Évaluation (AAP 1.1.2) - Soutien à la mise en œuvre et à l'application de la Loi sur les foyers familiaux situés dans les réserves et les droits ou intérêts matrimoniaux

Profil du projet

L'évaluation du soutien à la mise en œuvre et à l'application de la Loi sur les foyers familiaux situés dans les réserves et les droits ou intérêts matrimoniaux a pour but d'évaluer la pertinence de la Loi et de déterminer s'il faut maintenir les soutiens à la mise en œuvre d'AANC et les soutiens à l'application de la Loi de la GRC et de Sécurité publique Canada.

Portée et méthodologie de l'évaluation

L'évaluation a été menée en 2016-2017 par la DGEMRE en partenariat avec les responsables de l'évaluation de la GRC et de Sécurité publique Canada.

Sécurité publique Canada et la GRC ont soumis des éléments pour appuyer la DGEMRE dans la rédaction du rapport, en particulier en ce qui concerne les constatations sur le soutien à l'application de la Loi.

Objectifs et résultats attendus

1. Programme 1.1 d'AANC : Gouvernance et institutions gouvernementales – Contribue à la mise en œuvre des communications et de la sensibilisation concernant la Loi et soutient les activités du Centre d'excellence en matière de biens immobiliers matrimoniaux.
2. Programme 1.3.2.3 de la Sécurité publique : Police des Autochtones – Sollicite la participation des intervenants du programme en vue de cerner les moyens permettant d'accroître l'efficience et l'efficacité sur le plan de la prestation des services de police aux fins d'inclusion dans un programme renouvelé.
3. Programme 1.1.1.3 de la GRC : Services de police autochtones – Soutient la priorité consistant à améliorer la sécurité et la santé des collectivités autochtones.

Mise en œuvre des règles fédérales provisoires

Les règles fédérales provisoires de la Loi sont entrées en vigueur en décembre 2014 et s'appliquent à toutes les collectivités qui n'ont pas adopté leur propre loi sur les biens immobiliers matrimoniaux. AANC entre en communication avec ces collectivités pour s'assurer qu'elles sont au courant de la Loi. Pour certaines collectivités, le mécanisme extrajudiciaire de règlement des différends est devenu la manière privilégiée de gérer les problèmes de biens immobiliers matrimoniaux dans les réserves, en particulier dans les collectivités qui doivent surmonter des obstacles pour mettre en place une loi sur les biens immobiliers matrimoniaux.

Aide à la mise en œuvre de lois propres aux collectivités

Le processus de rédaction de lois propres à la collectivité sur les biens immobiliers matrimoniaux prend du temps et utilise des ressources du budget des collectivités. AANC soutient le Centre d'excellence en matière de biens immobiliers matrimoniaux pour lui permettre de surmonter ces défis et de rédiger une loi conforme aux coutumes et traditions de la collectivité. La dernière étape de l'adoption de la loi consiste à tenir un vote dont le résultat est supérieur au seuil établi par la Loi.

Soutiens aux services de police

La GRC élabore et présente de la formation afin de mieux faire connaître la Loi parmi ses membres réguliers. Sécurité publique Canada, qui est également responsable du volet de la Loi qui porte sur l'application de la Loi, finance un programme de formation destiné aux agents des services de police autogérés en vertu du Programme des services de police des Premières Nations.

Soutiens à l'application de la lo

Si une affaire concernant la Loi survient dans une réserve, les membres de la collectivité ont le droit de soumettre l'affaire à une cour provinciale. Cette portion de la Loi est difficile à faire appliquer parce que le personnel de soutien juridique ne connaît pas bien la Loi, qu'il y a peu de juges désignés par la province pour instruire des affaires portant sur des ordonnances de protection d'urgence et que les clients potentiels dans les réserves ont du mal à accéder à un soutien juridique.

1. Réponse de la direction

Nous avons examiné les mesures de soutien à la mise en œuvre et à l'application de la Loi sur les foyers familiaux situés dans les réserves et les droits ou intérêts matrimoniauxet avons accepté les recommandations relatives au Programme de soutien à la mise en œuvre des biens immobiliers matrimoniaux.

Les conclusions de ce rapport, ainsi que les renseignements obtenus dans le cadre de la mobilisation nationale sur la Loi, à l'automne 2017, éclaireront la ministre des Affaires autochtones et du Nord canadien et le Groupe de travail sur l'examen des lois quant aux options à venir. Enfin, les conclusions de ce rapport arrivent à point nommé, car le financement du Programme de soutien à la mise en œuvre des biens immobiliers matrimoniaux prendra fin en mars 2018.

La mesure suivante a été définie comme un élément à prendre en considération afin d'améliorer les évaluations à l'avenir. De plus, elle cadre avec la lettre de mandat de la ministre des Affaires autochtones et du Nord canadien et les appels à l'action de la Commission de vérité et réconciliation.

• Envisager des mécanismes qui permettraient d'ajouter une perspective axée sur les compétences à la méthodologie. Cela aiderait l'ensemble des partenaires à l'évaluation à adopter une approche mieux adaptée au public cible et aux outils et démarches d'évaluation normalisés.

Les résultats de cette évaluation serviront de base pour les activités que le gouvernement du Canada prévoit réaliser au cours des deux prochaines années.

2. Plan d'action

Je recommande la présente réponse de la direction et le plan d'action connexe aux fins d'approbation du Comité de l'évaluation, de la mesure du rendement et de l'examen.

Originale signée par :

Shannon Townsend
Directeur principal par interim, Direction générale de l'évaluation, de la mesure du rendement et de l'examen

J'approuve la réponse de la direction et le plan d'action ci-dessus

Originale signée par :

Sheilagh Murphy
Sous-ministre adjointe principale, Terres et développement économique

J'approuve le plan d'action de la GRC ci-dessus

Originale signée par :

Kevin Brosseau
Sous-commissaire aux Services de police contractuels et autochtones

J'approuve la réponse de la direction et le plan d'action ci-dessus

Originale signée par :

Patrick Tanguy
Sous-ministre adjoint principal, Secteur de la gestion des urgences et des programmes

1.1 Aperçu

Le rapport qui suit présente l'évaluation des soutiens à la mise en œuvre et à l'application de la Loi sur les foyers familiaux situés dans les réserves et les droits ou intérêts matrimoniaux (la Loi). Les soutiens à la mise en œuvre ont été réalisés par le Secteur des terres et du développement économique d'Affaires autochtones et du Nord Canada (AANC) et le Centre d'excellence en matière de biens immobiliers matrimoniaux, alors que les soutiens à l'application ont été réalisés par la Gendarmerie royale du Canada (GRC) et par Sécurité publique Canada. En plus de conseiller les partenaires fédéraux concernés, le ministère de la Justice, au moyen de présentations auprès des associations judiciaires et des associations d'avocats de partout au pays et de communications avec elles et avec le barreau de chaque province, a contribué à faire connaître la Loi.

L'évaluation a été dirigée par la Direction générale de l'évaluation, de la mesure du rendement et de l'examen (DGEMRE) d'AANC, en partenariat avec les Services nationaux d'évaluation des programmes de la GRC et la Direction de la vérification interne et de l'évaluation de Sécurité publique Canada. L'évaluation a pour but de présenter une évaluation crédible, fiable, actuelle et fondée sur des éléments probants de la pertinence et du rendement des soutiens à la mise en œuvre et à l'application de la Loi. Cette évaluation sert de document justificatif qui orientera la prise de décisions en vue de la fin du programme en mars 2018.

L'évaluation a été menée conformément à la Politique sur les résultats du Secrétariat du Conseil du Trésor. De plus, puisque le programme verse des subventions et des contributions au Centre d'excellence en matière de biens immobiliers matrimoniaux, l'évaluation a été menée conformément à l'article 42.1 de la Loi sur la gestion des finances publiques, qui exige qu'une évaluation de la pertinence et de l'efficacité de tous les programmes de subventions et contributions en cours soit effectuée tous les cinq ans.

1.2 Profil du programme

Le profil du programme comprend de l'information sur le contexte et la description du programme, ses objectifs et les résultats attendus, la gestion du programme, les principaux intervenants et bénéficiaires et les ressources du programme.

2.1 Portée et approche de l'évaluation

L'évaluation de la mesure le rendement du programme en fonction des résultats visés définis dans le modèle logique (annexe D). En particulier, l'évaluation examine les soutiens à la sensibilisation, au renforcement des capacités et à la formation en vue de l'application et de la mise en œuvre de la Loi et porte principalement sur le financement réservé de 2013-2014 à 2015-2016.

L'évaluation ne porte pas sur la Loi sur les foyers familiaux situés dans les réserves et les droits ou intérêts matrimoniaux elle-même. Des séances de mobilisation qui porteront sur la Loi et le programme de mise en œuvre sont prévues pour l'automne 2017. L'évaluation porte davantage sur la pertinence et l'efficacité des soutiens à la mise en œuvre et à l'application associés à la Loi. L'évaluation présente de l'information sur la période de l'exercice 2013-2014 à avril 2017^{Note de bas de page 10}.

Puisque la Loi est une nouvelle initiative mise en œuvre en décembre 2013, aucune évaluation n'a été effectuée jusqu'à maintenant. L'évaluation a été dirigée par la DGEMRE d'AANC, et l'information a été recueillie avec l'aide de représentants de l'évaluation de Sécurité publique Canada et de la GRC. Les évaluateurs ont travaillé avec les représentants de leur programme respectif, qui ont formé le groupe de travail avec l'équipe d'évaluation. Le cabinet d'experts-conseils, Donna Cona^{Note de bas de page 11}, a été chargé de contribuer à l'élaboration de la méthodologie et d'effectuer des études de cas dans le cadre de la collecte de renseignements sur l'efficacité de la mise en œuvre et de l'application du point de vue de la collectivité.

Le mandat préparé par le groupe de travail de l'évaluation a été approuvé par les trois ministères en juin 2016. Chaque ministère a interrogé son personnel de programme comme les principaux représentants et a examiné l'information portant sur les responsabilités de chaque ministère. La GRC et Sécurité publique Canada ont chacun produit un document présentant de l'information neutre et fondée sur des éléments probants sur les questions d'évaluation et la méthodologie qui ont été convenues. Ces documents ont servi à orienter et à soutenir l'évaluation horizontale dans son ensemble.

Conformément au mandat, la GRC a évalué des données du programme recueillies entre les exercices 2013-2014 et 2015-2016. Sécurité publique Canada et AANC ont produit des rapports sur des données publiées jusqu'à mars 2017 en tenant compte de la publication de nouveaux renseignements pouvant orienter la prise de décisions. La formation de Sécurité publique Canada n'a pas été rendue publique aux agents avant sa mise à l'essai en janvier 2017, ce qui a retardé la production de données sur la participation des utilisateurs. AANC a inclus de l'information datant de mars 2017 sur la nomination d'un juge en Nouvelle-Écosse qui sera chargé d'instruire les demandes d'ordonnances de protection d'urgence, ce qui dépasse le cadre de la présente évaluation.

L'analyse a été effectuée et le rapport a été rédigé entre mars et juin 2017. Une première ébauche du rapport final a été présentée au groupe de travail en juin 2017.Dans le cadre de la Politique sur les résultats du Secrétariat du Conseil du Trésor, l'évaluation a porté sur des questions liées à la pertinence et à l'efficacité. L'annexe B contient une liste d'enjeux et de questions.

2.2 Méthode d'évaluation

Pour évaluer les soutiens à la mise en œuvre et à l'application de la Loi, l'équipe d'évaluation a utilisé les sources de données suivantes : examen de la documentation, des documents spécialisés et des articles publiés dans les médias, entrevues auprès des informateurs clés et études de cas. Cette section précise également les facteurs, les points forts et les limites entourant le processus d'évaluation.

3.1 Sensibilisation, formation et renforcement des capacités

Après l'adoption de la première partie de la Loi sur les foyers familiaux situés dans les réserves et les droits ou intérêts matrimoniaux en décembre 2013, AANC, Sécurité publique Canada et la GRC ont assumé la responsabilité des activités de sensibilisation, de formation et de renforcement des capacités dans le but de soutenir la mise en œuvre et l'application de la Loi. AANC s'est acquitté de la responsabilité consistant à soutenir la mise en œuvre de la Loi et à voir à ce que les « communautés des Premières Nations prennent connaissance de leurs droits en matière de législation et de protection en vertu de la Loi^{Note de bas de page 12} ».

Le programme d'AANC fait connaître la Loi sur les foyers familiaux situés dans les réserves et les droits ou intérêts matrimoniaux en diffusant des fiches d'information électroniques et des dépliants en partenariat avec le Secteur des communications d'AANC. Le programme est également une source directe d'information pour les membres des collectivités des Premières Nations qui souhaitent obtenir des conseils ou des réponses relativement à la Loi. Dans le cas des collectivités des Premières Nations qui souhaitent adopter leur propre loi sur les biens immobiliers matrimoniaux, AANC finance l'Association nationale des gestionnaires des terres autochtones pour qu'elle gère le Centre d'excellence en matière de biens immobiliers matrimoniaux. Le Centre est une source de sensibilisation, de formation et de renforcement des capacités pour les Premières Nations qui souhaitent adopter leur propre loi sur les biens immobiliers matrimoniaux ainsi qu'une source d'information sur les règles fédérales provisoires pour les Premières Nations et les membres des Premières Nations. Il est question en détail à la section 4.2 des efforts liés à l'adoption d'une loi propre à la collectivité.

Les entrevues avec les informateurs clés de la collectivité et des bureaux régionaux d'AANC ont confirmé que les représentants comme le chef et les membres du conseil sont, dans la plupart des collectivités, au courant de la Loi, ce qui s'explique en grande partie par les activités de sensibilisation, de communications et de présentation d'AANC et par les services de formation offerts par le Centre d'excellence en matière de biens immobiliers matrimoniaux.

Il est important de mentionner que les personnes interrogées provenant d'AANC ou des collectivités ont également noté que les membres de la collectivité qui ne participent pas de près à l'administration ou aux décisions de gouvernance de la bande ne sont pas aussi bien informés. Certaines collectivités éloignées des Premières Nations, en particulier celles qui n'ont pas d'accès à Internet, peuvent avoir de la difficulté à accéder à de l'information sur les règles fédérales provisoires. Bien qu'AANC ait envoyé des cartes postales d'information à plus de 600 collectivités par l'entremise du Centre d'excellence, les exigences du Ministère selon lesquelles les impressions de masse de cette importance doivent être approuvées par le directeur général pour qu'il soit possible de contourner l'initiative d'écologisation et d'élimination du papier d'AANC. De plus, bien que les cartes postales puissent constituer une solution à l'absence d'accès à Internet, elles ne représentent pas une solution pour les membres dont la langue maternelle n'est pas l'anglais ni le français ni pour ceux qui ne savent pas lire.

Dans plusieurs collectivités, le taux de roulement des chefs et des membres des conseils est élevé. Les membres de bandes qui assistent à une présentation sur la Loi pourraient n'être en poste que pendant une courte période et être remplacés par de nouveaux employés qui n'auront pas été sensibilisés. Compte tenu du taux élevé de roulement des chefs et des membres des conseils, le personnel du Centre d'excellence n'a pas la capacité d'effectuer de nombreuses présentations.

Le personnel des bureaux régionaux d'AANC, le personnel des programmes de l'administration centrale et le Centre d'excellence en matière de biens immobiliers matrimoniaux ont reçu 663 demandes de renseignements et renvois de 2013 à 2016^{Note de bas de page 13} visant des éclaircissements sur la Loi et sur l'incidence des règles fédérales provisoires sur les membres des collectivités. Les informateurs clés ont mentionné la formulation complexe de la Loi et ses nombreuses nuances et ont indiqué que les Premières Nations avaient besoin de communications supplémentaires d'AANC pour bien comprendre les différentes lois. De plus, plusieurs informateurs régionaux d'AANC ont indiqué mal comprendre la Loi et ont précisé que ce manque de connaissances avait une incidence sur les collectivités qui relèvent d'eux et ont déclaré qu'ils sont souvent incapables de répondre aux questions des membres de leur collectivité. Bien qu'il soit tout à l'honneur du Centre d'excellence en matière de biens immobiliers matrimoniaux de partager de l'information avec les collectivités, le Centre n'a pas le mandat de former des représentants du gouvernement fédéral sur les subtilités de la Loi.

Une collectivité qui a réussi à mettre en œuvre sa propre loi en matière de biens immobiliers matrimoniaux a constaté qu'une façon efficace de communiquer l'information consiste à tenir des réunions périodiques des familles pendant lesquelles un représentant de chaque famille assiste à une séance communautaire et informe ensuite son groupe familial. Ce système répartit la responsabilité du partage de l'information entre les membres, et dans le cas de la rédaction d'une nouvelle loi propre à une collectivité, cette démarche fait en sorte que les changements qui surviennent pendant la rédaction de la Loi sont communiqués à tous les membres, et non seulement aux principaux représentants.

3.2 Collectivités régies par les règles fédérales provisoires

En juin 2017, 11 collectivités (environ un pour cent de toutes les collectivités) avaient adopté leur propre loi conformément à la Loi, ce qui signifie qu'un peu plus de 600 Premières Nations^{Note de bas de page 14} sont régies par les règles fédérales provisoires. La Loi n'est toutefois pas le seul moyen pour une Première Nation d'adopter des lois sur les biens immobiliers matrimoniaux dans les réserves. Outre la Loi, les collectivités des Premières Nations peuvent se doter de leur propre code foncier pour se soustraire aux dispositions sur les terres de la Loi sur les Indiens. Dans le cadre de ces codes fonciers, la Loi sur la gestion des terres des premières nations, qui a obtenu la sanction royale en 1999,permet aux Premières Nations d'adopter leurs règles et procédures qui s'appliquent dans le cas de l'échec d'un mariage et qui portent sur l'utilisation, l'occupation et la possession de terres dans les collectivités des Premières Nations^{Note de bas de page 15}. Lorsque la Loi sur les foyers familiaux situés dans les réserves et les droits ou intérêts matrimoniaux est entrée en vigueur, des collectivités qui étaient dans le processus de la Loi sur la gestion des terres des premières nations ont eu le droit de retarder la mise en œuvre des règles fédérales provisoires de décembre 2014 à juin 2016 afin d'avoir davantage de temps pour adopter des codes fonciers pour combler le vide législatif concernant les biens immobiliers matrimoniaux. En juin 2017, 35 collectivités des Premières Nations avaient adopté des dispositions sur les biens immobiliers matrimoniaux en vertu de la Loi sur la gestion des terres des premières nations.

Les collectivités des Premières Nations sont également en mesure d'adopter leurs propres lois sur les biens immobiliers matrimoniaux si elles ont conclu un accord global sur l'autonomie gouvernementale^{Note de bas de page 16}. Dans le cas de toutes les collectivités des Premières Nations qui ne sont pas visées par ces accords, la Loi sur les foyers familiaux situés dans les réserves et les droits ou intérêts matrimoniaux s'applique.

Cinq des onze collectivités qui ont rédigé leurs propres lois conformément à la Loi ont décidé de le faire pendant la période d'un an de décembre 2013 à décembre 2014, avant l'entrée en vigueur des règles fédérales provisoires. Les Premières Nations qui sont toujours régies par les règles fédérales provisoires n'ont pas adopté leur propre loi pour différents facteurs : manque de connaissances, priorités multiples et pratiques de gestion des terres qui leur sont propres.

Les membres du personnel d'AANC interrogés ont indiqué que dans certains cas, les collectivités utilisent une attribution selon la coutume au lieu d'inscrire les transactions foncières officielles dans le Registre des terres indiennes. Puisque ces collectivités n'utilisent habituellement pas la documentation officielle requise pour l'administration des terres, elles n'ont pas vécu les frustrations que d'autres collectivités ont décrites sur les formulaires exigés aux termes de la Loi et pourraient donc estimer ne pas avoir de bonnes raisons de quitter le régime des règles fédérales provisoires.

De plus, des informateurs clés des collectivités et du Centre d'excellence ont ajouté que des collectivités n'ont pas fait de l'adoption d'une loi qui leur est propre sur les biens immobiliers matrimoniaux une priorité parce qu'elles estiment que les juges provinciaux ne connaissent pas le vide législatif et l'absence de protections juridiques concernant les biens immobiliers matrimoniaux dans les réserves.

Le Centre d'excellence en matière de biens immobiliers matrimoniaux a commencé à offrir des séances de formation en anglais en juillet 2014 et des séances en français à compter de septembre 2014. Cependant, de nombreuses collectivités n'ont pas le désir d'investir du temps, des ressources financières et d'autres ressources dans la rédaction d'une loi propre à leur collectivité. Si une collectivité a des problèmes d'eau potable ou est aux prises avec une pénurie de logements dans la réserve, la rédaction d'une loi sur les biens immobiliers matrimoniaux ne fait pas partie de ses priorités. De plus, l'accès au mécanisme d'élaboration de lois des Premières Nations suppose d'avoir accès facilement à de l'assistance sur le plan juridique et suppose que les personnes qui fournissent les services de soutien connaissent les subtilités de ce système, ce qui n'était pas le cas au moment de la présente évaluation^{Note de bas de page 17}.

De même, des informateurs clés d'AANC et des représentants du Centre d'excellence en matière de biens immobiliers matrimoniaux ont indiqué qu'il est vivement conseillé aux collectivités d'obtenir des conseils juridiques pendant la phase de la rédaction. Toutefois, l'embauche d'un juriste est non seulement coûteuse, mais difficile pour les collectivités éloignées qui n'ont pas facilement accès à ces conseils ou qui ont uniquement accès à un juriste qui ne connaît pas la Loi. Nous approfondirons cette question à la section 5.2.1. Bien que le Centre d'excellence en matière de biens immobiliers matrimoniaux puisse fournir aux collectivités des Premières Nations les fonds qui leur permettront d'embaucher un juriste, les gestionnaires des terres des Premières Nations qui mènent une initiative d'élaboration de loi n'ont pas accès à un soutien similaire.

3.3 Mécanisme extrajudiciaire de règlement des différends

Des informateurs clés ont affirmé que certaines Premières ;Nations pourraient ne pas vouloir adopter leurs propres lois sur les biens immobiliers matrimoniaux parce que le processus attire l'attention sur les problèmes conjugaux d'une collectivité. Il s'agit d'un sujet délicat que les collectivités ne souhaitent pas toutes aborder ouvertement aux réunions des conseils de bande et aux séances de consultation.

Habituellement, les informateurs clés des collectivités indiquent qu'ils préfèrent utiliser les mécanismes extrajudiciaires de règlement des différends au lieu de demander à une cour provinciale de se pencher sur des questions aussi personnelles. Le Centre d'excellence en matière de biens immobiliers matrimoniaux a mené une recherche sur les mécanismes extrajudiciaires de règlement des différends, notamment la médiation, la négociation, l'arbitrage et le droit collaboratif^{Note de bas de page 18}. Puisque chaque collectivité suit des règles et des traditions qui lui sont propres, les informateurs clés ont indiqué que les personnes qui offrent un soutien interne sont mieux placées pour tenter de régler un cas d'échec du mariage qu'une cour supérieure éloignée de la collectivité.

Le Centre d'excellence en matière de biens immobiliers matrimoniaux présente trois exemples^{Note de bas de page 19} de tribunaux qui ont réussi à adopter des mécanismes extrajudiciaires de règlement des différends. Dans le cas du Tribunal et de la Commission de la Nation Anishina-bek, les mécanismes extrajudiciaires de règlement des différends servent à régler les questions de gouvernance, d'administration, de citoyenneté et de biens immobiliers matrimoniaux. Les membres des Premières Nations et les non-membres de la Nation Anishina-bek peuvent avoir accès à ce mécanisme.

Un autre mécanisme extrajudiciaire de règlement des différends, selon la trousse d’outils du Centre d’excellence^{Note de bas de page 20}, est le processus des cercles. Selon cette pratique, les participants acceptent de participer à un processus mené par un animateur qualifié. Bien que les participants puissent inviter des membres de leur famille, des membres de la collectivité ou des professionnels à prendre part au processus, on s’attend à ce qu’il y ait un niveau élevé de confidentialité au sujet de ce qui se déroule pendant le processus. Le processus des cercles peut inclure les pratiques et principes juridiques, culturels et spirituels d’une collectivité des Premières Nations et peut mener à un accord ou à un plan écrit, en particulier dans le cas des cercles de détermination de la peine, qui sont liés au système de justice pénale et qui se terminent souvent par une recommandation à un juge au sujet du plan de détermination de la peine d’un délinquant.

Les mécanismes extrajudiciaires de règlement des différends peuvent faciliter la protection des intérêts d’un membre de la famille dans une résidence matrimoniale située dans une réserve. Ces mécanismes permettent également de déterminer des peines qui contiennent des recommandations à l’intention d’un juge provincial afin de protéger des membres d’une famille contre des situations de violence familiale. Le processus des cercles n’est peut-être pas aussi efficace que les ordonnances de protection d’urgence, en théorie^{Note de bas de page 21}; toutefois, ce processus permet de mettre en place une solution propre à la collectivité à une situation privée difficile. Ce processus est particulièrement pertinent pour les membres des Premières Nations qui vivent dans des provinces dans lesquelles l’ordonnance de protection d’urgence n’est pas accessible parce que la province n’a pas de juge désigné.

Le Centre d’excellence en matière de biens immobiliers matrimoniaux conseille aux collectivités qui rédigent leurs lois sur les biens immobiliers matrimoniaux de consulter des représentants du système judiciaire de leur province et de planifier de quelle façon leur loi et ses dispositions seront reçues, notamment les ordonnances de protection d’urgence et les ordonnances d’occupation exclusive. Il est particulièrement important de le faire dans le cas des collectivités qui privilégient le système judiciaire provincial pour régler les différends. En l’absence d’un juge désigné (en juin 2017, trois provinces avaient des juges désignés), la collectivité doit prévoir dans sa loi un moyen officiel de faire examiner, adopter et mettre en application ces ordonnances.

3.4 Couples en union libre

Aux termes de la Loi, un couple est réputé être en union libre après un an de cohabitation. Si un couple qui cohabite depuis au moins un an décide de se séparer, les règles fédérales provisoires de la Loi, aux termes de l'article 28, prévoient que chaque conjoint a droit à la moitié de la valeur de la résidence^{Note de bas de page 22}, entre autres droits comme les ordonnances d'occupation exclusive, les ordonnances de protection d'urgence et le consentement du conjoint à la vente de la résidence. Toutefois, la définition de chaque province de l'union libre ne correspond pas nécessairement à la définition de la Loi selon laquelle le couple doit cohabiter pendant au moins un an. Par exemple, la Colombie-Britannique considère qu'il y a union libre lorsqu'un couple vit dans une relation semblable à un mariage pendant au moins deux ans^{Note de bas de page 23}, tandis qu'en Ontario, dans certaines circonstances, les membres du couple sont considérés comme des conjoints lorsqu'ils ont cohabité « de façon continue pendant au moins trois ans »^{Note de bas de page 24}. En vertu du Code civil du Québec, les conjoints de fait bénéficient d'avantages (dans certaines conditions) semblables à celles des couples en union libre dans les autres provinces.

Lorsque les règles fédérales provisoires sont mises en œuvre, les couples non mariés (qui cohabitent depuis au moins un an) et qui partagent un foyer familial dans une réserve des Premières Nations de partout au Canada ont droit à la moitié de la valeur de la résidence dans laquelle ils ont un intérêt ou dans le foyer familial (au sens de la Loi) à la fin d'une relation. Des informateurs clés au Québec ont indiqué que cette disposition avait causé une surprise, en ajoutant que certains couples de membres des Premières Nations étaient réticents à être considérés comme un couple en union libre au sens de la Loi et préféraient la disposition de la loi provinciale selon laquelle l'existence d'une relation ne signifie pas nécessairement que les conjoints sont des conjoints de fait responsables de la moitié de la valeur du foyer familial. En raison de l'adoption des règles fédérales provinciales en vertu de la Loi sur les foyers familiaux situés dans les réserves et les droits ou intérêts matrimoniaux, ces couples ont maintenant droit à la division de la valeur de la résidence lorsqu'un conjoint ou les deux présentent une demande après la fin de la relation.

Toutefois, l'évaluation a révélé que les Premières Nations n'ont pas été invitées à adopter leur loi afin de contrer la définition d'union libre. Des informateurs clés ont indiqué qu'en général, l'élaboration de loi ne fait pas partie des priorités. De plus, les collectivités ne sont pas convaincues que l'élaboration de leur propre loi aurait une incidence sur la décision finale de la cour puisque l'affaire serait confiée à un juge provincial habitué à rendre des décisions en fonction du code juridique de la province et de l'interprétation de ce code de ce qui constitue une union libre^{Note de bas de page 25}.

3.5 Incidence sur l'administration des terres

La Loi sur les foyers familiaux situés dans les réserves et les droits ou intérêts matrimoniaux a une incidence sur l'administration des terres dans les réserves, en particulier en ce qui concerne les permis, les transferts de propriété, les hypothèques, les cessions, les baux, les sous-baux et les transactions qui nécessitent un formulaire d'attestation par les époux ou conjoints de fait pour confirmer que les intérêts matrimoniaux ne sont pas grevés^{Note de bas de page 26} Le formulaire est exigé pour toutes les opérations foncières concernant des terres de réserve que nous venons de mentionner, et ce, que le détenteur du titre ait un conjoint ou non. Les agents des terres et aux successions d'AANC affirment que le formulaire est complexe et détaillé. Un examen de la documentation d'une évaluation antérieure de l'administration des terres^{Note de bas de page 27} révèle que les bureaux régionaux et les collectivités ont souligné que les nouvelles formalités administratives qui accompagnent les lois entraînent des retards. Le formulaire initial causait de la confusion, toutefois, malgré l'élaboration d'une nouvelle version. Dans certains cas, les demandes antérieures d'enregistrement ont dû être revues. Les représentants de la région de la Colombie-Britannique en particulier ont noté qu'en 2016-2017, ces changements avaient entraîné un arriéré dans les enregistrements.

Des informateurs clés ont souligné que les changements dans les formulaires sur les biens immobiliers matrimoniaux avaient entraîné des tâches supplémentaires pour le personnel administratif. Les formulaires sont fréquemment mis à jour par l'ajout de renseignements liés à la Loi. Par conséquent, le personnel des bureaux des conseils de bande et des bureaux d'AANC chargés de l'administration des terres et des successions ne sait pas toujours quel est le formulaire le plus récent, comment le remplir et ne sait pas si le bureau accepte les versions antérieures du formulaire.

De plus, les formulaires requièrent une déclaration solennelle sur l'exactitude de l'information; toutefois, des informateurs clés ont exprimé des réserves sur la fiabilité du processus de vérification. Ils ajoutent que des membres de la collectivité pourraient soumettre de faux renseignements, en particulier lorsqu'il est question d'un époux ou d'un conjoint de fait qui pourrait partager des intérêts ou avoir des droits dans la propriété puisque cet époux ou ce conjoint de fait n'est pas tenu de signer le formulaire.

Des informateurs clés d'AANC ont fait part de la frustration de certains de leurs clients qui sont dans un processus d'opérations foncières depuis plusieurs années. Dans un exemple en particulier, le membre d'une collectivité a tenté de regrouper les portions distinctes d'un certificat de possession qui indique qu'il est le principal actionnaire. Toutefois, les règles fédérales provisoires de la Loi entrées en vigueur le 16 décembre 2014 exigent que le membre de la collectivité communique avec chaque personne qui avait déjà transféré ses actions pour qu'elle signe le formulaire sur les biens immobiliers matrimoniaux. Dans ces cas, le membre de la collectivité devait retrouver plusieurs dizaines de titulaires de certificats partiels, ce qui lui a pris des années. La collecte des signatures est devenue encore plus complexe lorsqu'un détenteur, qui a effectué le transfert de son certificat de possession avant décembre 2014, est décédé récemment, ce qui laisse peu d'options au membre qui doit recueillir les nouvelles signatures. Les informateurs clés d'AANC reconnaissent qu'ils ne savent pas quoi conseiller au membre dans ces cas. Les personnes interrogées à l'interne soutiennent que la signature de ces formulaires pour traiter les transferts de terres n'est pas exigée précisément par la Loi, mais qu'il s'agit d'une politique qu'AANC a mise en place pour ne pas engager sa responsabilité. Elles estiment que ce niveau d'administration n'est pas nécessaire et représente un obstacle pour les collectivités et les travaux d'AANC en matière d'administration des terres, ce qui fait que plusieurs dossiers qui datent d'avant l'entrée en vigueur de la Loi se trouvent au service des terres sans qu'il soit possible de les traiter.

4.1 Questions de genre

La Loi est conçue pour protéger les hommes, les femmes et les enfants des réserves contre les situations de violence familiale par l'exécution d'ordonnances de protection d'urgence et d'occupation exclusive. La Loi fait également en sorte qu'un époux ou un conjoint de fait n'a pas à abandonner le foyer familial en cas de séparation, de divorce ou de décès. Les documents examinés révèlent qu'AANC a consulté des groupes de femmes, notamment l'Association des femmes autochtones du Canada, avant la rédaction de la Loi afin de comprendre quels peuvent être les effets négatifs du vide législatif sur les hommes et les femmes^{Note de bas de page 28}. Les informateurs clés d'AANC ont déclaré que les droits des femmes étaient à l'avant-plan du processus d'élaboration de la Loi et que ces droits ont mené à la création des ordonnances de protection d'urgence et d'occupation exclusive. Toutefois, pour que la Loi et ces ordonnances soient adaptées à la culture des collectivités, la Loi prévoit un mécanisme par lequel les collectivités peuvent rédiger leur propre loi sur les biens immobiliers matrimoniaux.

Bien que le Centre d'excellence en matière de biens immobiliers matrimoniaux donne des conseils sur la rédaction de la Loi, le contenu de la Loi vient exclusivement de la collectivité, notamment en ce qui concerne l'option de mettre en place des ordonnances de protection d'urgence ou d'occupation exclusive pour les membres des familles dans les réserves qui se trouvent en situation de violence familiale. Étant donné qu'en juin 2017, seules trois provinces avaient des juges désignés habilités à instruire ces demandes d'ordonnance, on constate qu'il y a un manque de protection pour les familles dans les réserves qui se trouvent dans des situations de violence familiale. Comme nous l'avons vu à la section 3.3, le Centre d'excellence préconise que les collectivités et le système judiciaire de leur province communiquent bien avant la rédaction de la Loi sur les biens immobiliers matrimoniaux, ce qui permet d'avoir le temps de discuter de quelles façons ces ordonnances peuvent être instruites et exécutées pour que les familles puissent bénéficier de la protection de ces ordonnances contre la violence familiale. Selon les déclarations d'informateurs clés provenant d'études de cas communautaires, pendant la rédaction de la Loi de leur collectivité, la priorité a consisté à protéger les intérêts de l'ensemble de la famille. En particulier, les protections juridiques ont visé les enfants qui, sans la Loi, auraient dû quitter leur résidence ou la collectivité avec leur tuteur principal. Par exemple, dans les cas d'échec du mariage, un époux ou conjoint de fait non membre de la Première Nation dont le droit dans la réserve familiale ne bénéficiait d'aucune protection juridique avant l'entrée en vigueur de la Loi pouvait être obligé de quitter la collectivité avec ses enfants à charge. Dans l'ensemble, les membres des collectivités interrogés jugeaient que la principale raison de la création de leur loi n'était pas l'égalité entre les hommes et les femmes, mais la recherche de la meilleure solution pour permettre aux enfants de demeurer dans la collectivité à laquelle ils s'identifient. Puisque les collectivités ont la possibilité de déterminer ce qui fera partie de leur loi sur les biens immobiliers matrimoniaux, chaque Première Nation a la possibilité de choisir les enjeux qui seront abordés de façon prioritaire par sa loi.

4.2 Le Centre d'excellence en matière de biens immobiliers matrimoniaux

L'Association nationale des gestionnaires des terres autochtones a reçu une contribution d'AANC pour créer le Centre d'excellence en matière de biens immobiliers matrimoniaux afin d'appuyer la mise en œuvre de la Loi et la diffusion d'information sur la Loi à compter de décembre 2013. Puisqu'il relève de l'Association nationale des gestionnaires des terres autochtones, le Centre d'excellence est indépendant d'AANC. La diffusion s'inscrit directement dans le résultat immédiat suivant : « Les communautés des Premières Nations prennent connaissance de leurs droits en matière de législation et de protection en vertu de la Loi » qui est décrit dans la Stratégie de mesure du rendement^{Note de bas de page 29}. Le Centre d'excellence en matière de biens immobiliers matrimoniaux aide les collectivités à comprendre les règles fédérales provisoires ainsi que le processus détaillé de rédaction d'une loi propre à la collectivité. Le Centre offre des séances de formation de tous les niveaux aux membres de la collectivité, peut répondre aux questions au téléphone et par courriel et met à jour fréquemment ses documents de formation et propose un projet pilote qui apporte une aide financière aux collectivités qui élaborent leur loi sur les biens immobiliers matrimoniaux (nous verrons en détail ces services de soutien à la section 4.3.2). Le Centre d'excellence emploie six équivalents temps plein et reçoit environ 1 million de dollars par année d'AANC.

4.3 Leçons apprises

La présente section consiste en une liste des leçons apprises du Centre d'excellence en matière de biens immobiliers matrimoniaux et des collectivités qui ont adopté leur propre loi sur les biens immobiliers matrimoniaux ou qui ont tenté de le faire.

5.1 Gendarmerie royale du Canada

Les membres réguliers de la GRC sont responsables de l'application de la Loi dans les réserves de toutes les provinces, sauf en Ontario et au Québec, ce qui exclut les collectivités ayant leurs propres corps policiers.

Des dispositions importantes concernant l'application de la Loi figurent dans deux parties de la Loi (Ordonnance de protection d'urgence et Ordonnance d'occupation exclusive). Un agent doit aider le demandeur à obtenir une ordonnance de protection d'urgence auprès des autorités responsables (c.-à-d. la province ou le territoire a désigné un juge chargé de statuer sur les demandes); signifier et exécuter toutes les ordonnances de protection d'urgence pour protéger les personnes vulnérables et les aider à présenter une demande d'ordonnance de protection d'urgence appropriée (concernant une terre de réserve ou un foyer familial situés dans une réserve); signifier et exécuter les ordonnances d'occupation exclusive ou mener des enquêtes sur des infractions^{Note de bas de page 36}.

5.1.1 Formation de la GRC

Constatation : La GRC a rempli son engagement consistant à élaborer et à présenter de la formation pour sensibiliser ses membres aux lois sur les biens immobiliers matrimoniaux et aux problèmes sociaux qui sévissent dans les réserves, et les données de la GRC indiquent que des membres réguliers ont accédé à la formation en ligne.

AANC, Sécurité publique Canada et la GRC ont convenu qu'une formation en ligne est la méthode la plus efficace pour former les membres de la GRC sur les questions relatives aux biens immobiliers matrimoniaux en raison de la situation géographique des membres réguliers et du contenu à présenter^{Note de bas de page 37}. Par conséquent, un guide sur les biens immobiliers matrimoniaux en ligne a été préparé et les normes de formation ont été approuvées par la section de l'apprentissage et du développement de la GRC. En juin 2014, ce guide a été mis à la disposition de tous les membres réguliers de la GRC sur le site Web de formation interne, Agora.

Ce guide contient des liens vers les articles pertinents de la Loi et il constitue un outil de travail qui permet aux membres de déterminer dans quelles situations ils doivent signifier et exécuter des ordonnances sur les biens immobiliers matrimoniaux et de comprendre leurs devoirs et leurs responsabilités prévus dans la Loi, y compris les procédures et les politiques opérationnelles. La figure 1 est tirée du guide en ligne de la GRC. Elle indique dans quelles situations la Loi s'applique ainsi que les mesures à prendre.

OPU = Ordonnance de protection d'urgence

Équivalent textuel de la Figure 1 : Guide de la GRC pour faciliter la prise de décisions

La figure 1 est tirée du guide en ligne de la GRC. Elle indique dans quelles situations la Loi s'applique et les mesures qui doivent être prises.

Le diagramme intitulé « Biens immobiliers matrimoniaux » [traduction] présente deux boîtes. La première boîte a pour titre « La Loi s'applique-t-elle? » [traduction] et la deuxième, « Quelles mesures doivent être prises? » [traduction].

La première boîte (« La Loi s'applique-t-elle? ») comporte trois questions principales : 1) Le bien en question se trouve-t-il dans une réserve? [traduction]; 2) La réserve a-t-elle ses propres lois en ce qui touche les biens immobiliers matrimoniaux (BIM)? [traduction]; 3) La province a-t-elle nommé des juges, conformément aux paragraphes 16(1) et 2(1) de la Loi? [traduction].

La deuxième boîte (« Quelles mesures doivent être prises? ») renferme les questions suivantes : 4) Est-ce que le client a déjà reçu une ordonnance de protection d'urgence (OPU) de la part d'un juge désigné de la province dans laquelle la résidence familiale se situe? [traduction]; 5) Existe-t-il une autre ordonnance, en vertu du Code criminel? [traduction]; 6) Y a-t-il de la violence familiale (alinéa 16(1)a))? [traduction]; 7) Une OPU doit-elle être délivrée sans délai en raison de la gravité ou de l'urgence de la situation pour garantir la protection immédiate de la personne en danger ou du bien qui risque d'être endommagé? [traduction]

Première question : Le bien en question se trouve-t-il dans une réserve? Si la réponse est non, la Loi ne s'applique pas.

Première question : Le bien en question se trouve-t-il dans une réserve? Si la réponse est oui, la deuxième question sera : La réserve a-t-elle ses propres lois en ce qui touche les biens immobiliers matrimoniaux (BIM)? Si la réponse est oui, la Loi s'applique.

Première question : Le bien en question se trouve-t-il dans une réserve? Si la réponse est oui, la deuxième question sera : La réserve a-t-elle ses propres lois en ce qui touche les biens immobiliers matrimoniaux (BIM)? Si la réponse est non, la troisième question sera : La province a-t-elle nommé des juges, conformément aux paragraphes 16(1) et 2(1) de la Loi? Si la réponse est non, laLoi ne s'applique pas.

Première question : Le bien en question se trouve-t-il dans une réserve? Si la réponse est oui, la deuxième question sera : La réserve a-t-elle ses propres lois en ce qui touche les biens immobiliers matrimoniaux (BIM)? Si la réponse est non, la troisième question sera : La province a-t-elle nommé des juges, conformément aux paragraphes 16(1) et 2(1) de la Loi? Si la réponse est oui, vous passez à la deuxième section de la figure (deuxième boîte ayant pour titre « Quelles mesures doivent être prises? » et à la quatrième question : Est-ce que le client a déjà reçu une OPU de la part d'un juge désigné de la province dans laquelle la résidence familiale se situe?

Si la réponse à la quatrième question est oui, la Loi s'applique. La quatrième question est liée à la première mesure que doit prendre le membre de la GRC pour respecter les modalités de l'OPU.

Première question : Le bien en question se trouve-t-il dans une réserve? Si la réponse est oui, la deuxième question sera : La réserve a-t-elle ses propres lois en ce qui touche les biens immobiliers matrimoniaux (BIM)? Si la réponse est non, la troisième question sera : La province a-t-elle nommé des juges, conformément aux paragraphes 16(1) et 2(1) de la Loi? Si la réponse est oui, passer à la quatrième question : Est-ce que le client a déjà reçu une OPU de la part d'un juge désigné de la province dans laquelle la résidence familiale se situe? Si la réponse est non, la cinquième question à poser est liée à la précédente : Existe-t-il une autre ordonnance en vertu du Code criminel? Si la réponse est oui, la Loi s'applique. La cinquième question est liée à la deuxième mesure qui doit être prise par la GRC : exécuter l'ordonnance s'il y a une disposition sur l'exécution policière.

Première question : Le bien en question se trouve-t-il dans une réserve? Si la réponse est oui, la deuxième question sera : La réserve a-t-elle ses propres lois en ce qui touche les biens immobiliers matrimoniaux (BIM)? Si la réponse est non, la troisième question sera : La province a-t-elle nommé des juges, conformément aux paragraphes 16(1) et 2(1) de la Loi? Si la réponse est oui, la quatrième question sera : Est-ce que le client a déjà reçu une OPU de la part d'un juge désigné de la province dans laquelle la résidence familiale se situe? Si la réponse est non, passer à la cinquième question : Existe-t-il une autre ordonnance, en vertu du Code criminel? Si la réponse est non, poser la sixième question en lien avec la précédente : Y a-t-il de la violence familiale (alinéa 16(1)a))?

Si la réponse à la sixième question est non, la Loi ne s'applique pas. La sixième question est liée à la troisième mesure qui doit être prise par la GRC : diriger le client vers des ressources locales, comme les services d'aide aux victimes, puisque l'OPU n'est pas requise.

Première question : Le bien en question se trouve-t-il dans une réserve? Si la réponse est oui, la deuxième question sera : La réserve a-t-elle ses propres lois en ce qui touche les biens immobiliers matrimoniaux (BIM)? Si la réponse est non, la troisième question sera : La province a-t-elle nommé des juges, conformément aux paragraphes 16(1) et 2(1) de la Loi? Si la réponse est oui, la quatrième question sera : Est-ce que le client a déjà reçu une OPU de la part d'un juge désigné de la province dans laquelle la résidence familiale se situe? Si la réponse est non, passer à la cinquième question : Existe-t-il une autre ordonnance, en vertu du Code criminel? Si la réponse est non, poser la sixième question en lien avec la précédente : Y a-t-il de la violence familiale (alinéa 16(1)a))?.

Si la réponse à la sixième question est oui, la septième question sera : Une OPU doit-elle être délivrée sans délai en raison de la gravité ou de l'urgence de la situation pour garantir la protection immédiate de la personne en danger ou du bien qui risque d'être endommagé?

Si la réponse à la septième question est non, la Loi ne s'applique pas. La septième question est liée à la troisième mesure qui doit être prise par le membre de la GRC : diriger le client vers des ressources locales, comme les services d'aide aux victimes, puisque l'OPU n'est pas requise.

Si la réponse à la septième question est oui, la Loi s'applique. La septième question est liée à la quatrième mesure qui doit être prise par le membre de la GRC : fournir de l'aide en obtenant une OPU et tout document pertinent ou le client obtiendra sa propre OPU.

 

L'examen des données a révélé que 281 membres réguliers ont téléchargé le guide sur les biens immobiliers matrimoniaux entre juin 2014 et septembre 2016. La majorité des téléchargements (77 %) a été effectuée par des membres de la Division K de l'Alberta, de la Division F de la Saskatchewan, de la Division E de la Colombie-Britannique et de la Division nationale à Ottawa. Les évaluateurs ont tenté de déterminer dans quelle mesure les membres étaient satisfaits du guide sur les biens immobiliers matrimoniaux, mais aucun membre ayant téléchargé le guide n'a répondu au sondage en ligne sur la satisfaction puisque cela était facultatif.

En plus de fournir le guide à ses membres réguliers, la GRC l'a offert gratuitement à d'autres fournisseurs de services de police de partout au Canada par le truchement du Réseau canadien du savoir policier. Un rapport sommaire du Réseau sur l'inscription au cours et les résultats de la formation indique qu'en septembre 2016, 129 agents de police ne faisant pas partie de la GRC avaient suivi le cours et l'on comptait 236 inscrits^{Note de bas de page 39}.

La GRC a également lancé d'autres initiatives de sensibilisation, notamment des présentations sur les nouvelles lois sur les biens immobiliers matrimoniaux avec divers partenaires clés et un atelier de deux jours avec les divisions de la GRC, l'Association des chefs de police des Premières Nations et la Police provinciale de l'Ontario.

La GRC a procédé à la réaffectation interne de fonds de fonctionnement existants, ce qui correspond à un montant de 2,7 millions de dollars sur cinq ans, pour couvrir les dépenses d'exploitation de la formation. De 2013-2014 à 2015-2016, la GRC a dépensé 245 400 $, ce qui représente neuf pour cent du financement total estimé pour cette initiative. La formation en ligne a permis à la GRC de réaliser des économies.

5.2 Sécurité publique

Sécurité publique Canada administre le Programme des services de police des Premières Nations, un programme de contributions qui fournit une aide financière afin d'appuyer la prestation de services de police professionnels, exclusifs et efficaces dans les collectivités autochtones. Le programme est exécuté au moyen d'ententes tripartites sur les services de police conclues entre le gouvernement fédéral, les gouvernements provinciaux ou territoriaux et les collectivités autochtones. Les contributions financières sont partagées entre le gouvernement fédéral (52 % des coûts admissibles) et la province ou le territoire (48 % des coûts admissibles). Sécurité publique Canada devait conclure une entente de contribution pour financer un bénéficiaire^{Note de bas de page 40} chargé d'élaborer une formation pour les agents de police travaillant pour un corps policier financé par le Programme des services de police des Premières Nations dans des collectivités de Premières Nations.

5.3 Pertinence et besoin permanent

AANC, Sécurité publique Canada, la GRC et les collectivités consultées conviennent qu'il y a un besoin permanent de formation et de sensibilisation des agents d'application de la Loi dans les collectivités de Premières Nations.

Des représentants de collectivités, des membres du personnel d'AANC et des représentants de tiers ont souligné qu'il est important que les agents de police soient informés des fonctions qu'ils doivent exercer en vertu de la Loi au cas où ils devraient intervenir dans une situation où la Loi s'applique. La formation peut faire en sorte qu'un agent soit capable d'informer les membres de la collectivité au sujet des droits que leur confère la Loi. Les informateurs clés des collectivités ont ajouté que les victimes en situation de crise consultent les agents de police pour connaître les droits que leur confère la Loi et les différentes mesures de protection contre la violence.

Les personnes interrogées dans le cadre de l'étude de cas d'AANC estiment qu'il est nécessaire de former les agents de police qui travaillent dans les réserves pour assurer l'exécution des ordonnances de protection d'urgence et des ordonnances d'occupation exclusive. Un agent de police qui intervient dans une réserve peut avoir recours à ces ordonnances. Toutefois, si ces ordonnances n'ont pas été exécutées, un agent de police peut exiger que la personne remette une promesse pour protéger les victimes de violence familiale. Conformément à l'article 499 du Code criminel, une personne peut être mise en liberté si elle remet une promesse contenant certaines conditions, notamment « s'abstenir de communiquer, directement ou indirectement, avec toute personne — victime, témoin ou autre — identifiée dans la promesse ou d'aller dans un lieu qui y est mentionné, si ce n'est en conformité avec les conditions qui y sont prévues^{Note de bas de page 43} ».

Toutefois, les ordonnances prévues dans la Loi ne sont pas l'équivalent d'une promesse. Alors que l'on peut interdire à une personne de retourner au foyer familial ou de communiquer avec la victime au moyen d'une promesse (p. ex. une ordonnance de non-communication), une ordonnance d'occupation exclusive n'interdit pas la communication entre les deux parties à l'extérieur de la résidence familiale. Les ordonnances de protection d'urgence et les ordonnances d'occupation exclusive sont des éléments fondamentaux de la Loi qui permettent à une victime d'occuper le foyer familial pour la période précisée par le tribunal, et ce, peu importe si la résidence est à son nom ou si elle est détentrice d'un certificat de possession^{Note de bas de page 44}. Contrairement aux ordonnances de protection d'urgence qui doivent être approuvées par un juge désigné par le gouvernement provincial, n'importe quel juge peut rendre une décision concernant une demande d'ordonnance d'occupation exclusive.

Les représentants de la GRC interrogés ont indiqué que les membres de la GRC peuvent protéger une personne et son foyer que la Loi soit en vigueur ou non. Si un agent n'a pas consulté le guide sur les biens immobiliers matrimoniaux pertinent, c'est parce que la GRC a déterminé qu'il n'y avait pas de risque pour la sécurité de la collectivité. Advenant qu'aucune formation sur les biens immobiliers matrimoniaux ne soit offerte ou qu'un membre d'une collectivité n'ait pas d'ordonnance du tribunal concernant un bien immobilier matrimonial, la GRC continuera de recourir aux procédures existantes lorsqu'un répondant fait une demande de service.

Comme les membres de la GRC reçoivent toujours une formation sur les procédures d'intervention ainsi que sur la réalité juridique et culturelle des collectivités, il a été déterminé qu'une formation sur les biens immobiliers matrimoniaux constitue un outil additionnel pour les agents qui signifient et exécutent des ordonnances concernant les biens immobiliers matrimoniaux dans les réserves.

Les représentants de Sécurité publique Canada interrogés ont indiqué qu'une formation inadéquate des agents relevant du Programme des services de police des Premières Nations pourrait entraîner une méconnaissance des enjeux et de la façon d'intervenir lorsque des problèmes surviennent. Par conséquent, l'Association des chefs de police des Premières Nations s'est engagée, dans l'entente de contribution conclue avec Sécurité publique Canada, à atteindre des taux de participation et de formation de 100 %, comme cela est expliqué à la section 5.2.1.

6.1 Sensibilisation du système judiciaire

La conception et l'établissement du soutien à la mise en œuvre et à l'application de la Loi requièrent la participation des quatre parties : AANC et le Centre d'excellence en matière de biens immobiliers matrimoniaux informent les membres de la bande et les administrateurs de la collectivité au sujet de la Loi et de ses répercussions, le Centre d'excellence aide les collectivités à adopter leurs propres lois et la GRC et Sécurité publique Canada donnent une formation sur les répercussions de la Loi et les exigences relatives à sa mise en application aux membres réguliers de la GRC et à d'autres agents de police. Toutefois, pour que les règles régissant la dissolution d'un mariage soient appliquées, elles doivent également être appliquées au sein du système judiciaire canadien.

Par conséquent, les efforts déployés dans le cadre du programme visaient également à aviser les juges de l'entrée en vigueur de la Loi sur les foyers familiaux situés dans les réserves et les droits ou intérêts matrimoniaux. Une entente de contribution a été établie par une organisation juridique indépendante afin d'informer les intervenants du système judiciaire au sujet de la Loi et du contexte social entourant les droits sur les biens immobiliers matrimoniaux et les enjeux connexes dans les réserves.

En novembre 2014, l'Institut national de la magistrature a publié un bulletin d'information portant sur la Loi qui a été distribué à 659 juges de partout au Canada^{Note de bas de page 45}. En date du 1er avril 2015, 180 juges avaient consulté la page de ressources sur le droit autochtone du site Web de l'Institut national de la magistrature depuis sa création en mai 2014^{Note de bas de page 46}. AANC et le ministère de la Justice ont préparé un aperçu complet de la Loi ainsi qu'une présentation et une section du cahier d'audience en droit autochtone portant sur la Loi. De plus, l'Institut national de la magistrature a décidé de préparer un guide détaillé pour fournir aux juges l'information et les outils dont ils ont besoin pour comprendre comment la Loi doit être appliquée.

Les professionnels du secteur privé ont également pu bénéficier des efforts de sensibilisation du système judiciaire d'AANC et du ministère de la Justice lors de présentations données aux membres de l'Association du Barreau canadien. Ils ont également travaillé avec les barreaux provinciaux pour produire des documents ou des cours sur la Loi pour leurs membres. Le Centre d'excellence en matière de biens immobiliers matrimoniaux reconnaît qu'il est important que la communauté juridique soit informée pour veiller à l'application appropriée de la Loi et il saisit toutes les activités qui se présentent pour donner des présentations aux barreaux et aux associations d'avocats provinciaux.

Malgré ces efforts, les informateurs clés et les personnes interrogées lors de l'étude de cas ont déploré le fait que la majeure partie de la communauté juridique ne connaît pas la Loi. Les juges, les avocats et les experts juridiques ont la responsabilité professionnelle de s'informer au sujet de la Loi, particulièrement si leur travail porte sur le droit de la famille ou les biens immobiliers dans les réserves.Les informateurs clés du ministère de la Justice estiment que les avocats et les experts juridiques sont plus susceptibles de faire des recherches sur la Loi si leur clientèle comprend des résidents d'une réserve L'information recueillie dans le cadre de l'examen des documents^{Note de bas de page 47} indique que les cours supérieures des provinces où les populations autochtones vivant dans des réserves sont importantes donnent des présentations sur la Loi et l'Institut national de la magistrature a invité des spécialistes de ce sujet lors de ses conférences. Toutefois, on ignore le nombre de juges ayant assisté à chaque présentation.

Bien qu'il n'existe pas de données quantitatives démontrant un manque de sensibilisation, il n'y a aucune raison de tenir pour acquis que le personnel des tribunaux connaît la Loi. Des informateurs clés ont indiqué que certaines facultés de droit offrent des cours additionnels pour informer les étudiants au sujet de cette loi, mais il s'agit de cours spécialisés. Des informateurs clés d'AANC ont signalé que cela a des répercussions réelles pour les membres de collectivités qui peuvent ignorer les droits sur les biens immobiliers matrimoniaux que leur confère la Loi et les différentes mesures de protection contre la violence familiale dont ils peuvent bénéficier.

En date de juin 2017, les informateurs clés d'AANC avaient relevé deux causes concernant des biens immobiliers matrimoniaux qui ont été entendues par les tribunaux et dans le cadre desquelles il a été abondamment question de certaines dispositions de la Loi. Les règles fédérales provisoires ont été invoquées lors de la première de ces deux affaires, laquelle est présentée à la section 1.4.2. Alors que le juge qui a présidé les audiences a eu recours à la Loi, les informateurs clés étaient divisés quant à savoir si le juge avait tenu compte des coutumes de la collectivité en matière de propriété et des intérêts des différentes parties dans sa décision^{Note de bas de page 48} La deuxième cause portait sur une loi adoptée par une collectivité et, malgré qu'il était clair que la Loi de la collectivité s'appliquait dans cette affaire, le juge n'a pas exigé dans sa décision que l'on divise la valeur de la résidence et il a précisé qu'il incombait à la collectivité de trancher cette question. Les membres du comité de gouvernance de cette collectivité qui ont été interrogés étaient frustrés que le juge n'ait pas appliqué leur loi dans sa décision alors qu'elle devait être confirmée par le tribunal. Ces deux cas confirment les préoccupations des informateurs clés selon lesquelles la communauté juridique n'a pas une connaissance de la Loi suffisante pour veiller à son application. Des informateurs clés indiquent qu'à mesure que des affaires semblables seront portées devant les tribunaux, les juges et les avocats auront accès à davantage de décisions faisant jurisprudence.

6.2 Désignation des juges

L'article 16 de la Loi sur les foyers familiaux situés dans les réserves et les droits ou intérêts matrimoniaux permet à une victime de violence familiale ou à une personne qui risque de subir un préjudice ou dont un bien risque de subir des dommages de présenter une demande d'ordonnance de protection d'urgence. Cette ordonnance est exécutée de façon immédiate et elle peut permettre à la victime d'occuper le foyer familial, et ce, même si elle n'est pas détentrice d'un certificat de possession. Le juge désigné peut rendre une ordonnance de 90 jours, avec une option de prolongation, interdisant au conjoint de se trouver près du foyer familial ou d'approcher son époux ou conjoint de fait ou « imposant toute autre mesure jugée nécessaire par le juge désigné afin d'assurer une protection immédiate à la personne qui risque de subir un préjudice ou au bien qui risque de subir des dommages^{Note de bas de page 49} ». Lorsque c'est nécessaire, des agents de la paix peuvent veiller à ce que l'ordonnance soit exécutée.

Cet article de la Loi stipule que les provinces doivent désigner des juges chargés d'entendre des causes urgentes pour que l'on puisse prendre des mesures immédiates afin de protéger les victimes de violence familiale. À ce jour, seulement trois provinces ont désigné des juges, soit le Nouveau-Brunswick, la Nouvelle-Écosse et l'Île-du-Prince-Édouard. Dans le reste du pays, les personnes qui résident dans une réserve ne peuvent bénéficier d'une ordonnance de protection d'urgence aux termes de l'article 16 de la Loi, ce qui témoigne d'une application inégale de cette loi fédérale dans les différentes provinces. Si la nomination de juges provinciaux chargés de rendre des ordonnances de protection d'urgence contribue à l'harmonisation du régime au sein du système provincial, il n'en demeure pas moins qu'un résident d'une réserve ne pourra pas bénéficier d'une ordonnance de protection d'urgence en vertu de la Loi lorsqu'aucun juge n'a été désigné.

La capacité des membres réguliers de la GRC et des responsables de Sécurité publique Canada relevant du Programme des services de police des Premières Nations de mettre en pratique ce qu'ils ont appris dans le guide de formation dépend en partie de la présence d'un juge désigné pouvant rendre des ordonnances de protection d'urgence pour les membres de la collectivité. En date de juin 2017, aucun corps policier n'avait été sollicité pour l'exécution d'une ordonnance.

Il n'est pas possible d'établir clairement les raisons pour lesquelles certaines provinces n'ont pas désigné de juges pour rendre des décisions en lien avec l'article 16 de la Loi. Les entrevues avec des membres du personnel du programme d'AANC ont révélé que les autorités provinciales de l'Alberta, de la Saskatchewan et de Terre-Neuve-et-Labrador n'avaient tout simplement pris aucune mesure à cet égard et que, dans le cas de l'Ontario et de la Colombie-Britannique, il est probable, puisque leurs législations provinciales ne font aucune distinction entre les biens immobiliers matrimoniaux à l'intérieur et à l'extérieur des réserves, que les couples sont protégés en vertu des lois provinciales et qu'ils n'ont donc pas besoin de demander une ordonnance de protection d'urgence aux termes de la Loi. Au Québec, comme il est mentionné à la section 3.4, la cause fondamentale serait plutôt un différend concernant la préséance du Code civil du Québec sur les lois fédérales. Le personnel d'AANC, le Centre d'excellence en matière de biens immobiliers matrimoniaux, l'étude de cas sur le Québec et les informateurs clés ont tous confirmé que ces problèmes sont plus marqués au Québec.

Par conséquent, l'absence de juge désigné dans certaines provinces constitue un obstacle important pour l'application de dispositions de la Loi visant à renforcer la sécurité dans les collectivités. Dans certains cas, il est difficile d'obtenir une ordonnance d'occupation exclusive en raison d'un manque de sensibilisation du personnel des tribunaux.

Comme l'ont indiqué des informateurs clés et une recherche menée par le Conference Board du Canada, les règles fédérales provisoires établies en vertu de la Loi confèrent des droits aux membres des collectivités et elles visent à les protéger contre la violence familiale au moyen d'ordonnances de protection d'urgence et d'occupation exclusive^{Note de bas de page 50}. En outre, comme il est mentionné ci-dessus, AANC et le Centre d'excellence en matière de biens immobiliers matrimoniaux ont fourni de l'information sur ces options aux membres des collectivités.

6.3 Accès à la justice

Non seulement les tribunaux doivent être prêts à appliquer la Loi, mais il faut également que les membres des collectivités aient un accès abordable à des avocats, à l'aide juridique et aux palais de justice près de chez eux. Les informateurs clés et l'examen des documents indiquent que cela est un problème dans de nombreux cas. Comme l'ont mentionné de nombreux informateurs clés et personnes interrogées lors de l'étude de cas, les frais de justice sont souvent inabordables pour les membres des collectivités à faible revenu. Cela s'applique tout particulièrement aux personnes qui habitent dans une région éloignée puisqu'un déplacement au palais de justice leur prend près d'une heure et demie et leur coûte plus de 650 $, en moyenne, selon les estimations du Conference Board du Canada^{Note de bas de page 51}.

Par ailleurs, un membre d'une collectivité qui décide d'entreprendre une action en justice relative à la Loi peut avoir de la difficulté à trouver des experts juridiques, et ce, même si le coût n'est pas un problème. Des informateurs clés ont rapporté que les experts juridiques qui connaissent bien la Loi sont relativement rares et qu'ils résident souvent près des grands centres urbains. Le Centre d'excellence en matière de biens immobiliers matrimoniaux reçoit régulièrement des appels d'avocats qui ont besoin de conseils concernant l'interprétation de la Loi, et ce, malgré le fait qu'il ne s'agit pas d'un organisme de consultation juridique. Comme l'ont suggéré certains informateurs clés, il est difficile de trouver un avocat qui connaît bien la Loi parce que ce domaine du droit offre peu d'avantages financiers. En effet, comme la valeur des biens à diviser entre les membres d'une collectivité par suite de la dissolution d'un mariage est souvent limitée, ces dossiers ont peu d'intérêt pour les avocats sur le plan financier. Trouver un service d'aide juridique adapté sur le plan culturel, éclairé et abordable à proximité de sa collectivité constitue un défi qui pourrait limiter le recours à la Loi.

En résumé, les membres des collectivités rencontrent des obstacles à l'application de la Loi par les tribunaux en raison d'un accès limité aux services d'aide juridique, du manque de sensibilisation des juges et du personnel des tribunaux et d'un manque de juges désignés responsables de l'exécution des ordonnances de protection d'urgence. Par conséquent, on n'a pas atteint le résultat immédiat du programme consistant à faire en sorte que les principaux intervenants connaissent et comprennent les lois sur les biens immobiliers matrimoniaux et les questions sociales des réserves.

7.1 Conclusions

L'évaluation révèle qu'il est toujours nécessaire de soutenir la mise en œuvre et l'application de la Loi sur les foyers familiaux situés dans les réserves et les droits ou intérêts matrimoniaux. Les efforts de sensibilisation déployés par AANC et le Centre d'excellence en matière de biens immobiliers matrimoniaux depuis la mise en œuvre de la Loi ont permis d'informer les membres des collectivités au sujet de la Loi, mais il faudra poursuivre ces efforts pour faire en sorte que tous les membres connaissent leurs droits. Les outils et les ateliers du Centre d'excellence ont permis à 11 collectivités d'adopter leur propre loi et de rendre compte des leçons apprises pour de futures initiatives d'élaboration de lois propres aux collectivités. Toutefois, l'évaluation a révélé que même avec une connaissance approfondie de la Loi, de nombreuses collectivités n'ont pas la capacité requise pour élaborer leur propre loi ou elles ont de la difficulté à atteindre le seuil de vote exigé. Ces facteurs concernent la majorité des Premières Nations pour lesquelles les règles fédérales provisoires s'appliquent toujours. Bon nombre de ces collectivités ont eu recours à des mécanismes de règlement extrajudiciaire des différends pour que les conflits conjugaux soient réglés dans la collectivité aux fins de la protection de la vie privée. La mise en œuvre a été rendue encore plus difficile par les fréquentes mises à jour des formulaires sur les biens immobiliers matrimoniaux et parce que la façon dont les couples en union libre sont définis dans la Loi ne correspond pas aux définitions provinciales.

L'évaluation a également révélé que la GRC et Sécurité publique Canada ont lancé leurs programmes de formation, mais qu'il est encore trop tôt pour effectuer une évaluation appropriée des répercussions de la formation parce que le lancement de la formation de Sécurité publique Canada a été retardé. La GRC, Sécurité publique Canada et AANC conviennent qu'il est nécessaire d'offrir sur une base continue des séances de formation et de sensibilisation sur la Loi.

Finalement, l'évaluation a permis de déterminer que les intervenants du système judiciaire connaissent relativement peu la Loi. La majorité des provinces n'ont toujours pas désigné de juge responsable des ordonnances de protection d'urgence, ce qui constitue un obstacle pour l'application de ce volet de la Loi. L'accès aux services juridiques est aussi un défi pour les membres de collectivités puisque peu d'experts juridiques connaissent la Loi et que ces services sont dispendieux pour les résidents de collectivités éloignées.

7.2 Recommandations

Il est nécessaire de maintenir le soutien à la mise en œuvre et à l'application de la Loi sur les foyers familiaux situés dans les réserves et les droits ou intérêts matrimoniaux en mettant l'accent sur les aspects suivants :

1. Collaborer avec le Centre d'excellence en matière de biens immobiliers matrimoniaux afin d'explorer des façons d'intégrer les mécanismes extrajudiciaires de règlement des différends aux pratiques communautaires des Premières Nations, en particulier dans les collectivités qui n'ont pas de juges désignés par la province.
2. Envisager de renouveler le mandat du Centre d'excellence en matière de biens immobiliers matrimoniaux pour reconnaître son rôle central dans l'information de tous les intervenants (c.-à-d. le chef et le conseil, le personnel de la bande et les membres de la collectivité) sur la Loi.
3. Envisager de revoir les exigences de la Loi concernant le vote, notamment les seuils quant au nombre de personnes qui doivent voter et l'harmonisation avec les processus de ratification des Premières Nations, ainsi que les coûts associés au processus de vote.
4. Continuer d'évaluer le nombre de participants à la formation offerte par Sécurité publique Canada et la GRC afin de connaître et de communiquer le nombre d'agents dans les réserves qui connaissent la Loi.
5. Envisager de faire du ministère de la Justice un partenaire officiel du comité consultatif sur les biens immobiliers matrimoniaux et de l'équipe de soutien de la mise en œuvre afin de faire connaître leurs rôles et leurs responsabilités concernant la Loi et l'administration de la justice.

Pertinence

1. Est-il toujours nécessaire qu'AANC, Sécurité publique Canada et la GRC mènent des activités de sensibilisation, de formation et de renforcement des capacités pour soutenir la mise en œuvre et l'application de la Loi sur les foyers familiaux situés dans les réserves et les droits ou intérêts matrimoniaux?

1. À quels risques seraient exposées les collectivités si l'on mettait un terme aux activités de sensibilisation, de formation et de renforcement des capacités après l'exercice 2017-2018?
2. À quels risques seraient exposées les collectivités situées dans une réserve si l'on découvrait certaines lacunes sur le plan de la sensibilisation générale à la Loi sur les foyers familiaux situés dans les réserves et les droits ou intérêts matrimoniaux?

3. Les activités de sensibilisation, de formation et de renforcement des capacités à l'appui de la mise en œuvre et de l'application de la Loi sur les foyers familiaux situés dans les réserves et les droits ou intérêts matrimoniaux correspondent-elles aux rôles, aux responsabilités, aux priorités et aux résultats stratégiques des intervenants suivants :

1. gouvernement du Canada
2. AANC
3. Sécurité publique Canada
4. GRC
5. collectivités de Premières Nations qui vivent dans des réserves

Rendement

3. Dans quelle mesure les activités de sensibilisation, de formation et de renforcement des capacités à l'appui de la mise en œuvre et de l'application de la Loi sur les foyers familiaux situés dans les réserves et les droits ou intérêts matrimoniaux ont-elles permis d'atteindre les résultats escomptés établis dans la stratégie de mesure du rendement de 2014?

1. Résultat immédiat 1 : Les communautés des Premières Nations prennent connaissance de leurs droits en matière de législation et de protection en vertu de la Loi.
2. Résultat immédiat 2 : Les responsables clés connaissent et comprennent le droit relatif aux biens immobiliers matrimoniaux et les questions sociales dans les réserves.
3. Résultat intermédiaire : Les institutions de gouvernance, les organisations et les responsables clés obtiennent la capacité d'aider les Premières Nations à prendre des décisions éclairées pour les enjeux entourant les biens immobiliers matrimoniaux situés dans une réserve.
4. Résultat ultime : Les gouvernements et les institutions des Premières Nations sont transparents et responsables.

4. Y a-t-il des facteurs (externes ou internes) qui ont eu un effet (positif ou négatif) sur l'atteinte des résultats escomptés?

5. Dans quelle mesure les activités de sensibilisation, de formation et de renforcement des capacités à l'appui de la mise en œuvre et de l'application de la Loi sur les foyers familiaux situés dans les réserves et les droits ou intérêts matrimoniaux ont-elles été menées de façon économique et efficace?

6. Dans quelle mesure les provinces et les territoires, par l'administration des tribunaux, ont-ils appuyé la mise en œuvre de la Loi sur les foyers familiaux situés dans les réserves et les droits ou intérêts matrimoniaux?

1. A-t-on fourni de l'information sur la Loi sur les foyers familiaux situés dans les réserves et les droits ou intérêts matrimoniaux au personnel qui aide régulièrement des personnes à accéder aux tribunaux (c.-à-d. personnel de palais de justice, organismes d'aide juridique provinciaux, avocats de service de palais de justice ou conseillers parajudiciaires des Premières Nations)?
2. A-t-on modifié des règles de procédures des tribunaux pour en assurer la conformité à la Loi sur les foyers familiaux situés dans les réserves et les droits ou intérêts matrimoniaux?
3. A-t-on modifié des formulaires de tribunaux pour traiter les demandes soumises en vertu de la Loi sur les foyers familiaux situés dans les réserves et les droits ou intérêts matrimoniaux?

7. Quels coûts doivent assumer les collectivités situées dans une réserve qui souhaitent élaborer et mettre en œuvre leurs propres lois sur les biens immobiliers matrimoniaux?

8. Quelles difficultés ont été rencontrées et y a-t-il des leçons apprises ou des pratiques exemplaires qui pourraient être utiles lors de futures initiatives de mise en œuvre de lois et de soutien de collectivités autochtones souhaitant élaborer leurs propres codes ou politiques?