Étude des leçons tirées du processus lié aux crédits personnels

Constatations

Sur près de 80 000 bénéficiaires de paiements d'expérience commune qui étaient admissibles à des crédits personnels, seul un peu plus d'un cinquième ont profité de l'initiative. Un certain nombre de facteurs ont contribué aux difficultés auxquelles AANC, et les parties qui soutiennent le Ministère, ont fait face dans l'administration des crédits personnels et les efforts visant à assurer une forte adoption. En voici quelques-uns :

• une initiative ambiguë dont la durée a été fixée, au départ, à environ 15 mois – un calendrier qui comprend le temps dont le bénéficiaire a besoin pour définir et réaliser des activités éducatives;
• la présentation aux tribunaux d'une demande de prolongation de la durée de l'initiative afin de permettre une plus grande adoption des crédits personnels, ce qui a entraîné une augmentation des dépenses et des efforts requis pour réaliser l'initiative;
• le public cible des crédits personnels était vieillissant, et une partie de celui-ci était de passage;
• l'utilisation d'une liste de distribution qui n'était pas à jour depuis environ sept ans; et
• le processus de demande et de rachat des crédits personnels était généralement perçu comme étant complexe.

AANC a réagi et s'est ajusté à ces difficultés, entre autres, en collaboration avec d'autres parties jouant un rôle dans la mise en œuvre des crédits personnels, de la façon suivante :

• À l'automne 2014, en réaction à la faible adoption et à d'autres problèmes, et en plus des réunions régulières de son groupe de travail avec Crawford Class Action Services et d'autres organismes bénéficiaires, AANC a dirigé une séance de travail avec d'autres parties afin de s'assurer que toutes les parties ont une compréhension commune du processus relatif aux crédits personnels et de ses conditions.
• En partenariat avec d'autres parties, AANC a demandé et obtenu de la Cour une prolongation des délais du plan d'administration des crédits personnels. Cela a été fait pour permettre à un plus grand nombre de bénéficiaires de paiements d'expérience commune et de membres de leur famille d'avoir accès au crédit éducatif.
• AANC a travaillé avec l'Assemblée des Premières Nations et les représentants des Inuits pour obtenir des coordonnées à jour afin que les trousses d'information puissent être renvoyées aux personnes dont les trousses avaient été retournées à l'expéditeur.
• Les liaisons autochtones avec l'Assemblée des Premières Nations et les représentants des Inuits ont été mobilisées pour jouer des rôles importants dans la communication de l'information au sujet des crédits personnels aux personnes qui pourraient les recevoir.

1.2.1 Rôles et responsabilités

Les parties jouant un rôle dans l'administration des crédits personnels étaient, entre autres, les suivantes.

• Le fiduciaire – Au nom de Sa Majesté la Reine du chef du Canada, les ministres titulaires temporairement responsables de Résolution des questions des pensionnats indiens Canada et de Service Canada agissent comme fiduciaires du Fonds de la somme désignée, à partir duquel les paiements d'expérience commune et les crédits personnels ont été payés. En conséquence, AANC et Emploi et Développement social Canada/Service Canada ont joué un rôle dans la mise en œuvre des crédits personnels. Conformément à l'ordonnance du tribunal du 31 octobre 2013 concernant les crédits personnels, AANC, en tant que cofiduciaire de la Convention de règlement relative aux pensionnats indiens avec Emploi et Développement social Canada/Service Canada, a reçu l'ordre de fournir le personnel et l'infrastructure requis pour examiner la documentation à l'appui fournie par l'agent du fiduciaire. Cette directive a été donnée pour veiller à ce que l'agent respecte les conditions approuvées par la Cour et satisfasse aux exigences relatives aux obligations de vérification des produits au titre de la Loi sur la gestion des finances publiques. Par conséquent, les ministères avaient environ sept mois pour élaborer un plan d'administration des crédits personnels. Au bout du compte, le soutien en personnel et en infrastructure a été fourni par la Direction générale des opérations de la Convention de règlement d'AANC. La principale tâche du Ministère, par le truchement de la Direction générale des opérations de la Convention de règlement, était de superviser l'administration des crédits personnels par Crawford, d'examiner les demandes de crédits personnels recommandées pour un paiement et de s'assurer qu'elles respectent les exigences énoncées dans les conditions relatives aux crédits personnels approuvées par la Cour de même que la délégation des pouvoirs financiers au titre de l'article 34.
  
  Un protocole d'entente a été signé entre AANC et Emploi et Développement social Canada/Service Canada pour l'administration des crédits personnels. Un protocole d'entente pour les paiements d'expérience commune et le Fonds de la somme désignée était déjà en place pour la mise en œuvre des paiements d'expérience commune.
• L'agent du fiduciaire – Crawford Class Action Services, une entreprise canadienne établie à Waterloo et spécialisée dans les services liés aux demandes de règlement, la sous-traitance du processus opérationnel et la consultation, a été désignée par le Canada comme agent du fiduciaire. Elle a reçu du Canada le mandat d'administrer le processus qui soutiendrait la distribution des crédits personnels. Crawford Class Action Services était responsable de la réception des formulaires d'attestation et de rachat de crédits personnels, de l'évaluation de ces formulaires, de combler les lacunes liées aux demandes des bénéficiaires de paiement d'expérience commune ou des entités ou groupes éducatifs et de rejeter des demandes incomplètes ou déficientes avant la date limite prévue. Crawford a mis en place et exploité le centre d'assistance ou centre d'appel pour aider les bénéficiaires de paiement d'expérience commune, les membres de leur famille, les entités et les groupes éducatifs. De plus, l'entreprise était responsable d'administrer les paiements aux entités et groupes éducatifs pour les demandes approuvées.
• Organisations bénéficiaires – L'Assemblée des Premières Nations et les représentants des Inuits^{Note de bas de page 5} ont joué un rôle dans la formulation des conditions d'administration des crédits personnels, car ils ont participé aux négociations avec le Canada concernant le contenu des conditions.
  
  L'Assemblée des Premières Nations et les représentants des Inuits ont également joué un rôle dans l'administration des crédits personnels en aidant les bénéficiaires de paiement d'expérience commune issus des Premières Nations, métis, non inuits et inuits à comprendre les crédits personnels et le processus de demande pour les recevoir. L'Assemblée des Premières Nations a reçu un budget pour des activités de communication conçues pour combler les lacunes dans une stratégie plus générale. Elle a utilisé ces ressources pour faire en sorte que l'information sur les crédits personnels soit disponible sur son site Web et pour créer du matériel imprimé et pour les médias sociaux expliquant le processus de demande et la façon de remplir les formulaires, afin de mettre en place un centre d'aide et d'offrir du soutien. Elle a aussi joué un rôle en répondant aux besoins nouveaux, comme le processus de mise en commun des demandes d'activités éducatives liées à la culture, aux langues ou à l'histoire.
  
  L'Assemblée des Premières Nations a également mis en place quatre liaisons autochtones, et les représentants des Inuits ont reçu du financement pour quatre employés à temps plein (collectivement, les « liaisons »). Les liaisons ont travaillé avec les bénéficiaires du paiement d'expérience commune issus des Premières Nations, métis, non inuits et inuits et avec les organisations afin de diffuser des renseignements concernant les crédits personnels. Ils ont aussi aidé les bénéficiaires du paiement d'expérience commune et les entités et groupes éducatifs à remplir les formulaires de demande. De plus, les liaisons ont collaboré avec les collectivités pour coordonner l'élaboration et l'exécution des programmes et services de groupe liés à la préservation, à la réappropriation, à l'amélioration ou à la compréhension des identités, de l'histoire, de la culture et des langues des Premières Nations, des Métis ou des Inuits. Au sein de l'Assemblée des Premières Nations, les liaisons autochtones étaient en place à partir de février 2014, et le travail devait être terminé en mai 2015.
• Comités consultatifs autochtones – L'ordonnance du tribunal du 31 octobre 2013 comprenait la création de comités consultatifs pour soutenir l'administration des crédits personnels. On a mis en place deux comités, c'est-à-dire le comité consultatif sur les crédits personnels des bénéficiaires métis, non inuits et des Premières Nations du paiement d'expérience commune et le comité consultatif sur les crédits personnels des bénéficiaires inuits du paiement d'expérience commune. Ces comités étaient responsables : de fournir des directives et des conseils administratifs généraux; d'examiner et approuver les entités et groupes éducatifs, les programmes et les services éducatifs qui ne figuraient pas sur la liste approuvée; et d'examiner les appels concernant les crédits personnels avant de prendre une décision.

1.2.2 Crédits personnels – Échéanciers

Une vérification du Fonds de la somme désignée a été réalisée en août 2013 et a permis de déterminer qu'il restait une somme de plus de 40 millions de dollars après le versement de tous les paiements d'expérience commune. Une période de sept mois s'en est suivie où le Canada devait parachever les conditions avec l'Assemblée des Premières Nations et les représentants des Inuits et élaborer un plan d'administration et un plan d'information. Ces conditions ont ensuite été approuvées en octobre 2013 au moyen d'une ordonnance du tribunal. La mise en œuvre actuelle du processus relatif aux crédits personnels a commencé en janvier 2014 et devait se terminer au plus tard le 30 avril 2015. Toutefois, la date d'achèvement a ensuite été révisée au 31 août 2015.

1.2.3 Crédits personnels – Programmes et services éducatifs admissibles

Le gouvernement du Canada, l'Assemblée des Premières Nations et les représentants des Inuits ont élaboré ensemble la liste préapprouvée des entités et des groupes éducatifs. Les bénéficiaires de paiement d'expérience commune pouvaient aussi demander que leur crédit personnel soit racheté par une entité ou un groupe éducatif qui ne figurait pas sur la liste approuvée^{Note de bas de page 6}.

1.2.4 Crédits personnels – Coûts administratifs

Les coûts prévus associés à l'administration des crédits personnels ont été approuvés par une ordonnance du tribunal le 31 octobre 2013 et devaient être payés à partir du Fonds de la somme désignée^{Note de bas de page 7}. Les coûts ont été estimés à environ 23,6 millions de dollars^{Note de bas de page 8}. La part la plus importante (15,7 millions de dollars ou 66,5 %) a été mise de côté pour l'administration des crédits personnels par l'agent du fiduciaire, Crawford Class Action Services. Cela a été suivi d'environ 2,4 millions de dollars (10,2 %)^{Note de bas de page 9} pour l'administration et la surveillance par AANC; d'environ 2,3 millions de dollars (9,6 %) pour les activités de liaison de l'Assemblée des Premières Nations; et d'environ 1,2 million de dollars (cinq pour cent) pour les liaisons des représentants des Inuits. Les sommes restantes comprenaient : un peu plus de 1 million de dollars (4,2 %) pour Emploi et Développement social Canada/Service Canada pour soutenir l'administration du Fonds de la somme désignée; 0,8 million de dollars (trois pour cent) pour soutenir un plan d'élaboration d'avis; et 0,2 million de dollars (0,9 %) pour le travail des comités consultatifs.

1.2.5 Crédits personnels – Processus de demande

Toute personne qui a reçu un PEC peut demander les crédits personnels. Le processus de demande de crédits personnels comportait deux étapes, qui sont décrites ci-dessous.

• Étape 1 : Accusé de réception – Une trousse d'information sur les crédits personnels a été envoyée par la poste aux bénéficiaires du paiement d'expérience commune. La trousse comprend un Formulaire d'attestation de crédits personnels personnalisé pour le bénéficiaire. Le bénéficiaire devait remplir le formulaire en précisant le nom de la personne qui utilisera les crédits personnels ainsi que les entités ou groupes éducatifs auprès desquels les crédits seront rachetés.
• Étape 2 : Rachat – Une fois l'information fournie dans le Formulaire d'attestation traitée et approuvée, un deuxième formulaire était envoyé au bénéficiaire du paiement d'expérience commune, soit le Formulaire de rachat de crédits personnels. Un formulaire de rachat a été envoyé pour chaque cessionnaire de paiement d'expérience commune utilisant les crédits personnels. Le bénéficiaire du paiement d'expérience commune ou le cessionnaire devait faire parvenir le Formulaire de rachat à l'entité ou au groupe éducatif qui devait assurer la prestation des services éducatifs.
  
  Les entités ou groupes éducatifs devaient ensuite remplir le Formulaire de rachat de crédits personnels et l'envoyer à l'administrateur des crédits personnels de Crawford Class Action Services.

Il incombait au bénéficiaire du Paiement d'expérience commune de s'assurer que les dates limites pour les crédits personnels étaient respectées.

3.1.1 Échéanciers du processus

Le processus relatif aux crédits personnels a été conçu avec une série d'échéanciers. En conséquence, Crawford Class Action Services a reçu un grand nombre de formulaires avant les dates limites.

Il a été difficile pour Crawford Class Action Services de répondre à un grand volume de formulaires de demande. En conséquence, l'entreprise n'a pas pu respecter ses normes de service pour le traitement des formulaires d'attestation et de rachat. Cela a fait en sorte qu'AANC a dû surveiller davantage la gestion, ce qui a exercé une pression sur ses ressources.

3.3.1 Étape 1 : Attestation

Les statistiques administratives sur les crédits personnels tenues par Crawford Class Action Services indiquent que, pendant la période d'administration^{Note de bas de page 12} et à l'étape 1 - Attestation, près de 80 000 bénéficiaires de paiement d'expérience commune ont reçu par la poste des trousses de renseignements sur les crédits personnels contenant le formulaire d'attestation. Parmi ceux-ci, près de 19 % (14 704) des trousses ont été retournées à l'expéditeur parce qu'elles n'avaient pas pu être livrées à un bénéficiaire admissible au paiement d'expérience commune. Les raisons des retours des trousses étaient variées. Les listes utilisées pour communiquer avec les bénéficiaires éventuels des crédits personnels ont été produites à l'aide des coordonnées provenant de l'administration du paiement d'expérience commune. Certains des renseignements sur ces listes dataient d'il y a près de sept ans. En conséquence, l'information n'était plus à jour, compte tenu du fait que des personnes avaient déménagé, étaient décédées, etc.

Compte tenu de la sensibilisation, des communications et des lignes d'aide, un peu plus de 23 500 trousses ont été renvoyées aux bénéficiaires, probablement des personnes qui : n'ont pas reçu les envois initiaux; avaient égaré ou perdu leurs formulaires; ne souhaitaient pas présenter une demande au départ, mais ont changé d'idée par la suite (p. ex. après la prolongation, après l'ajout d'activités de communication); avaient besoin d'information dans une autre langue, etc. Ces envois supplémentaires ont permis d'élargir la portée de l'initiative.

Sur près de 80 000 bénéficiaires admissibles, pendant la durée de l'initiative, environ 39 % (30 770) ont présenté des formulaires d'attestation. Il est important de mentionner que les bénéficiaires d'un paiement d'expérience commune n'avaient aucune obligation de confirmer s'ils souhaitaient ou pas participer aux crédits personnels. Par conséquent, peu d'information est disponible concernant les raisons pour lesquelles des personnes ont décidé de présenter une demande ou de ne pas le faire.

Le personnel d'AANC estimait que la longueur du formulaire, qui était d'environ sept pages, et son niveau de complexité sont des facteurs qui ont influencé le niveau de réponse.

Parmi ceux qui ont manifesté un intérêt à demander les crédits personnels en retournant le formulaire d'attestation à Crawford Class Action Services, 10,6 % (3 240) ont vu leur demande refusée^{Note de bas de page 13}. Les motifs de refus les plus courants étaient, entre autres, que le formulaire d'attestation était incomplet (80 % des refus) ou que le cachet de la poste pour les formulaires d'attestation indiquait une date ultérieure à la date limite du 9 mars 2015 (18 %)^{Note de bas de page 14}.

Souvent, les formulaires ont été jugés incomplets ou ont été renvoyés parce qu'ils étaient incomplets ou comportaient des erreurs. D'après les données administratives, la plus importante proportion des erreurs (entre 27 % et 64 %^{Note de bas de page 15}) ont été commises dans la section D^{Note de bas de page 16} du formulaire. C'est dans cette section que le bénéficiaire pouvait choisir parmi différentes options pour l'utilisation des crédits personnels (p. ex. pour utilisation personnelle, pour utilisation par un membre de la famille, etc.) Un examen de la section D du formulaire porte à croire que les instructions auraient pu être plus claires et que des termes utilisés, comme « entité éducative » et « services d'éducation collectifs », portaient peut-être à confusion. La section B – Renseignements sur le représentant personnel, s'est aussi révélée difficile à remplir, et cette section comportait des erreurs ou était incomplète sur six à neuf pour cent des formulaires. Les instructions dans cette section ont peut-être été perçues comme étant confuses, car le formulaire indiquait en gras que « Cette section doit être remplie seulement par un représentant personnel », mais, ensuite, elle comprend des instructions supplémentaires disant, en gras, « Vous DEVEZ remplir les sections A et B ». Un autre six à neuf pour cent des formulaires comportaient des erreurs ou étaient incomplets dans plusieurs sections. Le personnel d'AANC a indiqué que le contenu du formulaire avait été influencé par un examen juridique et qu'il y avait eu beaucoup de va-et-vient entre la Direction générale des opérations de la Convention de règlement et l'Unité des services juridiques d'AANC par rapport au contenu du formulaire. Des ateliers avec le personnel d'AANC organisés pour soutenir la présente étude ont aussi révélé que, en raison des pressions liées au temps imposées par les échéanciers des ordonnances de la cour, il n'y avait pas eu suffisamment de temps pour permettre la mise à l'essai des formulaires utilisés dans le processus lié aux crédits personnels.

Les formulaires incomplets et, par conséquent, leur refus ont rallongé les délais de traitement de Crawford Class Action Services. Même si des mesures ont été prises pour joindre les demandeurs afin d'examiner les lacunes, notamment le transfert d'une lettre sur les lacunes, celles-ci ont tout de même ajouté des jours au processus. Des pressions supplémentaires ont été exercées sur le processus lié aux crédits personnels quand les bénéficiaires ont demandé des changements de cessionnaire ou d'entité ou groupe éducatif. Cela a entraîné le besoin d'émettre un deuxième formulaire de rachat. Parmi les autres problèmes, mentionnons les demandes reçues de cessionnaires non admissibles ou les propositions de cours ou d'établissements d'enseignement non admissibles.

3.3.2 Étape 2 : Rachat

Une fois que le formulaire de rachat a été traité avec succès, un formulaire de rachat a été envoyé par la poste au bénéficiaire de paiement d'expérience commune. Cela a confirmé que le bénéficiaire pourrait utiliser le crédit personnel. Le bénéficiaire du paiement d'expérience commune ou le cessionnaire doit faire parvenir le Formulaire de rachat à l'entité ou au groupe éducatif choisi et approuvé pour fournir des services éducatifs. Les entités ou groupes éducatifs devaient ensuite remplir le Formulaire de rachat de crédits personnels et l'envoyer à l'administrateur des crédits personnels de Crawford Class Action Services.

À la date initiale du 1er décembre 2014, la date limite pour la réception du formulaire de rachat par Crawford Class Action Services, un peu moins de 24 000 formulaires de rachat avaient été présentés (ce qui représente environ 30 % des 80 000 demandeurs possibles estimés)^{Note de bas de page 17}. Parmi ceux-ci, huit pour cent (1 902) ont été rejetés. Dans le cas où il était déterminé qu'il manquait des renseignements dans les formulaires de rachat, on envoyait au demandeur une lettre sur les lacunes, et le demandeur avait 30 jours civils à partir de la date d'envoi de la lettre pour répondre et combler les lacunes.

À l'étape 2 – Rachat, la principale cause de refus était les formulaires de rachat reçus après la date limite approuvée par la Cour. Des difficultés supplémentaires sont survenues en raison d'un manque de conformité des bénéficiaires du paiement d'expérience commune ou entités éducatives avec les conditions approuvées par la Cour. Les problèmes comprenaient aussi le fait de fournir la preuve d'enregistrement requise et les factures exigées et de présenter plus d'une demande de changement.

Comme mentionné plus tôt, le fait qu'une grande partie des activités liées au processus ont eu lieu autour de dates limites préétablies a fait en sorte que Crawford Class Action Services a eu de la difficulté à respecter les normes de service. En conséquence, les paiements aux établissements d'enseignement ont été retardés.

3.3.3 Questions générales liées aux demandes

Malgré les règles énoncées dans le plan d'administration des crédits personnels concernant les changements apportés à la façon d'utiliser les crédits personnels et les personnes qui peuvent utiliser les crédits d'un bénéficiaire, Crawford Class Action Services a continué à recevoir un nombre important de demandes de changement. Cela a entraîné des retards supplémentaires par rapport au moment où les crédits personnels pourraient être utilisés, car des formulaires d'attestation ou de rachat subséquents ont dû être créés et envoyés au bénéficiaire du paiement d'expérience commune ou aux entités éducatives.

Au total, neuf pour cent (5 142/54 544) des formulaires présentés aux étapes de l'attestation et du rachat ont été rejetés parce qu'ils étaient incomplets. À l'unanimité, les personnes interrogées ont déclaré qu'une des principales raisons pour lesquelles certains formulaires étaient incomplets était la complexité du processus en deux étapes lié aux crédits personnels. Les formulaires étaient incomplets en raison : de documents manquants sur la succession; de factures manquantes; de dépenses non admissibles; de bénéficiaires de paiement d'expérience commune qui ne fournissent pas l'information manquante ou qui demandent de modifier le cessionnaire ou l'entité ou groupe éducatif; ou du fait de ne pas avoir retourné les appels de Crawford Class Action Services.

3.5.1 Prise de contact, communication et collaboration

Même si diverses méthodes ont été utilisées pour essayer de joindre les bénéficiaires admissibles potentiels, il y a un certain nombre de pratiques dignes de mention qui ont été utilisées dans le cadre des activités de prise de contact et de communication liées aux crédits personnels, comme prévu dans les plans d'avis et simplement comme mentionné parmi les bonnes mesures à appliquer au processus.

Les liaisons autochtones se sont avérées utiles pour aider les membres des collectivités à remplir les formulaires d'attestation et de rachat pour les crédits personnels. Le personnel d'AANC a indiqué qu'il avait été utile de bénéficier de leur soutien et que les liaisons et leurs organisations avaient souvent des liens plus étroits avec les collectivités que le personnel du Ministère. Les liaisons ont aussi collaboré avec les collectivités en vue de l'élaboration, de la coordination et de la prestation des services et programmes de groupe qui pouvaient être mis en place là où il y avait de l'intérêt et de la demande chez les bénéficiaires du paiement d'expérience commune.

AANC a travaillé pour assurer la collaboration avec d'autres parties, y compris l'Assemblée des Premières Nations et les représentants des Inuits, afin de profiter de leurs réseaux et de leurs connaissances pour faire mieux connaître les crédits personnels. AANC a travaillé avec ces organisations et ses liaisons autochtones pour faire la promotion des crédits personnels auprès des bénéficiaires du paiement d'expérience commune et, plus particulièrement, des membres de la famille, qui ne savaient ou ne comprenaient peut-être pas comment ils pouvaient avoir accès aux crédits personnels, compte tenu du fait que les crédits personnels ciblaient plus spécialement, au départ, les bénéficiaires du paiement d'expérience commune.

Il y a aussi eu une prise de contact supplémentaire avec les établissements d'enseignement qui n'avaient peut-être pas été bien informés de l'initiative dès le départ.