Évaluation du sous-programme 4.1.1, Développement politique et relations intergouvernementales - Le Nord

1.2.1 Contexte et description

Le sous-programme 4.1.1 est divisé en quatre secteurs distincts : (1) affaires circumpolaires; (2) transfert des responsabilités; (3) relations territoriales; et (4) subventions au gouvernement des Territoires du Nord-Ouest et au gouvernement du Nunavut pour les services de santé dispensés aux Indiens et aux Inuits. L'évaluation portera principalement sur les activités de la Direction des affaires circumpolaires, ce qui comprend les contributions d'AANC au Conseil de l'Arctique et, dans la deuxième partie, elle traitera du transfert des responsabilités et des relations territoriales dans les Territoires du Nord-Ouest et le Nunavut. L'évaluation ne se penchera pas sur la partie (4) du sous programme, ayant trait aux subventions pour les services de santé aux Indiens et aux Inuits. Une évaluation séparée traitera de cet aspect.

Transfert des responsabilités :

Bien qu'il se retrouve sous le même sous-programme que les affaires circumpolaires, le transfert des responsabilités est régi par des priorités et des objectifs distincts. Le gouvernement du Canada a fait du transfert de la gouvernance nordique un pilier essentiel de la Stratégie pour le Nord du Canada dans le but d'offrir aux résidants un contrôle accru de leur propre destinée économique et politique.

Le 1er avril 2014, les Territoires du Nord-Ouest sont devenus le deuxième territoire (après le Yukon) à prendre en charge la gouvernance de ses terres et ressources. Grâce à un plan de partage des ressources unique en son genre, le transfert des responsabilités garantit que les résidants des Territoires du Nord-Ouest et les groupes autochtones tireront directement parti du développement responsable des ressources potentielles de la région^{Note de bas de page 5}.

Le Canada et le gouvernement du Nunavut négocient actuellement le transfert des responsabilités et, même si les sujets et l'approche sont différents, la progression des étapes du transfert des responsabilités sera semblable à ce qu'elle a été pour les Territoires du Nord-Ouest. Il y aura une discussion multilatérale pour négocier une entente de principe avant d'en arriver à une entente définitive et d'entamer la mise en œuvre et la transition.

La figure 1 montre les territoires politiques du Nord du Canada et les secteurs qui ont fait ou feront l'objet d'un transfert des responsabilités au Yukon, aux Territoires du Nord-Ouest et au Nunavut. Elle montre également le vaste secteur au nord du 60e parallèle qui est visé par les activités du Conseil de l'Arctique et le travail de la Direction des affaires circumpolaires.

Sources : Ressources naturelles Canada. 2006^{Note de bas de page 6}

Équivalent textuel de la Figure 1 : Secteur visé par un transfert des responsabilités

Figure 1, qui est une carte des territoires canadiens, indique les régions qui ont été transférées ou qui se préparent au transfert des responsabilités. Cela comprend le Yukon à l’ouest, les Territoires du Nord-Ouest dans la région du centre-nord du Canada et le Nunavut à l’est, au nord de la baie d’Hudson.

 

1.2.2 Objectifs et résultats attendus

Le sous-programme 4.1.1 - Développement politique et relations intergouvernementales s'inscrit sous le résultat stratégique d'AANC pour le Nord dans le Cadre de mesure du rendement 2015-2016. Ce sous-programme comporte deux résultats attendus : (1) les résidants du Nord exercent un meilleur contrôle sur leurs affaires économiques et politiques; et (2) la santé et la sécurité communautaires sont renforcées dans le Nord^{Note de bas de page 7}.

Les résultats à long terme du Cadre de gestion du rendement sont :

• priorités du Canada, telles qu'elles sont définies dans la Stratégie pour le Nord, traduisent dans les activités nationales de coopération circumpolaire
• transfert au gouvernement des Territoires du Nord-Ouest des responsabilités liées à la gestion des terres et des ressources
• transfert au gouvernement du Nunavut des responsabilités liées à la gestion des terres et des ressources

Les résultats immédiats pour le secteur de programme sont :

• coordination de l'engagement des partenaires canadiens à influer sur les affaires circumpolaires de manière à appuyer le programme circumpolaire du Canada
• contributions efficaces aux projets et initiatives circumpolaires des partenaires du Canada qui complètent son programme circumpolaire
• transfert homogène et harmonieux des responsabilités au gouvernement des Territoires du Nord-Ouest
• avancement du programme du gouvernement du Canada par la tenue de réunions efficaces dont les objectifs sont bien définis et par une compréhension approfondie des enjeux de même que des visites fructueuses de la ministre et du premier ministre dans le Nord
• mise en place d'un plan ministériel de gestion des urgences dans chaque région du Nord et soutien des commissaires territoriaux dans leurs principales fonctions
• avancement des projets du groupe de travail sur le développement durable et de la représentation au sein des initiatives du Conseil de l'Arctique
• création de liens efficaces avec des initiatives multilatérales comme celles du Conseil économique de l'Arctique, conformément à la collaboration entre AANC et la Russie prévue dans le protocole d'entente

Le modèle logique (voir l'annexe A) fournit de plus amples détails sur les résultats attendus au chapitre de la gouvernance du Nord.

1.2.3 Gestion de programme, principaux intervenants et bénéficiaires

Dans le cadre des activités liées aux affaires circumpolaires, au transfert des responsabilités et aux relations territoriales, AANC doit établir et maintenir de bonnes relations avec les gouvernements territoriaux et d'autres partenaires dans chacun des trois territoires. Pour se faire, il contribue et participe aux tribunes bilatérales et multilatérales afin de tirer profit des possibilités qu'offre le Nord et de surmonter les défis qu'il pose.

1.2.4 Ressources du programme

Le tableau ci-dessous illustre les dépenses pour les exercices de 2011-2012 à 2015-2016 (périodes visées par la présente évaluation). Ces chiffres sont organisés de manière à représenter la structure organisationnelle de l'Organisation des affaires du Nord à AANC. Afin d'illustrer l'intégralité du programme, les dépenses réelles pour les services hospitaliers et médicaux sont indiquées, même si ce programme est évalué séparément.

Il est important de mentionner que la ligne du transfert des responsabilités et des relations intergouvernementales comprend le montant affecté aux commissaires. Pour les affaires circumpolaires, le tableau indique les dépenses du secteur de programme, ainsi que les dépenses pour le soutien des relations internationales entre le Canada et la Russie. Il convient également de noter que certaines dépenses sont administrées par d'autres secteurs du sous-programme (p. ex. traités et gouvernement autochtone), mais leur affectation budgétaire se trouve sous le sous-programme 4.1.1. Ces articles sont indiqués sur la ligne Autres dépenses.

Tableau 1 : sous-programme 4.1.1 – dépenses réelles par exercice (en dollars), de 2011-2012 à 2015-2016

Sans objet = s.o.
     *Comprend les dépenses administrées par d'autres secteurs du sous-programme^{Note de bas de page 9}.

2.3.1 Sources de données

Les constatations et les conclusions de l'évaluation sont fondées sur l'analyse et la triangulation de multiples éléments de preuve décrits ci-après.

2.3.2 Considérations, points forts et limites

Les considérations suivantes ont été prises en compte dans le cadre de l'évaluation :

• Ce sous-programme n'avait jamais fait l'objet d'une évaluation.
• La stratégie de mesure du rendement pour le sous-programme 4.1.1 a été élaborée en mars 2014. Les indicateurs de données se trouvant dans les rapports annuels ne correspondent pas pleinement aux objectifs énoncés dans la stratégie.
• Le secteur de programme englobe les relations territoriales, fédérales et internationales, ce qui ajoute à la complexité de l'évaluation.
• AANC fournit des conseils stratégiques et du soutien aux hauts fonctionnaires responsables de l'Arctique, et assure la liaison entre Affaires mondiales Canada et les participants permanents.
• Comme la contribution d'AANC aux résultats souhaités est tributaire des négociations sur le transfert des responsabilités, il est difficile de mesurer l'incidence directe pour les résidants du Nord et les peuples autochtones ou de l'attribuer à des initiatives particulières.

Gestion des relations

En plus de ses relations intergouvernementales et territoriales, AANC fournit du soutien dans trois autres secteurs : relations multilatérales au sein du Conseil de l'Arctique, relations bilatérales avec des États membres et, à titre de ministère responsable des affaires autochtones et du Nord, relations avec les participants permanents autochtones du Conseil de l'Arctique.

L'association distincte d'AANC avec Affaires mondiales Canada est fondamentale pour promouvoir les activités circumpolaires. Les échanges sont fluides entre Affaires mondiales Canada et AANC, et leurs relations de travail sont solides. La division des responsabilités est claire et efficace; AANC assure le soutien sur le terrain, fournit une certaine expertise et est en communication avec les partenaires régionaux, et Affaires mondiales Canada coordonne la fonction politique, s'acquitte de celle-ci et appuie le représentant du Canada à l'étranger.

La Direction des affaires circumpolaires a aussi des relations claires avec les parties externes et autres participants, ce qui lui permet de fonctionner de manière efficace et économique. Affaires mondiales Canada, par exemple, a recours aux connaissances approfondies d'AANC dans le Nord. Les informateurs clés ont indiqué qu'ils peuvent communiquer leurs idées et fournir des commentaires sur les activités du Conseil de l'Arctique, par le biais des relations qu'ils ont développées avec AANC.

Les relations que la Direction des affaires circumpolaires forge avec les autres États et au pays favorisent l'avancement des priorités du Canada pour le Nord axées sur le développement durable, le renforcement de la capacité, la prévention de la pollution, l'adaptation aux changements climatiques et la science de l'Arctique. Les descriptions de programmes, ainsi que la rétroaction des informateurs clés, ont révélé que, tant à l'étranger qu'au pays, AANC a bonne réputation. La Direction assure un lien vital entre la fonction de politique étrangère du Canada et ses partenaires au pays, permettant ainsi l'avancement du programme du Conseil de l'Arctique, ainsi que des projets et initiatives des groupes de travail.

La recherche de partenariats dans le Nord sous-tend la vision énoncée dans le document NAO Next Strategic Plan 2015-2016^{Note de bas de page 22}. Selon le plan stratégique, le travail concerté avec les clients et les partenaires est la meilleure proposition de valeur pour le Ministère. On y indique clairement que les partenariats et la collaboration avec les clients et les partenaires et le soutien de ceux-ci sont essentiels pour la réalisation du mandat de l'Organisation des affaires du Nord. Ceci appuie la constatation selon laquelle la collaboration de la Direction des affaires circumpolaires est essentielle pour gérer les relations avec les principaux intervenants dans le Nord.

Il est ressorti des entrevues avec les informateurs clés que le rôle des États observateurs change face aux enjeux touchant l'Arctique de plus en plus pressants dans le monde et à l'intérêt croissant de la planète entière pour les questions touchant les changements climatiques. Encore une fois, AANC joue un rôle de premier plan à cet égard parce qu'il connaît les résidants du Nord et peut transmettre ses connaissances sur la scène internationale. Les enjeux des changements climatiques préoccupent de plus en plus, et l'attention du monde entier est tournée vers l'Arctique circumpolaire, ce qui influe sur les politiques relatives à l'Arctique et a pour effet d'élargir la portée du Conseil.

Chaque pays qui assume la présidence apporte une nouvelle perspective au Conseil de l'Arctique et aux travaux des groupes de travail. La présidence des États-Unis a orienté davantage le Conseil de l'Arctique vers les changements climatiques et utilise la présence de fortes personnalités politiques, comme le secrétaire d'État, pour témoigner de son engagement à l'égard de cette question.

Il est recommandé que :

Les relations bilatérales contribuent à l'avancement de projets et d'initiatives. Il s'agit d'un mécanisme complémentaire important pour l'engagement du Canada dans les activités circumpolaires et la réalisation de la Stratégie pour le Nord. Le Conseil de l'Arctique est une tribune vaste et complexe. Dans certains cas, les relations bilatérales se sont révélées plus efficaces pour l'avancement des intérêts, surtout en comparaison avec le temps et les efforts devant être consacrés aux discussions multilatérales. Les informateurs clés ont confirmé que les relations bilatérales permettent souvent d'accélérer des projets et la prise de décisions sur des questions importantes.

AANC a des relations officielles avec la Norvège, la Russie et les États-Unis. Dans certains cas, ces relations sont établies au moyen d'un protocole d'entente qui définit les secteurs de coopération et sert à défendre les intérêts du Canada dans l'Arctique. Dans le passé, ces intérêts ont pris la forme d'efforts en matière de recherche et sauvetage, de protection des poissons et de la faune, et de recherche environnementale^{Note de bas de page 23}.

Le protocole d'entente sur les questions autochtones et le développement du Nord conclu en 2007 entre AANC et le ministère du développement régional de la Fédération russe est un exemple de relation bilatérale. Il a servi à créer un partenariat commercial dans le Nord et un réseau d'intervenants clés entre les deux pays. Il permet l'échange des pratiques exemplaires sur le développement durable et la gouvernance et soutient la Commission économique intergouvernementale du Canada-Russie. Le Canada et la Russie se sont engagés à fournir un soutien au groupe de travail sur l'Arctique et le Nord de la Commission, qui regroupe les résidants du Nord du milieu des affaires et les gouvernements pour traiter de questions telles que le transport dans l'Arctique, le commerce et le tourisme dans le Nord, la responsabilité sociale des entreprises et le développement des ressources de l'Arctique^{Note de bas de page 24}.

Le partenariat bilatéral officiel entre AANC et le département de l'Intérieur des États-Unis est un autre exemple. Cette entente, signée en 2010, appuie la collaboration dans des secteurs d'intérêt mutuel, tels que les politiques, les lois et le développement socio-économique. De plus, la Direction des affaires circumpolaires a collaboré avec le ministère américain dans le cadre de l'élaboration et de la mise en œuvre de la Déclaration conjointe du Canada et des États-Unis sur le climat, l'énergie et le rôle de leadership dans l'Arctique (2015),pour lutter contre les changements climatiques et protéger et promouvoir les droits des peuples autochtones de participer à la prise de décisions^{Note de bas de page 25}.

Les relations internationales du Canada ne s'inscrivent pas toujours dans les paramètres d'un protocole d'entente. Par exemple, le dialogue entre le Canada et la Norvège, qui a été établi en 2006, facilite les échanges courants dans les secteurs d'intérêt commun, comme les politiques, la science et les changements climatiques. Il s'agit d'un arrangement moins formel qui s'est révélé utile pour l'avancement du programme de politique étrangère pour l'Arctique.

Il est important de noter que, malgré leur grande importance aux fins de l'avancement des priorités circumpolaires du Canada, les relations bilatérales peuvent être influencées par des considérations politiques. Les progrès du Conseil de l'Arctique ont récemment été freinés par les événements politiques lors de la crise impliquant la Russie et l'Ukraine en 2015. Ces événements ont eu pour effet de miner les liens diplomatiques entre le Canada et la Russie, ainsi que de geler les relations bilatérales et la progression des initiatives susmentionnées. Les communications ont été interrompues au niveau politique; au niveau opérationnel, cependant, les collègues ont convenu de suspendre leur relation sans toutefois rompre entièrement les contacts. Le travail a repris une fois que la crise s'est apaisée, mais plusieurs initiatives sont demeurées bloquées pendant un certain temps par la suite^{Note de bas de page 26}.

La Direction des affaires circumpolaires agit comme principal intermédiaire au sein du groupe de travail sur le développement durable pour l'engagement à l'égard des Autochtones et du territoire. Grâce à ses contacts et à ses relations soutenues avec les partenaires autochtones (comme l'Arctic Athabaskan Council, le Conseil circumpolaire inuit et le Gwich'in Council International), AANC s'efforce de bien faire comprendre les enjeux dans l'Arctique. AANC et Affaires mondiales Canada financent les partenaires autochtones pour leur permettre de participer aux forums du Conseil de l'Arctique et d'y être représentés.

Les États membres de l'Arctique ne reconnaissent pas tous dans la même mesure la pertinence de tenir compte des connaissances régionales ou traditionnelles dans la prise de décisions. C'est à cet égard que le Canada, par le biais d'AANC, démontre sa valeur collaborative la plus importante. Selon le rapport Iqaluit 2015, l'une des principales réalisations du Canada au cours de sa présidence a été de favoriser l'utilisation plus systématique des connaissances traditionnelles et régionales des collectivités de l'Arctique dans les travaux du Conseil dans le but d'obtenir de meilleurs résultats dans le cadre des initiatives axées sur l'environnement^{Note de bas de page 27}.

Sauf dans le cas de l'association russe des peuples autochtones dans le Nord, tous les participants permanents représentent des membres résidant dans divers États de l'Arctique. Le Canada joue un rôle de premier plan étant donné que trois des six participants permanents (Arctic Athabaskan Council, Gwich'in Council International et Conseil circumpolaire inuit) représentent des membres qui habitent au Canada. Selon le Canada, il est important de mettre l'accent sur les questions sociales et économiques dans le Nord, ainsi que de tenir compte de perspectives diversifiées des connaissances traditionnelles.

Leadership international

Le Canada exerce un leadership international par son utilisation des « connaissances traditionnelles » dans les travaux du Conseil de l'Arctique. Le groupe de travail sur le développement durable a formulé des recommandations visant à intégrer les connaissances régionales et traditionnelles dans les initiatives du Conseil de l'Arctique. Il a notamment recommandé d'élaborer de manière continue des lignes directrices axées sur le consensus pour l'intégration des connaissances régionales et traditionnelles dans les travaux du Conseil de l'Arctique, ce qui comprend l'utilisation d'une terminologie uniforme, et d'encourager l'utilisation des connaissances traditionnelles dès le début d'un projet, notamment en ajoutant une proposition sur l'utilisation souhaitée ou en expliquant pourquoi elles pourraient ne pas s'appliquer. Il a également recommandé la production d'un rapport final décrivant les leçons apprises quant à la manière de mieux intégrer les connaissances traditionnelles dans le futur, assurant le suivi de l'utilisation des connaissances traditionnelles et régionales dans l'ensemble des projets et des initiatives et soulignant la contribution des détenteurs de connaissances traditionnelles et des collectivités aux projets et rapports du Conseil de l'Arctique.

Comme il met l'accent sur les questions sociales et économiques, plutôt que sur les questions scientifiques à l'instar des cinq autres groupes de travail, le groupe de travail sur le développement durable est le principal moyen pour le Conseil de l'Arctique de soutenir le renforcement des capacités des collectivités autochtones. La Direction des affaires circumpolaires estime que le groupe de travail sur le développement durable est le moteur des travaux sur la dimension humaine du Conseil de l'Arctique, ce qui intéresse particulièrement les partenaires autochtones dont la subsistance dépend de la viabilité de l'Arctique^{Note de bas de page 28}.

De plus, le Canada s'est toujours efforcé d'attirer l'attention sur les questions liées à la santé humaine dans le Nord, en créant des projets comme Arctic Indigenous Youth, Climate Change and Food Culture. En partenariat avec le Danemark, la Norvège, la Russie, les États-Unis et les participants permanents autochtones, ce projet s'est poursuivi sous la présidence des États-Unis (2015 à 2017). Avec le soutien d'AANC, le Canada a par ailleurs contribué à la création du Conseil économique de l'Arctique pour promouvoir l'expansion du commerce et des entreprises et a aidé à faire en sorte que les enjeux environnementaux dans l'Arctique deviennent des enjeux mondiaux^{Note de bas de page 29}. Avant la fin de son mandat de président, le Canada a collaboré avec les États-Unis afin que les priorités canadiennes demeurent au cœur des travaux du Conseil de l'Arctique. Les États-Unis ont poursuivi les efforts du Canada en vue d'attirer l'attention sur la dimension humaine en lançant le projet Rising Sun, qui vise à réduire le taux de suicide dans les collectivités de l'Arctique.

L'évaluation a permis de conclure que la présidence du Canada au Conseil de l'Arctique a été fructueuse puisqu'elle a permis d'élargir les types de connaissances et de données sur lesquelles reposent la réflexion et la prise de décisions du Conseil de l'Arctique. Le Canada a été en mesure de réaliser ses objectifs et ses priorités énoncés dans le document Iqaluit 2015 : Résultats obtenus.

Conseils techniques et expertise

Comme il a été mentionné, le Conseil de l'Arctique comporte six groupes de travail qui se concentrent sur différentes initiatives environnementales. Il s'agit du groupe de travail sur le développement durable; du programme d'action sur les contaminants dans l'Arctique, qui vise à réduire, à prévenir et à éliminer la pollution dans l'Arctique; le programme de surveillance et d'évaluation de l'Arctique, qui vise à fournir de l'information fiable et suffisante sur les menaces environnementales dans l'Arctique, ainsi que des conseils sur les mesures à prendre pour assainir le Nord et le prémunir contre les contaminants; la protection de la flore et de la faune de l'Arctique, qui fournit de l'information sur la gestion et l'utilisation d'espèces et d'habitats de l'Arctique; le groupe de travail sur la prévention des urgences, la préparation et les interventions en cas d'urgence, qui traite des aspects associés à la prévention, à l'état de préparation et à l'intervention en cas d'urgences environnementales dans l'Arctique, ainsi que les programmes de recherche et sauvetage; et le groupe de protection de l'environnement marin de l'Arctique Marine, qui traite des menaces à la vie marine de l'Arctique^{Note de bas de page 30}.

Dans le document Iqaluit 2015 : Résultats obtenus, le Canada décrit six réalisations en matière de protection de l'environnement^{Note de bas de page 31} au cours de sa présidence du Conseil de l'Arctique. Ces réalisations aident les populations et les collectivités de l'Arctique à s'adapter aux changements climatiques.

Les initiatives du Canada en matière de protection environnementale font appel à une combinaison de science, de réglementation et de connaissances régionales. Elles comportent des éléments tels que le cadre d'action sur la réduction des émissions de carbone noir et de méthane dans l'Arctique, le plan d'action pour protéger les oiseaux migrateurs le long des principales routes migratoires, l'intégration des pratiques exemplaires pour les collectivités qui doivent s'adapter aux changements climatiques, et la coopération en matière de réglementation sur le pétrole et les industries de transport pour prévenir la pollution de l'eau par le pétrole.

À titre d'exemple, AANC fournit des conseils et de l'expertise dans le cadre du Programme de lutte contre les contaminants dans le Nord. Ce programme a été créé pour donner suite aux préoccupations liées à l'exposition des humains à des niveaux élevés de contaminants se retrouvant dans les espèces sauvages qui font partie de l'alimentation traditionnelle des peuples autochtones du Nord^{Note de bas de page 32}. Selon la recherche, de nombreuses substances ne provenant pas de l'Arctique ou du Canada atteignent des niveaux étonnamment élevés dans l'écosystème de l'Arctique et ont des répercussions directes sur les habitants. Ces travaux ont été transmis au programme de surveillance et d'évaluation de l'Arctique du Conseil de l'Arctique, qui s'est prévalu de l'expertise et des relations d'AANC pour faire avancer les projets tels que le projet sur les effets biologiques des contaminants.

La portée du programme du Conseil de l'Arctique a pris de l'expansion au cours des dernières années, et les groupes de travail s'adaptent à ces changements. La gouvernance des enjeux touchant l'Arctique au sein du Conseil de l'Arctique représente un défi constant et exige que les mandats des groupes de travail soient clairement définis. Dans le passé, les projets qui ne s'inscrivaient pas expressément dans l'un des autres champs d'application étaient systématiquement soumis à la supervision du groupe de travail sur le développement durable parce que le mandat de celui-ci n'était pas bien défini. Au cours de la présidence de 2013 à 2015, par exemple, le groupe de travail sur le développement durable a lancé le projet Reindeer Herding and Youth, qui vise à assurer la viabilité de l'élevage des rennes dans l'Arctique, ainsi qu'à améliorer la vie des éleveurs. Bien qu'il soit associé aux espèces et aux habitants de l'Arctique, le projet a été confié au groupe de travail sur le développement durable en raison de ses liens avec les questions économiques et sociales. La Direction des affaires circumpolaires travaille à mieux définir le mandat du groupe de travail sur le développement durable pour assurer une concordance améliorée entre les projets.

Il est recommandé que :

Transfert et gestion des documents

Le gouvernement fédéral avait initialement fixé le 1er avril 2015 comme date de mise en œuvre. La date a cependant été devancée au 1er avril 2014, exigeant ainsi que la mise en œuvre soit terminée dans une période de huit mois. Pour que ce délai puisse être respecté, le Canada et le gouvernement des Territoires du Nord-Ouest ont établi un cadre mixte de gestion de projet, qui reposait sur une combinaison de groupes de travail et de comités de supervision pour assurer le suivi des progrès et gérer les échéances^{Note de bas de page 33}. En se fondant sur ce cadre (voir la figure 3), le comité chargé de la mise en œuvre a fixé des réunions aux deux semaines avec les groupes de travail pour évaluer les progrès et réaffirmer les buts, et ce jusqu'au 1er avril 2014, date de la mise en œuvre.

Selon les données probantes recueillies auprès de sources secondaires^{Note de bas de page 34} et les réponses des informateurs clés, l'équipe mixte de gestion de projet n'avait pas défini la stratégie de transfert de la gestion de l'information de manière assez détaillée jusqu'à peu de temps avant la date de mise en œuvre. Toujours selon ces données, les parties auraient sous-évalué la quantité de travail nécessaire pour exécuter le transfert. Les informateurs clés d'AANC ont insisté sur la pression exercée sur le personnel jusqu'à la date limite du 1er avril 2014. Ce sentiment a aussi été soulevé dans le rapport sur les leçons apprises de l'Institut sur la gouvernance, qui indique que « le personnel responsable des documents travaillait de 10 à 14 heures par jour, sept jours sur sept^{Note de bas de page 35}. » [traduction]

Équivalent textuel de la Figure 3  Organisation fonctionnelle de la gestion mixte de projet

Figure 3 illustre la structure organisationnelle de la gestion de projet conjointe. La colonne de gauche présente la ligne articulaire de prise de décisions (AANC, GTNO) partagée entre les directeurs, parties responsables, groupes de travail de secteurs et groupes de travail spéciaux. Les directeurs (chargés de la surveillance et de la prise de décisions conjointes) collaborent aux décisions, aux enjeux, à la surveillance et à la production de rapports avec les parties responsables (chargés de la surveillance et de la prise de décisions). Les parties responsables sont également chargées de communiquer les décisions et les enjeux aux groupes de travail de secteurs (parties responsables) et de communiquer la surveillance et la production de rapports aux groupes de travail spéciaux (JLACT et projets attribués).

Dans la colonne du centre, sous facilitation et soutien collectif (AANC, GTNO), l’équipe de gestion de projet conjointe fournit des services de facilitation et de soutien aux groupes de travail de secteurs et aux groupes de travail spéciaux tel qu’il est illustré dans la colonne de gauche. De plus, l’équipe de gestion de projet conjointe présente le regroupement et les rapports aux coordonnateurs de transfert. Ceux-ci assurent la facilitation et le soutien aux parties responsables (colonne de gauche) et informent le comité des directeurs et de mise en œuvre.

La colonne de droite, intitulée surveillance multipartite (parties de la conclusion d'un accord définitif), indique le comité de mise en œuvre qui se rattache directement aux directeurs figurant dans la colonne la plus à gauche.

En raison de la contrainte de temps et de la quantité d'information devant être rassemblée et numérisée, le transfert complet dans le respect des délais représentait un grand défi. Le gouvernement des Territoires du Nord-Ouest devait composer avec des dossiers envoyés par différents ministères fédéraux et un nouveau système fédéral de gestion de l'information. Le transfert a tout de même été un succès grâce à l'engagement de l'ensemble des parties. La marge d'erreur permise était cependant très mince.

Un expert-conseil a été appelé en renfort pour la mise en œuvre. Un haut fonctionnaire ayant acquis de l'expérience lors du transfert des responsabilités au Yukon a pu signaler ce qui aurait pu être oublié et a aidé le gouvernement des Territoires du Nord-Ouest à se préparer à recevoir les documents d'AANC. Le gouvernement des Territoires du Nord-Ouest s'inquiétait de répéter les erreurs commises dans le cas du Yukon, comme le manque de communication avec les employés et le manque de clarté des politiques et procédures associées au transfert. Plus important encore, plusieurs informateurs clés avaient fait état de l'arrivée inopinée de camions remplis de documents fédéraux aux bureaux territoriaux du Yukon à la date de mise en œuvre^{Note de bas de page 37}.

L'expérience vécue au Yukon et dans les Territoires du Nord-Ouest démontre que le transfert des documents fédéraux est un processus beaucoup plus compliqué qu'il n'y paraît de prime abord. Il ne fait aucun doute que le gouvernement des Territoires du Nord-Ouest et AANC auraient dû entamer le processus de planification plus tôt. De plus, il aurait été très utile d'avoir un répertoire de ce qui devait être transféré avant la date de mise en œuvre.

Le transfert des documents et des dossiers visait de l'information relevant d'autres ministères fédéraux dont les niveaux de préparation variaient. Environnement Canada, le ministère de la Défense nationale, Pêches et Océans Canada, Ressources naturelles Canada, Parcs Canada, Travaux publics et Services gouvernementaux Canada, la Gendarmerie royale du Canada, Transports Canada et certaines sociétés d'État devaient également transférer de leurs responsabilités aux Territoires du Nord-Ouest, le 1er avril 2014^{Note de bas de page 38}.

Le processus de transfert des documents a en outre été plus long que prévu parce que les modifications aux politiques et aux documents d'orientation n'avaient pas été examinées adéquatement avant la date de mise en œuvre. Par exemple, les ententes portant sur quel ministère conserverait la responsabilité de sites contaminés enregistrés^{Note de bas de page 39} devraient être examinées pour confirmer la propriété des terres et le nouveau rôle du gouvernement des Territoires du Nord-Ouest.^{Note de bas de page 40}

Différentes sources ont soulevé le manque général de communications entre le gouvernement fédéral et les gouvernements territoriaux pendant le processus de transfert des responsabilités. En ce qui concerne la gestion des documents, elle a nui au transfert des documents au gouvernement des Territoires du Nord-Ouest. Outre les documents d'AANC devant être transférés (p. ex. l'information sur les programmes et services, les documents opérationnels et les dossiers des employés), des originaux devaient être obtenus auprès de Bibliothèque et Archives Canada. Les informateurs clés ont indiqué que le transfert tardif de ces documents au gouvernement des Territoires du Nord-Ouest par AANC a entraîné « un cafouillage important qui a culminé au cours des trois derniers mois de la mise en œuvre^{Note de bas de page 41} ». [traduction] Afin d'éviter de telles complications lors du Transfert des responsabilités au Nunavut, il sera important de préparer une stratégie pour le transfert des documents tôt dans le processus.

Il est recommandé que :

Transfert des ressources humaines

Le rapport de l'Institut sur la gouvernance concernant les leçons apprises^{Note de bas de page 42} et les réponses des informateurs clés concernant le transfert des ressources humaines portent à croire à un manque de préparation et de communication de la part du gouvernement fédéral. Le nombre élevé de descriptions de travail désuètes et la confusion régnant chez les employés au sujet du transfert de la pension et des avantages sociaux témoignent de ce manque de préparation. Les employés transférés étaient également inquiets de perdre leurs prestations fédérales, notamment les indemnités de logement de l'État et de voyage pour congé. Le bureau régional d'AANC à Yellowknife, l'Organisation des affaires du Nord à Ottawa et le Secteur des ressources humaines d'AANC devaient traiter conjointement des préoccupations des employés et élaborer une stratégie de communication. En sa qualité de principal responsable, le bureau n'a pas traité adéquatement de ces préoccupations.

Dès le début du processus de transfert des responsabilités, et bien avant la date de mise en œuvre, il aurait fallu établir une approche stratégique pour le transfert des employés à l'étape de la mise en œuvre. Une période plus longue pour la mise en œuvre et de meilleures communications auraient aussi permis d'atténuer l'incertitude et le stress et auraient facilité la transition pour le personnel.

Les employés ont soulevé des préoccupations concernant, par exemple, les différences au niveau du salaire et du poste, les nouvelles responsabilités professionnelles, la pension et les avantages sociaux, la sécurité d'emploi et la représentation syndicale. Dans le cadre du transfert des responsabilités au Nunavut, le Ministère devra diffuser tôt dans le processus de l'information claire sur ces questions.

En revanche, les communications du gouvernement des Territoires du Nord-Ouest avec les employés transférés ont été perçues comme beaucoup plus efficaces. Les informateurs clés ont indiqué que le gouvernement des Territoires du Nord-Ouest a déployé beaucoup d'efforts pour accueillir les fonctionnaires fédéraux. Il a assuré la fluidité des communications au moyen d'assemblées générales, d'activités d'accueil et d'ateliers pour expliquer les différences entre les structures organisationnelles fédérale et territoriale. Le gouvernement des Territoires du Nord-Ouest a mis sur pied un guichet d'information en ligne et a rédigé un texte en langage simple^{Note de bas de page 43} décrivant ce que signifiait le transfert pour les employés. Le gouvernement des Territoires du Nord-Ouest a fait un effort concerté pour présenter le transfert des responsabilités de manière positive. L'atmosphère d'accueil créée par le gouvernement des Territoires du Nord-Ouest est susceptible d'avoir contribué au taux élevé d'acceptation de la part des fonctionnaires fédéraux ayant reçu des offres de transfert.

L'évaluation a également permis de faire une deuxième constatation importante, à savoir que le plan du gouvernement fédéral pour la détermination des postes qui devaient être transférés n'était pas à la hauteur de la tâche. Le choix des postes et des employés occupant ces postes relevait essentiellement du bureau régional d'AANC à Yellowknife. Il incombait au bureau régional de déterminer quels employés régionaux seraient transférés et lesquels demeureraient en poste pour continuer de gérer les responsabilités fédérales dans les Territoires du Nord-Ouest. Après la mise en œuvre, certains postes fédéraux n'étaient plus considérés comme essentiels, ce qui témoigne de lacunes dans la détermination des postes devant être transférés ou maintenus.

L'entrée en vigueur du plan d'action pour la réduction du déficit au moment de la mise en œuvre est venue compliquer davantage la situation en réduisant considérablement les effectifs affectés aux calculs relatifs au transfert^{Note de bas de page 44}. Le plan d'action pour la réduction du déficit a eu pour effet d'imposer une charge de travail excessive au bureau régional et aux bureaux des ressources humaines nouvellement créés, au moment même où le besoin de soutien était le plus grand. Le bureau régional s'est retrouvé avec un manque de personnel, alors qu'il s'empressait de terminer le processus de mise en œuvre dans la période fixée de huit mois.

Il convient de noter que le gouvernement des Territoires du Nord-Ouest a négocié l'entente sur le transfert des responsabilités pendant une période économique prospère pour le secteur des ressources. Les employés ont été transférés du bureau fédéral pour fournir des services dans le contexte d'un secteur des ressources vigoureux, générant d'importants revenus pour le gouvernement. Tout ceci démontre que le gouvernement territorial a connu un certain niveau de succès, mais la question reste à savoir ce qu'il adviendra des employés transférés si le secteur des ressources connaît un ralentissement. Les informateurs clés ont soutenu que les anciens fonctionnaires fédéraux ayant été transférés s'inquiètent de leur sécurité d'emploi, si le gouvernement des Territoires du Nord-Ouest doit procéder à un réaménagement des effectifs. L'Entente sur le transfert des responsabilités^{Note de bas de page 45} prévoit que les fonctionnaires fédéraux transférés ont droit à une garantie d'emploi d'un minimum de deux ans. Cependant, après cette période, ces fonctionnaires sont tributaires des sources de revenus du gouvernement (et des fluctuations du marché), comme tout autre employé territorial. Ils estiment être exposés à un plus grand risque étant donné qu'ils auront été en poste pendant une courte durée.

Les événements survenus dans les Territoires du Nord-Ouest portent à croire que la stratégie pour le transfert et le plan de communication n'étaient pas assez détaillés et n'ont pas été lancés assez tôt avant la date du transfert des responsabilités. Même si les postes et les employés devant être transférés n'étaient pas connus avec précision avant la conclusion de l'entente définitive, une grande partie de la planification préalable au transfert aurait pu être réalisée à l'avance. Dans le cas du Nunavut, il serait préférable de prévoir une période de mise en œuvre plus longue pour organiser le transfert et préparer les employés touchés.

Il est recommandé que :

Gestion des terres et des ressources

Au début des discussions sur le transfert des responsabilités aux Territoires du Nord-Ouest, les deux gouvernements s'entendaient sur le concept de haut niveau du transfert des responsabilités à titre d'exercice de renforcement de la nation. Il était perçu par tous comme la fin de l'ère coloniale dans le territoire. Cependant, à mesure que le processus progressait, le concept s'est effrité. Les sources fédérales et territoriales décrivent les négociations du gouvernement des Territoires du Nord-Ouest comme étant tendues et acrimonieuses.

Les données probantes fournies par les informateurs clés fédéraux et territoriaux ne concordent pas. Nombreux informateurs clés territoriaux ont soutenu que le gouvernement des Territoires du Nord-Ouest avait été contraint d'accepter certaines modalités de l'entente définitive pour que le transfert des responsabilités puisse avoir lieu. Ils ont laissé entendre que le gouvernement des Territoires du Nord-Ouest aurait pu accepter une entente qui ne satisfaisait pas entièrement à ses attentes, dans le but de conclure le processus de négociation (notamment en ce qui concerne l'attribution de certains sites contaminés et le transfert de la Loi sur la gestion des ressources de la vallée du Mackenzie). En raison de ces questions, ainsi que de la question de la gestion des ressources pétrolières et gazières dans la mer de Beaufort (et autres zones d'exploitation au large des côtes), une partie du processus transfert des responsabilités est restée en suspens^{Note de bas de page 46}.

Les informateurs clés d'AANC ont laissé entendre que le gouvernement du Canada avait exercé des pressions en vue d'accélérer la conclusion d'une entente et la mise en œuvre. Comme il a été mentionné, cette pression a influé sur les discussions et entraîné la conclusion à la hâte d'ententes relativement à certains chapitres. Cependant, on estimait que l'étape des discussions, autrement, aurait pris trop de temps. En fin de compte, le gouvernement fédéral n'a pas été en mesure de modifier son offre de manière significative. Les informateurs clés fédéraux ont également soutenu que les tensions ont monté lorsque le gouvernement des Territoires du Nord-Ouest a fait intervenir le niveau politique au moment où la pression est devenue trop forte à la table de négociation.

Malgré ces différences, les données probantes démontrent que le gouvernement des Territoires du Nord-Ouest et AANC se sont engagés dans le processus de transfert des responsabilités en ayant en tête non seulement des objectifs et des tactiques différents, mais également des approches différentes. Ces négociations acrimonieuses ont eu pour effet d'imposer des contraintes de temps au processus de mise en œuvre et ont empêché de régler certains éléments importants ayant trait au transfert.

En vue de l'étape de l'entente de principe pour le Nunavut, il serait utile d'établir une approche fondée sur la collaboration pour le transfert, ce qui permettrait ainsi de lancer le processus dans une atmosphère de partenariat apolitique.

Il est recommandé que :

Pouvoirs non réglés

D'après le rapport sur les leçons apprises^{Note de bas de page 47}, la négociation avec le gouvernement des Territoires du Nord-Ouest entourant la question de la Loi sur la gestion des ressources de la vallée du Mackenzie a été « la plus difficile à traiter en raison du manque de confiance entre les parties ». [traduction] La Loi établit des offices publics qui réglementent toute forme d'utilisation des terres et des eaux en tenant compte du « bien-être social, culturel et économique des habitants et des collectivités de la vallée du Mackenzie^{Note de bas de page 48} ». Après la date de transfert (avril 2014), l'administration de la Loi a été confiée au gouvernement des Territoires du Nord-Ouest, mais AANC est demeurée responsable de la gestion, ce qui comprend la nomination aux offices. Cette division des responsabilités demeure un élément litigieux pour le gouvernement des Territoires du Nord-Ouest.

Cette situation préoccupe grandement le gouvernement des Territoires du Nord-Ouest. Les informateurs clés du territoire ont expliqué que, comme leurs représentants sont nommés par le gouvernement fédéral, conformément à la Loi, ils ne contrôlent pas pleinement la manière dont ils sont représentés à ces offices. Le gouvernement des Territoires du Nord-Ouest estime que cela va à l'encontre de son autodétermination et de son autonomie. La question des nominations s'applique également aux collectivités autochtones ayant conclu des traités modernes. Le transfert complet des responsabilités liées à la Loi sur la gestion des ressources de la vallée du Mackenzie sera revu, ainsi que les questions susmentionnées, cinq ans après la date de mise en œuvre du 1er avril 2014. Les deux parties espèrent pouvoir trouver une solution aux questions non réglées et procéder au transfert définitif des responsabilités en conséquence.

Il existe également une source de préoccupation pour les groupes autochtones. Après la date de transfert, le gouvernement des Territoires du Nord-Ouest est devenu le principal partenaire des groupes autochtones ayant conclu des traités modernes. Il assume désormais la responsabilité administrative des sites contaminés créés après la date de transfert sur les terres visées par un règlement^{Note de bas de page 49}. Les groupes autochtones n'ayant pas conclu de traités modernes sont toujours régis par la Loi sur les Indiens fédérale, et l'administration des ressources et des sites contaminés est de compétence fédérale.

Il convient de souligner la distinction qui existe entre les groupes autochtones ayant conclu des traités modernes et ceux n'ayant pas conclu de traités modernes parce que la relation qu'ils entretiennent avec le gouvernement territorial est très différente. Selon plusieurs informateurs clés, certains groupes autochtones craignent que la relation entre les peuples autochtones et le gouvernement territorial change maintenant que le territoire assure l'exécution de certains programmes et la prestation de certains services. Ils estiment que le gouvernement des Territoires du Nord-Ouest devra s'efforcer de bâtir une nouvelle relation avec ses partenaires autochtones et que les deux parties devront faire en sorte que leur relation soit constructive et positive. Les interactions avec un gouvernement territorial nouvellement responsable représenteront des défis différents pour les groupes autochtones. Ils gardent à l'esprit le précédent créé au Yukon où la relation entre les groupes autochtones et le gouvernement territorial n'est pas encore complètement définie^{Note de bas de page 50}.

Dans les Territoires du Nord-Ouest, il sera important de bâtir une relation entre les groupes autochtones et le gouvernement territorial. Les deux parties se partagent la responsabilité en ce qui concerne l'administration des droits des Autochtones. Comme le démontre l'expérience au Yukon, la mise en œuvre de nouveaux programmes et services est un processus progressif. Il faudra du temps pour atteindre un niveau durable de service. Dans l'intervalle, il est possible de planifier et de gérer l'élaboration de paramètres pour une nouvelle relation, avant la mise en œuvre.

La situation est très différente au Nunavut. Le Nunavut ne compte pas le même nombre de groupes autochtones que les Territoires du Nord-Ouest. Il y a plutôt une grande organisation autochtone bien représentée, la Nunavut Tunngavik Incorporated, qui administre des segments importants des ressources territoriales et qui a une influence sur le gouvernement public en vertu de l'Accord sur les revendications territoriales du Nunavut^{Note de bas de page 51}. Il faudrait se pencher sur le rôle que jouera la Nunavut Tunngavik Incorporated dans le processus de transfert des responsabilités et sur son intégration à l'entente définitive.

Les négociations sur les sites contaminés ont été compliquées parce qu'il a fallu déterminer comment traiter les responsabilités environnementales existantes qui devaient être transférées. Les différents niveaux de tolérance aux risques des parties ont également compliqué les négociations, ainsi que la quantité restreinte d'information actuelle au sujet des sites contaminés. La méthode fédérale de classement des sites contaminés repose sur une structure axée sur le risque, selon le niveau de risque que représente un site pour la santé publique. L'approche territoriale est binaire, c'est-à-dire que les sites sont répertoriés comme étant contaminés ou non.

De plus, plusieurs sites contaminés n'avaient pas été arpentés et il n'y avait pas suffisamment d'information sur leur emplacement et leurs dimensions dans les Territoires du Nord-Ouest. Il était donc difficile de déterminer le coût d'assainissement des sites n'ayant pas été arpentés. À titre d'exemple, après la découverte d'un baril de pétrole vide abandonné dans un champ, le gouvernement fédéral aurait procédé à une analyse axée sur le risque. Dans le cas où l'analyse aurait conclu qu'il ne constituait pas une source de contamination, le gouvernement fédéral aurait pu décider qu'il ne serait pas efficient de l'enlever. Le gouvernement des Territoires du Nord-Ouest ne semble pas avoir de mécanisme semblable pour procéder à une telle analyse et classerait donc le site comme étant contaminé.

Dans le cadre des négociations, le gouvernement du Canada souhaitait éviter le dédoublement du chapitre sur les sites contaminés de l'entente sur le transfert de responsabilités au Yukon^{Note de bas de page 52}. Ce chapitre permettait au gouvernement territorial d'établir le coût d'assainissement d'un site contaminé, même si le Canada conservait l'obligation et la responsabilité de payer. Les parties se sont entendues sur une proposition pour que le Canada conserve la responsabilité et le pouvoir décisionnel à l'égard des sites contaminés existant avant la date de transfert.

Un nouveau concept a été proposé et accepté afin de traiter des sites non classés représentant un faible risque qui seraient susceptibles d'être considérés comme contaminés dans le futur. On a transféré ces sites au gouvernement territorial, ainsi que des fonds de 2 millions de dollars par année, même s'ils ne sont pas définis expressément dans l'entente définitive comme étant des décharges publiques. En fin de compte, l'offre pécuniaire totale est passée de 65,3 millions de dollars dans l'entente de principe à 67,3 millions de dollars dans l'entente définitive^{Note de bas de page 53}.

Par conséquent, certains sites gérés par le territoire sont situés à proximité de sites contaminés fédéraux, ce qui crée des poches de terres résiduelles au sein du territoire transféré. Les informateurs clés du territoire ont affirmé que cet arrangement créait de la confusion au moment de déterminer quels sites sont gérés par quel gouvernement. De plus, il ne règle pas le cas d'éventuels sites contaminés n'ayant pas été découverts qui devraient être transférés de nouveau au gouvernement fédéral pour que l'assainissement puisse être financé conformément à l'entente. Dans le cadre du processus de transfert des responsabilités au Nunavut, il serait possible d'éviter cette confusion en cartographiant les sites contaminés du territoire avant le début des négociations.

Comme l'indique le rapport Mayer, le Nunavut estime qu'il est « essentiel » pour le transfert des responsabilités que les négociations portent sur les ressources au large des côtes dans les limites du territoire. Selon le rapport, l'inclusion de droits aux ressources des fonds marins est une question d'intérêt national, d'importance culturelle pour les Inuits, d'efficacité réglementaire et de cohérence avec la revendication territoriale et le droit canadien^{Note de bas de page 54}. Concrètement, les revenus provenant des ressources sont essentiels pour le gouvernement territorial.

Les sources potentielles de revenus provenant du secteur des ressources naturelles au Nunavut sont très différentes de celles des Territoires du Nord-Ouest. La Nunavut Tunngavik Incorporated administre une grande partie des ressources naturelles du Nunavut. Bien que cette société fonctionne en partenariat avec le gouvernement du Nunavut, il s'agit de deux entités distinctes qui assurent la coordination et la gestion des responsabilités des Inuits établies dans l'Accord sur les revendications territoriales du Nunavut^{Note de bas de page 55}. Cependant, cette situation fait en sorte que le gouvernement public du Nunavut dispose de moins de sources de revenus éventuelles.

Actuellement, le transfert administratif des ressources pétrolières et gazières au large des côtes ne fait pas partie des négociations sur le transfert des responsabilités. Le gouvernement fédéral ne peut transférer aucun pouvoir (p. ex. droits sur les espaces marins) allant au-delà de ceux auxquels les provinces ont droit. Le gouvernement du Nunavut pourrait avoir à gérer de nouveaux programmes et services sans toutefois administrer les sources de revenus provenant des ressources, comme le font les autres territoires auxquels le gouvernement fédéral a transféré ces responsabilités.

Les informateurs clés sont très préoccupés par le manque général de revenus provenant des ressources du Nunavut. Ils ont fait valoir que le Nunavut doit être un bénéficiaire principal de toutes les redevances tirées des ressources au large des côtes après le transfert des responsabilités, parce qu'elles seront vitales pour assurer la viabilité financière du Nunavut.

Capacité et priorité de la Direction des affaires circumpolaires

L'évaluation a permis de révéler qu'une source de financement sûre et permanente demeure un problème annuel pour la Direction des affaires circumpolaires. Chaque année amène une quête effrénée pour trouver des moyens de soutenir les participants permanents basés au Canada et de financer les activités circumpolaires du Ministère. La Direction des affaires circumpolaires obtient souvent des fonds auprès d'autres programmes et services de l'Organisation des affaires du Nord où il y a des excédents. Cette situation crée naturellement des problèmes pour la planification, et, ce qui est plus grave encore, elle compromet la participation circumpolaire d'AANC et diminue la priorité des initiatives de la Direction au sein de l'Organisation des affaires du Nord.

Une analyse financière démontre qu'environ 39 % des dépenses réelles du secteur de programme correspondent à des fonds supplémentaires obtenus au moyen d'une demande de réaffectation interne^{Note de bas de page 56}. Ce pourcentage porte à croire qu'il faudrait planifier efficacement dès le début de l'exercice de façon à ce que l'affectation des fonds et le soutien soient prévisibles.

Le problème lié aux ressources de programme a un effet domino sur les participants permanents du Canada. Il leur est difficile de s'acquitter pleinement de leurs responsabilités liées au partenariat en raison du manque de soutien et d'expertise ou de l'incertitude entourant les niveaux de financement. De plus, les fonds (répartis selon les engagements de projets particuliers du groupe de travail sur le développement durable) ne sont pas toujours distribués également entre les trois participants permanents basés au Canada. Par conséquent, certains participants permanents peuvent participer à plus grande échelle que d'autres. Les informateurs clés ont cependant indiqué qu'en raison de la taille et de la composition de chacun des groupes autochtones, ce sont en fait les groupes les plus importants (qui reçoivent une plus grande part des fonds) qui peuvent être désavantagés en ce qui concerne la représentation adéquate de leurs membres.

L'évaluation a permis de conclure que, malgré sa charge de travail complexe et ses capacités limitées, la Direction des affaires circumpolaires mène à bien ses fonctions. La Direction est composée d'une équipe de quatre employés et réussit à gérer un nombre croissant d'activités bilatérales et d'activités de coordination stratégique^{Note de bas de page 57}. Il s'agit d'un problème pour la Direction et pour la participation d'AANC au Conseil de l'Arctique, problème sur lequel l'Organisation des affaires du Nord devrait se pencher plus sérieusement.

Il est recommandé que :

Soutenir la capacité du Nunavut pour assurer l'exécution des programmes et la prestation des services

Le Nunavut est confronté à certains enjeux supplémentaires, qui auront une incidence sur le processus de transfert des responsabilités et qui n'étaient pas présents ou pertinents dans le cadre du transfert au Yukon ou aux Territoires du Nord-Ouest. Ces différences devraient compliquer le transfert des pouvoirs au Nunavut et peut-être en accroître le risque. Tout d'abord, le Nunavut est beaucoup moins densément peuplé et ses collectivités sont isolées et éloignées les unes des autres. Il n'y a pas non plus les mêmes niveaux d'immobilisations ou d'infrastructures gouvernementales pour assurer l'exécution des programmes et la prestation des services. Par ailleurs, le Nunavut affiche le taux le plus faible de maintien des effectifs spécialisés ou techniques dans le secteur public^{Note de bas de page 58}. Le gouvernement du Nunavut et le bureau régional d'AANC éprouvent actuellement des difficultés quant à l'exécution de programmes et à la prestation des services en raison de leurs problèmes d'effectifs.

Sans une solide stratégie de renforcement des capacités, les problèmes de prestation des services s'aggraveront après le transfert des responsabilités. En juin 2016, 30 postes sur 116 étaient vacants au bureau régional d'AANC^{Note de bas de page 59}. Les capacités actuelles permettent difficilement d'assurer l'exécution des programmes et la prestation des services. Outre les questions liées aux capacités, le bureau régional d'AANC ne conserve ses employés que pendant une période moyenne de 18 mois^{Note de bas de page 60}, ce qui entraîne une perte de mémoire institutionnelle et un recours élevé aux services de formation. Étant donné la courte période de maintien des effectifs, le besoin de continuellement former les nouveaux employés puise dans le temps des ressources déjà très sollicitées.

Lors du transfert de fonctionnaires d'AANC au gouvernement des Territoires du Nord-Ouest, plusieurs résidaient déjà dans les Territoires du Nord-Ouest. Or, dans le cas du Nunavut, les programmes et services sont assurés à partir de l'administration centrale d'AANC à Gatineau. Comme les centres de prestation des services d'AANC au Nunavut sont situés dans des lieux éloignés qui n'ont pas les infrastructures et les commodités nécessaires (p. ex. il y a une pénurie de logements à Iqaluit), il pourrait être difficile de convaincre le personnel de l'administration centrale d'AANC d'accepter un transfert au gouvernement territorial.

Par ailleurs, le gouvernement du Nunavut doit se conformer aux exigences imposées par l'Accord sur les revendications territoriales du Nunavut. En vertu de l'article 23 de l'Accord (citation du site Web du gouvernement du Nunavut), 85 % des employés doivent être des Inuits. Comme 40 % de la population du Nunavut est âgée de moins de 16 ans et que les collectivités sont dispersées sur le territoire, il pourrait être difficile pour le gouvernement nouvellement doté de recruter des candidats qualifiés pour répondre à ses besoins. Il faudra du temps pour bâtir les capacités et pour satisfaire aux exigences de l'Accord.

Le dernier point concerne les leçons tirées du processus de transfert des responsabilités aux Territoires du Nord-Ouest. Dans le cadre de la gestion du transfert par AANC, certains employés se retrouvent avec une charge de travail excessive alors qu'ils doivent répondre aux demandes, tout en continuant de s'acquitter de leurs responsabilités normales, ce qui est particulièrement le cas au bureau régional. Les bureaux régionaux disposent d'effectifs limités pour gérer l'organisation du processus de transfert des responsabilités, ainsi que les responsabilités quotidiennes reliées aux programmes et services. Le Ministère devrait s'assurer que le bureau régional est doté d'un effectif suffisant dans le cadre de la gestion du processus de transfert des responsabilités au Nunavut.

Il est recommandé que :

Pertinence

La participation d'AANC au Conseil de l'Arctique a permis de rassembler les ministères fédéraux, les gouvernements territoriaux et les groupes autochtones en vue de bâtir et de maintenir un Nord solide et dynamique. Comme l'ont indiqué les informateurs clés, les enjeux touchant l'Arctique sont des enjeux mondiaux. La collaboration des groupes de travail internationaux, le report des questions environnementales d'une présidence à une autre et le vif intérêt des États observateurs et des participants permanents au Conseil de l'Arctique témoignent de cette réalité.

Le rôle d'AANC s'est révélé être approprié et harmonisé aux priorités du gouvernement énoncées dans sa Stratégie pour le Nord. La Direction des affaires circumpolaires peut compter sur l'expertise et les relations d'AANC au Conseil de l'Arctique. Par conséquent, elle occupe une place cruciale au sein d'AANC pour faire avancer le programme du Canada pour le Nord.

Rendement

AANC a noué des relations bilatérales fructueuses avec les États-Unis, la Russie et la Norvège qui ont permis de réaliser plus de progrès que pendant les réunions plénières du Conseil de l'Arctique. Le travail concerté du gouvernement du Canada avec les participants permanents autochtones et les gouvernements territoriaux a également contribué à intégrer les connaissances traditionnelles dans les projets des groupes de travail et a incité le Conseil de l'Arctique à mettre l'accent sur les enjeux sociaux dans le Nord, ainsi que sur les enjeux environnementaux et économiques.

Pertinence

Le transfert des responsabilités en matière de gestion des terres et des ressources aux territoires est un objectif énoncé dans différents documents du gouvernement, comme le Northern Affairs Organization Next Strategic Plan, le Discours du Trône de 2013 et la Stratégie pour le Nord. Le transfert des responsabilités favorise le leadership territorial là où les décisions concernant les programmes et les services sont prises au niveau régional. Les directions responsables du transfert des responsabilités et des relations territoriales de l'Organisation des affaires du Nord œuvrent en vue d'accroître le contrôle des gouvernements territoriaux sur les affaires économiques et politiques grâce à des collectivités du Nord fortes. Le besoin et la pertinence des programmes d'AANC appuyant le transfert des responsabilités sont démontrés de manière convaincante.

Rendement

L'expérience des Territoires du Nord-Ouest permet de tirer des leçons pour le processus de transfert des responsabilités au Nunavut. Malgré la réussite de certains aspects du transfert des responsabilités, une planification exhaustive est nécessaire avant l'étape de la mise en œuvre. Les différences de perspectives entre le gouvernement des Territoires du Nord-Ouest et le gouvernement fédéral lors des négociations ont entraîné des retards, empêché les parties de s'entendre sur certaines questions et retardé le transfert de certains pouvoirs (p. ex. la Loi sur la gestion des ressources de la vallée du Mackenzie).

Il aurait fallu mieux planifier la plus grande partie des éléments importants du transfert des responsabilités dans les Territoires du Nord-Ouest sur le plan stratégique et leur accorder une plus grande attention. On peut penser à la gestion des documents, au transfert des ressources humaines et à la stratégie pour le transfert des terres et des ressources, notamment des sites contaminés. Compte tenu de la faiblesse des infrastructures et des capacités en matière de ressources humaines au Nunavut, la conception, l'approche stratégique et le plan de mise en œuvre ayant trait à ces aspects doivent être planifiés en détail et bien à l'avance.