Rapport sur ce que nous avons entendu
Participation préliminaire de janvier 2022 à mars 2023 à la refonte de la Politique sur les ajouts aux réserves (AR).
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Introduction
La terre est essentielle à l’identité, aux connaissances et à la résilience économique des Premières Nations. La promotion du droit inhérent des Premières Nations à gouverner leurs terres, territoires et ressources est essentielle à la création de voies d’autodétermination et de prospérité. Des terres peuvent être ajoutées à une réserve existante ou une nouvelle réserve peut être créée grâce au processus d’ajouts aux réserves (AR). L’ajout de terres ou la création d’une nouvelle réserve dans le cadre du processus d’AR est une approche que les Premières Nations peuvent adopter pour répondre aux besoins de communautés en croissance et contribuer au développement économique. Le processus d’AR sert de mécanisme de réparation pour les injustices passées en permettant au gouvernement du Canada de s’acquitter des obligations juridiques établies dans le cadre d’ententes de règlement de revendications particulières.
La responsabilité fédérale des ajouts aux réserves et de la création de réserves est partagée entre le ministre des Relations Couronne-Autochtones (RCA) et le ministre de Services aux Autochtones Canada (SAC). Le ministre des RCA est responsable de la Loi sur l’ajout de terres aux réserves et à la création de réserves (LATRCR) et de la Loi sur l’Accord-cadre relatif à la gestion des terres de premières nations, y compris le pouvoir d’émettre des décrets en vertu de ces lois pour établir les terres en tant que réserves. Le ministre de SAC est responsable de l’administration du processus des ajouts aux réserves.
En 2019, le ministre des RCA a reçu un mandat de refonte de la Politique sur les AR. Depuis son entrée en vigueur en 1972, la Politique sur les AR a été mise à jour trois fois. Malgré les améliorations, les Premières Nations continuent de faire face à des obstacles et à des retards. Les Premières Nations et les organisations des Premières Nations ont souligné que la politique actuelle reste trop lente, trop coûteuse et que le besoin d’apporter un changement transformateur est attendu depuis longtemps. En réponse à ces commentaires, le gouvernement du Canada demande aux Premières Nations et aux organisations autochtones de lui donner des directives pour la refonte de la Politique sur les AR.
De janvier 2022 à mars 2023, Relations Couronne-Autochtones et Affaires du Nord Canada (RCAANC) a mené une consultation préliminaire auprès des Premières Nations et d’organisations autochtones. Cette consultation préliminaire visait à demander aux communautés, aux dirigeants et aux organisations des Premières Nations une orientation sur ce à quoi ressemblerait une participation utile et efficace à la Politique sur les AR pour les dirigeants, les communautés et les organisations. Cette consultation préliminaire a permis de mettre l’accent sur de nombreux défis liés à la Politique sur les AR et à son processus, mais elle a aussi contribué à l’établissement de relations constructives, à l’élaboration conjointe de propositions de participation et à la mise en lumière des lacunes dans l’approche du gouvernement du Canada en matière de mise en œuvre des ajouts aux réserves et de participation en général. En outre, Relations Couronne-Autochtones et Affaires du Nord Canada (RCAANC) travaille en collaboration avec SAC et d’autres ministères afin d’assurer une approche pangouvernementale de la refonte de la Politique sur les AR.
Le présent rapport résume les principaux thèmes abordés au cours du processus de consultation préliminaire. En réponse à ce que nous avons entendu au cours de la consultation préliminaire, le gouvernement du Canada a lancé un appel de propositions au printemps 2023 pour appuyer une participation dirigée par les Premières Nations et recevoir des recommandations stratégiques des communautés de Premières Nations. Les efforts de consultation visant à refondre la Politique sur les AR appuient l’engagement continu du gouvernement du Canada à mettre en œuvre la Loi sur la Déclaration des Nations Unies sur les droits des peuples autochtones. Pour avancer sur la voie commune de la réconciliation, il ne faut pas seulement corriger les torts du passé, mais aussi écouter les Premières Nations, les Inuit et les Métis du Canada, en apprendre d’eux et travailler en partenariat avec eux pour bâtir un avenir meilleur.
Qui nous avons rencontré
Dans le cadre de la consultation préliminaire, RCAANC a rencontré 61 groupes, dont 32 Premières Nations, 8 organisations nationales des Premières Nations, 14 organisations régionales des Premières Nations et 7 autres ministères et partenaires internes de RCAANC.
RCAANC a utilisé de multiples voies pour promouvoir un dialogue précoce et soutenu avec les organisations et les communautés des Premières Nations, principalement en tirant parti des relations existantes par l’intermédiaire de SAC et des organisations des Premières Nations. La consultation préliminaire comprenait des réunions individuelles avec les communautés des Premières Nations ainsi que des présentations sur la refonte de la Politique sur les AR dans le cadre de forums et d’événements gouvernementaux organisés par des organisations autochtones.
Ce que nous avons entendu : thèmes de la consultation préliminaire
Les thèmes clés liés à la Politique sur les AR et son processus qui ont émergé des discussions sont présentés ci-dessous. Les citations ont été capturées et paraphrasées aussi précisément que possible.
Participation utile à la refonte de la Politique sur les AR
- On aime l’approche de consultation préliminaire. Il est important que les Premières Nations participent au processus dès le début et établissent des relations dans le cadre d’une consultation fondée sur la confiance et la transparence.
- La flexibilité, le dialogue ouvert et le travail au rythme des Premières Nations font partie intégrante des activités de participation.
- Il est essentiel que la participation à la refonte de la Politique sur l’AR soit dirigée par les Premières Nations et que les Premières Nations aient un rôle à jouer dans la validation des options une fois la consultation terminée.
- Les discussions sur la Politique sur les AR recoupent des défis plus vastes liés aux terres, par exemple :
- les changements climatiques;
- l’accès aux terres;
- la récupération culturelle;
- le territoire traditionnel;
- les acquisitions de terres;
- les terres mises de côté;
- les terres en fief simple;
- les solutions de rechange aux cessions en application de la Loi sur les Indiens.
- Le Canada doit fournir un appui à la participation dirigée par les Premières Nations à tous les niveaux, y compris :
- les collectifs fondés sur la Nation;
- Les Premières Nations en vertu de l’Accord-cadre sur la gestion des terres des Premières Nations;
- les Premières Nations autonomes;
- Les Premières Nations qui continuent d’être régies par la Loi sur les Indiens;
- les institutions, organisations et conseils tribaux nationaux et régionaux dirigés par les Premières Nations.
- Il est important de consulter directement les conseils tribaux et les communautés des Premières Nations, et pas seulement par l’intermédiaire d’organisations, car de nombreuses organisations ne représentent pas les titulaires de droits.
- Afin de participer à la refonte de la Politique sur les AR, l’éducation sur la Politique sur les AR doit faire partie du processus de participation pour appuyer l’élaboration et la communication d’options stratégiques.
- On aime le dialogue en personne, comme l’a fait remarquer un chef : (traduction) « Il est difficile de défendre nos intérêts auprès de boîtes sur un écran ».
Transparence et communication
Citation clé : (Traduction) « Comment les Premières Nations suivent-elles l’état de leurs AR? Il est difficile de faire respecter la responsabilité de la communauté lorsque l’on ne peut pas fournir de mises à jour. »
- Il manque des renseignements accessibles au public sur la Politique sur les AR et son processus, y compris la capacité d’accéder aux versions antérieures de la Politique, les échéanciers, les étapes du processus et les mesures relatives aux AR dans l’ensemble du pays (comme le temps moyen d’achèvement d’un AR dans chaque région et le nombre total d’AR dans l’inventaire national).
- Il serait avantageux que le gouvernement du Canada crée un répertoire national des pratiques exemplaires, des stratégies et des outils pour échanger plus facilement des connaissances.
- Le fardeau de la mise à jour du nouveau personnel du gouvernement sur les dossiers des AR incombe souvent à la Première Nation.
- L’information sur les dossiers des AR est souvent détenue par une seule personne du gouvernement du Canada, ce qui entraîne des retards lorsqu’il y a des changements de personnel.
- L’établissement de relations est important tout au long du processus d’AR.
- Il faut une stratégie de communication qui change la perception et la conversation sur les AR pour qu’ils soient un succès, et non un risque d’échec. De concert avec les organisations des Premières Nations, le gouvernement du Canada doit élaborer une stratégie de communication qui déplace le récit sur les AR afin de mettre l’accent sur les possibilités économiques et les partenariats mutuellement avantageux entre les communautés autochtones, les municipalités et les communautés autres que des Premières Nations.
- Les idées fausses sur les AR et l’expansion de la terre de réserve peuvent entraîner une résistance de la part de tiers, de municipalités et de provinces et, par conséquent, retarder les AR.
- Le gouvernement du Canada doit créer une page Web sur les AR qui comprend des mesures, des liens vers les rapports d’audit des AR, ainsi que des outils et des ressources qui aident les Premières Nations et les organisations autochtones à acquérir des connaissances sur la Politique sur les AR et son processus. Cela peut inclure des lignes directrices sur la communication et des listes de contrôle pour les activités du processus d’AR.
- Il serait avantageux pour les Premières Nations d’avoir une définition claire des exigences relatives à la création de réserves.
Retards et préoccupations liés au processus d’AR
Citation clé : (Traduction) « Nous avons besoin d’espace pour consulter nos propres collectivités et prendre nos propres décisions. Pour consulter nos partenaires avec qui nous vivons depuis des générations. Nous entretenons des relations de longue date avec la municipalité et avons des économies régionales alignées. Nous sommes ceux qui entretiennent des relations intimes avec les intervenants. Nous avons une connaissance intime de ces relations. Le processus actuel ne permet pas d’avoir une telle intimité. »
- Les intérêts des tiers constituent un obstacle majeur dans toutes les régions. Les retards et les préoccupations causés par les intérêts de tiers varient selon chaque région et chaque dossier.
- L’approche linéaire de processus à quatre phases des AR entraîne des retards. Par exemple, les intérêts des tiers doivent être pris en compte avant la création de réserves. Le gouvernement du Canada doit aider les Premières Nations à ouvrir le dialogue avec des tiers dès le début du processus.
- Les directives, les formulaires et les modèles sont paternalistes et obsolètes. Par exemple, dans le formulaire de demande, les Premières Nations doivent justifier l’utilisation prévue de la terre de réserve et décrire les avantages et les répercussions prévus de la proposition. En outre, des dispositions strictes dans le modèle de bail créent une responsabilité à long terme pour la Première Nation, car elle loue souvent à sa propre société.
- Supprimer les directives de la Politique sur les AR et son processus du Guide de la gestion des terres de Loi sur les Indiens, car de nombreuses Premières Nations fonctionnent en vertu de la Loi sur l’Accord-cadre relatif à la gestion des terres de premières nations ou d’autres arrangements autonomes.
- Il est possible de réduire les retards en demandant l’orientation de la Première Nation promotrice sur la façon de procéder à l’obligation de consulter et la gestion des intérêts de tiers. Il est important de travailler en collaboration avec les Premières Nations pour naviguer dans leurs relations de longue date avec les municipalités et les intervenants voisins. Par exemple, les lettres sur l’obligation de consulter qui informent d’autres Premières Nations de la création de réserves devraient respecter les relations préexistantes entre les chefs, les nations et leurs relations de longue date avec les communautés voisines.
- L’absence de lignes directrices et d’échéanciers clairs pour l’obligation de consulter sur les AR entraîne des retards.
- Les Premières Nations qui détiennent le titre de propriété de leur terre favoriseraient l’autonomie dans la création de réserves.
- Citations clés : (Traduction) « Pourquoi les Premières Nations ne peuvent-elles pas exécuter le processus elles-mêmes? »; « Il est temps pour les Premières Nations d’être responsables des AR. » Les Premières Nations recommandent d’explorer et d’appuyer la création d’une ou de plusieurs organisations des Premières Nations pour administrer le processus d’AR.
- Le manque de connaissances et d’information accessible sur le processus d’AR empêche les Premières Nations de simplifier les étapes des AR avec les processus provinciaux, de communiquer les attentes à leurs communautés et de créer leurs propres plans de consultation auprès des intervenants à présenter aux dirigeants.
- Aucune formation et aucun soutien ne sont offerts aux Premières Nations qui doivent satisfaire aux exigences du processus d’AR. Il faut renforcer davantage les capacités pour solidifier l’approche du cycle de vie du projet d’AR.
- Le gouvernement du Canada tarde à examiner les permis pour s’assurer qu’ils sont protégés contre les risques.
- Les Premières Nations ont mentionné l’élaboration de solutions de rechange facultatives au processus d’AR établi.
- Le gouvernement du Canada doit simplifier, rationaliser et adapter le processus et la Politique sur les ATR existants et adopter une approche axée sur les projets pour les AR.
Limiter les exigences en matière de politiques et de processus
Il faut adopter une approche à deux volets à l’égard de la refonte de la politique et du processus : (Traduction) « Il ne faut pas attendre que la politique corrige le processus. » « Si nous ne nous attaquons pas à la fois à la politique et au processus, nous ne verrons aucun changement. »
- Il faut établir un cadre pour guider la façon dont les terres excédentaires du gouvernement fédéral deviennent des réserves.
- La politique comporte diverses restrictions, notamment : des dispositions rigides sur la création de réserves communes, des catégories d’AR restrictives et des règles traditionnelles interdisant les parcelles urbaines stratégiques.
- L’approche universelle ne fonctionne pas dans toutes les régions ou avec toutes les Premières Nations. Cette refonte de la Politique sur les AR doit tenir compte des différences, des priorités et des besoins des régions et des Premières Nations.
- Les structures de gouvernance autochtones doivent être respectées et reflétées dans le processus et la politique.
- La Politique sur les AR doit comprendre un processus simplifié pour gérer les AR non controversés ou de petite envergure.
- Il faut repenser la Politique sur les AR pour tenir compte des Premières Nations qui souhaitent rester régies par la Loi sur les Indiens et des Premières Nations qui souhaitent détenir des terres en fief simple et un titre ancestral.
- Les AR retardés imposent un fardeau fiscal à la Première Nation lorsqu’elle est tenue de payer des impôts sur la terre qu’elle a achetée jusqu’à ce que les parcelles soient converties en réserve.
- Les Premières Nations ont soulevé des préoccupations importantes au sujet de la section 7.0 de la Politique sur les ajouts aux réserves en ce qui concerne les réserves communes. Les exigences relatives au processus de création de réserves communes entraînent des retards importants en raison de leur inflexibilité et de leur incapacité à s’aligner sur les communautés des Premières Nations et leur structure de gouvernance. Les exigences de création de réserves communes comprennent, entre autres :
- un accord de cogestion écrit qui doit tenir compte des répercussions sur les coûts;
- la nécessité d’une décision unanime de toutes les Premières Nations concernées;
- l’applicabilité du code foncier d’une Première Nation relatif à la gestion des terres;
- l’intérêt ou le droit de chaque Première Nation;
- un scrutin référendaire des électeurs de chaque Première Nation participante;
- Afin d’apaiser les inquiétudes relatives à la création de réserves communes, les Premières Nations ont recommandé de recourir à une approche au cas par cas jusqu’à ce qu’une nouvelle Politique sur les AR soit en place.
- Les Premières Nations recommandent d’explorer une approche accélérée à l’égard des AR où l’ancienne terre de réserve retrouve son statut de réserve (comme l’ancienne terre de réserve utilisée pour un chemin de fer qui n’est plus utilisé).
Réserves urbaines et développement économique
- Les Premières Nations s’intéressent de plus en plus aux avantages économiques des réserves urbaines.
- Le processus d’AR n’est pas synchronisé avec les échéanciers des projets opérationnels. Les AR devraient « évoluer au même rythme que le milieu des affaires » pour établir un lien avec les possibilités de développement des entreprises.
- La clé du succès durable et à long terme des AR urbains réside dans la planification et la collaboration à long terme avec d’autres Premières Nations, municipalités ou entreprises privées. Les AR urbains sont également plus difficiles en raison du nombre plus élevé d’intérêts de tiers à gérer. L’intégration dans les économies locales existantes doit être possible.
- Le gouvernement du Canada doit collaborer avec les organisations autochtones à l’élaboration de stratégies visant à promouvoir le potentiel fiscal et économique des réserves urbaines.
- Le gouvernement du Canada doit appuyer les Premières Nations qui souhaitent collaborer aux AR en éliminant les obstacles et en incitant les municipalités à travailler avec les Premières Nations.
- Il faut promouvoir la planification à long terme et la collaboration avec des tiers dans la création d’AR urbains.
Prochaines étapes
Dans le cadre de ce dialogue préliminaire, les partenaires des Premières Nations ont clairement indiqué que la refonte de la Politique sur les AR doit être dirigée par les solutions, les idées et les expériences vécues des Premières Nations afin de garantir qu’une nouvelle politique reflète les besoins et les priorités des Autochtones.
En réponse à ces commentaires, le gouvernement du Canada a lancé un appel de propositions au printemps 2023 pour appuyer une participation dirigée par les Premières Nations et recevoir des recommandations stratégiques des communautés de Premières Nations. Le Canada est déterminé à poursuivre le dialogue avec les Premières Nations et les organisations des Premières Nations tout en élargissant le dialogue sur la participation afin d’inclure les provinces et les territoires. Les recommandations découlant de la consultation dirigée par les Premières Nations sur la refonte de la Politique sur les AR seront reçues d’ici juillet 2024.
À la suite de la consultation dirigée par les Premières Nations, des options de politique seront élaborées conjointement. Le gouvernement du Canada continue de collaborer avec les Premières Nations, les organisations des Premières Nations et d’autres ministères afin d’explorer des options pour la refonte de la Politique sur les AR. Dans le cadre de ce processus de consultation, le gouvernement du Canada cherche à régler les problèmes de longue date liés à la Politique sur les AR.