portée

La vérification horizontale avait un objectif général : conférer de la certitude à la haute direction concernant l'application de la politique d'intervention et le programme de gestion de la qualité (y compris les activités de contrôle de la qualité et d'assurance de la qualité). Le mandat de ce projet énonçait plusieurs critères connexes de vérification des subventions et contributions[Note 1] :

• On établit des politiques, procédures, rôles et responsabilités adaptés à l'assurance de la qualité, qui sont diffusés et mis en application avec efficacité, afin de veiller à ce que les programmes soient appliqués uniformément, dans les limites des conditions approuvées et des autres critères politiques pertinents;
• Les activités d'assurance de la qualité atténuent véritablement les risques susceptibles de nuire à l'accomplissement des objectifs des programmes;
• La politique d'intervention est mise en œuvre et respectée quand il y a lieu;
• On fixe des cibles de réduction raisonnables, assorties d'un cadre de contrôle de gestion conçu pour faciliter l'atteinte de ces cibles, y compris une orientation et une gestion efficaces des fournisseurs.

Les procédures de vérification établies à partir des critères ci-dessus et utilisées à l'étape de planification de la vérification horizontale ont appuyé la clarification et la mise au point des objectifs de vérification, comme suit :

1. Application de la politique d'intervention – La vérification a pour but de fournir à la haute direction l'assurance que :

• les contrôles qui assurent la conformité des régions et secteurs aux exigences énoncées dans la politique d'intervention sont suffisants et efficaces.

2. Programme de gestion de la qualité – La vérification a pour objectif de fournir à la haute direction l'assurance que :

• les principaux contrôles de gestion sont suffisants et assez efficaces pour garantir la conformité aux conditions des programmes et accords. De même, les politiques et procédures applicables d'Affaires indiennes et du Nord Canada (AINC) et du Secrétariat du Conseil du Trésor (SCT) sont suffisantes et efficaces (contrôle de la qualité);
• on a mis en place un programme d'assurance de la qualité efficace et indépendant, qui réalise une validation objective de la conformité aux conditions des programmes et d'accords de contribution particuliers, et aux politiques et procédures applicables d'AINC et du SCT (assurance de la qualité).

On a aussi préparé des critères de vérification détaillés pour chacun de ces objectifs de vérification (voir l'annexe A).

La vérification horizontale a porté sur tous les principaux programmes de subventions et de contributions des bureaux régionaux, surtout les programmes d'éducation et d'immobilisations et les programmes sociaux. Comme la vérification était axée sur les exigences actuelles et les pratiques récentes, on a sélectionné des dossiers de S et C actifs ou récemment actifs pour des vérifications par sondages. Au stade de planification de la vérification horizontale, des entrevues ont été menées avec des cadres représentant un échantillon de régions et de secteurs. À l'étape d'exécution, des visites sur place ont été effectuées dans les sept régions du Sud (en fonction de l'importance relative de la prestation des programmes dans ces régions) et des entrevues de suivi ont été organisées avec la direction à l'AC.

Cette façon d'aborder la vérification interne s'inspire de la Politique sur la vérification interne du SCT et des Standards for the Professional Practice of Internal Auditing de l'Institute of Internal Auditors (États-Unis).

Conclusions et recommandations

Conclusions

La vérification horizontale est parvenue à plusieurs conclusions touchant l'application de la politique d'intervention (PI) et l'action exercée par le programme de gestion de la qualité (PGQ) sur les subventions et les contributions. Elle a détecté des problèmes de cadre de contrôle de gestion, de capacité et de compétence, qui ont contribué aux écarts importants observés (aussi bien entre les politiques et la pratique que d'une région à l'autre) dans le mode d'application de la PI, ainsi que dans la nature et la fiabilité des activités de gestion de la qualité dans l'ensemble du Ministère.

La vérification a noté l'impression assez généralisée que la PI est inefficace par rapport aux objectifs qu'elle cible, impression dont l'origine semble être la diligence variable avec laquelle la PI est appliquée.

La vérification a mis au jour une faiblesse générale et systémique dans la clarté et la cohérence des rôles et responsabilités relatifs au contrôle de la qualité et à l'assurance de la qualité au sein des secteurs, programmes et régions, et parmi eux. Elle a conclu à une absence globale de mise en forme officielle et de satisfaction des attentes relatives au contrôle de la qualité et à l'assurance de la qualité. Plus précisément, on note que le programme de gestion de la qualité du Ministère n'a été ni défini, ni communiqué aux intervenants intéressés, et que la méthode de surveillance de la conformité n'a pas été coordonnée entre les régions et l'AC.

Ces observations mènent à la conclusion que les contrôles établis par la direction sont insuffisants pour garantir :

• la conformité aux conditions des programmes et aux politiques d'AINC et du SCT;
• une surveillance efficace et nationale de la suffisance ou de l'efficacité des contrôles établis par la direction sur l'application de la PI, le contrôle de la qualité ou l'assurance de la qualité;
• une application du pouvoir de jugement ou de décision qui soit pertinente, délibérée et uniforme dans l'ensemble du Ministère.

Les conclusions touchant les faiblesses des contrôles établis par la direction à l'égard de la conformité sont confirmées par la vérification par sondages des dossiers. Pour l'application de la PI, par exemple, les plans de redressement à l'égard de 47 % des dossiers du sondage n'ont pas été obtenus dans les délais. De plus, 72 % des dossiers n'étaient pas accompagnés de la documentation appuyant les activités de surveillance (élément clé du contrôle de la qualité) exigées en vertu des conditions des programmes.

Si les procédures de vérification ont détecté des pratiques de contrôle de la qualité, en revanche la conclusion générale est que les contrôles établis par la direction souffrent de lacunes et de faiblesses considérables par rapport à chacun des objectifs de vérification. Tant que ces problèmes ne sont pas réglés, il est impossible au Secteur de la vérification et de l'évaluation de fournir à la haute direction l'assurance de la fiabilité des contrôles destinés à garantir la conformité permanente aux conditions et aux politiques d'AINC et du SCT (y compris la PI).

Recommandations

Pour appliquer les conclusions susmentionnées, nous avons formulé des recommandations destinées à orienter la direction vers ce qui constitue, à nos yeux, les causes profondes des faiblesses constatées dans les contrôles.

La direction devrait entreprendre une évaluation de la PI en vue d'établir et de confirmer son efficacité. L'évaluation porterait sur le rôle de la PI dans le mandat du Ministère, et prendrait en compte les rôles, responsabilités et attentes. Les recommandations éventuelles découlant de cette évaluation seraient étayées par une stratégie de communication portant sur l'idée qu'ont les gens de l'efficacité de la PI et la répartition des rôles, responsabilités et attentes relativement à la politique et à son application. Enfin, le Ministère devrait favoriser et faciliter une surveillance efficace et active de la PI au moyen d'un plan intégré, fondé sur une méthode axée sur le risque, qui évaluerait la conformité à la PI à l'échelle nationale.

La direction devrait ensuite créer un PGQ intégré et normalisé, qui pourrait être mis en application et maintenu de façon raisonnable dans tout le Ministère. Ce programme indiquerait clairement les rôles et responsabilités des intervenants clés, à l'AC aussi bien que dans les bureaux régionaux. La direction devrait ensuite, pour ce PGQ intégré, fixer des attentes, des orientations et des outils normalisés relatifs à la mise en œuvre des activités de contrôle de la qualité dans les bureaux régionaux, y compris une orientation concernant la surveillance, l'examen et la documentation des rapports sur les programmes des bénéficiaires. Enfin, le Ministère devrait établir une politique commune et intégrée définissant les attentes liées au recours à une approche fondée sur le risque pour les examens de la conformité des S et C dans tout le Ministère. Cette politique doit répondre au besoin ressenti d'une stratégie et d'un plan visant à veiller à ce que l'on dispose des ressources et des capacités voulues pour mettre en œuvre les examens de la conformité.

Les parties 5.0 et 6.0 de ce rapport présentent les conclusions et recommandations en plus de détails.

1.0 Introduction

Chaque année, les programmes de subventions et de contributions occupent 5,5 milliards de dollars des dépenses ministérielles (soit plus de 85 % des dépenses totales). Les fonds sont transférés à environ 1 200 entités, y compris quelque 640 organismes des Premières nations et des Autochtones. Vu l'importance fondamentale de ces transferts pour l'accomplissement du mandat d'AINC, le plan de vérification fondé sur les risques (2007-2010) a fixé le principe d'une vérification annuelle, qui fournirait une évaluation horizontale (à l'échelle du Ministère) des principaux contrôles sur les subventions et contributions.

Les récentes vérifications internes et les examens des pratiques de gestion régionales ont permis au Secteur de la vérification et de l'évaluation de déterminer que l'AQ des programmes et l'application de la PI sont des domaines très à risque, qui doivent être vérifiés en 2008-2009.

Application de la politique d'intervention

La PI définit ainsi l'intervention : « … application de toutes mesures auxquelles le ministre peut avoir recours aux termes d'un accord de financement en cas de manquement du [bénéficiaire]... ». Les manquements peuvent résulter de la situation (finances, gouvernance, etc.) du bénéficiaire, ce qui peut nuire à sa capacité de donner les programmes et services prévus dans l'accord de financement. La PI est conçue pour une intervention rapide et uniforme en cas de manquement dans les opérations régionales. Elle veut aussi encourager le bénéficiaire défaillant à améliorer sa capacité de prestation des programmes et des services, ainsi qu'à prévoir une stratégie de retrait.

Les interventions sont de trois niveaux :

1. La gestion par le bénéficiaire est un niveau d'intervention faible, applicable s'il est déterminé que le bénéficiaire a la capacité de corriger le manquement ou de régler les problèmes ayant donné lieu au manquement, et qu'il est disposé à le faire.
2. La cogestion est un niveau d'intervention moyen, applicable s'il est déterminé que le bénéficiaire, malgré sa bonne volonté, n'a pas la capacité de corriger le manquement ou de régler les problèmes ayant donné lieu au manquement.
3. La gestion par un séquestre-administrateur est le niveau d'intervention supérieur, applicable s'il est déterminé que le bénéficiaire n'a ni la volonté, ni la capacité de corriger le manquement ou de régler les problèmes ayant donné lieu au manquement.

Voici des exemples de problèmes liés à la politique d'intervention :

• La moitié environ des Premières nations est assujettie à une intervention, sans qu'on observe une tendance à la baisse dans le nombre de bénéficiaires faisant l'objet d'une intervention;
• Un grand nombre de Premières nations sont gérées pendant de longues périodes par un séquestre-administrateur;
• Il y a des contradictions apparentes entre les accords de financement et la situation en matière d'intervention;
• On constate une certaine résistance à recourir à une intervention par un séquestre-administrateur même en présence de problèmes graves.

Programme de gestion de la qualité

Le programme de gestion de la qualité est la méthode employée par la direction pour veiller à ce que toutes les activités nécessaires, à tous les stades de la prestation des produits et services, soient en place et efficaces. Le programme de gestion de la qualité (PGQ) décrit, dans le contexte de cette vérification horizontale, les processus et pratiques employés par la direction pour veiller à ce que le Ministère donne et surveille les programmes dans le respect des conditions des programmes, des accords de financement, des politiques applicables ou d'autres critères. Pour la vérification horizontale, le PGQ a été divisé en deux catégories principales : contrôle de la qualité (CQ) et assurance de la qualité (AQ). Les activités de contrôle de la qualité visent à garantir la conformité de toutes les opérations de routine (p. ex. étayer les dossiers ou remplir des formulaires relatifs aux exigences de conformité à l'accord de financement). L'AQ comprend ses procédures et pratiques et d'autres contrôles dont se sert la direction pour faire une validation indépendante de la conformité globale (p. ex. étude d'un dossier par une sous-section de la conformité ou l'AC pour veiller au respect des critères de conformité). Ces types d'activités sont indispensables à un programme de gestion de la qualité efficace.

Voici des exemples de problèmes liés au programme de gestion de la qualité (PGQ) :

• Non-exécution des examens obligatoires;
• Absence de stratégies ou de plans complets pour le PGQ (AQ et CQ);
• Examens trop détaillés et potentiellement sans efficacité;
• Absence d'approches fondées sur le risque et coordonnées du PGQ (AQ et CQ).

2.0 Objectifs

La vérification horizontale avait un objectif général : conférer de la certitude à la haute direction concernant l'application de la politique d'intervention et le programme de gestion de la qualité (y compris des activités de contrôle et d'assurance de la qualité). Le mandat de ce projet énonçait plusieurs critères connexes de vérification des subventions et contributions :

• On établit des politiques, procédures, rôles et responsabilités adaptés à l'assurance de la qualité, qui sont diffusés et mis en application avec efficacité, afin de veiller à ce que les programmes soient appliqués uniformément, dans les limites des conditions approuvées et des autres critères politiques pertinents;
• Les activités d'assurance de la qualité atténuent véritablement les risques susceptibles de nuire à l'accomplissement des objectifs des programmes;
• La politique d'intervention est mise en œuvre et respectée quand il y a lieu;
• On fixe des cibles de réduction raisonnables, assorties d'un cadre de contrôle de gestion conçu pour faciliter l'atteinte de ces cibles, y compris une orientation et une gestion efficaces des fournisseurs.

Les procédures de vérification établies à partir des critères ci-dessus et utilisées à l'étape de planification de la vérification horizontale ont appuyé la clarification et la mise au point des objectifs de vérification, comme suit :

1. Application de la politique d'intervention – La vérification a pour but de fournir à la haute direction l'assurance que :

• les contrôles qui assurent la conformité des régions et secteurs aux exigences énoncées dans la politique d'intervention sont suffisants et efficaces.

2. Programme de gestion de la qualité – La vérification a pour objectif de fournir à la haute direction l'assurance que :

• les principaux contrôles de gestion sont suffisants et assez efficaces pour garantir la conformité aux conditions des accords. Les politiques et procédures applicables d'AINC et du SCT sont suffisantes et efficaces (contrôle de la qualité);
• on a mis en place un programme d'assurance de la qualité efficace et indépendant, qui réalise une validation objective de la conformité aux conditions des accords de contribution et aux politiques et procédures applicables d'AINC et du SCT (assurance de la qualité).

3.0 Portée

La vérification horizontale a porté sur tous les principaux programmes de subventions et de contributions des bureaux régionaux, surtout les programmes d'éducation et d'immobilisations et les programmes sociaux. Comme la vérification était axée sur les exigences actuelles et les pratiques récentes, on a sélectionné des dossiers de S et C actifs ou récemment actifs pour des vérifications par sondages. Voici une description de la portée des vérifications pour chacun des domaines ciblés par la vérification horizontale :

Application de la politique d'intervention

Pour ce qui est de la PI, la vérification s'est concentrée sur les exigences actuelles et les pratiques récentes à l'échelle régionale et comprenait un examen des dossiers d'un échantillon de Premières nations, y compris celles qui fonctionnent actuellement en vertu de la PI et celles pour lesquelles un examen en vertu de la PI semble justifié. En ce qui concerne les leçons à tirer et pratiques exemplaires, les examens de dossiers prévoyaient une étude rétrospective des relations entre les Premières nations et les régions.

La vérification s'est aussi penchée sur les facteurs susceptibles d'expliquer la gestion prolongée de Premières nations par un séquestre-administrateur et sur les possibilités pour AINC d'adopter des politiques et pratiques plus dynamiques pour y remédier.

Programme de gestion de la qualité

Le programme de gestion de la qualité (PGQ) a été défini, dans cette vérification horizontale, comme une entité composée de deux grandes catégories : CQ et AQ. La vérification a porté sur la pertinence et l'application des politiques, procédures, outils, pratiques et rapports relatifs aux principaux programmes nationaux et à tous les bureaux régionaux, sous l'angle aussi bien du CQ que de l'AQ. Les activités soumises à la vérification par sondages répondaient à plusieurs critères, notamment les suivants :

• Pratiques et procédures employées pour rendre compte du degré de conformité aux exigences des bénéficiaires;
• Outils et mécanismes employés pour détecter les problèmes de conformité, avec les procédures d'intervention connexes;
• Portée et nature des examens de l'assurance de la qualité, à l'échelle régionale et nationale;
• Évaluation de l'indépendance du personnel chargé de l'AQ.

La vérification du PGQ exclut tout particulièrement les processus et contrôles concernant les transactions non liées aux subventions et aux contributions (p. ex. finances du Ministère, ressources humaines et passation de contrats).

4.0 Approche et méthode

La vérification a obéi aux Standards for the Professional Practice of Internal Auditing de l'Institute of Internal Auditors et à la Politique sur la vérification interne du SCT. Ainsi, l'exactitude des conclusions du rapport s'appuie sur des procédures de vérification et sur une collecte d'indicateurs suffisantes et pertinentes. Les conclusions se fondent sur une comparaison des situations à l'époque de la vérification, jugées en fonction des critères de vérification. Il est à noter que ces conclusions ne s'appliquent qu'aux domaines examinés.

L'étape de planification a comporté plusieurs procédures, dont l'examen de la documentation, des entrevues avec la direction, des visites aux bureaux régionaux du Québec et de la Saskatchewan et des téléconférences avec des représentants des autres régions et des secteurs suivants : Services fonciers et fiduciaires, Revendications et gouvernement indien, Politiques socio-économiques et opérations régionales (PSEOR) (désormais Programmes et partenariats en matière d'éducation et de développement social) et le Bureau de l'interlocuteur fédéral auprès des Métis et des Indiens non inscrits.

Les résultats de ces procédures de planification ont fait l'objet d'une synthèse et d'une analyse, qui ont servi à élaborer des ébauches de cadres de contrôle de gestion aussi bien pour l'AQ que pour l'application de la PI. Ces cadres énonçaient les différents objectifs de contrôle indiqués par la direction des bureaux régionaux et de l'AC. Les critères de vérification ont été établis en fonction des informations recueillies au stade de planification et d'évaluation des risques (de mars à juin 2008). La création d'une approche de la vérification et d'un programme de vérification détaillé pour l'étape d'exécution s'est fondée sur les critères de vérification (décrits à l'annexe A).

À l'étape de la vérification, l'activité de sept bureaux régionaux (au sud du 60e parallèle) a été étudiée minutieusement. Le choix de ces sept régions a été dicté par leur importance relative et par le risque auquel elles sont exposées. Les régions du Nord ont été exclues des vérifications par sondages détaillées, en raison de l'importance relative de la prestation des programmes.

Voici les principales techniques de vérification employées :

• Examen de la documentation – Ladocumentation en question comprenait entre autres les politiques, directives, procédures et cadres pertinents, pour l'assurance de la qualité de la prestation des programmes de S et C et l'application de la politique d'intervention du Ministère.
• Étude des dossiers des bénéficiaires – Des études des dossiers ont été réalisées au moyen d'un programme de vérification créé en vue d'évaluer la conformité aux critères de vérification pertinents.
  • La documentation relative à un échantillon de 29 accords de financement pour les sept régions visitées a été examinée sous l'angle de l'application de la PI.
  • La documentation relative à un échantillon de 35 accords de financement pour les sept régions visitées a été examinée sous l'angle de l'AQ de la prestation des programmes de S et C.
• Entrevues – Des entrevues ont eu lieu à l'AC avec des représentants de la Direction des paiements de transfert (DPT) et de la Direction des politiques financières. D'autres entrevues ont été organisées, dans chacune des sept régions visitées, avec la direction et le personnel responsable de la prestation et de la surveillance financière des programmes de S et C. On a aussi préparé des guides d'entrevue qui tenaient compte des objectifs de la vérification et des critères de vérification élaborés.

Entre août et novembre 2008, des vérifications ont été menées sur place dans les régions et à l'AC.

5.0 Observations et recommandations – Application de la politique d'intervention

Conclusions essentielles

Il n'est pas universellement admis que la PI soit un moyen efficace d'accomplir les objectifs de l'intervention. Ainsi, l'impression générale est que la gestion par un séquestre-administrateur peut avoir la conséquence imprévue de favoriser la dépendance des bénéficiaires envers le Ministère. Mais la remise en question de l'efficacité de la PI augmentera le risque que les bureaux régionaux hésitent à en faire une application diligente, préférant faire appel à leur jugement et à leur expérience, au cas par cas, selon la situation particulière des bénéficiaires.

En outre, la PI actuelle ne précise pas la répartition des rôles et responsabilités parmi l'éventail étendu d'activités qui constituent le régime d'intervention du Ministère, manque de clarté qui a contribué de façon décisive à bon nombre des préoccupations à l'origine de la présente vérification horizontale (p. ex. la moitié environ des Premières nations subit une intervention sans qu'on observe une tendance à la baisse, et un grand nombre de Premières nations sont gérées pendant de longues périodes par un séquestre-administrateur). De plus, l'absence concomitante d'attentes généralement comprises et admises par les principaux groupes d'intervenants – Secteur du dirigeant principal des finances, programmes et opérations régionales (surtout les agents des services de financement), etc. – a mené à des pratiques ou à une compréhension contradictoires relativement à ce qui suit :

• Moment où il est opportun de faire appel à son jugement pour interpréter les conditions de la PI et façon de le faire;
• Conception, élaboration, mise en œuvre et surveillance de la PI.

Le programme de gestion de la qualité (voir la partie 6.0) présente aussi des lacunes et des contradictions, par rapport à l'application de la PI, qui rendent compte à la fois de l'absence d'une approche intégrée de la surveillance de la conformité et d'une capacité limitée pour une telle surveillance à l'échelle tant régionale que nationale. Les activités de conformité régionales étaient concentrées sur la conformité des bénéficiaires plutôt que sur la conformité à la PI, tandis que l'activité de surveillance de l'AC est restreinte, au cas par cas et non fondée sur le risque.

Ces observations mènent à la conclusion que les contrôles établis par la direction sont insuffisants pour garantir :

• la conformité permanente aux dispositions de la PI;
• la surveillance efficace, à l'échelle nationale, de la suffisance ou de l'efficacité des contrôles établis par la direction sur l'application de la PI;
• par ailleurs, le recours au jugement ou à l'autorité est pertinent, délibéré et cohérent quand il s'agit d'interpréter la PI et de l'appliquer aux bénéficiaires individuels.

Les parties 5.1 et 5.2 du rapport contiennent des détails sur les observations et conclusions liées à l'application de la PI notées au cours de la vérification, et sur lesrecommandations pour aider le Ministère à réagir à ces observations et conclusions.

Contexte

La politique d'intervention fixe le cadre de l'intervention du ministre dans le cas où un bénéficiaire ne respecte pas les conditions d'un accord de financement. La PI stipule que l'intervention a pour but de « … permettre la prestation des programmes et services et de maintenir les obligations de reddition de comptes pendant la résolution de situations problématiques. Il incombe au bénéficiaire de corriger les situations problématiques ». La PI vise à faciliter l'intervention en temps voulu et l'harmonisation des opérations régionales ainsi qu'à surveiller constamment les interventions et à améliorer leur efficacité. La PI ajoute que « [l]a politique a pour but d'encourager le bénéficiaire en situation de manquement à améliorer sa capacité de prestation des programmes et des services et de prévoir une stratégie de retrait si seul un niveau d'intervention moindre est requis ou s'il y a lieu de mettre fin à l'intervention ». Pour atteindre et maintenir cet important résultat avec cohérence dans toutes les régions, il faut que les contrôles établis par la direction relativement à l'application de la PI soient bien pensés et appliqués avec efficacité.

5.1 Application de la politique d'intervention

La politique d'intervention n'est pas appliquée avec diligence et cohérence à l'échelle nationale

La PI est conçue pour permettre de faire appel à son jugement quand on analyse la situation d'un bénéficiaire, mais son but est aussi de favoriser une intervention uniforme au Ministère. Ces objectifs potentiellement contradictoires obligent la direction à faire usage d'outils et de pratiques (critères officiels, directives, formation, etc.) qui facilitent un équilibre réel entre jugement et uniformité.

En l'absence d'une base qui guide le recours au jugement dans l'ensemble du Ministère, le risque est grand que l'application de la PI à des bénéficiaires dans des situations très semblables ne soit pas uniforme. À titre d'exemple, la probabilité d'une application de la PI dans une situation de manquement semble moindre lorsque la part du financement du bénéficiaire fournie par le Ministère est très faible.

La vérification a noté des divergences dans l'interprétation de la PI qui ont mené à des variations dans l'application de la PI à des situations comparables, même en présence de manquements quantitatifs manifestes (p. ex. le déficit opérationnel du bénéficiaire dépasse le seuil de 8 %). Le problème fondamental concernait l'interprétation par les bureaux régionaux des conditions du manquement décrites dans la PI. Certains bureaux régionaux considéraient des conditions de manquement comme des déclencheurs d'une intervention. D'autres voyaient ces mêmes conditions comme des indicateurs pouvant mener (ou non) à une intervention.

La vérification a permis de constater l'absence de rôles, de responsabilités, d'orientation et de formation clairement définis à l'échelle du Ministère relativement à l'application de la PI, ce qui a mené à de fortes variations dans l'application au sein des régions et parmi elles. Plus précisément, elle a mis au jour des pratiques contradictoires et des attentes peu claires concernant ce qui suit :

• Le recours à son jugement quand on examine ce qui suit :
  • Situation particulière des bénéficiaires (p. ex. on juge qu'ils ne tireraient aucun profit d'une intervention malgré un manquement);
  • Détermination du pouvoir d'intervention (p. ex. les situations de manquement prévues dans la PI sont interprétées comme des « déclencheurs » plutôt que comme des « indicateurs »)
• La reddition de comptes, les responsabilités et les attentes des régions, des programmes et de l'AC relativement à ce qui suit :
  • Efficacité de la conception;
  • Mise en œuvre;
  • Surveillance de la conformité.

La vérification a révélé un cadre de contrôle de la gestion de l'application de la PI qui témoigne d'une compréhension contradictoire de la répartition des rôles et responsabilités parmi le vaste éventail des activités qui composent le régime d'intervention du Ministère. Si, par exemple, il était clair que la DPT est responsable de la publication et de la distribution de la PI, en revanche on voit moins clairement le rôle éventuel des programmes ou des opérations régionales dans la conception de la PI, de manière à ce qu'elle corresponde le mieux possible aux objectifs du programme ou aux considérations opérationnelles. La vérification a aussi noté des problèmes de manque de clarté quant à la reddition de comptes liée à la surveillance de la PI.

La vérification a de même constaté que la formation sur la PI n'est pas obligatoire et qu'il n'y a pas d'approche coordonnée et nationale de la formation à l'égard de l'application de la PI. Cette absence de formation uniforme et officielle a engendré des variations dans l'application de la PI au Ministère : ainsi, la surveillance trimestrielle des plans de redressement et leur envoi et examen dans les délais faisaient parfois défaut notamment en raison du fait que certains agents des services de financement ignoraient qu'ils devaient produire des rapports.

L'évaluation de l'à-propos ou de l'efficacité de la PI ne faisait pas partie de cette vérification horizontale : néanmoins, il s'est avéré que l'impression d'inefficacité entourant la PI se répercute sur son mode d'application au sein des régions et parmi elles. Plus particulièrement, à différents échelons de la direction et du personnel, des opinions divergentes ont été exprimées quant à l'efficacité avec laquelle la PI aide les bénéficiaires à remédier aux manquements et à rétablir leur autonomie. Beaucoup de ceux qui ont exprimé des réserves concernant l'efficacité de la PI avaient l'impression que la PI actuelle risque de « désinciter » les bénéficiaires à remédier aux conditions ayant donné lieu à l'intervention, par exemple en favorisant leur dépendance envers le Ministère, résultat contraire au but visé par la PI. La direction accordait une très grande importance à ce facteur quand elle envisageait la nomination d'un séquestre-administrateur. Malgré les directives dans la PI, on nous dit que la direction régionale ne déclenchait pas la PI si le risque de dépendance était considéré élevé.

La PI actuelle ne sera un instrument efficace qu'à la condition que le cadre de contrôle de gestion soit établi de manière à garantir une application uniforme et diligente. La PI a peut-être besoin d'un soutien sous forme d'un centre d'expertise national, d'un réseau de « champions » ou d'un organisme fonctionnel semblable, qui fournirait des outils et une formation à l'égard de la PI et qui répondrait aux questions sur sa mise en œuvre.

5.2 Surveillance de la conformité à la PI

On note l'absence d'une surveillance diligente et cohérente de la conformité aux exigences de la PI à l'échelle nationale ou régionale

Les vérifications par sondages des dossiers des bénéficiaires dans les bureaux régionaux ont détecté de nombreux exemples de non-conformité à la PI. On note aussi des lacunes dans la capacité du Ministère de surveiller et de gérer avec efficacité la conformité à la PI, à l'échelon tant national que régional.

Surveillance de la conformité à l'échelle nationale

La PI stipule que le directeur, Paiements de transfert, doit assurer l=examen périodique de la mise en œuvre de la politique et la conformité régionale à celle-ci, mais la vérification n'a détecté qu'une surveillance limitée ou ponctuelle au cours de la période visée. Comme cette surveillance n'était ni fondée sur le risque, ni intégrée à la surveillance de la conformité régionale, on augmente le risque de non-détection du manque de conformité à la PI et d'absence de prise de mesures correctives.

Toutes les régions devraient faire l'objet de vérifications et d'examens périodiques, pour garantir la détection en temps voulu de la non-conformité à la PI. Ces vérifications ne devraient pas s'en tenir à des éléments précis (comme les rapports exigés), mais être générales et englober divers facteurs : pertinence du niveau d'intervention pour un bénéficiaire donné, surveillance régionale des bénéficiaires, réception en temps voulu des rapports des bénéficiaires, examen pertinent de ces rapports, surveillance des accords de cogestion et de gestion par un séquestre-administrateur, communications rapides avec les bénéficiaires, etc.

Surveillance de la conformité à l'échelle régionale

La surveillance constante des progrès des bénéficiaires permettra aux régions de détecter tout problème important qui s'est présenté depuis le dernier examen de l'état des bénéficiaires. Sans une telle surveillance, on s'expose à ce que les bénéficiaires reçoivent un niveau d'intervention non adapté ou à ce que les autres problèmes ne soient pas détectés en temps voulu.

Voici des exemples d'activités de surveillance évaluées à l'occasion de la vérification, avec les observations pertinentes :

Surveillance trimestrielle

La PI stipule que le ministre doit surveiller et documenter périodiquement (au moins une fois par trimestre) les progrès réalisés par suite de la mise en œuvre de l'intervention. La surveillance constante comprend, entre autres, une garantie que les problèmes ayant donné lieu au manquement sont en voie d'être corrigés et que les mesures qui s'imposent sont prises pour remédier adéquatement à ces problèmes.

L'étude des dossiers des sept régions visitées a révélé que, dans plus de 38 % des cas, il n'y avait aucune documentation d'appui prouvant la réalisation d'une surveillance périodique (à tout le moins trimestrielle) des bénéficiaires. Vu l'absence de formulaires ou de modèles normalisés documentant les activités de surveillance, on a constaté la grande diversité des preuves fournies (depuis une gamme complète jusqu'à une absence totale) à l'appui de la surveillance. Ainsi, des régions ont documenté leur analyse détaillée des rapports trimestriels des bénéficiaires, tandis que d'autres ont déclaré ne pas avoir les ressources voulues pour réaliser un examen approfondi des rapports trimestriels. Dans de telles situations, on préparait un examen spécial : l'analyse détaillée n'était exécutée qu'à la fin de l'exercice. La vérification a aussi noté de grands écarts dans la documentation des visites des bénéficiaires : de l'Alberta, où les rapports font état des sujets discutés, des principaux problèmes et des plans d'action, à d'autres régions où aucune documentation de cette nature n'est conservée.

Plans de redressement

Le plan de redressement est un plan, établi par le bénéficiaire et approuvé par le ministre, qui énonce les mesures que doit prendre le bénéficiaire pour remédier au non-respect d'un accord de financement. Il est un élément essentiel du suivi efficace des progrès d'un bénéficiaire vers le règlement d'un manquement. On obtient des rapports trimestriels, qui servent à évaluer la situation du bénéficiaire relativement au plan de redressement établi. Dans 47 % des dossiers étudiés, les régions n'avaient pas obtenu un tel plan dans les délais prescrits, mais le bénéficiaire n'avait souffert aucune conséquence. Si l'on ne le contraint pas à respecter les exigences et ne le tient pas responsable de la non-exécution de ses responsabilités, un bénéficiaire est moins porté à corriger les problèmes à l'origine du manquement ayant donné lieu à l'intervention.

Suivi des progrès du bénéficiaire

Il est indispensable de surveiller les progrès du bénéficiaire au cours d'une période donnée afin de déterminer l'efficacité de la PI et d'établir si d'autres façons de procéder sont nécessaires pour redresser la situation ayant donné lieu au manquement. La vérification note que les régions ne conservent pas toutes les informations qui permettraient de suivre les progrès du bénéficiaire. Certains bénéficiaires sont sous intervention depuis des années. La direction et le personnel des bureaux régionaux sont les mieux placés pour connaître l'historique des différents bénéficiaires, mais il n'existe pas de méthode officielle pour conserver ces informations et les communiquer à l'échelle nationale. L'absence d'une surveillance suffisante pendant une certaine période, et de documentation d'une telle surveillance, pourrait donner lieu à un niveau d'intervention qui ne correspond pas aux besoins du bénéficiaire.

Examens de l'assurance de la qualité

La PI indique aussi que le directeur général régional (DGR) doit veiller à la mise en œuvre d'examens de l'assurance de la qualité pour déterminer si les processus régionaux en place ou envisagés sont conformes aux exigences de la politique. La vérification a noté, à l'issue des entrevues et de l'étude des dossiers dans les sept régions visitées, qu'aucune région n'avait procédé à un examen de la conformité pour s'assurer de l'exactitude et de l'exhaustivité de l'application de la PI durant la période visée. En conséquence, il est possible que les régions ne détectent pas en temps voulu un manque de conformité à la PI.

Recommandations :

1. Réévaluer la PI de manière à clarifier ses objectifs; au besoin, à modifier des éléments pour qu'ils concordent avec les objectifs; à fournir l'orientation et les outils connexes pour que la mise en œuvre de la politique soit conforme à ce qui avait été prévu. Les révisions et les directives connexes doivent à tout le moins clarifier les éléments suivants :

1. Rôles, responsabilités, obligations de rendre des comptes et attentes liés à la conception, à l'élaboration, à la mise en œuvre et à la surveillance de la PI parmi les principaux groupes d'intervenants, notamment le Secteur du dirigeant principal des finances, les programmes et les opérations régionales (en particulier les agents des services de financement).
2. Situations où il convient d'intensifier ou d'atténuer le niveau d'intervention appliqué à un bénéficiaire.
3. Attentes liées à une stratégie/approche (fondée sur le risque et intégrée) d'évaluation de la conformité à la PI à l'échelle nationale et régionale.
4. Normes de documentation minimales des activités de surveillance continues – comptes rendus de voyage (visites sur les lieux), procès-verbal des réunions, décisions, mesures à prendre et responsabilités – afin d'uniformiser l'approche au sein des régions et entre elles.
5. Pratiques concernant la réception et l'examen dans les délais des plans de redressement (y compris la surveillance) et la mise à exécution des exigences de la PI si les bénéficiaires n'envoient pas ces plans.
6. Méthode permettant de suivre les progrès des bénéficiaires sous intervention, de suivre et de documenter les progrès par rapport aux plans régionaux et de communiquer les informations régionales à l'AC en vue d'évaluer l'efficacité globale de la PI.
7. Établissement d'une stratégie et d'une approche durables pour exécuter des examens régionaux de l'assurance de la qualité, de manière à surveiller et à valider la conformité à la PI.

2. À court terme, créer des outils et pratiques (p. ex. critères officiels, directives et formation) fondés sur le risque et les pratiques exemplaires actuelles, en vue d'appuyer le recours uniforme au jugement dans les situations particulières des bénéficiaires et de préciser les conditions d'un manquement conformément à la PI.

6.0 Observations et recommandations – Programme de gestion de la qualité

Conclusions essentielles

L'une des principales conclusions de la vérification horizontale est que les attributions, responsabilités et attentes en matière de gestion de la qualité n'ont pas été clairement définies. L'absence de démarche d'assurance de la qualité et de responsabilités connexes clairement définies et communiquées au sein du Ministère a entraîné de grandes différences dans les pratiques et structures de gouvernance destinées à promouvoir et à attester la conformité aux conditions, aux politiques et aux procédures des programmes et des accords, ce qui a contribué à augmenter le risque de non-conformité à ces modalités, politiques et procédures. Cette situation a aussi accru le risque que le personnel qui participe aux activités d'assurance de la qualité ne possède pas l'expertise, l'expérience ou l'autonomie requise.

La vérification conclut aussi que les examens de la conformité ne sont pas réalisés de manière uniforme à l'échelle nationale ou régionale. On peut observer trois exemples précis de ce problème : 1) les examens de la conformité pour les programmes d'éducation et les programmes sociaux n'ont pas été réalisés dans les délais prescrits; 2) les examens de la conformité pour les accords de financement avec des tiers n'ont pas été menés à bien; 3) des ententes de financement Canada - Premières nations (EFCPN) ont été prolongées sans être soumises à des examens de la conformité.

Finalement, la vérification horizontale conclut que le suivi de la présentation des rapports des bénéficiaires n'est pas uniforme dans les bureaux régionaux. Par exemple, 72 p. 100 des dossiers vérifiés ne comportaient pas de preuve d'une surveillance continue des bénéficiaires. Il est tout aussi manifeste qu'aucune ligne directrice ou norme officielle pour le processus d'examen des vérifications (examen des états financiers vérifiés d'un bénéficiaire) n'a été établie par l'AC et diffusée aux bureaux régionaux. En conséquence, les comités régionaux d'examen des vérifications utilisent différents processus et outils et font preuve de divers degrés de formalité, de capacité et de participation générale dans le processus d'examen des états financiers vérifiés.

Contexte

Un programme de gestion de la qualité est essentiel pour appuyer cet objectif de gestion qu'est l'assurance de la conformité aux accords de financement, aux politiques et aux autres exigences. Aux fins de la vérification, le programme général de gestion de la qualité, dans le contexte de la prestation des programmes de subventions et de contributions, a été divisé en deux grandes catégories d'activités.

1. Assurance de la qualité (AQ). L'objectif d'un programme d'assurance de la qualité est de compléter les activités indépendantes d'assurance de la qualité pour confirmer objectivement la conformité aux conditions des programmes et des accords ainsi qu'aux politiques et aux exigences applicables du SCT et d'AINC (p. ex. lorsqu'une sous-section régionale de la conformité ou l'AC examine un dossier ou un autre élément matériel pour s'assurer que les exigences relatives à la conformité ont été satisfaites).
2. Contrôle de la qualité (CQ). Un programme de contrôle de la qualité efficace, dans le contexte de la prestation des programmes de subventions et de contributions, a pour but de veiller à ce qu'un contrôle de gestion adéquat soit en place pour promouvoir la conformité aux conditions des programmes et des accords ainsi qu'aux politiques et aux exigences applicables du SCT et d'AINC (p. ex. étayer les dossiers ou remplir des formulaires relatifs aux exigences en matière de conformité applicables à l'accord de financement).

La grande différence entre les activités d'assurance de la qualité et de contrôle de la qualité est que les activités de contrôle de la qualité constituent des contrôles intégrés aux processus opérationnels destinés à favoriser la conformité générale, tandis que les activités d'assurance de la qualité sont réalisées après l'application des processus opérationnels par une entité indépendante en mesure de confirmer la conformité générale. Par exemple, l'un des grands contrôles de la qualité dans le processus des subventions et des contributions est l'examen et l'approbation officiels de l'accord de contribution et des conditions connexes avant sa remise au bénéficiaire. Une activité connexe d'assurance de la qualité comprend la réalisation d'examens de la conformité à l'échelle régionale pour vérifier si le bénéficiaire se conforme aux modalités de l'accord de contribution.

6.1 Attributions et responsabilités

Les attributions, responsabilités et attentes à l'égard de la gestion de la qualité n'ont pas été clairement définies

Un programme efficace de gestion de la qualité exige une démarche coordonnée et intégrée de contrôle et d'assurance de la qualité où tous les intervenants connaissent leurs attributions. Dans la vaste gamme d'activités qui constitue la prestation des programmes de contributions et de subventions au sein du Ministère, on observe un manque d'attributions clairement définies par rapport à la gestion de la qualité. Cette absence de clarté s'étend aux intervenants de l'AC et des régions et touche aussi les représentants régionaux des opérations, des programmes et des finances. Sans cette clarté pourtant nécessaire, le Ministère ne peut compter sur un programme de gestion de la qualité efficace et, pour cette raison, le risque de non-conformité aux conditions, politiques et procédures est plus élevé. En outre, il existe aussi un risque accru que le personnel qui participe aux activités d'assurance de la qualité ne possède pas l'expertise, l'expérience ou l'autonomie nécessaire pour assumer son rôle de gestion de la qualité.

Rôles et responsabilités de l'AC. En ce qui concerne la participation de l'AC aux activités de gestion de la qualité, les premiers participants devraient être le sous-ministre adjoint (SMA), Opérations régionales, tous les SMA des programmes et le Secteur du dirigeant principal des finances (en particulier la Direction des paiements de transfert (DPT)). La vérification a permis de constater qu'aucun de ces intervenants n'a de responsabilités claires dans l'élaboration et la mise en œuvre d'un programme de gestion de la qualité intégré à l'échelle ministérielle. De plus, il n'existe aucune règle concernant la manière dont ces intervenants devraient coordonner les activités dans le but d'assurer la conformité continue aux exigences. Par exemple, les secteurs de programme à l'AC ne sont généralement pas perçus comme des participants actifs dans la réalisation, la définition ou le suivi des activités d'assurance de la qualité dans les régions. Par ailleurs, le rôle et les attentes de la DPT à l'égard de l'assurance de la qualité ne sont pas compris de la même façon par tous.

Rôles et responsabilités des régions. La vérification a permis de constater que ni la DPT, ni aucun des programmes (programmes sociaux, d'éducation et d'immobilisations) n'a prescrit ou défini d'activités d'assurance de la qualité requises à l'échelle régionale. La vérification conclut que cette absence de lignes directrices contribue aux irrégularités relatives à la nature des activités d'assurance de la qualité observées à l'échelle régionale.

La plupart des bureaux régionaux réalisent un nombre limité d'examens de la conformité des bénéficiaires aux exigences des programmes. Cependant, la portée, la nature et le domaine fonctionnel de ces activités varient dans l'ensemble du pays. De plus, il s'avère que ces examens de la conformité ne sont pas axés sur les risques. Mis à part les examens de la conformité, la plupart des bureaux régionaux ne réalisent pas d'activités d'assurance de la qualité. Un bureau régional a tenté d'établir une fonction d'assurance de la qualité au sein des services ministériels (donc indépendante de la prestation des programmes et de l'administration des accords de subventions et de contributions), ayant pour mandat de réaliser des examens périodiques de la conformité des activités de prestation des programmes, notamment à la politique d'intervention, à la Loi sur la gestion des finances publiques (LGFP) et à d'autres directives internes, dans le cadre de l'administration des accords de subventions et de contributions. Toutefois, ce poste est toujours vacant et, par conséquent, le programme d'assurance de la qualité n'a pas été pleinement mis en œuvre

En plus du risque accru de non-conformité, le manque de clarté des attributions relatives au programme de gestion de la qualité peut occasionner d'autres risques liés, par exemple, à la répartition inadéquate des tâches (p. ex. le manque de clarté des responsabilités augmente le risque qu'une personne accepte des tâches non compatibles) ou à la prise de décisions qui ne tiennent pas compte des pouvoirs prévus ou de l'expertise et de l'expérience requises. Les programme de gestion de la qualité devraient comprendre des attributions et des attentes claires à l'égard de :

• la responsabilité générale de la conformité (p. ex. désignation claire du responsable du programme de gestion de la qualité en ce qui a trait aux subventions et aux contributions);
• la responsabilité générale d'assurer quotidiennement la conformité;
• la responsabilité du suivi de la conformité et de la présentation de rapports tant à l'échelle régionale que nationale;
• la responsabilité de veiller à ce que la formation, les lignes directrices et les outils soient suffisants et adaptés tant à l'échelle régionale que nationale;
• la responsabilité de la surveillance indépendante de la conformité (assurance de la qualité) tant à l'échelle régionale que nationale et de la prise de mesures correctives s'il y a lieu.

6.2 Examens de la conformité

Les examens de la conformité, soit l'un des principaux contrôles permettant de s'assurer que les bénéficiaires se conforment aux conditions des programmes, ne sont pas réalisés de façon uniforme

Avec les examens des états financiers vérifiés, la surveillance continue, les examens de l'assurance de la qualité, les vérifications des bénéficiaires et diverses autres pratiques, les examens de la conformité représentent un élément essentiel de l'assurance de la qualité parce qu'ils aident le Ministère à évaluer la conformité des bénéficiaires aux conditions des programmes et des accords de financement. Cependant, les examens n'ont pas été réalisés conformément aux exigences. En particulier, les calendriers prescrits dans les directives sur la conformité des programmes sociaux et d'éducation ne sont pas toujours respectés. On a aussi observé que les examens de la conformité des accords de financement touchant des tiers n'étaient pas toujours menés à bien. Finalement, on a relevé des exemples où les EFCPN étaient prolongées sans être soumises à des examens de la conformité.

On a également remarqué que le processus d'examen de la conformité n'était pas axé sur les risques en ce qui concerne les procédures de sélection et d'évaluation des dossiers.

Examens de la conformité – Pratiques et méthode de prestation dans les régions

La capacité de respecter les échéanciers des examens de la conformité prescrits dans les diverses directives sur la conformité varie d'une région à l'autre. Il existe diverses façons d'obtenir les ressources nécessaires à la fonction d'examen de la conformité (p. ex. emprunter du personnel à une autre région ou confier la réalisation des examens à des entités externes comme Services de vérification Canada). Comme certaines régions n'ont pu se tenir à jour, les examens de la conformité n'ont pas été réalisés conformément aux directives sur la conformité. Pour cette raison, le risque de ne pas déceler à temps les problèmes qui nuisent à la prestation réussie des programmes est plus élevé.

De plus, différentes méthodes sont utilisées pour déterminer quels dossiers doivent être soumis à un examen de la conformité. Bien que certains utilisent des méthodes axées sur les risques, la plupart réalisent les examens de façon cyclique. Lorsque les ressources sont limitées, le fait de ne pas adopter une méthode axée sur les risques pour réaliser les examens de la conformité diminue la valeur de ces derniers parce que les rares ressources ne sont pas allouées avec efficacité. Par exemple, les examens de la conformité d'une Première nation qui, de longue date, présente des rapports exacts, raisonnables et à temps risquent peu de donner des résultats à valeur ajoutée, comparativement aux examens des bénéficiaires réputés pour avoir de la difficulté à respecter les exigences des accords.

Finalement, les régions répartissent souvent à leur discrétion les rôles et responsabilités en matière de conformité à une personne ou à un groupe. Divers modèles existent dans les régions, comme ceux qui suivent :

• La responsabilité des examens de la conformité est déléguée à un groupe d'assurance de la qualité chargé de la planification et de la réalisation des examens avec l'aide des programmes et des services de financement;
• La responsabilité des examens de la conformité est déléguée au personnel régional des programmes;
• La responsabilité des examens de la conformité est déléguée à l'agent des services de financement chargé d'un bénéficiaire donné.

Le troisième exemple ci-dessus est particulièrement problématique. Non seulement la charge de travail des agents des services de financement est incompatible avec les exigences en matière de réalisation des examens de la conformité, mais on note aussi des problèmes liés à leur expertise et à leur indépendance. Sans une bonne dose d'indépendance, les personnes chargées des examens pourraient être incapables de remettre objectivement en doute la conformité d'un bénéficiaire aux conditions convenues. Peu importe qui est chargé des examens, cette personne doit posséder la formation, l'expertise et l'expérience nécessaires pour les réaliser.

Non seulement cette situation a entraîné de grandes différences dans le suivi de la conformité d'une région à l'autre, mais cette méthode improvisée a aussi accru le risque lié à la répartition inadéquate des tâches (p. ex. examens de la conformité réalisés par des personnes qui ont un intérêt dans la conformité continue du bénéficiaire) et le risque que les personnes ne possèdent pas la formation, l'expertise (p. ex. connaissance des conditions des accords, des habitudes de présentation de rapports du bénéficiaire ou des risques particuliers liés au bénéficiaire ou au programme) et l'expérience requises pour réaliser efficacement un examen de la conformité.

Financement fourni à des tiers

Les cas où un financement ministériel est fourni à un tiers (p. ex. ministères provinciaux) qui, à son tour, offre un service à une Première nation présentent des enjeux particuliers. Comme dans le cas des accords de financement direct aux Premières nations, les examens de la conformité pour le financement à un tiers ne sont pas réalisés de manière uniforme ou à temps. Cependant, il existe un risque unique, dans la mesure où une région a indiqué que les examens de la conformité ne sont pas réalisés pour ces accords parce qu'elle ne croit pas que les mêmes exigences s'appliquent, les services ayant été fournis par un autre organisme gouvernemental. Bien que les autres accords puissent présenter moins de risques, les responsabilités ministérielles demeurent, tout comme le besoin de mener des examens de la conformité. Puisque les points de vue divergent quant aux cas où un examen de la conformité est requis, il existe un risque accru que certains accords de financement ne soient soumis à aucun examen.

Examens de la conformité pour les ententes de financement Canada - Premières nations (EFCPN)

Les EFCPN sont des accords de financement pluriannuels dont les conditions offrent aux bénéficiaires une certaine flexibilité quant à la nature des dépenses et au moment de les engager. Les directives en matière de conformité pour les programmes d'éducation et de développement social exigent que les EFCPN soient soumises à des examens de la conformité au moment de leur renégociation seulement. Les EFCPN peuvent être prolongées pour cinq années supplémentaires (mêmes modalités, même financement, etc.) plutôt que d'être renégociées. Si une entente est reportée, elle ne sera donc pas soumise à un examen de la conformité pendant cinq autres années (depuis la date initiale de l'entente). Une EFCPN a été prolongée deux fois, par conséquent, aucune activité de conformité n'a été réalisée pendant dix ans. Sans examen périodique ni activité de vérification de la conformité, le Ministère n'a aucun moyen de s'assurer qu'un bénéficiaire respecte les exigences de programme minimales ou le but d'une entente souple. Par conséquent, la non-conformité aux conditions du programme peut passer inaperçue pendant des années. Le risque lié à la non-conformité est d'autant plus important que depuis peu, on a de plus en plus recours aux EFCPN.

De plus, la Politique sur les paiements de transfert récemment mise à jour ainsi que la directive connexe, publiées par le Conseil du Trésor, exigent que les facteurs indiquant un risque éventuel accru soient soumis à des examens indépendants. Dans la mesure où les EFCPN présentent un risque accru en raison de leur durée et de la flexibilité qu'elles offrent aux Premières nations, on s'attend à ce qu'elles fassent l'objet d'un suivi continu de la conformité axé sur les risques.

6.3 Programmes de contrôle de la qualité dans les bureaux régionaux

Le suivi des programmes et l'examen des vérifications (examen des états financiers vérifiés du bénéficiaire), deux éléments essentiels du contrôle de la qualité, ne sont pas appliqués de manière uniforme dans les régions

La réception et l'examen des principaux rapports des bénéficiaires constituent un élément crucial du suivi de la conformité aux conditions des accords et de la prestation des programmes.

Suivi des programmes

Les régions ont adopté des pratiques contradictoires à l'égard tant du suivi passif (réception et examen des rapports des bénéficiaires) et du suivi actif (suivi continu des bénéficiaires habituellement réalisé par les agents des services de financement).

En ce qui concerne le suivi passif, on remarque des retards tant dans la réception que dans l'examen des rapports. De plus, on observe un manque général de documentation concernant les résultats des examens et les suivis connexes. De même, la réalisation des activités de suivi actif n'est pas consignée de façon uniforme dans les dossiers. Cela signifie que les preuves de la réalisation d'activités courantes de suivi comme les visites sur place et les rencontres qui permettent de repérer à temps les problèmes liés à la prestation des programmes et à la conformité aux modalités des accords sont lacunaires ou inexistantes. En outre, 72 p. 100 des dossiers vérifiés ne comportaient pas de preuve d'une surveillance continue. Sans documentation suffisante, les bureaux régionaux ne peuvent attester que cette activité de suivi cruciale est réalisée de façon uniforme ou adéquate. Certaines régions ont admis cette limite et, par conséquent, ont récemment pris des mesures pour améliorer leur processus de documentation.

Processus d'examen des vérifications

Les états financiers annuels vérifiés des bénéficiaires figurent parmi les rapports les plus importants examinés par les bureaux régionaux. Bien que des retards dans la réception de ces rapports se produisent souvent, les bénéficiaires présentent généralement leurs états financiers vérifiés dans toutes les régions.

En raison de l'importance des renseignements contenus dans les états financiers pour le suivi général du bénéficiaire destiné à assurer l'atteinte des objectifs des programmes, un examen approfondi est essentiel. Le Guide de gestion financière d'AINC (section 5.16) présente l'analyse à réaliser après la réception des états financiers. Une fois l'analyse préliminaire effectuée, les états financiers vérifiés doivent être soumis au Comité d'examen des vérifications, qui s'assurera que l'analyse réalisée par l'agent des services de financement est complète et exacte.

Élément clé du programme régional de contrôle de la qualité, le Comité d'examen des vérifications est responsable d'approuver les états financiers annuels vérifiés et de faire des recommandations relatives à une intervention, conformément aux conditions de l'accord de financement. Aucune ligne directive ou norme officielle n'a été établie par l'AC et communiquée aux bureaux régionaux. Par conséquent, les comités régionaux d'examen des vérifications utilisent différents processus et outils et font preuve de divers degrés de formalité, de capacité et de participation générale dans le processus d'examen des états financiers vérifiés. Il existe des comités officiels avec un mandat, une composition (y compris la participation officielle de cadres supérieurs des régions et d'experts en comptabilité) et des processus de réunion officiels (dont la rédaction de comptes rendus) alors que d'autres comités régionaux sont plutôt officieux. Un problème commun à presque toutes les régions est le manque de participation des représentants des programmes au processus d'examen de la vérification. L'expertise et la rétroaction que peut offrir le personnel des programmes sont inestimables pour déterminer le contexte et les critères applicables aux programmes, et ce, de façon à bien évaluer la stabilité financière d'un bénéficiaire.

L'absence de méthodes officielles et uniformes pour les examens de vérification et la participation restreinte des intervenants concernés au Comité d'examen des vérifications augmentent le risque de décisions inadéquates relatives à l'état du bénéficiaire. Cela pourrait faire en sorte qu'on ne puisse pas détecter les signes d'éventuelles difficultés financières du bénéficiaire, ce qui influerait sur la prestation des programmes et pourrait entraîner une mauvaise application de la politique d'intervention.

Recommandations :

1. Le SMA, Opérations régionales, en collaboration avec les SMA des programmes et le DPF, doit élaborer et mettre en œuvre un programme de gestion de la qualité intégré et normalisé*. Le programme de gestion de la qualité doit, au minimum, clarifier :

1. les rôles et responsabilités des principaux intervenants dans les régions et à l'AC.
2. l'approche et la politique du Ministère définissant les attentes à l'égard de la mise en œuvre, du suivi et du maintien d'une méthode axée sur les risques pour les examens de la conformité (y compris des programmes offerts par des tiers.
3. la politique et l'orientation du Ministère relativement aux modèles permettant d'assurer la réalisation d'examens opportuns de la conformité qui tiennent compte des attributs des personnes auxquelles ces responsabilités ont été confiées (y compris leur indépendance dans les activités courantes).

* À adapter aux circonstances uniques des régions du Nord.

2. Établir des attentes, des lignes directrices et des outils normalisés pour la mise en œuvre des activités de contrôle de la qualité à l'échelle régionale, y compris des lignes directrices concernant le suivi, l'examen et la documentation des rapports de programme des bénéficiaires.

3. Établir des exigences normalisées pour l'examen des états financiers vérifiés des bénéficiaires à l'échelle régionale afin de préciser les attentes relatives au caractère officiel et à la composition du Comité d'examen des vérifications.

4. Inclure une clause sur la vérification dans les nouvelles EFCPN pour établir le droit de mener des examens de la conformité en temps utile et indiquer dans les directives de programme que de telles ententes sont visées par les exigences de vérification (y compris la fréquence des vérifications).

7.0 Plan d'action

8.0 Annexe A – Critères de vérification

Notes en bas de page

1. Tiré d'un document du SVE, en date d'octobre 2007, qui a pour thème « les critères de vérification des subventions et contributions ». (retourner au paragraphe source de la note)