Vérification de la Gestion des Litiges

Contexte

La Direction générale de la gestion et du règlement des litiges (DGGRL) gère les litiges en collaboration avec les secteurs ou régions du Ministère, le Secteur national du contentieux de Justice Canada (JUS), le secteur du Portefeuille des affaires autochtones, qui comprend le Centre de droit autochtone, ainsi qu'avec les bureaux de litiges et les Unités des services juridiques (USJ).

Une vérification de la gestion des litiges a été incluse dans le plan de vérification axé sur les risques de 2017-2018 à 2019-2020 d'Affaires autochtones et du Nord Canada (AANC). La vérification a été jugée comme une priorité parce que la gestion des litiges est un domaine complexe assorti d'un degré élevé de sensibilité et de visibilité qui a des répercussions importantes sur les décisions ministérielles et les relations avec les Autochtones.

Avec l'examen des services juridiques, dirigé par JUS et réalisé dans l'ensemble du gouvernement fédéral en 2014, ainsi que la réorganisation subséquente de la DGGRL, AANC a entrepris des activités de vérification interne limitées dans ce domaine depuis l'étude préliminaire sur la gestion des litiges menée en 2011-2012.

La vérification a été lancée avant la dissolution d'AANC et la création de Relations Couronne­Autochtones et Affaires du Nord (RCAAN) et de Services aux Autochtones Canada (SAC). Les constatations et les recommandations de ce rapport ont été fournies aux deux Ministères.

Objectif et étendue de la vérification

L'objectif de la vérification était de fournir une assurance raisonnable que des contrôles adéquats sont en place pour soutenir la gestion efficace et efficiente des dossiers de litige au sein de RCAAN/SAC et dans le cadre des transactions de RCAAN/SAC avec ses fournisseurs de services juridiques.

L'étendue de cette vérification a inclus un examen des pratiques mises en place en matière de gouvernance, de gestion des risques et de contrôle pour veiller à atteindre les objectifs des Ministères en matière de gestion des litiges. Plus particulièrement, l'étendue de cette vérification a compris une évaluation des activités dont la DGGRL est responsable pour s'acquitter de son mandat.

La vérification a également porté sur le rôle de JUS en tant que fournisseur de services juridiques dans le processus de gestion des litiges dans son ensemble, mais seulement en ce qui a trait à l'établissement des attentes et au respect des normes de service du point de vue de la DGGRL. Le travail de JUS, du ministère des Finances Canada et du Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada ne fait pas partie de la vérification^{Note de bas de page 1}. Ces intervenants clés du processus de gestion des litiges du Ministère sont considérés du point de vue de l'établissement des attentes. De plus, la vérification a examiné les rôles et les responsabilités des secteurs et des bureaux régionaux impliqués dans la gestion des litiges.

L'étendue de la vérification a compris un examen des cas actifs et fermés récemment entre le 1er avril 2016 et le 31 août 2017 afin d'évaluer si les activités clés de gestion des cas sont efficaces et efficientes, ainsi que cohérentes entre les directions.

Énoncé de conformité

La présente vérification est conforme aux Normes internationales relatives à la pratique professionnelle de la vérification interne, comme en font foi les résultats du programme d'assurance et d'amélioration de la qualité.

Conclusion

De manière générale, un cadre de contrôle de gestion adéquat, y compris une structure de gouvernance officielle, est en place pour soutenir la gestion efficace et efficiente des dossiers de litige au sein de RCAAN/SAC et dans le cadre des transactions de RCAAN/SAC avec ses fournisseurs de services juridiques.

Cependant, des possibilités d'amélioration ont été relevées afin de rationaliser les exigences de diligence raisonnable concernant les règlements extrajudiciaires; officialiser la surveillance du rendement et des risques opérationnels; améliorer la gestion des dossiers; et établir des stratégies de prévention et préparation en matière de litiges.

Recommandations

À partir des observations effectuées au cours de la vérification, les recommandations suivantes ont été élaborées :

1. Le SMA principal, SPOS, devrait entamer des discussions avec les organismes centraux (JUS, FIN et SCT) sur la restructuration des exigences de diligence raisonnable concernant les règlements extrajudiciaires, notamment l'utilisation de la version condensée de l'évaluation des risques juridiques pour obtenir des mandats de règlement plus tôt dans le processus de gestion des cas.
2. Le SMA principal, SPOS, devrait renforcer le cadre de gouvernance des litiges, par :
   1. L'élaboration et la mise en œuvre d'un exercice annuel (ou à un autre intervalle convenu) de détermination et d'évaluation des risques opérationnels. Cela comprendrait l'élaboration de stratégies d'atténuation présentées aux comités de gouvernance établis (p. ex. le Comité des directeurs généraux sur les litiges, le Comité de la haute direction sur les litiges) et leur surveillance selon un intervalle préétabli.
   2. Établir des objectifs relatifs aux paramètres/indicateurs de rendement, au besoin, et veiller à ce que les rapports et la surveillance des paramètres/indicateurs soient exécutés conformément au profil d'information sur le rendement.
3. Le SMA principal, SPOS, devrait réviser, documenter et communiquer les pratiques actuelles de gestion de cas de manière à inclure :
   1. Une exigence de la tenue à jour d'éléments de preuve relatifs aux activités clés de gestion de cas, et à leurs résultats dans le dossier de cas;
   2. Pratiques normalisées de gestion des dossiers, y compris des systèmes officiels d'enregistrement, une structure de fichiers normalisée (et où les documents clés doivent être tenus à jour) et des conventions de dénomination relatives aux documents enregistrés dans le Système global de gestion intégrée des documents (SGGID)^{Note de bas de page 2}.
   3. De plus, le SMA principal, SPOS, et le Directeur général (DG), DGGRL, devraient tenir les gestionnaires de cas responsables de l'achèvement et de la mise à jour en temps opportun du Système de gestion des litiges^{Note de bas de page 3} (SGL) au moyen de paramètres continus de surveillance et de rendement.
4. Le SMA principal, SPOS, en collaboration avec les divers secteurs de RCAAN/SAC, devrait élaborer et communiquer des stratégies de prévention et préparation en matière de litiges.

Réponse de la direction

La direction est en accord avec les conclusions de la vérification, a accepté les recommandations formulées dans le rapport et a dressé un plan d'action de gestion pour y donner suite. Celui-ci a été intégré au rapport.

1.1 Contexte

Relations Couronne-Autochtones et Affaires du Nord (RCAAN) et Services aux Autochtones Canada (SAC) sont les principaux ministères fédéraux appelés à respecter les obligations et les engagements du Gouvernement du Canada (GC) envers les membres des Premières Nations, les Inuits et les Métis, et à assumer les responsabilités constitutionnelles du gouvernement fédéral dans le Nord. Les responsabilités des Ministères sont en grande partie déterminées par un grand nombre de lois, d'ententes et de revendications territoriales négociées, de traités historiques et de décisions juridiques pertinentes.

La complexité des questions juridiques autochtones est fondée sur les relations séculaires entre l'État fédéral et les peuples autochtones. Cette relation a des fondements constitutionnels, législatifs, et liés aux programmes/politiques historiques et modernes, qui impliquent RCAAN/SAC dans de nombreux cas de litige. Par conséquent, le volume de litiges contre les deux ministères est plus élevé que la plupart des ministères fédéraux. Cela comprend des litiges de nature complexe qui peuvent impliquer plusieurs ministères du gouvernement fédéral. De plus, les litiges contre RCAAN/SAC peuvent avoir des répercussions importantes sur les secteurs d'activité de RCAAN/SAC et les politiques du GC.

En 2014, Justice Canada (JUS) a entrepris un examen des services juridiques, en s'engageant à plafonner le coût total des services juridiques du GC chaque année. Cela a entraîné un certain nombre de réductions de postes dans les services juridiques et la gestion sur trois ans. Un objectif clé était de réduire la demande globale de services juridiques en mettant l'accent sur les services où JUS apporte le plus de valeur et en harmonisant davantage les ressources avec la complexité, les risques et les priorités. Dans le cadre de l'examen, JUS, en partenariat avec ses ministères et organismes clients, a lancé une série de mesures visant à améliorer la productivité, la rentabilité et l'excellence opérationnelle de ses activités afin de « redéfinir le partenariat Justice-client ».

1.2 Gestion des litiges à RCAAN/SAC

La gestion des litiges au sein de RCAAN/SAC est dirigée par la Direction générale de la gestion et du règlement des litiges (DGGRL), qui relève du Secteur de la politique et de l'orientation stratégique.

Au sein de la DGGRL, les gestionnaires de cas jouent le rôle d'analyste principal des cas de litiges individuels progressant à travers le système judiciaire ou le processus de règlement. Les gestionnaires de cas examinent les stratégies d'analyse des risques juridiques et de gestion des litiges proposées par JUS, en évaluant cette information sous l'angle des activités de RCAAN/SAC. En tant que représentante du client, la DGGRL transmet des instructions à JUS après consultation des domaines du secteur/programme.

En 2014, la DGGRL a été réorganisée, et restructurée en quatre directions :

• Direction des opérations intégrées et de l'analyse (DAIA) à l'administration centrale;
• Direction des opérations et des politiques liées aux litiges – Alberta et le Nord à l'administration centrale et à Calgary;
• Direction des opérations et des politiques liées aux litiges – Est à l'administration centrale;
• Direction des opérations et des politiques liées aux litiges – Ouest à Vancouver.

Chaque direction a des rôles et responsabilités distincts. Toutefois, afin de s'acquitter efficacement de son mandat, la DGGRL doit travailler en étroite collaboration avec les secteurs ministériels et les bureaux régionaux (au besoin) et avec le secteur du Portefeuille des affaires autochtones de JUS, qui comprend le Centre de droit autochtone, le Secteur national des litiges, les bureaux régionaux des litiges et les Unités des services juridiques (USJ).

Avec l'accent mis par le GC sur la réconciliation et une relation renouvelée avec les peuples autochtones, la DGGRL collabore avec les secteurs de RCAAN/SAC pour cerner les possibilités de parvenir à des règlements extrajudiciaires avec les demandeurs afin de promouvoir la coopération et le partenariat. La DGGRL est responsable d'évaluer les cas afin de déterminer les mécanismes de règlement les plus appropriés, les plus efficaces et les plus efficients, conformément aux intérêts du demandeur, de RCAAN/SAC, de ses parties prenantes et des intérêts à long terme de l'État.

De plus, la DGGRL a été chargée de collaborer avec les secteurs ministériels pour : (1) déterminer les occasions de prévenir les litiges futurs en reliant les tendances relatives aux litiges à l'élaboration des politiques et des programmes ministériels; et (2) aider à se préparer aux litiges potentiels liés aux changements de politique ou aux décisions judiciaires récentes. Dans le cadre du Plan d'action pour la réduction du déficit, la DGGRL a noté une perte de capacité d'analyse des politiques. Cependant, la DGGRL a lancé récemment une campagne de sensibilisation stratégique auprès des secteurs de RCAAN/SAC afin d'élaborer des rapports sur les tendances communes en matière de litiges.

2.1 Objectif de la vérification

L'objectif de la vérification était de fournir une assurance raisonnable que des contrôles adéquats sont en place pour appuyer la gestion efficace et efficiente des dossiers de litige au sein de RCAAN/SAC et avec les relations de RCAAN/SAC avec ses fournisseurs de services juridiques.

2.2 Étendue de la vérification

L'étendue de cette vérification a inclus un examen des pratiques mises en place en matière de gouvernance, de gestion des risques et de contrôle pour veiller à atteindre les objectifs des Ministères en matière de gestion des litiges.

Plus particulièrement, l'étendue de cette vérification a compris une évaluation des activités dont la DGGRL est responsable pour s'acquitter de son mandat.

La vérification a également porté sur le rôle de JUS en tant que fournisseur de services juridiques dans le processus de gestion des litiges dans son ensemble, mais seulement en ce qui a trait à l'établissement des attentes et au respect des normes de service du point de vue de la DGGRL. Le travail de Justice Canada, du ministère des Finances Canada et du Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada ne fait pas partie de la vérification^{Note de bas de page 4}. Ces intervenants clés du processus de gestion des litiges du Ministère sont considérés du point de vue de l'établissement des attentes. De plus, la vérification a examiné les rôles et les responsabilités des secteurs et des bureaux régionaux impliqués dans la gestion des litiges.

L'étendue de la vérification a inclus un examen des cas actifs et fermés récemment entre le 1er avril 2016 et le 31 août 2017 afin d'évaluer si les activités clés de gestion des cas sont efficaces et efficientes, ainsi que cohérentes entre les directions.

5.1 Mandat de règlement

Tel que déjà mentionné, la DGGRL appuie l'accent mis par le gouvernement fédéral sur la réconciliation et des relations renouvelées avec les peuples autochtones en cherchant des mécanismes pour parvenir à un règlement extrajudiciaire avec les demandeurs, y compris les règlements financiers et non financiers.

À l'heure actuelle, comme l'exige Finances Canada, les cas pour lesquels l'approbation d'un mandat de règlement extrajudiciaire est recherchée exigent une Évaluation officielle des risques juridiques (ERJ) de JUS, en plus d'une Évaluation des répercussions sur les activités (ERA). L'ERJ est une évaluation des risques juridiques liés au cas, et comprend une quantification financière de l'exposition du Canada devant les tribunaux. Le mandat de règlement (c.­à­d. le montant des fonds demandé) est actuellement basé sur ce montant d'exposition. L'ERA, qui décrit les principaux aspects relatifs aux activités du règlement proposé, y compris les répercussions sur les politiques, est élaborée par la DGGRL en consultation avec les représentants de secteur/programme, les AM (le cas échéant) et JUS. L'ERA prend en compte les résultats de l'ERJ.

En règle générale, JUS prépare une ERJ officielle plus tard dans le cycle de vie du cas. Cela est généralement entrepris après la fin de la phase de découverte, lorsque l'on comprend mieux l'exposition du Canada. Dans certains cas, cette ERJ est complétée plus tard dans le cycle de vie du litige, après que des coûts juridiques importants ont déjà été engagés par le demandeur et le Canada, ce qui pourrait nuire à la capacité des Ministères d'obtenir un consensus sur le montant du règlement proposé. Ainsi, afin de régler rapidement les cas, les Ministères doivent accepter un certain niveau de risque.

Dans certaines circonstances, les Ministères peuvent demander une version abrégée d'une ERJ auprès de JUS plus tôt dans le cas. Cependant, la direction n'a pas fourni d'orientation claire sur les situations dans lesquelles il est approprié d'utiliser cette version abrégée de l'ERJ, car elle ne fournit pas le même niveau d'assurance qu'une ERJ officielle et est souvent requise par les organismes centraux avant d'accorder un mandat financier de règlement extrajudiciaire.

En plus des exigences de diligence raisonnable établies par RCAAN/SAC, des exigences supplémentaires peuvent être imposées par les organismes centraux avant de procéder à un règlement extrajudiciaire. Par exemple, si les Ministères recherchent un mandat de règlement dépassant un certain seuil, une présentation au Conseil du Trésor peut être exigée, une fois qu'une source de fonds a été déterminée. De plus, si un cas nécessite l'accès au Cadre Financier fédéral en raison de sa nature historique (avant les années 1990), l'approbation de Finances Canada est nécessaire. L'approbation du financement de Finances Canada a été difficile à obtenir dans les cas où l'ERJ détermine un risque moyen ou inférieur, même si l'ERA détermine des répercussions élevées. Avec ces exigences supplémentaires, RCAAN/SAC est confrontée à des difficultés pour obtenir l'approbation de commencer à négocier des règlements extrajudiciaires et, par conséquent, à remplir son mandat de règlement et, en fin de compte, l'engagement du Canada à la réconciliation avec les peuples autochtones.

5.2 Gouvernance

Une solide structure de surveillance et de gouvernance est nécessaire pour la gestion efficace et efficiente des cas de litige, ainsi que pour l'orientation et l'approbation relatives aux stratégies de gestion des litiges ou aux occasions de règlement.

Au sein de la DGGRL, des rôles et des responsabilités clairement définis en matière de gouvernance et de surveillance ont été établis pour appuyer les activités permanentes de gestion de cas. Ces activités comprennent l'examen et la contestation des plaidoiries par le Directeur Général (DG), la DGGRL et le SMA principal, SPOS. En outre, plusieurs réunions bilatérales ont lieu entre les différents niveaux de gestion au sein de la DGGRL et de JUS pour discuter de l'état des cas, des échéances à venir et des stratégies proposées.

À l'appui de la structure de gouvernance de la DGGRL, deux comités de surveillance ont été créés pour examiner et discuter de l'état des cas très en vue ou à risque élevé, des stratégies de gestion des litiges proposées et pour approuver les mandats de règlement. Le premier comité est le Comité des Directeurs généraux sur les litiges (CDGL) composé de membres du niveau de DG au sein de RCAAN/SAC et présidé par le DG de la DGGRL. Le deuxième comité est le Comité de la haute direction sur les litiges (CHDL), composé de membres du niveau de SMA et présidé par le sous-ministre. Les mandats de règlement d'une valeur de 50 millions de dollars et plus, ou ayant des répercussions sur la gestion ou les politiques à l'échelle de RCAAN/SAC ou du gouvernement, doivent être examinés par le CHDL.

Bien que la structure de gouvernance et de surveillance établie appuie les activités permanentes de gestion de cas, des activités limitées de mesure des risques opérationnels et du rendement sont officiellement entreprises.

5.3 Gestion des dossiers

Une bonne gestion des dossiers est essentielle pour s'assurer que les Ministères soient bien placés pour répondre aux demandes de renseignements sur les principales activités de gestion des litiges, l'échange efficace de l'information et la création de rapports complets et fiables dans le cadre de l'exercice des responsabilités de surveillance.

5.4 Prévention et préparation en matière de litiges

Le mandat de DGGRL, le document  « Énoncé de vision et principales activités » stipule que la DGGRL est responsable de la gestion des litiges, du règlement des litiges, et de la prévention et préparation en matière de litiges.

La prévention et la préparation en matière de litiges sont essentielles pour réduire à la fois le nombre de demandes en litige reçues par les Ministères et leurs répercussions. L'objectif est de déterminer et d'analyser les causes profondes des litiges et d'élaborer des stratégies en vue de prévenir les litiges futurs.

Pour que la prévention et la préparation en matière de litiges soient efficaces, il faut que cette responsabilité soit partagée entre RCAAN et SAC, la DGGRL étant chargée de faire connaître les tendances en matière de litiges en temps opportun.

Depuis la dissolution de la Direction du portefeuille, de la sensibilisation et des négociations sur les litiges en 2012, suivie de la dissolution de la Direction de la politique de contentieux dans le cadre de la réorganisation de la DGGRL en 2014, les directions de la DGGRL ont noté une capacité limitée concernant les activités de prévention et de préparation en matière de litiges, y compris l'analyse des tendances et politiques.

Cependant, au cours des derniers mois, un besoin de ressources dédiées à ces activités essentielles a été cerné et certaines mesures ont été prises pour remédier à cette faiblesse. Plus précisément, un rapport sur les grappes a été récemment élaboré et présenté aux comités de surveillance. Ce rapport décrit les cas très en vue au sein des portefeuilles de litiges spécifiques, par exemple les grappes Demandes relatives aux enfants, Politiques et programmes, et Consultation et accommodement, dans le but de déterminer les tendances des litiges et d'éclairer l'analyse des politiques.

De plus, le directeur de la Direction des litiges de l'Ouest a récemment confié à une personne de son équipe le mandat de déterminer et d'analyser les tendances en matière de litiges. Cependant, comme ce poste relève de la Direction de l'Ouest, il peut être plus difficile d'obtenir une visibilité sur les tendances globales dans toutes les directions sans disposer de ressources dédiées dans les autres directions ou de forums d'échange d'information.

Un sous-comité du CDGL a été créé pour déterminer les possibilités et les priorités relatives à la prévention et la préparation en matière de litiges à partir de l'analyse des tendances. À la fin de la phase de réalisation de la vérification, le comité n'avait eu qu'une seule fois l'occasion de se réunir.

Malgré ce regain d'intérêt pour la prévention et la préparation en matière de litiges, aucune stratégie officielle à cet égard n'a été élaborée à ce jour. En l'absence de stratégies définies, il n'existe pas d'approche ciblée et rationalisée pour traiter de manière proactive les problèmes récurrents en matière de litiges dans le cadre d'une analyse éclairée des politiques.