Évaluation du processus d'évaluation et de règlement des revendications particulières pour les exercices 2013-2014 à 2019-2020

Vue d’ensemble

La Direction générale de l’évaluation du Secteur de la vérification et de l’évaluation de Relations Couronne-Autochtones et Affaires du Nord Canada (RCAANC) a procédé à une évaluation du processus d’évaluation et de règlement des revendications particulières (PRP). Cette évaluation a été réalisée telle qu’elle est décrite dans le Plan d’évaluation quinquennal de 2019–2020 à 2023–2024 de RCAANC et conformément à la Politique sur les résultats du Conseil du Trésor et à l’article 42.1 de la Loi sur la gestion des finances publiques.

L’évaluation porte sur la pertinence, la conception et l’exécution ainsi que l’efficacité. L’évaluation couvre la période du 1^er avril 2013 au 31 mars 2020.

La prestation du programme est assurée par la Direction générale des revendications particulières (DGRP) du Secteur de la résolution et des partenariats de Relations Couronne-Autochtones et Affaires du Nord Canada (RCAANC).

Les revendications particulières sont des griefs formulés par les Premières Nations à l’encontre du gouvernement du Canada pour son manquement à ses obligations légales en ce qui concerne les traités antérieurs à 1975 et la gestion des terres, de l’argent et des autres biens des Premières Nations. Le règlement des revendications particulières contribue à faire progresser la réconciliation, en plus de soutenir l’édification et l’autonomie gouvernementale des Premières Nations, les fonds issus du règlement pouvant être utilisés par les Premières nations pour faire avancer leurs priorités et le développement des communautés. Les revendications particulières sont distinctes des revendications territoriales globales ou des traités modernes.

En 2016, le Bureau du vérificateur général a effectué un audit de performance qui a permis de déterminer si le ministère gérait de manière adéquate le règlements des revendications particulières des Premières Nations. L’audit a permis de constater que les longs processus d’évaluation et de négociation sont des obstacles à la correction des préjudices subis dans le passé.

Un groupe de travail sur l’évaluation a fourni des conseils concernant le processus d’évaluation et a veillé à ce que diverses perspectives soient reflétées dans l’évaluation. Ce groupe comprenait des représentants de l’équipe d’évaluation, du programme de la DGRP, ainsi que de l’Assemblée des Premières Nations (APN), de l’Union of British Columbia Indian Chiefs, et autres.

Les méthodes d’évaluation prévoyaient un examen des documents du programme, un examen des données sur le rendement et des données financières extraites de la base de données sur les revendications particulières, des entrevues avec 51 informateurs clés (représentants du gouvernement fédéral, des gouvernements autochtones, des organisations représentatives autochtones et des unités de recherche sur les revendications, ainsi que d’autres représentants autochtones) et huit études de cas portant sur des revendications particulières qui en sont à différentes étapes du processus. Ces études de cas comprenaient un examen des documents de base des revendications et vingt entrevues avec des informateurs clés.

Les études de cas ont pris en compte les expériences des Premières Nations à différentes étapes clés du processus, ont examiné le rôle de la DGRP et ont identifié les principaux défis à surmonter à différentes étapes du processus.

Les recommandations visant à améliorer l’approche de RCAANC en matière de collaboration avec les partenaires autochtones, de gestion et de mise en oeuvre des traités et des ententes sont présentées plus loin.

Pertinence

L'évaluation a montré que la nécessité de résoudre les revendications particulières est une priorité pour les Premières nations et qu'elle est nécessaire pour que le Canada honore ses obligations de réparer les torts du passé. Comme le gouvernement du Canada est responsable du respect des obligations juridiques et fiduciaires envers les Premières Nations tout autant que du maintien de l’honneur de la Couronne^{Note de bas de page 1}, on s’attend à ce que la résolution des revendications particulières demeure une nécessité à long terme.

Ce besoin continu entraînera l'exigence d'une politique et d'un processus impartiaux, justes, transparents et efficaces pour résoudre les revendications particulières par le biais de règlements négociés et d'autres solutions de rechange aux tribunaux.

En l’absence d’une politique et d’un processus axés sur les revendications particulières, les litiges relatifs aux revendications constituent la principale voie menant à la résolution, ce qui n’est pas l’approche privilégiée car elle est plus coûteuse et prend plus de temps, ce qui affaiblit les relations avec les Premières Nations et, en fin de compte, la réconciliation entre le Canada et les Premières Nations.

On continue d’attendre que la politique et le processus de revendications particulières soient cohérents, alignés sur les priorités et les plans des Premières Nations, les obligations du Canada de réparer les erreurs du passé, et les priorités du gouvernement fédéral en ce qui concerne le renouvellement des relations de nation à nation et de gouvernement à gouvernement avec les Premières Nations, la réconciliation, les engagements relatifs à la mise en oeuvre des appels à l’action de la Commission de vérité et réconciliation (CVR) et qu’ils soient conformes à la Déclaration des Nations Unies sur les droits des peuples autochtones (DNUDPA).

En dépit des réformes fédérales successives, les Premières Nations et leurs représentants, de même que les organismes de surveillance et les autres observateurs ont tous formulé la même critique, à savoir que le PRP ne répond pas aux besoins ni aux attentes et que des changements aboutissant à une transformation sont nécessaires pour régler ces problèmes de longue date.

Conception et mise en œuvre

Au sujet de l’impartialité et l’équité, ainsi que la responsabilité et la transparence, les répondants ont évoqué l’article 27 de la DNUDPA, qui préconise la mise en oeuvre d’un « processus équitable, indépendant, impartial, ouvert et transparent » en collaboration avec les populations autochtones concernés^{Note de bas de page 2}. La mise en place du Tribunal et les réformes fédérales successives ont effectivement amélioré l’impartialité et l’équité du processus existant, mais celui-ci demeure non conforme à l’article 27.

La dotation en ressources du PRP semble avoir entravé la capacité des Premières Nations à élaborer et à soumettre des revendications et à participer aux négociations, de même que la capacité de la DGRP à répondre aux attentes, comme les délais établies par la loi. Pour les Premières Nations, le caractère adéquat des ressources (y compris le financement de la recherche ne relevant pas de la compétence de la DGRP) est le principal facteur qui détermine l’entrée des demandes potentielles de résolution des litiges.

La hausse du volume des réclamations, combinée aux objectifs de l’examen initial, de l’évaluation et de la négociation, excède les ressources actuelles et les dotations en personnel, ce qui a entrainé de longues périodes de résolution des réclamations et le non-respect des échéanciers établis par la loi. Dans le cas de la DGRP, il ressort des entrevues menées auprès des représentants du programme que le personnel doit composer avec des charges de travail excessives, lesquelles entraînent des taux élevés d’absentéisme et de départ.

Une collaboration accrue, de meilleures communications et davantage d’échanges d’information ont permis d’améliorer la responsabilité et la transparence, même s’il reste nécessaire de continuer à mettre l’accent sur l’amélioration de ces domaines.

Efficacité

Le cadre du programme présente certains défis, notamment le décalage entre les indicateurs et les résultats et le recours à des indicateurs contextuels. Les répondants internes et ceux de l’extérieur ont admis que ces enjeux et de nombreux autres (par exemple, les objectifs irréalistes) sont des lacunes du cadre de rendement du programme. Les représentants de la DGRP ont indiqué que certains de ces problèmes sont actuellement soumis à un processus d’examen interne.

Au chapitre de la surveillance, le programme utilise de simples calculs du volume de production pour contrôler le rendement. Cette approche du volume de production consiste à déterminer, parmi toutes les revendications présentées au portefeuille de la DGRP au cours d’une année donnée, combien d’entre elles en sont aux différentes étapes de leur cycle de vie, peu importe à quel moment elles ont été soumises au ministre. Étant donné que les plans et les budgets du gouvernement fédéral sont organisés en fonction des exercices financiers, que les demandes sont gérées au cours de différents stades du cycle de vie (assortis d’importantes normes de rendement, y compris certaines qui sont imposées par la loi) et que bon nombre des indicateurs du programme sont caractérisés « par année et par tendance », l’équipe d’évaluation s’attendait à ce que le programme recoure à des analyses de cohortes afin d’avoir une idée de la performance du processus des revendications. Or, ce sont plutôt de simples calculs de volumes qui sont utilisés, ce qui ne rend pas compte du cycle de vie complet des revendications.

D’un point de vue strictement opérationnel (activités et résultats immédiats), le programme affiche un bon rendement, lequel est principalement attribuable à l’expertise et au profond dévouement du personnel. Les résultats concernant le respect du délai de trois ans prévu par la loi en vue de déterminer si les revendications seront acceptées aux fins de négociations ont été légèrement inférieurs aux attentes. Une importante tendance à l’amélioration a toutefois été observée au cours des trois dernières années et les objectifs ont été atteints.

D’un point de vue plus général (résultats intermédiaires et ultimes), le programme n’a pas fourni un bon rendement. En ce qui concerne la réconciliation avec les Premières Nations, les répondants sont généralement d’accord pour dire que le PRP a le potentiel de faire avancer cette réconciliation, mais que sa conception actuelle, plus particulièrement ce qui touche à l’impartialité, à l’équité et à la transparence, constitue un obstacle majeur.

Efficience et économie

Le programme a toujours cherché différents moyens d’accroitre l’efficacité (par exemple, la recherche conjointe, le regroupement des revendications, les règlements globaux et la mise à l’échelle de ces pratiques exemplaires) et s’est efforcé de garantir une expérience positive pour les Premières Nations dans le cadre du processus de résolution des revendications et il y a eu quelques réussites.

Les répondants des Premières Nations reconnaissent que les résolutions négociées représentent la méthode la plus rentable, de même que leur méthode de prédilection, pour résoudre des revendications particulières conformément à la Politique sur les revendications particulières. Ils soutiennent en outre qu’il serait possible de gagner encore en efficacité en collaborant davantage (par exemple, recherche conjointe) et en uniformisant les approches de résolution de différentes catégories de revendications.

Les contraintes liées aux capacités et aux ressources se sont répercutées sur la capacité de la DGRP à répondre aux attentes et aux appels des Premières Nations quant à une résolution accélérée, minant ainsi la capacité des Premières Nations à participer au processus des revendications particulières sur un pied d’égalité avec le Canada.

Recommandations

Les constatations et conclusions tirées de l’évaluation ont donné lieu aux recommandations suivantes :

Il est recommandé que RCAANC prenne les mesures suivantes :

1. Élabore conjointement avec les partenaires des Premières Nations, une politique et un processus relatifs aux revendications particulières modernes et transformateurs, qui :
   • s’harmonise mieux avec les mandats et les priorités du gouvernement du Canada et du Ministère et reflètent la DNUDPA et les appels à l’action de la CVR, notamment les principes et le maintien de l’honneur de la Couronne;
   • établisse des options en matière de mise en oeuvre et un plan de mise en oeuvre réaliste et doté de ressources suffisantes, qui peuvent conduire à plus d’équité, d’impartialité, de transparence, d’indépendance et de collaboration dans le processus des revendications;
   • veille à ce que les coutumes, les règles et les systèmes juridiques autochtones soient systématiquement intégrés à la politique et au processus des revendications particulières.
2. En coopération avec les partenaires des Premières Nations, poursuivre ses initiatives d’amélioration actuelles liées à la prestation, à l’efficacité et à l’efficience du programme, notamment :
   • les communications – améliorer la clarté et les possibilités de transfert de communication de la DGRP aux Premières Nations, au sein du ministère entre les directions et la DGRP et d’autres secteurs qui ont une interface avec la DGRP (Direction générale du soutien aux négociations préalables à la recherches du secteur des traités et du gouvernement autochtone (TGA) et les régions [SAC]);
   • la mesure du rendement – améliorer l’approche de collecte de données avec des indicateurs plus précis et significatifs et l’articulation des résultats à plus long terme, en consultation avec les Premières Nations.

Titre du projet : Évaluation du processus d’évaluation et de règlement des revendications particulières

1.1 Objet de l’évaluation

Au gouvernement du Canada, l’évaluation s’effectue par la collecte et l’analyse systématiques et neutres d’éléments probants pour évaluer le bien-fondé, l’importance ou la valeur. L’évaluation oriente les prises de décisions, les améliorations, l’innovation et la responsabilisation. Les évaluations se concentrent généralement sur les programmes et les politiques, et ils emploient généralement des méthodes de recherche en sciences sociales.

Une évaluation du processus d’évaluation et de règlement des revendications particulières était requise conformément à l’article 42.1 de la Loi sur la gestion des finances publiques qui stipule que les ministères procèdent tous les cinq ans à un examen de la pertinence et de l’efficacité de chacun des programmes en cours dont ils sont responsables. La Politique sur les résultats du Conseil du Trésor du Canada (2016) définit un tel examen comme une évaluation et exige que chaque ministère élabore et publie un plan d’évaluation ministériel quinquennal annuel. L’évaluation du processus d’évaluation et de règlement des revendications particulières (également appelé ici « le processus » ou le processus des revendications particulières (PRP)) a été effectuée conformément au Plan d’évaluation quinquennal de Relations Couronnes-Autochtones et Affaires du Nord Canada (RCAANC) 2019-2020 à 2023-2024.

Une évaluation du processus des revendications particulières (PRP) a déjà été réalisée en 2013-2014 à la suite d’une vérification du soutien ministériel au PRP entreprise par la Direction générale des services de vérification et d’assurance du Ministère en 2012. En 2016, le Bureau du vérificateur général (BVG) a mené une vérification de rendement, qui a permis de déterminer si le Ministère gérait adéquatement le règlement des revendications particulières des Premières Nations. Le rapport du Bureau du vérificateur général, les résultats de l’évaluation (2014) et les préoccupations des Premières Nations ont constamment souligné que les longs processus d’évaluation et de négociation sont des obstacles à la réparation des torts commis dans le passé^{Note de bas de page 3}.

Le processus d’évaluation et de règlement des revendications particulières a été examiné au cours de l’exercice 2020-2021 afin d’évaluer la pertinence, la conception et la prestation ainsi que le rendement et l’efficacité du programme pour la période du 1er avril 2013 au 31 mars 2020. Ce programme est offert par la Direction générale des revendications particulières (DGRP), Secteur Résolutions et partenariats, de Relations Couronne-Autochtones et Affaires du Nord Canada (RCAANC). L’évaluation a été lancée et menée par la Direction générale de l’évaluation de RCAANC.

1.2 Contexte du programme

Les revendications particulières sont des griefs que les Premières Nations ont formulés contre le gouvernement du Canada pour avoir omis de s’acquitter de ses obligations légales en ce qui concerne les traités historiques antérieurs à 1975 et la gestion des terres, des fonds et d’autres biens des Premières Nations. Une revendication particulière peut, par exemple, porter sur le manquement à la promesse en vertu d’un traité visant à accorder suffisamment de terres de réserve ou l’administration inadéquate de l’argent des Premières Nations par le gouvernement fédéral par le passé^{Note de bas de page 4}.

Les revendications particulières sont distinctes des revendications territoriales globales ou des traités modernes.

Le gouvernement du Canada travaille de concert avec les Premières Nations pour résoudre les revendications particulières en suspens au moyen de règlements négociés. Le processus de règlement des revendications particulières est consenti librement par les Premières Nations et permet de régler les différends à l’extérieur du système judiciaire. Les règlements négociés respectent les traités et autres obligations légales^{Note de bas de page 5}.

Le règlement des revendications particulières fait progresser la réconciliation et soutient l’édification de la nation et l’autonomie gouvernementale, où les fonds de règlement peuvent être utilisés par les Premières Nations pour faire avancer leurs priorités et le développement communautaire.

À la fin des années 1800 et au début des années 1900, certaines Premières Nations ont demandé réparation au Canada; cependant, de 1927 à 1951, la Loi sur les Indiens interdit l’utilisation des fonds fiduciaires des bandes pour poursuivre le gouvernement fédéral. Les revendications où le Canada n’avait pas rempli ses obligations légales envers les Premières Nations ont été largement ignorées jusqu’en 1946, lorsque les États-Unis ont créé la Commission des revendications particulières des Indiens, intensifiant les appels pour un organisme similaire au Canada. Au cours des 15 années suivantes, des commissions parlementaires ont examiné les griefs des Premières Nations contre le Canada et ont recommandé la création d’un tribunal administratif indépendant pour statuer sur les revendications des Premières Nations, mais les projets de loi gouvernementaux successifs visant à établir un tel organisme ont échoué. En 1973, la Cour suprême du Canada a rendu sa décision dans Calder c. Colombie-Britannique (procureur général) reconnaissant le titre ancestral sur les terres comme un droit légal au Canada. Cette décision a fait pression sur le gouvernement fédéral pour qu’il établisse un processus de résolution des griefs des Premières Nations liés au respect des traités historiques et à la gestion par le Canada des terres, de l’argent et des autres actifs des Premières Nations. Depuis 1973, la Politique sur les revendications particulières a offert un processus volontaire de règlement alternatif des différends qui permet au Canada de s’acquitter de ses obligations juridiques en suspens par le biais de règlements négociés, plutôt que par des procédures judiciaires.

La Politique sur les revendications particulières a subi sa dernière réforme majeure en 2007 (La justice, enfin), avec l’ajout du Tribunal des revendications particulières et d’un cadre législatif ajoutant de la discipline et des décisions judiciaires exécutoires au processus, et cette politique demeure le modèle actuel en place aujourd’hui. La justice, enfin : Plan d’action relatif aux revendications particulières, introduit en 2007, par lequel le Canada visait à améliorer le processus actuel de traitement des revendications particulières et à résorber l’arriéré des revendications dans le système. La justice, enfin a proposé des réformes au processus des revendications particulières qui suivent quatre piliers de mise en œuvre : « assurer l’impartialité et l’équité du processus de règlement, une transparence accrue, l’accélération du traitement des revendications et un meilleur accès à la médiation ».^{Note de bas de page 6}

Publié en novembre 2016, le rapport 6 du BVG—Les revendications particulières des Premières Nations—Affaires autochtones et du Nord Canada, conclu que le Ministère n’a pas géré adéquatement le règlement des revendications particulières des Premières Nations et que les compressions budgétaires et le manque d’échange d’information entre le Ministère et les Premières Nations ont créé des obstacles à l’accès des Premières Nations au processus de règlement des revendications particulières. Le BVG a formulé dix recommandations pour améliorer l’équité et la transparence et le Ministère les a toutes approuvées. En 2016, l’examen quinquennal obligatoire de la Loi sur le Tribunal des revendications particulières, Renouveler l’engagement : Examen quinquennal de la Loi sur le Tribunal des revendications particulières, a également formulé un certain nombre de recommandations, notamment un processus renouvelé et plus positif incluant la conciliation et l’engagement entre le gouvernement du Canada et les Premières Nations.

À la suite de l’examen quinquennal obligatoire de la Loi sur le Tribunal des revendications particulières et du rapport de 2016 du BVG, le Canada s’est engagé à travailler conjointement avec l’Assemblée des Premières Nations (APN) et les Premières Nations pour réformer en profondeur la politique et le PRP. En 2017, en réponse aux recommandations formulées dans le rapport 2016 du BVG, le Canada et l’APN ont créé le groupe de travail technique conjoint (GTTC), « dont le mandat était d’examiner la politique sur les revendications particulières et le processus connexe ainsi que de formuler des recommandations en faveur de changements »^{Note de bas de page 7}.

À la suite de l’adoption de la résolution 67-2017 de l’APN, « Rejet du cadre de reconnaissance et de mise en œuvre des droits autochtones et des processus connexes », l’APN a convoqué le « Forum sur les quatre politiques et l’édification de la nation » afin de faciliter la discussion et d’établir les principes des Premières Nations pour former la base de toute approche avec le gouvernement fédéral. Les revendications particulières étaient l’une des quatre politiques choisies pour l’orientation et la réforme.

En 2017, à la suite de deux discussions nationales avec les Premières Nations, les chefs en assemblée ont adopté la résolution 91-2017 de l’APN, « Soutien à un processus de règlement des revendications particulières entièrement indépendant », qui demande au Canada de s’engager à élaborer conjointement avec l’APN et les Premières Nations un processus « entièrement » indépendant « afin qu’il puisse s’acquitter de manière juste de ses obligations légales non réglées par des négociations de bonne foi »^{Note de bas de page 8}. Plus récemment, la résolution 07-2020 de l’APN « Élaborer conjointement un processus des revendications particulières entièrement indépendant » démontre le soutien continu des Premières Nations à un processus des revendications particulières entièrement indépendant. De plus, cette résolution énumère les principes définis par les Premières Nations lors du processus de dialogue de l’APN de 2019 qui, selon l’APN, doivent sous-tendre un nouveau processus entièrement indépendant, qui inclut : l’honneur de la Couronne; l’indépendance de tous les aspects de la résolution des revendications; la reconnaissance des lois autochtones; et aucune limite arbitraire à la compensation financière.

Dans son budget de 2019, le gouvernement du Canada a réitéré son engagement et a cité le règlement des revendications particulières comme une étape clé dans l’avancement de la réconciliation et la réparation des torts commis dans le passé^{Note de bas de page 9}. De plus, le Plan ministériel 2019-2020 de RCAANC a souligné que le gouvernement « continuera de travailler avec les Premières Nations, en collaboration avec le GTTC, sur les réformes des processus, des politiques et des lois en ce qui concerne le processus de règlement des revendications particulières. Ce travail consistera entre autres à explorer des options pour améliorer l’indépendance du processus.^{Note de bas de page 10}»

Le projet de loi C-15 du Canada^{Note de bas de page 11} indique que la Déclaration des Nations Unies sur les droits des peuples autochtones (DNUDPA) fournit un cadre pour faire progresser la mise en œuvre de la Déclaration par le gouvernement du Canada. Dans un document de janvier 2020, l’Union des chefs indiens de la Colombie-Britannique a appelé à un processus indépendant de revendications particulières qui comprend la reconnaissance et l’intégration des lois autochtones, conformément à la DNUDPA^{Note de bas de page 12}.

Le gouvernement du Canada travaille avec l’Assemblée des Premières Nations, d’autres organisations des Premières Nations et les Premières Nations dans un esprit de coopération et de renouveau pour trouver des façons équitables et pratiques d’améliorer le processus de règlement des revendications particulières. Les discussions ont commencé en juin 2016. Ce travail continu examine les décisions récentes des cours et des tribunaux et les examens antérieurs du processus.

L’Assemblée des Premières Nations a mené un exercice de mobilisation sur la réforme des politiques avec les Premières Nations à l’automne 2019 et a partagé le rapport sur les options de réforme des politiques avec RCAANC à l’automne 2020.

Des mesures de réforme sont attendues concernant la politique actuelle des revendications particulières, le processus et la Loi sur le Tribunal des revendications particulières.

1.3 Profil du programme

Le Canada est responsable de l’administration et du fonctionnement des politiques et du processus des revendications particulières. RCAANC appuie la responsabilisation du gouvernement du Canada à l’égard des traités et ententes juridiquement contraignants conclus avec les Premières Nations, ainsi que l’obligation du gouvernement d’honorer ces engagements passés, au moyen de politiques, de processus et de lignes directrices pour l’évaluation et le règlement des revendications particulières par voie de négociation^{Note de bas de page 13}.

Les activités principales de la DGRP, avec le soutien du ministère de la Justice (JUS), comprennent l’évaluation des faits historiques et juridiques liés à une revendication, la négociation d’ententes de règlement, le soutien de la présentation des intérêts du Canada au Tribunal des revendications particulières (également appelé le « Tribunal ») et le versement d’indemnités financières aux Premières Nations, en conformité avec les modalités d’une entente de règlement, ou d’une indemnité accordée par le Tribunal.

Avant qu’une revendication ne soit déposée, une recherche sur les revendications historiques est effectuée par les Premières Nations individuelles, certains conseils tribaux ou par des unités de recherche sur les revendications (URR). La première étape du dépôt d’une revendication consiste généralement en une demande de financement d’une Première Nation^{Note de bas de page 14} pour effectuer des recherches préliminaires, qui sont ensuite suivies par l’élaboration de la revendication par le conseiller juridique des Premières Nations et le chercheur historique. La recherche historique pourrait être effectuée par une unité de recherche sur les revendications (l’Union des chefs indien de la Colombie-Britannique (UCICB), par exemple) ou par un entrepreneur indépendant. Les Premières Nations entreprennent de façon indépendante la recherche et l’élaboration des revendications^{Note de bas de page 15}.

Conformément à la Loi sur le Tribunal des revendications particulières (LTRP), qui définit les « revendications particulières », le programme décrit le mandat du Tribunal des revendications particulières, établit des délais dans lesquels certaines phases du processus doivent être achevées et définit certains éléments de la politique et du processus. Le programme s’appuie sur le processus suivant pour résoudre les revendications particulières (voir l’annexe B pour une description illustrée du processus tel que décrit dans le rapport de 2016 du BVG)^{Note de bas de page 16}:

• Présentation - La Première Nation présente une revendication au ministre de Relations Couronne-Autochtones.
• Examen initial de la revendication - Le gouvernement examine la revendication et, après une période maximale de six mois^{Note de bas de page 17} détermine si la revendication satisfait à la norme minimale pour la présentation d’une revendication particulière. Si la revendication satisfait à la norme minimale, la revendication est déposée auprès du ministre et passe à l’étape d’étude. Si la revendication ne satisfait pas à la norme minimale, la revendication est retournée à la Première Nation, qui peut déposer de nouveau la revendication, après l’avoir révisée, et redémarrer le processus.
• Phase d’évaluation - La DGRP et JUS évaluent la présentation de la revendication, dans un délai de trois ans, pour confirmer la validité de la recherche et assurer que la revendication révèle une obligation légale envers le gouvernement fédéral, aboutissant à une décision d’entamer ou non des négociations. La Première Nation est informée de la base sur laquelle la revendication sera négociée, et on lui demandera si elle désire participer à des négociations. Différentes étapes se succèdent dans les trois ans : (1) Recherche sur les revendications - La Direction de la recherche et de l’évaluation effectue des recherches supplémentaires au besoin pour compléter les preuves soumises par la Première Nation; (2) Examen et évaluation de la revendication par JUS - JUS examine et évalue la revendication : JUS évalue si la revendication révèle une obligation légale en suspens de la part du Canada en se basant sur un examen de la présentation de la Première Nation et des documents de la DGRP; et (3) l’étape du Comité consultatif des revendications : La Direction de la recherche et de l’évaluation examine l’avis juridique et prépare le document de recommandation du Comité consultatif sur les revendications (qui est un résumé de l’avis juridique) et la lettre aux Premières Nations indiquant la position du Canada sur la revendication. Le Comité consultatif sur les revendications examine les documents et organise une réunion sur les revendications, la revendication est soumise à l’approbation et la lettre de prise de position du Canada est envoyée à la Première Nation. Si la revendication n’est pas acceptée aux fins de négociation, la Première Nation peut choisir de présenter à nouveau la revendication au gouvernement avec de nouveaux éléments de preuve ou de soumettre la revendication au Tribunal des revendications particulières. Si la Première Nation choisit de présenter à nouveau la revendication avec de nouvelles preuves, l’évaluation de la revendication reprend et d’autres décisions sont prises quant à savoir si la revendication peut être négociée.
• Si l’évaluation d’une revendication n’est pas terminée dans le délai de trois ans prévu par la loi, ou si elle n’est pas acceptée pour négociation par le ministre, la Première Nation peut déposer la revendication auprès du Tribunal des revendications particulières pour l’adjudication. Le Tribunal, composé de juges, peut rendre des décisions contraignantes sur la validité et l’indemnisation. En vertu de la LTRP, les revendications particulières ne sont pas assujetties à des délais de prescription qui pourraient autrement être utilisés pour se défendre contre elles étant donné qu’elles sont souvent survenues il y a plus d’un siècle.
• Négociation et règlement - La réussite de la négociation d’une revendication aboutit à une entente entre la Première Nation et le gouvernement fédéral. L’entente finale est ratifiée et signée, les quittances et les indemnisations finales sont accordées et la revendication est réglée. Si après trois ans, un règlement négocié n’a pas été atteint ou si la Première Nation n’est pas satisfaite de l’état d’avancement des négociations, elle a le droit, en vertu de la LTRP, de renvoyer la revendication au Tribunal des revendications particulières. Toutefois, les négociations peuvent se poursuivre au-delà de trois ans si la Première Nation le désire. Si les négociations aboutissent à un règlement, celui-ci passe à l’étape de la mise en œuvre^{Note de bas de page 18}.

La méthodologie de cohorte utilisée dans cette évaluation à des fins analytiques afin de démontrer comment les demandes ont évolué au cours des étapes de leur cycle de vie ne donne pas une image complète des résultats du PRP. Pour donner au lecteur une meilleure idée du volume, le tableau suivant comprend ce que le programme considère comme des extrants clés pour la période d'évaluation.

Les revendications particulières peuvent être déposées auprès du Tribunal des revendications particulières si elles ont déjà été déposées auprès du ministre et si l’une des quatre conditions suivantes est remplie : (1) le ministre n’a pas accepté la revendication pour négociation (en tout ou en partie); (2) trois ans se sont écoulés depuis le dépôt de la revendication et la Première Nation n’a pas été avisée de la position du Canada sur la revendication; (3) pendant les trois premières années de négociation, si le ministre consent par écrit au dépôt de la revendication auprès du Tribunal; et (4) trois ans se sont écoulés depuis que la revendication a été acceptée par le Canada pour négociation (en tout ou en partie) et le Canada et la Première Nation n’ont pas conclu d’entente de règlement négociée. Les critères à respecter pour saisir le Tribunal d’une revendication sont énoncés dans la Loi sur le Tribunal des revendications particulières.

Le processus d’approbation des mandats financiers du gouvernement fédéral varie selon la taille du mandat et selon qu’il se rapporte ou non à des terres. Par exemple, le ministre de Relations Couronne-Autochtones et des Affaires du Nord peut approuver des mandats financiers et finaliser des ententes de règlement d’une valeur maximale de 50 millions de dollars. Les règlements négociés de revendications particulières évalués entre 50 millions de dollars et 150 millions de dollars doivent être approuvés par le Conseil du Trésor du Canada avant de pouvoir être signés par le ministre de Relations Couronne-Autochtones et des Affaires du Nord. Les mandats financiers de revendications particulières de plus de 150 millions de dollars doivent passer par le processus d’approbation du Cabinet. Une fois qu’un règlement est conclu en fonction d’un tel mandat, l’approbation du Conseil du Trésor est requise dans le cadre du processus du gouvernement fédéral pour ratifier le règlement et obtenir l’autorisation d’émettre des fonds de règlement à la Première Nation.

Tous les règlements de revendications particulières portant sur la régularisation d’intérêts fonciers quelle que soit leur taille (généralement, cela se produit dans le cas de revendications où une cession historique doit être reconfirmée en vertu de la Loi sur les Indiens afin de régler la revendication avec certitude pour les tiers) doivent être approuvés par le gouverneur en conseil avant qu’ils ne soient finalisés. Cette approbation comprend l’obtention d’un décret en conseil. Une fois toutes les approbations obtenues, le ministre signe le règlement au nom du gouvernement du Canada. À la suite de la signature, le Canada dispose de 45 jours pour verser les indemnités à la Première Nation.

La prestation du programme et la gouvernance du PRP relèvent principalement de la Direction générale des revendications particulières, par l’intermédiaire de la Direction des négociations et des opérations, de la Direction de la recherche et de l’évaluation et de la Direction des politiques et de la gestion des litiges. Il existe également une Direction du règlement des revendications particulières de la Colombie-Britannique.

La Direction du soutien aux négociations, à l’extérieur de la DGRP et située dans le Secteur des traités et du gouvernement autochtone, est responsable de l’administration des demandes de financement de contribution et de prêt pour soutenir la participation des Premières Nations au processus des revendications particulières (recherche et développement de revendications, litige devant le Tribunal et négociations).

Le Comité consultatif sur les revendications (avec la participation de RCAANC, de Services aux Autochtones Canada (SAC), de JUS ainsi que d’autres ministères, au besoin) examine les dossiers de recommandations préparés par la DGRP (avec le soutien de JUS) et fait une recommandation au ministre de RCAANC sur la possibilité de négocier une revendication ou non. Cela dépend si l’évaluation de la DGRP et de JUS permet de conclure qu’il y a eu violation d’une obligation légale. Le Comité consultatif sur les revendications fait également des recommandations au ministre sur les mandats financiers proposés pour tenter de régler une revendication.

Les régions de SAC sont responsables de la mise en œuvre des dispositions relatives aux règlements s’il y a une composante foncière (c.-à-d. ajouts aux réserves).

Le Groupe de travail technique conjoint (GTTC), qui joue un rôle consultatif uniquement, plutôt que d’avoir un rôle de gouvernance ou de prise de décision, a été créé pour examiner le processus des revendications particulières et formuler des recommandations d’amélioration.

Les principaux bénéficiaires^{Note de bas de page 19} de la résolution de revendications particulières comprennent :

• Les Premières Nations – certitude accrue concernant les droits sur les terres; règlements monétaires et fonciers pouvant appuyer le développement communautaire; correction des injustices historiques; et, contributions à la réconciliation;
• Le gouvernement du Canada - règlement des obligations légales en suspens et correction des injustices historiques envers les Premières Nations, certitude accrue concernant les droits sur les terres, règlements avec les Premières Nations pour appuyer le développement communautaire, contributions à la réconciliation;
• Les gouvernements provinciaux et territoriaux – certitude accrue concernant les droits sur les terres; contributions à la réconciliation;
• Les gouvernements locaux avoisinant les communautés des Premières Nations – meilleures relations et possibilité accrue d’établir des plans sur la gestion des terres, les ressources naturelles et la prestation de services; et
• Le secteur privé – confiance accrue dans ses décisions en matière d’activités commerciales et d’investissement touchant les intérêts des Premières Nations sur les terres et possibilités de partenariat avec les Premières Nations.

1.4 Description du programme

La Direction générale des revendications particulières, au sein du Secteur Résolutions et partenariats de RCAANC, est responsable de l’évaluation et du règlement des revendications particulières.

La Direction générale des revendications particulières comporte quatre directions :

• Direction de la recherche et de l’évaluation;
• Direction des négociations et des opérations;
• Direction du règlement des revendications particulières de la Colombie Britannique^{Note de bas de page 20}; et
• Direction de la gestion des politiques et des litiges.

Les activités suivantes sont entreprises pour appuyer le règlement des revendications particulières^{Note de bas de page 21} :

• une évaluation des faits historiques et juridiques de la revendication;
• la négociation d’une entente de règlement, s’il a été déterminé qu’il existe une obligation légale en suspens;
• la gestion des litiges liés aux revendications particulières, ce qui comprend la participation aux procédures devant le Tribunal des revendications particulières, ainsi que la gestion des dossiers de litiges civils de partout au Canada;
• le paiement d’une compensation monétaire aux Premières Nations, conformément aux termes d’une entente de règlement ou d’une décision du Tribunal des revendications particulières;
• l’examen des tendances et des développements juridiques et politiques pertinents ainsi que leurs incidences sur les revendications particulières, et l’identification des possibilités de règlement des revendications par le regroupement de revendications ou de mandats;
• l’administration de la base de données sur les revendications particulières; et
• la collaboration avec les Premières Nations pour recueillir des commentaires sur la façon d’améliorer les politiques et le processus des revendications particulières :
  • l’administration des politiques et des processus; et
  • l’application, l’élaboration et la réforme des politiques.

Comme l’indique le profil d’information sur le rendement de 2018^{Note de bas de page 22}, le modèle logique du PRP (annexe A), réalisé par la Direction générale des revendications particulières, indique que les activités et les extrants du programme devraient contribuer à trois résultats immédiats :

• Les revendications qui satisfont à la norme minimale sont présentées au ministre;
• Les obligations légales non réglées du Canada sont établies; et
• Les revendications sont réglées par la négociation ou par des décisions rendues par le Tribunal.

Les résultats immédiats contribuent à l’obtention des résultats à long terme du programme :

• Justice pour les requérants : Le traitement rapide des revendications, l’établissement d’une obligation légale non réglée du Canada et le règlement des revendications par la négociation ou par une décision exécutoire du Tribunal, qui est le principal résultat à long terme. Grâce à ces mécanismes transparents, les Premières Nations peuvent engager une poursuite contre le Canada et obtenir une résolution.
• Certitude pour le gouvernement, l’industrie et la population canadienne : Le traitement en temps utile des revendications favorise la certitude en permettant de voir à ce que les Premières Nations disposent de mécanismes en vue d’engager une poursuite. L’établissement d’une obligation légale non réglée du Canada entraîne la certitude, car il fait connaître les obligations de ce genre. Enfin, le règlement des revendications par la négociation ou par une décision exécutoire du Tribunal favorise la certitude en déterminant et en respectant définitivement les droits des Premières Nations.

Ensemble, ces deux résultats à long terme sont censés contribuer au résultat ultime du PRP, à savoir que « le Canada s’acquitte de ses obligations de longue date envers les Premières Nations découlant des traités et il s’occupe de l’administration des terres, des fonds des bandes et d’autres actifs ».

Cela contribue à son tour au résultat ministériel et à la responsabilité essentielle, « Droits et autodétermination », dans laquelle « les injustices passées sont reconnues et résolues^{Note de bas de page 23} ».

1.5 Alignement des programmes et ressources

Le programme comporte deux volets :

1. Subventions aux Premières Nations pour le règlement de revendications particulières négocié par le Canada et/ou décidé par le Tribunal des revendications particulières.
2. Contributions à la négociation et à la mise en œuvre de traités, de revendications et d’ententes ou d’initiatives d’autonomie gouvernementale.

Le tableau 2 indique les dépenses réelles pour les exercices 2013-2014 à 2019-2020 concernant le processus des revendications particulières.

Il convient de noter que des fonds supplémentaires sont disponibles pour aider les Premières Nations à participer aux différentes étapes du processus élargi de règlement des revendications particulières. Ce financement est administré par la Direction du soutien à la négociation du Secteur des traités et du gouvernement autochtone et comprend les montants et mécanismes de financement suivants :

• 12,1 millions de dollars par année en financement sous forme de contribution pour aider les Premières Nations à élaborer leurs revendications (8 millions de dollars de ce montant ont été fournis dans le cadre du budget de 2019 pour une période de cinq ans se terminant en 2023-2024);
• 2 millions de dollars par année en financement sous forme de contribution pour aider les Premières Nations à plaider leurs revendications devant le Tribunal des revendications particulières; et
• Un financement sous forme de prêt pour aider les Premières Nations à négocier le règlement de leurs revendications. Jusqu’à 25,9 millions de dollars en autorisation de prêt sont disponibles pour ces prêts chaque année. (Remarque : Les règlements gérés par la DGRP comprennent un montant supplémentaire pour couvrir le coût de ces emprunts contractés par les Premières Nations au cours des négociations [c’est à-dire que les prêts ne sont pas une déduction des règlements; ils sont plutôt payés à même un ajout aux règlements]).

Ces programmes de financement par subventions et contributions sont régis par les modalités et conditions du Conseil du Trésor et le financement par emprunt relève du décret en conseil, ainsi que de la Loi sur la gestion des finances publiques. La Direction du soutien à la négociation administre les prêts de négociation conformément aux lignes directrices publiées sur le financement des prêts de négociation ainsi que le financement de la recherche qui est administré par le biais d’un processus d’appel de propositions. Le financement du soutien au Tribunal est administré au moyen d’un processus de demande également géré par la Direction du soutien aux négociations.

La DGRP administre le programme par le biais de « subventions pour le règlement des revendications particulières », et a l’autorisation d’effectuer les paiements de règlements de revendications particulières d’une valeur maximale de 150 millions de dollars et de verser les indemnités accordées par le Tribunal des revendications particulières. Le paiement des règlements de revendications particulières supérieurs à 150 millions de dollars nécessite l’approbation du Cabinet et une source de fonds distincte du cadre financier.

2.1 Contraintes et stratégies d’atténuation.

La plupart des évaluations sont assujetties à des contraintes susceptibles d’avoir des répercussions sur la fiabilité des constatations qui en découlent.

Le tableau 3 décrit les limites rencontrées lors de cette évaluation ainsi que les stratégies d’atténuation mises en place pour accroître la fiabilité des constatations de l’évaluation.

3.1 Pertinence : Harmonisation avec les priorités du gouvernement fédéral

Le PRP s’harmonise fortement avec les priorités du gouvernement fédéral, en particulier la réconciliation et le soutien des relations de nation à nation. Le règlement des revendications améliore la vie des Premières Nations et contribue à faire progresser la réconciliation. Souvent, dans les communautés où des revendications particulières ont été réglées, cela a entraîné une amélioration de la vie des membres des Premières Nations et a également renforcé les relations entre le Canada et les Premières Nations, mais aussi entre les Premières Nations et les communautés voisines.

Le gouvernement du Canada est déterminé à renouveler sa relation avec les peuples autochtones qui est fondée sur la reconnaissance des droits, le respect, la collaboration et les partenariats^{Note de bas de page 32}. Les traités entre les Premières Nations et la Couronne ont une très grande valeur, car ils assurent une solide relation de collaboration entre le gouvernement fédéral et les Premières Nations^{Note de bas de page 33}. Le budget de 2019 a établi un lien selon lequel le règlement des revendications particulières est un moyen de faire progresser la réconciliation^{Note de bas de page 34}. Le PRP est considéré comme un mécanisme qui aide à corriger les erreurs commises par le passé et répond aux griefs de longue date des Premières Nations au moyen d’un processus volontaire visant à régler les revendications dans le cadre de négociations plutôt que devant les tribunaux. Il a pour but de renouveler les relations et de faire progresser la réconciliation dans le respect des droits des Premières Nations et de tous les Canadiens^{Note de bas de page 35}. La plupart des Premières Nations sont d’accord avec ce point de vue^{Note de bas de page 36}.

Bon nombre des personnes interrogées appartenant à différentes catégories étaient d’avis que, dans le cadre du processus de négociation, le Canada tente de minimiser la responsabilité et d’atténuer les risques, ce qui est incompatible avec l’objectif de réconciliation^{Note de bas de page 37}. Comme indiqué ci-dessus, pour améliorer les revendications particulières et ainsi faire progresser la réconciliation, le gouvernement fédéral travaille avec l’assemblée des Premières Nations (APN) (en faveur d’une relation de nation à nation) et d’autres parties dans un esprit de coopération et de renouvellement pour trouver des moyens équitables et pratiques d’améliorer la politique et le processus relatifs aux revendications particulières grâce aux séances de mobilisation dirigées par l’APN et au groupe de travail technique conjoint (GTTC) sur les revendications particulières^{Note de bas de page 38}.

3.2 Pertinence : Harmonisation avec les rôles et responsabilités du gouvernement fédéral

Les revendications particulières découlent du manquement du Canada à s’acquitter de ses obligations légales à l’égard des traités antérieurs à 1975 et de la gestion des terres, des fonds et des autres biens des Premières Nations. Le gouvernement fédéral a des obligations légales envers les Premières Nations conformément à la Proclamation royale et à la Loi sur les Indiens et d’autres instruments juridiques^{Note de bas de page 39}, est responsable des traités et des ententes juridiquement contraignants conclus avec les Premières Nations, a le devoir d’honorer ces engagements passés et a l’obligation de régler ces revendications en temps opportun^{Note de bas de page 40}.

L’honneur de la Couronne oblige la Couronne et ses ministères, organismes et responsables à agir avec honneur, intégrité et équité dans tous leurs rapports avec les peuples autochtones. Bien que les objectifs du PRP soient fortement harmonisés avec les rôles et responsabilités du gouvernement fédéral, la manière dont le programme a été mis en œuvre, notamment sa conception même, est considérée comme manquant de transparence, d’équité et d’indépendance, comme l’indiquent les personnes interrogées et les documents examinés. En outre, les répondants ont indiqué que le PRP actuel est lent, rigide et souffre des limites d’autorisation sur les mandats financiers. Cependant, les répondants des Premières Nations ont signalé une volonté accrue de participer au processus de règlement des revendications avec le Canada, en particulier depuis 2015. Les principales raisons invoquées étaient l’adoption par le Canada d’une approche plus collaborative, souple et créative.

3.3 Pertinence : Harmonisation avec le mandat et les priorités de RCAANC

Conformément à son mandat général^{Note de bas de page 41}, RCAANC a adopté une approche davantage axée sur les intérêts, mais aussi plus collaborative et participative en ce qui a trait au PRP, en travaillant avec les Premières Nations pour promouvoir des intérêts communs. Selon des entrevues menées avec des responsables du programme, cela comprend l’organisation de forums permettant aux parties de travailler ensemble à l’amiable et de façon constructive et créative pour régler les anciens différends et trouver des intérêts communs pour aller de l’avant et, lorsque les parties ne peuvent s’entendre, disposer de forums impartiaux, crédibles et efficaces pour le règlement des différends.

Par exemple, RCAANC a accordé la priorité à la modernisation des structures institutionnelles et de la gouvernance pour soutenir le PRP^{Note de bas de page 42}. En tant que membre du GTTC sur les revendications particulières, RCAANC a examiné des méthodes et des processus de négociation novateurs pour régler les revendications territoriales, en particulier pour aborder les priorités de financement afin de soutenir la recherche et le développement des revendications, un processus amélioré pour régler les revendications d’une valeur supérieure à 150 millions de dollars, le recours à la médiation dans les processus de négociation, l’amélioration de la clarté des rapports publics et le renforcement de l’indépendance du processus^{Note de bas de page 43}.

Bien que les répondants aient convenu que le PRP aide les Premières Nations à « renforcer leur capacité et appuyer leur vision en matière d’autonomie gouvernementale » grâce au règlement de revendications portant sur une indemnisation financière et/ou des terres, la nature transactionnelle, longue et litigieuse du processus des revendications particulières fait que celui-ci a été considéré par un grand nombre de personnes comme étant inefficace pour promouvoir « une relation de nation à nation et de gouvernement à gouvernement entre le Canada et les Premières Nations ». Même dans les cas où les Principes régissant la relation du Gouvernement du Canada avec les peuples autochtones ont été employés, comme dans le cadre du projet de règlement global des revendications particulières de la Première Nation des Anishinabeg de Kitigan Zibi et de la revendication du site du village de Rocky Point par la Première Nation de Beecher Bay, les opinions au sujet de l’incidence sur la relation entre le Canada et les Premières Nations divergeaient fortement, les fonctionnaires fédéraux considérant la relation comme plus positive que les répondants des Premières Nations.

Le processus de règlement des revendications permet de reconnaître les erreurs du passé, comme la non-reconnaissance des droits issus de traités et les terres promises, et vise à améliorer la vie des Premières Nations. La réparation de ces injustices de longue date est susceptible de rétablir une partie de la vitalité économique et sociale des communautés et de favoriser leur autosuffisance. Cela comprend l’amélioration de la qualité de vie des membres des communautés des Premières Nations, la promotion de leur prospérité économique et de celle des communautés voisines, et le renforcement de la capacité de la prochaine génération de citoyens des Premières Nations à contribuer à la fois à leur propre communauté et au Canada dans son ensemble. L’objectif du PRP s’harmonise parfaitement avec le résultat stratégique de RCAANC visant à promouvoir la bonne gouvernance, les droits et les intérêts des Premières Nations. Cependant, dans la pratique, les opinions divergent sur l’étendue de l’harmonisation en raison de facteurs liés au processus de présentation des revendications et des délais de règlement des revendications (qui seront abordés dans les sections suivantes).

La lettre de mandat de la ministre des Affaires autochtones et du Nord Canada (AANC) de 2015^{Note de bas de page 44} et la lettre de mandat de la ministre de Relations Couronne-Autochtones de 2017^{Note de bas de page 45} ne font pas directement référence au PRP, bien qu’on y évoque les responsabilités de clarifier les obligations et de veiller à la mise en œuvre des traités et des ententes modernes, historiques et antérieurs à la Confédération. La lettre de mandat de la ministre de Relations Couronne-Autochtones de 2019 énonce la responsabilité suivante : « Poursuivre les travaux avec les Premières Nations afin de revoir la conception des politiques fédérales sur les ajouts aux réserves et le processus des revendications particulières^{Note de bas de page 46}».

Le PRP est conforme aux lettres de mandat de la ministre. Par exemple, le GTTC APN-Canada est un mécanisme de collaboration visant à améliorer le PRP. Il fait partie des mécanismes de collaboration mis en place pour répondre aux efforts déployés en vue d’améliorer le programme conformément à la lettre de mandat, ce qui prouve l’harmonisation.

3.4 Pertinence : Harmonisation avec la Déclaration des Nations Unies sur les droits des peuples autochtones (DNUDPA) et les appels à l’action de la Commission de vérité et réconciliation du Canada (CVR)

Comme indiqué ci-dessus, en 2015, le gouvernement du Canada s’est engagé à parvenir à la réconciliation avec les peuples autochtones et à mettre en œuvre les appels à l’action de la Commission de vérité et réconciliation du Canada. En 2016, le gouvernement a approuvé sans réserve la DNUDPA et s’est engagé à la mettre en œuvre de façon intégrale et efficace^{Note de bas de page 47}. En décembre 2020 a été présenté le projet de loi C-15 : Loi concernant la Déclaration des Nations Unies sur les droits des peuples autochtones, qui est décrit comme une étape importante du renouvellement de la relation du gouvernement avec les peuples autochtones^{Note de bas de page 48}.

La réparation des erreurs du passé, tels que la dépossession des terres, des territoires et des ressources, est considérée comme un droit de la personne fondamental par la DNUDPA et le point (iii) de l’appel à l’action 45 de la CVR, et en cela, l’objectif général du PRP est harmonisé.

Les personnes interrogées ont été invitées à donner leur avis sur la conformité de l’évaluation et du règlement des revendications particulières avec la DNUDPA et les appels à l’action de la CVR. Bien que le processus des revendications particulières existe en tant que mécanisme permettant de régler les problèmes en dehors des tribunaux et de le faire de manière avantageuse pour les parties des Premières Nations, les répondants des Premières Nations se sont généralement accordés à dire que la politique et le processus relatifs aux revendications particulières ne respectaient pas entièrement les normes minimales (comme l’exige la loi) de l’alinéa 8(2)(b) et des articles 27, 31 et 40 de la DNUDPA^{Note de bas de page 49}, ou des points (iii) et (iv) de l’appel à l’action 45 de la CVR^{Note de bas de page 50}.

Plus précisément, ces articles qui portaient spécifiquement sur des questions fondamentales concernant la transparence, l’équité, l’indépendance et l’intégration des lois et des traditions juridiques autochtones dans le processus des revendications particulières ont été évoqués à maintes reprises depuis le début des efforts concertés du gouvernement fédéral pour régler les revendications particulières en 1974, date à laquelle le Bureau des revendications des autochtones a été créé.

Le gouvernement a déployé des efforts supplémentaires pour y remédier, par exemple au moyen des publications Dossier en souffrance : Une politique des revendications autochtones (1982) et La justice, enfin (2007), qui a permis la création d’un tribunal indépendant ayant le pouvoir de rendre des décisions exécutoires. Pendant des décennies, les Premières Nations ont également participé à la réforme des politiques.

Plus récemment, par exemple, le GTTC APN-Canada a été mis sur pied en 2017 pour améliorer la politique et le processus relatifs aux revendications particulières.

3.5 Conception et exécution : Impartialité et équité

La publication La justice, enfin a introduit un tribunal indépendant chargé de rendre des décisions exécutoires lorsque les revendications sont rejetées aux fins de négociation ou lorsque les négociations échouent^{Note de bas de page 51}. Il s’agissait de l’une des principales recommandations du rapport du Comité sénatorial permanent des peuples autochtones, qui visait à répondre à la préoccupation généralisée concernant « le conflit d’intérêts apparent, puisque le gouvernement du Canada semble être à la fois juge et partie » et « du fait que le ministère qui est l’objet des plaintes est également celui qui est chargé de les résoudre^{Note de bas de page 52}.»

Les répondants externes au gouvernement fédéral ont déclaré que, malgré l’introduction du Tribunal, le PRP n’est pas impartial ou équitable, et le Canada demeure dans une position de conflit d’intérêts (agissant, de l’avis de certains répondants, comme « juge, jury et banquier »^{Note de bas de page 53}). De plus, d’après leur expérience, les approches adoptées par les différents négociateurs de la DGRP sont incohérentes, car certains utiliseraient des approches moins collaboratives que d’autres, ce qui aurait un effet négatif sur le règlement des revendications, les relations de confiance entre le gouvernement et les Premières Nations, ainsi que la réconciliation.

À quelques exceptions près, les répondants estimaient que le ministère de la Justice s’était concentré uniquement sur la minimisation des responsabilités légales du Canada au détriment d’un règlement équitable des revendications. Bien que le Tribunal ait été considéré comme contribuant à l’impartialité et à l’équité, on n’a pas jugé cette mesure suffisante pour influencer de la même manière le PRP traditionnel. Comme indiqué à la section 3.5 : Harmonisation avec la DNUDPA et les appels à l’action de la CVR, les répondants externes ont soutenu un processus indépendant en grande partie conforme à la résolution 91/2017 de l’APN, qui s’intitule Soutien à un processus de règlement des revendications particulières entièrement indépendant.

Quelques répondants externes ont mentionné des cas récents positifs impliquant des approches plus collaboratives, contribuant à l’impartialité et à l’équité (p. ex. des discussions qui ont aidé à clarifier la revendication et qui ont mené à la présentation d’un avis juridique supplémentaire concernant le Traité no23 de la Première Nation des Mississaugas of the Credit et la revendication de la réserve du Traité no23; un dialogue visant à assurer une présentation complète de la revendication d’annuités de la Première Nation de Smith’s Landing, avant l’examen préliminaire). De plus, certains ont mentionné l’adoption efficace d’approches collaboratives par le passé (p. ex. le travail décrit par un répondant sur le règlement de 14 revendications en cinq ans, à partir de 1997, pour la Première Nation de Michipicoten, concernant lequel les parties ont été décrites comme travaillant sur les revendications de façon collaborative – les chercheurs et les avocats travaillant ensemble).

Le point de vue du gouvernement, comme l’a noté le Comité sénatorial permanent des peuples autochtones, est le suivant : « Le gouvernement cède sa fonction fiduciaire aux Premières Nations lorsqu’ils ont obtenu des avocats séparés. »^{Note de bas de page 54} De plus, les responsables du programme citent le fait qu’un tribunal indépendant – et non le gouvernement du Canada – rend des décisions sur la validité d’une revendication et sur l’indemnisation lorsque les parties sont incapables de parvenir à un règlement au moyen de négociations. De plus, les répondants internes au gouvernement fédéral n’ont soulevé aucun problème de conflit d’intérêts, affirmant que l’impartialité et l’équité s’étaient améliorées au cours de la période d’évaluation. À titre de preuve, des améliorations au PRP ont été citées, telles que « la recherche et l’évaluation objectives », l’évolution de la jurisprudence, l’adoption d’une approche d’évaluation des revendications plus souple fondée sur les risques^{Note de bas de page 55}, la réévaluation de plus en plus courante des revendications présentées précédemment, le financement pour soutenir la participation des Premières Nations au PRP, une plus grande collaboration entre la DGRP et les Premières Nations aux premières étapes du PRP, et une mobilisation des communautés axée sur l’établissement de relations de confiance et l’atteinte de la réconciliation. Plusieurs répondants ont noté que le programme avait expérimenté avec succès des approches collaboratives depuis les années 1980 (p. ex. recherche conjointe pour s’entendre sur les faits d’une revendication), mais que ces approches avaient été abandonnées par le passé en raison de contraintes de coût et de temps. Certains responsables du programme proposent que ces approches soient de nouveau utilisées.

Comme indiqué dans les Principes régissant la relation du Gouvernement du Canada avec les peuples autochtones, l’engagement du gouvernement du Canada à l’égard de la réconciliation et d’une plus grande collaboration a eu une influence positive sur le règlement de certaines revendications (p. ex. la revendication du site du village de Rocky Point de la Première Nation de Beecher Bay, le projet de règlement global des revendications particulières de la Première Nation des Anishinabeg de Kitigan Zibi), permettant davantage de souplesse, de collaboration et d’innovation pour régler les revendications de manière équitable. Ces cas, comme l’expérimentation réussie de la collaboration au début du processus de règlement des revendications, offrent des moyens éprouvés d’accroître de manière tangible la transparence et d’améliorer l’équité.

3.6 Conception et exécution : Responsabilité et transparence

Pour répondre aux préoccupations des Premières Nations concernant le « manque actuel de transparence des rapports destinés au public, qui peuvent permettre de juger de la validité de leurs critiques ou de la façon dont le gouvernement traite les revendications particulières », la publication La justice, enfin a introduit un financement plus visible et substantiel (c.-à-d. pour les règlements par l’intermédiaire du Fonds de règlement des revendications particulières) afin de mieux répondre aux besoins du PRP, des renseignements facilement accessibles sur les dépenses relatives aux revendications particulières et des objectifs explicites de règlement des revendications en suspens pour responsabiliser le gouvernement^{Note de bas de page 56}.

Dans l’ensemble, les répondants de la DGRP ont estimé que le programme était transparent, indiquant que la politique, les échéanciers et le processus étaient tous accessibles au grand public et citant le site Web public « Rapports - revendications particulières » et ont mentionné que les Premières Nations pouvaient être informées de l’état de leur revendication à tout moment. Les responsables du programme ont déclaré que les Premières Nations avaient accès à des documents historiques complets par l’intermédiaire de Bibliothèque et Archives Canada, de documents ministériels et d’archives privées, et qu’il n’y avait aucune restriction pour les chercheurs des Premières Nations. Les responsables du programme ont également déclaré que la DGRP mettait à la disposition des Premières Nations des documents historiques et des annexes de documents qui ont été découverts lors de l’évaluation. Cependant, ils ont également noté que la législation – et non le personnel de la DGRP – régissait les règles relatives à la divulgation de certains renseignements.

La transparence demeure toutefois une préoccupation pour les Premières Nations, les organismes centraux et les autres répondants externes interrogés. Les Premières Nations ont demandé une collaboration et une communication accrues (p. ex. au sujet des changements – même des changements apportés aux processus et aux échéanciers) et un échange de renseignements (p. ex. accès aux documents historiques complets^{Note de bas de page 57}, divulgation des recherches, méthode pour déterminer les offres de règlement finales, ententes de règlement pour d’autres revendications) de la part du Canada dès le début d’une revendication (au stade précoce des recherches) pour que le processus soit plus transparent (et efficace). Elles ont souligné l’importance de comprendre l’état d’une revendication à un moment donné et en détail, et dans les cas où les revendications sont rejetées, des renseignements détaillés sur les raisons de ce rejet, afin que les lacunes puissent être corrigées.

En ce qui concerne les rapports publics, certains répondants externes ont exprimé le point de vue selon lequel les indicateurs de rendement étaient parfois trompeurs (p. ex. « renseignements trompeurs sur le succès ») et le contexte du rendement n’était pas communiqué de manière exhaustive (p. ex. le site Web « Rapports - revendications particulières » est un « système d’information » axé sur les extrants transactionnels plutôt que sur des déclarations plus générales sur le rendement et les résultats, et les exceptions ne sont pas expliquées). Le décalage entre les résultats et les indicateurs a été noté par l’équipe d’évaluation et les responsables du programme ont déclaré que les faiblesses du cadre de rendement du programme étaient en train d’être corrigées grâce à un examen des résultats et des indicateurs de rendement, et que de nouveaux indicateurs seraient introduits. La publication La justice, enfin a mis en évidence le fait que les rapports publics ne précisaient pas les ressources humaines et financières du programme, problème qui n’a toujours pas été résolu.

En ce qui concerne les rapports, les organismes centraux ont convenu que la responsabilisation s’était améliorée à l’interne grâce au Comité consultatif sur les revendications, à des renseignements plus complets fournis aux organismes centraux et à un rôle plus central pour la dirigeante principale des finances de RCAANC. Toutefois, les organismes centraux ont exprimé l’avis selon lequel les rapports sur les programmes doivent être améliorés. Par exemple, l’approche du programme en matière de rapports décrit le nombre de revendications qui se trouvent à diverses étapes de leur cycle de vie, quel que soit le moment où elles ont été présentées au ministre.

Les organismes centraux ont également indiqué que les prévisions doivent être améliorées. Cela concerne notamment le processus de présentation des rapports et des prévisions du Fonds de règlement des revendications particulières. Ce dernier point est particulièrement préoccupant compte tenu des pressions croissantes pesant sur le Fonds de règlement des revendications particulières et des inquiétudes quant à sa viabilité. En 2009, le Fonds de règlement des revendications particulières a été doté de 250 millions de dollars par an pendant 10 ans pour payer les ententes de règlement et les décisions du Tribunal, et a été reconstitué à quatre reprises depuis lors avec un profil de financement actuel jusqu’en 2025-2026. Parallèlement à ces reconstitutions, la DGRP a travaillé en collaboration avec les organismes centraux pour améliorer les processus de prévision et de rapport, ce qui a inclus des changements au contenu des rapports et des communications plus fréquentes, y compris la création du Comité directeur interministériel des revendications particulières.

Comme indiqué à la section 3.5 : Impartialité et équité, la collaboration entre le programme et les Premières Nations et le dialogue avec les communautés sont considérés comme des facteurs importants contribuant à l’équité. Les répondants externes ont convenu que ces facteurs faisaient également progresser la transparence, la libre circulation de l’information entre le programme et les Premières Nations étant un aspect important. Bien que les Premières Nations aient déclaré qu’il restait des points à améliorer, elles ont reconnu qu’au cours de la période d’évaluation, les fonctionnaires fédéraux faisaient de plus en plus d’efforts en matière de communication pour clarifier les problèmes au cours de la phase d’évaluation (plutôt que de simplement rejeter purement et simplement les revendications), collaboraient pendant les étapes de recherche et de négociation, communiquaient de l’information sur la disponibilité du financement et les méthodes d’allocation, et maintenaient généralement des lignes de communication ouvertes. À titre d’exemple, la DGRP a lancé son premier bulletin électronique (automne 2020), fournissant aux Premières Nations une mise à jour sur l’état d’avancement des revendications, des renseignements en réponse aux incidences sur les activités régulières en raison de la pandémie de COVID-19 et les principales personnes-ressources du programme.

3.7 Conception et exécution : Traitement rapide

À l’époque de La justice, enfin, le délai moyen de traitement d’une revendication était de 13 ans, ce qui entraînait « des appels répétés de toutes parts pour obtenir davantage de ressources et accélérer le processus^{Note de bas de page 58}. » Pour résoudre ce problème, des améliorations ont été apportées aux procédures internes du gouvernement, notamment en établissant des délais précis pour procéder à l’examen initial des revendications, puis pour les évaluer et les négocier.

D’après les données rendues disponibles pour l’évaluation, et parce que les données et les indicateurs rendent l’évaluation difficile, il est difficile de déterminer si le délai moyen de traitement des revendications reçues par RCAANC et déposées auprès du ministre au cours de la période d’évaluation s’est amélioré par rapport au délai moyen de 13 ans indiqué dans La justice, enfin. Sur les 505 revendications sujettes à négociation pendant la période d’évaluation (y compris celles acceptées avant la période d’évaluation), 43 % avaient été réglées par voie de négociation en 2021-2022 (tableau 8). Les données montrent également que le délai de trois ans prévu par la loi pour déterminer si la revendication sera acceptée aux fins de négociation n’a été respecté que pour 46 % des revendications déposées auprès du ministre au cours de la période d’évaluation (tableau 14). La création du Tribunal, qui, selon certaines personnes interrogées, fait également face à des problèmes de ressources, ne semble pas avoir amélioré le délai de traitement global : sur les 87 revendications déposées auprès du Tribunal au cours de la période d’évaluation, 84 % n’ont pas encore été traitées (tableau 4).

Les communications récentes sur le rythme de règlement et d’évaluation des revendications assuré par le programme pour compléter l’analyse des données entreprise pour l’évaluation indiquent que le rythme de règlement a augmenté. La fiche de renseignements du mois de juillet 2021 souligne ce qui suit : « un total de 117 revendications ont été réglées au cours des trois derniers exercices financiers (2018-2019 à 2020-2021), soit le plus grand nombre de revendications réglées sur une période de trois ans consécutifs depuis le début du programme ». Elle indique que « pour la période de trois ans précédente, entre 2015-2016 et 2017-2018, un total de 59 revendications ont été réglées ». Bien que les données de la fiche de renseignements de juillet 2021 ne soient pas présentées de manière à rendre compte du suivi d’une revendication particulière sur une période de trois ans, elles montrent que le rythme de règlement et d’évaluation des revendications a tendance à augmenter globalement.

Afin d’accroître l’efficacité et de faire face à la diversité et à la complexité des revendications particulières, une approche rationalisée du traitement des revendications a été mise en œuvre par la DGRP (p. ex. regroupement de revendications similaires aux stades de la recherche et de l’évaluation et aux stades de la négociation; examen juridique accéléré des revendications de petits montants, ententes distinctes en dehors du processus des revendications particulières (PRP) pour traiter les revendications de montants plus importants évaluées à 150 millions de dollars ou plus). Dans le cas du regroupement des revendications au stade des négociations, plusieurs revendications similaires ont été regroupées dans des projets plus importants afin d’éviter le chevauchement des efforts, et une utilisation plus large des études et de l’expertise parmi les tables de négociation a permis de tirer parti des réalisations dans plusieurs négociations.

Les répondants de la DGRP ont exprimé leur frustration quant au fait que l’introduction des objectifs du calendrier de La justice, enfin ne s’est pas accompagnée d’une augmentation correspondante des ressources humaines et financières. Selon les responsables du programme, la DGRP n’a pas connu d’augmentation d’équivalent à temps plein (ETP) depuis 2007, bien que le volume de revendications ait augmenté. À la suite de la publication de La justice, enfin, l’accent a été mis sur la réduction de l’arriéré des revendications, ce qui, compte tenu des ressources limitées, s’est fait au détriment d’un examen approfondi des revendications figurant dans l’inventaire. Cela aurait conduit au fait que certaines revendications soient rejetées en raison de leur caractère non fondé, puis présentées par les requérants au Tribunal, avant d’être renvoyées au PRP aux fins de négociation. Ainsi, bien qu’il y ait eu une réduction initiale de l’arriéré, de nombreuses revendications rejetées auraient été renvoyées au PRP. Les répondants ont indiqué que le problème persistant des ressources limitées continuait d’avoir une incidence sur tous les aspects de la capacité de la DGRP à administrer le PRP (p. ex. les communications avec les Premières Nations, les approches en matière de collaboration, le maintien d’un effectif constant de négociateurs) et, en fin de compte, sur les délais de traitement.

Les régions de Services aux Autochtones Canada (SAC) sont responsables de la mise en œuvre des dispositions relatives aux règlements s’il y a une composante foncière (c.-à-d. ajouts aux réserves). Cela peut également être un processus complexe et long, nécessitant, dans un cas, 15 ans à compter du règlement. La division d’AANC en deux ministères distincts (RCAANC et SAC) a ajouté une complexité et une pression supplémentaires à cette partie du processus, car les anciens bureaux régionaux d’AANC font maintenant partie de SAC.

Les répondants internes ont indiqué que la DGRP se penchait actuellement sur différentes façons d’accroître l’efficacité et d’améliorer les délais de traitement. Il s’agit notamment de collaborer à la recherche précoce et à l’évaluation des revendications (p. ex. pour se mettre d’accord sur les faits relatifs aux revendications, ce qui permet de réaliser des gains d’efficacité en aval lors des phases de négociation et de règlement), de regrouper les revendications, de procéder à des règlements globaux et de déléguer la prise de décision et les pouvoirs. Le projet de règlement global des revendications particulières de la Première Nation des Anishinabeg de Kitigan Zibi a utilisé avec succès plusieurs de ces gains d’efficacité à la satisfaction de la Première Nation et du Canada. Néanmoins, les répondants ont souligné que certaines revendications sont plus complexes que d’autres, ou plus difficiles que prévu, et nécessitent simplement plus de temps et d’efforts.

Les répondants des Premières Nations ont tous exprimé leur frustration face à l’incapacité du programme à respecter les délais. Dans l’ensemble, les répondants se sont accordés à dire que le respect des délais ne devrait pas se faire au détriment de l’équité, de la justice et de la transparence, ou de la garantie d’une expérience positive pour les Premières Nations au cours du processus de revendication, afin de ne pas nuire à la relation et à la confiance établies avec le Canada. Les répondants n’ont pas suggéré de tirer une croix sur les objectifs en matière de délais, mais plutôt de s’assurer que ceux-ci sont raisonnables tout en respectant la réconciliation.

3.8 Conception et exécution : Accès à la médiation

Le plan La justice, enfin souligne le fait qu’avant que les Premières Nations ne décident de déposer une revendication auprès du Tribunal, l’accès à un mécanisme substitutif de résolution des différends était important pour aider à résoudre les différends qui auraient pu bloquer les négociations^{Note de bas de page 59}. Le Canada a reconnu que la médiation devrait être utilisée plus souvent pour résoudre ces impasses et s’est engagé à y avoir recours plus souvent à l’avenir en sollicitant une tierce partie neutre. Le plan La justice, enfin comprenait un engagement à soutenir les services de médiation. En 2011, l’unité des services de médiation, relevant du Secteur des traités et du gouvernement autochtone, a été créée pour administrer les services, appuyée par cinq équivalent à temps plein (ETP), et une demande de propositions pour établir une liste de médiateurs a été lancée.

Selon les renseignements du programme, au cours des dernières années, RCAANC et les requérants des Premières Nations ont entrepris des séances de médiation fructueuses, dont certaines se poursuivent aujourd’hui, et les pratiques exemplaires en découlant serviront à élaborer une stratégie. Par exemple, en 2018, la médiation des revendications particulières de la Première Nation de Big Grassy en lien avec l’autoroute a permis à la Première Nation, au Tribunal des revendications particulières et aux négociateurs des revendications particulières de collaborer. Une entente de principe entre les parties a été conclu en deux jours et un mandat financier a été approuvé selon le montant convenu.

De plus, le Canada et la Première Nation de Kinistin ont récemment accepté de recourir à la médiation dans le cadre de la revendication particulière au sujet des avantages agricoles, en raison d’une impasse au sujet de la rémunération. Le mandat et les ententes de partage d’information ont été mis en place au profit des autres Premières Nations qui pourraient présenter des revendications en lien avec des avantages agricoles. Le point de vue des Premières Nations sur les réussites de la médiation permettra d’éclairer les prochaines médiations, d’affiner les processus et d’adopter une stratégie de médiation.

Selon les personnes interrogées lors de l’évaluation et certains renseignements sur le programme, le recours aux services de médiation aurait été très limité (on indique qu’ils n’ont été utilisés qu’une seule fois entre 2013-2014 et 2019-2020). Et, dans le cas où ils ont été utilisés, le processus serait très long. La plupart des répondants externes au gouvernement fédéral ignoraient même que des services de médiation étaient disponibles en dehors du processus du Tribunal^{Note de bas de page 60}. Le BVG a conclu que le gouvernement fédéral devait continuer à adopter la médiation (ou d’autres mécanismes de résolution des différends). C’est aussi l’avis de certains répondants des Premières Nations, qui avaient proposé de recourir aux services de médiation pour résoudre les impasses lors des négociations, mais qui ont été rabroués par le Canada (car les deux parties doivent accepter de soumettre un différend à la médiation^{Note de bas de page 59}). D’autres répondants externes ont exprimé leur réticence à participer à une médiation en raison du fait que les médiateurs disponibles étaient engagés par le Canada et que, par conséquent, ces derniers pouvaient ne pas être neutres.

Les répondants internes et externes ont également exprimé leur inquiétude quant au fait que la médiation n’est pas un exercice valable, car il s’agit d’un processus non contraignant, ce qui signifie que les parties peuvent se retirer de la médiation à tout moment et qu’une décision ne peut être imposée aux parties par le médiateur.

3.9 Conception et exécution : Exécution et gouvernance du programme

Les personnes interrogées ont un sentiment mitigé quant à la compréhension claire des rôles et des responsabilités des intervenants du PRP. D’une part, les personnes interrogées de l’extérieur ont exprimé une certaine confusion quant aux rôles et aux responsabilités des parties fédérales dans le cadre du PRP, notamment en ce qui a trait au degré d’influence sur les décisions (c. à d. RCAANC et le ministère de la Justice en ce qui concerne l’acceptation des revendications aux fins de négociation). Les répondants internes ont toutefois répondu qu’ils étaient convaincus que toutes les parties concernées, y compris les Premières Nations, en avaient une compréhension claire.

Les répondants ont formulé les observations suivantes concernant la gouvernance du PRP et les organismes consultatifs qui le soutiennent (à savoir le GTTC et le Comité consultatif sur les revendications), ainsi que leur influence sur l’exécution du programme :

• Les organes consultatifs que sont le GTTC et le Comité consultatif sur les revendications sont considérés comme efficaces et utiles. Les répondants considèrent que le GTTC est ouvert et collaboratif, et que le Comité consultatif sur les revendications assure la cohérence dans l’acceptation des revendications, fournit un référentiel des pratiques exemplaires et une plateforme permettant à la DGRP de mettre à l’essai des approches novatrices en matière de règlement des revendications.
• Le manque de coordination entre les négociations et les règlements des revendications concernant les terres aurait causé des retards au-delà du PRP immédiat et dans la sphère de la mise en œuvre des dispositions relatives aux règlements. Une mauvaise communication entre les fonctions distinctes des responsables des négociations et du règlement (revendications particulières [DGRP]) et celles responsables de la mise en œuvre (régions de SAC, responsables des ajouts aux réserves) est un des facteurs cités par les répondants. Ces problèmes ont été aggravés par la division d’AANC en deux ministères distincts, ce qui a ajouté une complexité et une pression supplémentaires à cette partie du processus, car les anciens bureaux régionaux d’AANC font maintenant partie de SAC et, par conséquent, le PRP dans son ensemble (y compris les aspects liés à la mise en œuvre) est réparti entre deux ministères (RCAANC étant assujetti à des priorités et des mandats différents).
• Bien que le ministère de la Justice ait continué à jouer un rôle important aux étapes de l’évaluation et de la négociation (p. ex. en fournissant des avis juridiques, des évaluations des risques, en agissant en tant qu’avocat général), son influence sur les étapes de l’évaluation et de la négociation a évolué au cours de la période d’évaluation, la DGRP ayant fait preuve de plus de discrétion, de pragmatisme et de souplesse (p. ex. en tenant compte d’autres facteurs, comme le risque lié à la réputation, lors de l’évaluation des risques^{Note de bas de page 62}) en vue de générer des résultats favorables aux Premières Nations.
• La DGRP a de plus en plus maintenu des lignes de communication plus ouvertes avec les Premières Nations et a été plus disposée à les écouter et à collaborer avec elles et avec la communauté des revendications en général.
• La Direction du soutien aux négociations, qui ne fait pas partie de la DGRP, mais joue un rôle important en aval, s’est avérée plus réceptive aux commentaires des directeurs nationaux de la recherche sur les revendications, un groupe national de techniciens spécialisés représentant 18 unités de recherche sur les revendications partout au Canada.
• Les opinions ont divergé au sujet du Tribunal. Les répondants externes interrogés dans le cadre des études de cas considéraient le Tribunal comme une solution de rechange importante au processus traditionnel de règlement des revendications particulières (bien que, dans le cas de la revendication de la réserve indienne no25 de la Nation du lac Babine [Topley Landing], on ait estimé que le Tribunal ne prenait pas en compte de la même façon les preuves orales et écrites). Certains répondants ont toutefois tendance à considérer que le Tribunal est partial et accusatoire, qu’il outrepasse son mandat (c. à d. qu’il s’immisce dans les négociations et qu’il établit des délais irréalistes), qu’il ne connaît pas les politiques et les processus gouvernementaux et qu’il rend des décisions qui ont considérablement accru la responsabilité éventuelle du Canada (le rejet par le Tribunal de la méthode d’indemnisation 80-20 dans la revendication de 2016 des Premières Nations Huu-ay-aht). D’autres répondants de la DGRP ont fait remarquer que le Tribunal est une composante très efficace du programme et qu’il fonctionne bien, et que la nouvelle jurisprudence qu’il a émise a été un facteur positif en donnant la possibilité de présenter davantage de revendications (y compris des revendications précédemment rejetées).

Dans l’ensemble, bien que les répondants externes aient exprimé une certaine confusion quant aux rôles et aux responsabilités des parties fédérales dans le cadre du PRP, particulièrement en ce qui concerne le degré d’influence sur les décisions (c.-à-d. RCAANC et le ministère de la Justice dans l’acceptation des revendications aux fins de négociation), les répondants internes sont convaincus que toutes les parties concernées, y compris les Premières Nations, en ont une compréhension claire.

3.10 Conception et exécution : Capacité et ressources

Les limites de capacité et de ressources sont des problèmes persistants auxquels fait face le PRP. Le plan La justice, enfin note que la longue période requise pour régler une revendication classique avait conduit à « des appels répétés de toutes parts pour obtenir davantage de ressources et accélérer le processus^{Note de bas de page 63} ». Les répondants internes et externes au gouvernement fédéral étaient en grande partie d’accord avec cette affirmation. En outre, les répondants internes et externes ont noté que l’utilisation plus large d’approches plus collaboratives, dont il a été question plus haut, contribue de manière importante à l’établissement de relations en faveur de la réconciliation. Il faut également plus de ressources que celles actuellement disponibles.

Les répondants des Premières Nations ne sont pas tous au courant des ressources disponibles pour les aider à élaborer des revendications et à participer au processus de négociation, ni des procédures administratives pour accéder au financement. La procédure d’obtention d’un financement est considérée comme lourde sur le plan administratif (trois mécanismes de financement, trois propositions, de multiples budgets et de multiples rapports requis pour la même revendication tout au long de la procédure), ce qui mobilise des ressources administratives limitées. De nombreux répondants n’étaient pas au courant de l’augmentation de 4 millions de dollars à 12 millions de dollars et de la disponibilité d’un financement pluriannuel pour la recherche, ainsi que de l’augmentation du montant maximal autorisé et de la souplesse accrue pour le soutien aux négociations. Comme nous l’avons indiqué précédemment, les Premières Nations assument un coût important pour la recherche et la négociation des revendications, bien au-delà de celui fourni par les subventions et contributions du PRP (malgré l’augmentation du financement de la recherche), ce qui constitue un obstacle important à leur participation au processus des revendications particulières.

Par exemple, la Première Nation des Mississaugas of the Credit aurait investi environ 150 000 dollars pour faire des recherches et présenter sa revendication au titre du Traité no22 et du Traité no23, bien au-delà des 25 000 dollars disponibles par l’intermédiaire du PRP. Les répondants ont indiqué que des ressources limitées sont souvent détournées d’autres priorités communautaires importantes (p. ex. celles qui contribuent au bien-être) pour ce faire, ou en répartissant les activités de revendication sur plusieurs années pour s’aligner sur les plafonds de financement. Cette dernière considération peut retarder le règlement des revendications et le retour sur investissement de l’indemnité du règlement. Les répondants ont également indiqué que les Premières Nations qui disposent déjà de revenus autonomes sains et considérables sont en bien meilleure position pour envisager et préparer des revendications, pour y investir tout au long du cycle de vie du PRP et pour gérer le risque que leurs revendications ne soient pas réglées en leur faveur.

Les répondants des Premières Nations étaient particulièrement sensibles au déséquilibre des pouvoirs par rapport au Canada, en raison du financement restreint et de la capacité limitée en matière de ressources humaines, au cours du processus de négociation. Le financement des prêts pour les négociations est un problème important pour les Premières Nations, certaines ayant le sentiment que ce mécanisme « exerce un pouvoir sur elles, et qu’elles devront accepter un règlement parce qu’elles ont un financement de prêt en cours », problème qui a entraîné l’interruption de certaines revendications.

Selon les répondants internes, l’augmentation du volume de revendications, combinée aux objectifs d’examen initial, d’évaluation et de négociation, a dépassé les ressources et les affectations de personnel actuelles de la DGRP (et celles des Premières Nations), ce qui a entraîné de longues périodes de règlement des revendications et le non-respect des délais prévus par la loi (tels que décrits à la section 3.7 : Traitement rapide). De même, les problèmes de capacité du ministère de la Justice (p. ex. les niveaux de dotation) ont ralenti la délivrance d’avis juridiques. Les organismes centraux ont exprimé leur inquiétude quant à l’augmentation de la responsabilité éventuelle du Fonds de règlement des revendications particulières et de la pression pesant sur celui-ci.

Comme indiqué dans le présent rapport, le programme a déployé des efforts considérables pour améliorer l’expérience des Premières Nations pendant le PRP (dans les limites de la Politique sur les revendications particulières et de la disponibilité des ressources), mais ces efforts ont été entravés par le fait que les objectifs de rendement n’ont pas été atteints. Selon les répondants interrogés, le personnel de la DGRP aurait également été soumis à de fortes pressions, avec des charges de travail excessives entraînant des taux élevés d’absentéisme et d’attrition (p. ex. en raison du stress).

3.11 Conception et exécution : Recommandations en matière de vérification et d’évaluation

En 2016, le BVG a indiqué dans son rapport dans quelle mesure le Ministère avait géré adéquatement le règlement des revendications particulières des Premières Nations^{Note de bas de page 64}.

Dans son audit de 2016, le BVG a critiqué la gestion par le Ministère du règlement des revendications particulières des Premières Nations^{Note de bas de page 65}. Le BVG a formulé dix recommandations. Au 31 mars 2021, RCAANC indique que toutes les recommandations ont été mises en œuvre.

3.12 Conception et exécution : Analyse comparative entre les sexes plus

Les considérations liées à l’ACS Plus n’ont pas été prises en compte dans la conception et l’exécution du PRP. La plupart des répondants ne considéraient pas l’ACS Plus comme pertinente pour le PRP, puisque le processus est neutre et vise uniquement à régler les griefs historiques. De plus, le programme ne permet pas d’effectuer un suivi auprès des Premières Nations sur la façon dont l’indemnisation les a touchées.

D’autres répondants ont souligné la nécessité d’envisager une ACS Plus, en faisant remarquer que les femmes ont subi des pertes de manière disproportionnée dans les situations où la Couronne n’a pas rempli ses obligations en vertu de traités ou a mal géré les fonds ou autres actifs des Premières Nations et qu’elles ont été laissées de côté dans le processus de réparation.

Un répondant des Premières Nations a fait remarquer que la Politique sur les revendications particulières décourage les revendications qui traitent des façons particulières et uniques dont les femmes ont été touchées de manière négative par les manquements aux obligations de la Couronne (p. ex. répercussions sur les activités traditionnelles d’utilisation, sur la manière dont les enfants étaient éduqués). Ce répondant a souligné la nécessité de mener des études multidisciplinaires pour établir la façon dont les manquements de la Couronne ont contribué aux pertes socio-économiques et environnementales plus larges subies par les Premières Nations, et pour trouver d’autres moyens d’indemniser ces pertes que les règlements de revendications financières et territoriales.

3.13 Conception et exécution : Mesure du rendement

L’équipe d’évaluation n’a pas été en mesure d’évaluer de manière exhaustive le rendement par rapport aux attentes, car des cibles n’ont pas été établies pour quatre des neuf indicateurs mentionnés dans le Profil d’information sur le rendement de 2018, comme indiqués ci-dessous^{Note de bas de page 66}

• nombre et pourcentage de revendications déposées auprès du ministre, par année et tendance;
• nombre et pourcentage de revendications pour lesquelles une évaluation de RCAANC est infirmée par le Tribunal;
• nombre et pourcentage de revendications acceptées aux fins de négociation; et
• nombre et pourcentage de revendications réglées par l’intermédiaire du Tribunal.

Le Programme des revendications particulières (PRP) distingue les indicateurs qui fournissent des renseignements sur le contexte de ceux qui fournissent des renseignements sur le rendement. Les indicateurs contextuels, comme ceux mentionnés ci-dessus, fournissent des renseignements sur les conditions externes qui influent sur le rendement du programme, mais ils ne fournissent aucune indication sur la question de l’évaluation de l’« efficacité » du PRP. À ce titre, les indicateurs contextuels échappent au contrôle du PRP; une cible n’est donc pas applicable.

Il est également possible d’améliorer l’uniformité entre certains résultats et indicateurs. Par exemple, le résultat final « Le Canada remplit ses obligations de longue date à l’égard des Premières Nations découlant des traités et il s’occupe de l’administration des terres, des fonds des bandes et d’autres biens » est mesuré par l’indicateur « Nombre et pourcentage de revendications évaluées à l’intérieur du délai de trois ans prévu par la loi, par année et tendance ».

Les répondants internes et externes ont reconnu que bon nombre de ces lacunes et d’autres (c. à-d. des cibles irréalistes) étaient liées au cadre de rendement du programme. Les fonctionnaires de la DGRP ont indiqué que certaines de ces lacunes étaient déjà traitées dans le cadre d’un processus de révision interne.

La méthode utilisée par le programme pour calculer plusieurs indicateurs mérite d’être commentée. Presque tous les indicateurs du programme sont basés sur différentes étapes du cycle de vie d’une revendication, par exemple, le nombre et le pourcentage de revendications déposées auprès du ministre, par année et tendance, le nombre et le pourcentage de revendications acceptées aux fins de négociation, par année et tendance et le nombre et le pourcentage de revendications acceptées réglées par la négociation, par année et tendance. Étant donné que le gouvernement fédéral planifie et budgétise par exercice financier, que les revendications sont gérées tout au long de différentes étapes du cycle de vie (avec des normes de rendement importantes, notamment prescrites par la loi) et que de nombreux indicateurs du programme sont établis « par année et tendance », l’équipe d’évaluation s’attendait à ce que le programme utilise l’analyse des cohortes pour donner un aperçu du rendement du processus des revendications. Au lieu de cela, le programme s’appuie sur de simples calculs de volume, ce qui occulte d’importants renseignements sur le cycle de vie d’une revendication, sur les aspects nécessitant des améliorations de l’efficacité et sur les retombées de ces améliorations. Vous trouverez ci-après un exemple des différentes approches :

• Approche axée sur les cohortes : Au cours de l’exercice 2015-2016, 66 revendications ont été déposées auprès du ministre, 46 en 2014-2015 et 20 en 2015-2016. Parmi celles-ci, une revendication a été acceptée aux fins de négociation en 2015-2016, deux en 2017 2018, 17 en 2018-2019, 21 en 2019-2020, trois en 2020-2021 et une en 2021-2022, pour un total de 45 revendications dans cette cohorte de revendications acceptées aux fins de négociation.
• Approche axée sur les volumes : Au cours de l’exercice 2015-2016, les données du programme indiquaient que 13 revendications avaient été acceptées aux fins de négociation. Il ne s’agissait pas de revendications déposées auprès du ministre au cours de l’exercice 2015-2016, mais de revendications antérieures à l’exercice 2013-2014, en 2013-2014 et 2015-2016.

Les deux méthodes d’analyse ont leur intérêt et transmettent des renseignements importants pour le suivi du programme et l’amélioration du rendement; le fait d’exclure l’une ou l’autre ne permet pas d’obtenir une image complète du rendement, comme l’indique la section 3.6 : Responsabilité et transparence. Dans la section suivante, lorsque cela est possible, les résultats des méthodes d’analyse axées sur la cohorte et les volumes sont fournis.

3.14 Rendement : Atteinte des résultats

Pour les sections suivantes, un examen des données du programme, y compris les données financières, les données sur le rendement, les données de suivi et d’autres données rassemblées dans la Base de données sur les revendications particulières et détenues par RCAANC concernant les revendications particulières a été effectué pour aider à répondre aux questions sur le rendement et l’efficacité/économie. L’examen a utilisé les données et sources de données qui se trouvent dans le profil d’information sur le rendement du programme, notamment la Base de données sur les revendications particulières du programme et le Système d’information sur les droits ancestraux et issus de traités.

4.1 Budget du programme et dépenses

Énoncé de la principale constatation.

Comme le montre le tableau 2 (page 11) Dépenses réelles du programme par exercice financier, au cours de la période de sept ans visée par l’évaluation, les dépenses effectuées dans le cadre du processus des revendications particulières (PRP) ont augmenté d’année en année (à noter, exceptionnellement, que les dépenses du crédit 10 des exercices 2013-2014 et 2017-2018 ont été beaucoup plus importantes que lors des autres années).

4.2 Efficience de la gestion et de l’exécution

Bon nombre des mêmes problèmes soulevés plus tôt dans ce rapport ont également été notés par les répondants dans le contexte de cette section – ceux-ci sont détaillés dans les sections 3.5 : Impartialité et équité, 3.6 : Responsabilité et transparence, 3.7 : Traitement rapide, et 3.10 : Capacité et ressources.

Les répondants de la Direction générale des revendications particulières (DGRP) ont généralement convenu que le PRP était bien géré, exécuté de manière efficiente et économique, avec des efforts continus pour cerner les améliorations à apporter au programme. Comme indiqué à la section 3.10 : Capacités et ressources, il a été largement reconnu que le programme a fonctionné avec des problèmes chroniques de ressources limitées, mais que beaucoup de choses ont été accomplies et que d’autres pourraient l’être si les ressources étaient suffisantes. Les répondants régionaux de Services aux Autochtones Canada (SAC) ont souligné l’insuffisance des ressources consacrées à la politique, à la recherche et à l’évaluation et ont indiqué qu’il était possible d’apporter des améliorations dans certains domaines du programme.

Les répondants de l’extérieur du gouvernement fédéral ont relevé bon nombre des mêmes problèmes décrits plus haut dans ce rapport, soulignant le manque de vision concernant le budget de fonctionnement et de gestion du programme au détriment des ressources nécessaires de manière réaliste pour résoudre équitablement le portefeuille de revendications en suspens (y compris l’indemnisation). Les répondants ont estimé qu’il n’y avait pas eu une répartition équitable des ressources pour soutenir le PRP, et l’incidence du sous-financement, y compris les activités qui concernent la DGRP (financement de soutien aux négociations), a été fortement ressentie. Les répondants des Premières Nations ont convenu que les règlements négociés étaient le moyen le plus rentable ainsi que le moyen qu’ils préféraient pour régler les revendications particulières dans le cadre de la Politique sur les revendications particulières, et ils ont suggéré que de plus grands gains d’efficacité pourraient être réalisés grâce à une plus grande collaboration (p. ex. la recherche conjointe) et à une cohérence dans l’approche des différentes catégories de revendications.

4.3 Facteurs internes et externes

5.1 Conclusion

5.2 Recommandations

Les constatations et les conclusions de cette évaluation ont mené à la formulation des recommandations suivantes

Il est recommandé que RCAANC :

1. Élabore conjointement avec les partenaires des Premières Nations une politique et un processus relatifs aux revendications particulières modernes et transformateurs, qui :
   • s’harmonise mieux avec les mandats et les priorités du gouvernement du Canada et du Ministère et reflète la DNUDPA et les appels à l’action de la CVR, notamment les principes et le maintien de l’honneur de la Couronne.
   • établisse des options de mise en œuvre et un plan de mise en œuvre réaliste et doté de ressources suffisantes, qui peuvent conduire à plus d’équité, d’impartialité, de transparence, d’indépendance et de collaboration dans le processus de revendications.
   • veille à ce que les coutumes, les règles et les systèmes juridiques autochtones soient systématiquement intégrés à la politique et au processus des revendications particulières
2. En collaboration avec les partenaires des Premières Nations, poursuivre ses initiatives d’amélioration actuelles liées à la prestation, à l’efficacité et à l’efficience du programme, notamment :
   • Les communications - améliorer la clarté et les possibilités de transfert de communication de la DGRP aux Premières Nations; et, au sein du Ministère entre les directions et la DGRP et d’autres secteurs qui ont une interface avec la DGRP (Direction générale du soutien aux négociations préalables à la recherche du secteur des traités et du gouvernement autochtone (TGA) et les régions [SAC]);
   • la mesure du rendement – Améliorer l’approche de collecte de données avec des indicateurs plus précis et significatifs et l’articulation des résultats à plus long terme, en consultation avec les Premières Nations.