Vérification du processus d’ajout aux réserves

Contexte

La Direction générale des services de vérification et d'assurance (DGSVA) d'Affaires autochtones et du Nord Canada (ci-après appelé « AANC » ou « le Ministère ») a prévu une vérification du processus d'ajout aux réserves dans le Plan de vérification axé sur le risque de 2016-2017 à 2018-2019. Cette vérification était jugée prioritaire en raison de la complexité du processus d'ajout aux réserves (AR) qui comporte de nombreux points à considérer, notamment l'environnement, les lois, les communications et les consultations. Le processus fait appel à de multiples intervenants, dont les Premières Nations, d'autres ministères fédéraux et d'autres ordres de gouvernement. De plus, en 2012, d'importantes modifications apportées au processus ont réduit le rôle de l'administration centrale (AC) d'AANC et augmenté la responsabilité des bureaux régionaux.

Objectifs et portée de la vérification

La vérification visait à évaluer la mesure selon laquelle les récentes modifications apportées au cadre de gouvernance et de contrôle favorisent une gestion efficiente du portefeuille des ajouts aux réserves (AR). Les objectifs particuliers de la vérification étaient d'évaluer dans quelle mesure :

• la récente redistribution des rôles, des responsabilités et des pouvoirs favorise le traitement efficient des dossiers d'ajout aux réserves et la surveillance du portefeuille des ajouts aux réserves;
• les centres de soutien aux ajouts aux réserves sont positionnés et fonctionnent de façon à favoriser le traitement efficient et rapide des dossiers d'ajout aux réserves;
• le traitement des dossiers d'AR est continuellement amélioré et/ou simplifié au moyen de l'élaboration, de la communication et de l'application efficace de pratiques ou de méthodes éprouvées.

Énoncé de conformité

L'évaluation a été réalisée conformément aux normes internationales pour la pratique professionnelle de l'audit interne de l'Institut des auditeurs internes, appuyée par les résultats du programme d'assurance de la qualité et d'amélioration.

Conclusion

La direction a apporté des améliorations à la gouvernance et au cadre de contrôle qui visent à mieux soutenir une gestion efficiente et efficace du portefeuille des AR. Toutefois, des éléments clés nécessaires pour favoriser une surveillance efficace et une planification ou une prise de décisions fondée sur le risque en lien avec le portefeuille des AR, de même que pour soutenir les Premières Nations durant le processus, ont été cernés. Il reste à préciser davantage les objectifs stratégiques relatifs à l'ajout aux réserves du Ministère, ainsi que les rôles et les responsabilités connexes des principaux intervenants internes et externes.

Recommandations

1. Le sous-ministre adjoint du Secteur des terres et du développement économique, en collaboration avec le sous-ministre adjoint principal du Secteur des opérations régionales, doit élaborer et communiquer des objectifs stratégiques liés aux ajouts aux réserves.
2. Le sous-ministre adjoint du Secteur des terres et du développement économique, en collaboration avec le sous-ministre adjoint principal du Secteur des opérations régionales, doit s'assurer qu'un plan et un calendrier sont mis en place afin d'élaborer et de mettre en œuvre des éléments de gouvernance du portefeuille des ajouts aux réserves concernant :
   • l'établissement de rapports sur le rendement qui favorise adéquatement la surveillance des activités d'ajout aux réserves pour évaluer les résultats obtenus et cibler les difficultés;
   • les plans sur les ressources pour les activités d'ajout aux réserves;
   • les organismes de surveillance pour évaluer l'harmonisation des activités d'ajout aux réserves aux objectifs;
   • les approches pour définir, évaluer et gérer les risques associés aux objectifs touchant les ajouts aux réserves.
3. Le sous-ministre adjoint du Secteur des terres et du développement économique, en collaboration avec le sous-ministre adjoint principal du Secteur des opérations régionales, doit s'assurer :
   • que des solutions sont cernées et évaluées pour offrir du soutien à l'échelle nationale relativement aux ajouts aux réserves et que des responsabilités sont assignées en conséquence;
   • que les attentes concernant le soutien aux Premières Nations durant le processus d'ajout aux réserves sont clairement définies, communiquées et mises en œuvre.

Réponse de la direction

La direction approuve les observations. Elle a accepté les recommandations contenues dans le rapport et élaboré un plan d'action afin d'y répondre. Le plan d'action de la direction a été intégré au présent rapport.

1.1 Brève description des ajouts aux réserves

Un ajout aux réserves (AR) est une proposition d'octroi du statut de réserve à une parcelle de terre qui se situe habituellement dans le territoire ancestral ou visé par un traité d'une Première Nation. La Loi sur les Indiens définit une réserve comme étant une « parcelle de terrain dont Sa Majesté est propriétaire et qu'elle a mise de côté à l'usage et au profit d'une bande ». Comme la Loi sur les Indiens ne confère aucun pouvoir à l'égard de la mise de côté de terres à titre de réserve, les terres qui ne sont pas assujetties à la mesure législative^{Note de bas de page 1} régissant le règlement des revendications obtiennent le statut de réserve en vertu de la prérogative royale. Un processus d'ajout aux réserves a été établi pour aider les Premières Nations et le Ministère à réaliser les étapes nécessaires à l'ajout de terres aux réserves.

Une terre peut être ajoutée à une réserve pour de nombreuses raisons, notamment dans le but de respecter une obligation juridique contenue dans une entente de règlement d'une revendication particulière ou d'un traité, d'assurer la croissance de la collectivité, de créer une nouvelle réserve, d'encourager le développement économique, de contribuer à la réconciliation, d'améliorer les relations découlant des traités et d'élargir l'accès aux terres et aux ressources.

Le tableau suivant présente un aperçu du nombre de dossiers d'ajout aux réserves ouverts et fermés par région. Il met en lumière le fait que le volume d'activités d'ajout aux réserves a toujours été concentré dans des provinces où des accords sur les droits fonciers issus des traités ont été conclus^{Note de bas de page 2}. Plus précisément, les dossiers ont été concentrés dans les provinces de la Saskatchewan (52 % des dossiers actuellement ouverts) et du Manitoba (32 % des dossiers actuellement ouverts).

1.2 Directive de politique sur les ajouts aux réserves d'AANC

Le Ministère a préparé une orientation et des directives officielles sur les étapes associées à l'ajout de terres aux réserves. Elles sont énoncées dans la Directive de politique sur les ajouts aux réserves d'AANC du Guide de la gestion des terres du Ministère (chapitre 10). Le 27 juillet 2016, après avoir analysé la rétroaction et les commentaires de différents intervenants, AANC a mis à jour la Directive de politique sur les ajouts aux réserves afin de simplifier le processus associé à la création de réserves en fournissant une orientation stratégique, en encourageant l'évaluation, l'approbation et la mise en œuvre uniformes des propositions de création de réserves, dans la mesure du possible, ainsi qu'en favorisant la collaboration parmi toutes les parties concernées. La nouvelle directive de politique a également modifié le processus d'ajout aux réserves, puisque le Ministère enverra désormais une lettre d'appui à la Première Nation tôt dans le processus pour démontrer son engagement à mener l'initiative d'ajout aux réserves. Cette procédure remplace l'approbation de principe de la précédente directive de politique, qui était donnée lorsque toutes les exigences étaient satisfaites. La nouvelle directive de politique comporte également des exigences environnementales améliorées, des critères de sélection des terres plus vastes et des documents d'orientation à l'intention des intervenants.

La directive de politique met en place trois catégories distinctes de création de réserves : les obligations juridiques et accords, les ajouts pour le bien de la collectivité et les décisions du tribunal. Une brève description de chaque catégorie est fournie à l'annexe A.

1.3 Processus d'ajout aux réserves

Le processus d'ajout aux réserves peut s'avérer extrêmement complexe. Les étapes qu'il comporte varient en fonction de certains facteurs, notamment si les terres que l'on propose d'ajouter sont de propriété fédérale, provinciale ou privée, et si elles incluent ou non des droits tréfonciers^{Note de bas de page 4}. La propriété des terres proposées déterminera quels seront les partenaires et les intervenants qui devront prendre part au processus d'ajout à la réserve en partenariat avec AANC et la Première Nation. Bien souvent, d'autres ordres de gouvernement (p. ex. les municipalités et les provinces) et des tiers (p. ex. des services publics, des pipelines, des entreprises des secteurs de la foresterie et de l'énergie, etc.) y participent.

Comme l'indique la Directive de politique sur les ajouts aux réserves, le processus d'ajout aux réserves comporte quatre phases distinctes : phase initiale; évaluation et examen; achèvement de la proposition; et approbation. Veuillez consulter l'annexe B pour obtenir une brève description des phases du processus d'ajout aux réserves.

Les responsabilités d'AANC liées au processus d'ajout aux réserves sont réparties dans les quatre groupes suivants :

• la Direction générale de la recherche économique et de l'élaboration de politiques (du STDE) – responsable de l'élaboration de politiques et de processus;
• la Direction générale de la gestion des terres et de l'environnement (du STDE) – responsable de l'orientation stratégique et de l'orientation relative au processus ainsi que du soutien;
• les bureaux régionaux – les agents de la gestion des terres des bureaux régionaux doivent s'assurer que les exigences relatives au processus sont satisfaites et aider les Premières Nations pendant le processus;
• les centres de soutien aux ajouts aux réserves – responsables d'offrir une assistance et des directives opérationnelles à propos des demandes d'ajout aux réserves (la sous-section 1.4 ci-dessous aborde ces responsabilités plus en détail).

La capacité du Ministère de gérer le processus d'ajout aux réserves de façon uniforme dans les régions peut être entravée par l'existence d'obligations juridiques distinctes visant les terres cédées en vertu d'un traité dans certaines provinces (p. ex. le Manitoba et la Saskatchewan), les diverses exigences provinciales pour le transfert de terres, les attentes en découlant, et les pratiques des conseillers juridiques du Ministère et des autres parties concernées par une proposition d'ajout aux réserves.

1.4 Modifications apportées aux responsabilités relatives au processus d'ajout aux réserves

En 2012, dans le cadre d'une importante initiative de rationalisation, les ressources humaines et financières affectées au processus d'ajout aux réserves ont été redistribuées. La restructuration des responsabilités et des efforts visant à rationaliser l'administration des ajouts aux réserves a conduit à l'élimination du rôle de l'AC dans le processus d'examen de l'approbation des ajouts aux réserves. Ainsi, certaines responsabilités concernant les ajouts aux réserves et la gestion des terres ont été transférées aux bureaux régionaux.

Afin d'aider les bureaux régionaux à assumer leurs nouvelles responsabilités, l'AC a mis sur pied des centres de soutien régionaux qui leur offrent une assistance et des directives opérationnelles. Un centre de soutien a été créé à Regina pour contribuer aux demandes concernant les droits fonciers issus des traités (DFIT), et un autre a été créé à Toronto pour contribuer aux demandes qui ne concernent pas les DFIT.

Les deux centres de soutien aux ajouts aux réserves ont le mandat d'aider les régions en assumant les responsabilités suivantes : mettre à jour les modèles de demande et les documents de référence, mener à bien des activités d'assurance de la qualité concernant les demandes avant de les soumettre pour approbation, former les membres du personnel prenant part aux présentations de propositions d'ajout aux réserves, donner des conseils aux régions concernées au besoin, examiner les documents traduits au besoin, ainsi qu'établir la liaison avec l'AC et les régions concernées.

2.1 Objectif de la vérification

La vérification visait à évaluer la mesure selon laquelle les récentes modifications apportées au cadre de gouvernance et de contrôle favorisent une gestion efficiente du portefeuille des ajouts aux réserves, notamment à évaluer dans quelle mesure :

• la récente redistribution des rôles, des responsabilités et des pouvoirs favorise le traitement efficient des dossiers d'ajout aux réserves et la surveillance du portefeuille des ajouts aux réserves;
• les centres de soutien aux ajouts aux réserves sont positionnés et fonctionnent de façon à favoriser le traitement efficient et rapide des dossiers d'ajout aux réserves;
• le traitement des dossiers d'ajout aux réserves est continuellement amélioré et/ou simplifié, au moyen de la détermination, de la communication et de l'application efficace de pratiques ou méthodes éprouvées.

2.2 Portée de la vérification

La vérification comportait une évaluation des éléments du cadre de gouvernance et de contrôle qui ont été touchés par de récents changements, dont le transfert aux bureaux régionaux des responsabilités en matière d'ajouts aux réserves et la création des centres de soutien aux ajouts aux réserves.

5.1 Orientation stratégique

La lettre de mandat de 2016 du ministre d'AANC et le Rapport sur les plans et les priorités (RPP) pour l'exercice 2016-2017 du Ministère exposent l'engagement du gouvernement à l'égard de la réconciliation et de l'établissement de nouveaux rapports avec les Premières Nations. Le communiqué annonçant la nouvelle Directive de politique sur les ajouts aux réserves en juillet 2016 a défini les ajouts aux réserves comme un mécanisme essentiel favorisant la réconciliation.

À la lumière de ces attentes et de ces engagements récents, le Ministère doit envisager et prévoir la façon de tirer profit des ajouts aux réserves (en collaboration avec d'autres secteurs de programme) afin de renouer les relations et promouvoir la réconciliation. Comme il a été mentionné précédemment, aucune disposition n'autorise la mise de côté de terres à titre de réserve et, même si la Directive de politique sur les ajouts aux réserves fournit des directives au cours du processus, elle ne définit pas les objectifs et les priorités du Ministère associées aux ajouts aux réserves. Ainsi, un fondement stratégique tenant compte des objectifs énoncés doit être établi afin d'aider le personnel du Ministère et d'autres intervenants à satisfaire aux attentes et à souligner l'importance des ajouts aux réserves pour favoriser la réconciliation.

Les vérificateurs s'attendaient à ce que les objectifs stratégiques et opérationnels du portefeuille des ajouts aux réserves soient définis par le truchement des activités de planification stratégique officielles et communiqués au personnel de l'AC et des bureaux régionaux, ainsi qu'aux autres intervenants concernés. La vérification a permis de constater que les objectifs stratégiques et opérationnels propres aux ajouts aux réserves n'avaient pas encore été précisés à l'échelle nationale. Le RPP pour l'exercice 2016-2017 d'AANC a établi que « l'appui de l'achèvement des ajouts aux réserves » était un engagement de planification. Cependant, il apparaissait sur la liste des nombreux engagements de planification du Ministère, et il ne donne aucune directive claire au sujet des objectifs généraux du portefeuille des AR et n'explique pas comment il vise à favoriser la réconciliation.

Sans objectifs stratégiques et opérationnels définis, il est possible que les régions interprètent différemment les attentes du portefeuille des AR, ce qui pourrait les amener à établir d'autres priorités. Actuellement, les régions fixent leurs propres priorités liées à l'ajout aux réserves et définissent leurs propres plans de travail en fonction des demandes reçues et des ressources disponibles au sein de leurs environnements régionaux uniques. Différents critères et approches sont utilisés pour établir l'ordre de priorité des dossiers dans les régions, notamment en ciblant les dossiers qui présentent des obligations juridiques, que la collectivité a désignés comme prioritaires et qui sont sur une « lancée » (c.-à-d. lorsque la collectivité a la capacité de faire avancer le dossier). Néanmoins, les priorités sont établies au cas par cas et reposent sur le jugement de la direction et du personnel régional.

L'absence d'objectifs stratégiques et opérationnels limite la capacité du Ministère de communiquer et de mettre en valeur l'importance des ajouts aux réserves pour favoriser la réconciliation par rapport à d'autres activités. Le processus d'ajout aux réserves peut être très long et subir des retards qui peuvent amener les ressources à se concentrer sur d'autres activités associées aux terres (particulièrement dans les régions qui ne comptent pas de groupe dédié à l'ajout aux réserves). Une orientation stratégique claire contribuera à souligner l'importance des ajouts aux réserves pour favoriser la réconciliation au sein du programme général des terres et du développement économique.

Recommandation

1. Le sous-ministre adjoint du Secteur des terres et du développement économique, en collaboration avec le sous-ministre adjoint principal du Secteur des opérations régionales, doit définir et communiquer des objectifs stratégiques liés aux ajouts aux réserves.

5.2 Gouvernance et surveillance

L'objectif de la nouvelle Directive de politique sur les ajouts aux réserves, qui est entrée en vigueur en juillet 2016, consiste à fournir des directives relatives à l'évaluation, l'acceptation et la mise en œuvre des propositions de création de réserves. Plus précisément, la Directive de politique fournit de l'information relative aux critères qui s'appliquent à l'ensemble des propositions d'ajout aux réserves et des directives sur le processus d'ajout aux réserves, y compris toutes les exigences et les responsabilités. La Directive de politique souligne aussi l'importance de travailler étroitement avec les Premières Nations afin de définir les priorités communautaires et de les aider pendant le processus. En plus de la Directive de politique, le STDE a créé une série d'outils et de modèles pour appuyer la mise en œuvre et assurer une application uniforme du processus d'ajout aux réserves dans l'ensemble des régions.

Bien que la Directive de politique expose le processus global et les activités connexes, elle ne présente pas les priorités et les objectifs généraux du portefeuille des AR (comme il a été mentionné à la sous-section 5.1 ci-dessus) ni les attentes relatives à la gouvernance et à la surveillance des activités liées à l'ajout aux réserves. Un cadre de gouvernance approprié est nécessaire pour s'assurer que la Directive de politique est appliquée comme prévu et que les objectifs sont atteints, ainsi que pour profiter pleinement de ses avantages.

Les vérificateurs s'attendaient à examiner un cadre de gouvernance proportionnellement robuste qui permettrait d'appuyer la nouvelle Directive de politique sur les ajouts aux réserves, ainsi que les activités et les objectifs connexes. Cependant, l'équipe de vérification a constaté qu'il manquait des éléments de gouvernance et de surveillance clés, tel qu'expliqué ultérieurement.

Rapports sur le rendement

Les données relatives aux AR et les rapports sur le rendement connexes ne favorisent pas adéquatement une surveillance efficace. Plus précisément, les rapports n'informent pas convenablement la direction des résultats obtenus ou de l'efficacité du processus d'ajout aux réserves. Étant donné que les objectifs stratégiques et opérationnels n'ont pas été définis, le rendement est actuellement évalué en fonction du nombre de parcelles et d'acres convertis en réserve, et chaque région établit annuellement des objectifs par rapport aux mesures. Toutefois, les mesures ne tiennent pas compte de la complexité des dossiers (p. ex. les intérêts de tiers, les négociations avec les municipalités, etc.) ni de l'incidence que le dossier a eue sur la collectivité (p. ex. sur le logement ou le développement économique, etc.). Par exemple, un dossier concernant une petite parcelle dans un milieu urbain peut comporter beaucoup plus de complexités, mais avoir des répercussions potentiellement beaucoup plus importantes (p. ex. la production de revenus par l'entremise d'un établissement commercial) sur la collectivité qu'une grande parcelle dans un milieu rural. Comme l'illustre le graphique ci-dessous, le nombre d'ajouts aux réserves en milieu urbain a constamment augmenté depuis la fin des années 1960. Sans rapport correspondant aux objectifs stratégiques et opérationnels définis, la direction sera invitée à évaluer et à déterminer le rendement du portefeuille des AR.

La description du Nombre de dossiers d'AR fermés dans les collectivités rurales par rapport aux collectivités urbaines (de 1969 à aujourd'hui)

Vue d’ensemble

Ce graphique démontre le nombre de dossiers d’AR complété au fil du temps (de 1969 jusqu’à présent) et démontre la distinction entre les dossiers rural et urbain.

Données

Données numériques présente dans l’image :

Periodes	Dossiers urbains	Dossiers ruraux
1969-1999	11	678
2000-2005	26	655
2006-2010	35	450
2010 à présent	47	311

Présentation

Ce graphique à barres représente le nombre de dossiers d’AR complété par période de temps et identifie le type de dossiers (ruraux ou urbains). Il y a quatre périodes de temps représentés sur le graphique.

 

L'information et les rapports disponibles ne permettent pas de comprendre adéquatement l'état général du portefeuille des ajouts aux réserves ou de relever les principales difficultés qui nuisent à l'atteinte des objectifs définis. Le SNSAR est le système national de dossiers du portefeuille des AR. Les limites de la fonctionnalité du SNSAR ne donnent pas une image précise de l'état et des difficultés associées à un dossier. Généralement, le personnel régional met uniquement le SNSAR à jour lorsqu'une nouvelle proposition d'ajout aux réserves est présentée et qu'un dossier d'ajout aux réserves est fermé. En fait, chaque région a mis en place sa propre approche unique pour suivre l'état de ses dossiers d'ajout aux réserves à l'interne (notamment des listes de vérification, des feuilles de calcul et d'autres méthodes). Ainsi, il est difficile d'obtenir une représentation nationale complète et précise de l'état du portefeuille des AR et des principales difficultés auxquelles il est confronté.

Pendant la phase d'exécution de la vérification, la Direction générale de la gestion des terres et de l'environnement du STDE a lancé une initiative visant à recueillir des renseignements sur l'état des dossiers d'ajout aux réserves actifs, ainsi que sur les difficultés propres aux dossiers de chaque région. L'objectif de cette initiative est de cerner les difficultés les plus courantes dans les régions et d'élaborer un plan pour les aider à les surmonter.

5.3 Rôles et responsabilités

L'équipe de vérification s'attendait à ce que les rôles et responsabilités des parties concernées par le processus d'ajout aux réserves soient définis et communiqués afin d'avoir une compréhension commune des attentes et de s'assurer que chaque partie assume ses responsabilités respectives. Elle a notamment vérifié si les rôles et responsabilités des centres de soutien aux ajouts aux réserves avaient officiellement été définis, et si les centres de soutien offrent un soutien constant aux régions.

Les rôles et les responsabilités associés au processus d'ajout aux réserves sont clairement définis dans la Directive de politique sur les ajouts aux réserves et d'autres documents d'appui. Toutefois, des lacunes ont été constatées dans l'interprétation et la mise en œuvre de ces rôles et responsabilités, comme il est décrit ci-dessous.

Historique des DFIT – Bref aperçu

Voici un bref aperçu de l'historique des accords-cadres sur les DFIT conclus en Saskatchewan et au Manitoba.

Principales caractéristiques des accords sur les DFIT de la Saskatchewan et du Manitoba

De nombreux employés du bureau régional de la Saskatchewan ont mentionné que l'accord­cadre sur les DFIT de la Saskatchewan « les mettait sur la voie du succès » et que les dispositions de l'accord les aident à mener à bien le processus de conversion de terres au statut de réserve. Depuis que l'accord-cadre sur les DFIT a été mis en œuvre, la région a ajouté plus de 1 000 000 acres aux réserves. Des personnes interviewées dans les bureaux régionaux ont mentionné deux avantages distincts :

1. Le Fonds pour compenser les pertes de revenus fiscaux – Lorsque les terres dans une municipalité rurale obtiennent le statut de réserve, le Canada et la province versent à la municipalité un montant totalisant 22,5 % par année pour compenser la perte fiscale après la création d'une réserve. Dans les municipalités urbaines, la compensation fiscale est équivalente à ce que la municipalité a toujours reçu grâce aux taxes foncières.
2. Des modèles concernant les services publics négociés – La Saskatchewan a fait des efforts pour simplifier son processus par l'élaboration et la négociation de modèles concernant les services publics avec l'accord des Premières Nations bénéficiant de DFIT et la province.

Comparativement à la Saskatchewan, même si l'accord-cadre sur les DFIT du Manitoba permet de rendre des terres de la Couronne disponibles pour la création d'une réserve, il ne contient aucune disposition relative au remboursement de pertes fiscales ni de modèles concernant les services publics préalablement négociés. Au Manitoba, lorsqu'une Première Nation entreprend le processus d'ajout aux réserves, elle doit négocier des règlements avec chaque service public, ainsi que le remboursement de pertes fiscales avec les municipalités. Cela peut entraîner des retards supplémentaires.

À ce jour, plus de 850 000 acres ont été sélectionnés parmi les terres de la Couronne provinciale ou achetés auprès de vendeurs consentants au Manitoba. Mis à part les avantages mentionnés ci-dessus, les personnes interviewées au bureau régional du Manitoba ont mentionné deux autres différences entre leur processus et celui de la Saskatchewan, dont une caractéristique de l'accord et une approche régionale.

1. Comité sur les DFIT – Le Comité sur les DFIT est mandaté pour aider les Premières Nations durant le processus d'ajout aux réserves et fournir le soutien technique et professionnel selon le besoin. Il peut être difficile et demandant d'offrir ce soutien technique. De plus, parfois, les rôles et les responsabilités du Comité sur les DFIT et de la région ne sont pas toujours clairs. Cependant, des efforts ont été déployés récemment pour définir mutuellement les responsabilités et établir l'ordre de priorité des dossiers avec le Comité sur les DFIT afin de s'assurer que les Premières Nations bénéficiant de DFIT reçoivent le soutien technique adéquat et font progresser les ajouts aux réserves.
2. Obligation de consulter – En 2013, la Cour suprême a donné raison à la Fédération des Métis du Manitoba sur le fait que le gouvernement fédéral n'avait pas rempli son obligation établie dans la Loi sur le Manitoba de 1870. Cela a freiné le traitement des dossiers d'ajout aux réserves pendant un certain temps. Depuis la décision du la Cour suprême, la région a conclu un accord avec la Fédération des Métis du Manitoba, qui prévoit des fonds pour mettre sur pied une unité de consultation concernant les ajouts aux réserves et expose une approche pour des consultations futures avec la Fédération des Métis du Manitoba. La région entreprend actuellement une analyse préalable aux consultations pour chaque ajout aux réserves proposé avant d'établir quels sont les groupes autochtones qui pourraient être touchés et élabore un plan de consultation suivant les besoins.

Comme il a été mentionné précédemment, les accords sur les DFIT de la Saskatchewan et du Manitoba comportent des dispositions relatives à l'utilisation de désignations préalables par la mesure législative régissant le règlement des revendications. Une désignation préalable est effectuée avant que les terres aient reçu le statut officiel de réserve. On a constaté que la Directive de politique sur les ajouts aux réserves n'aborde pas cette mesure. Par ailleurs, la mesure législative régissant le règlement des revendications accepte que les demandes concernant les DFIT en Saskatchewan et au Manitoba pour la création de réserves soient approuvées par arrêtés sans qu'un décret soit nécessaire.

Répercussions des DFIT sur les ajouts aux réserves

Le règlement des revendications est une des nombreuses étapes favorisant la guérison et la réconciliation avec les peuples autochtones et aide à créer un meilleur avenir pour tout le monde^{Note de bas de page 9}. Dans le cadre de ces efforts, le Canada, l'Ontario et la Première Nation des Cris de Chapleau ont conclu le premier règlement de revendication concernant les DFIT dans la région de l'Ontario. Dans le cadre du règlement, la Première Nation des Cris de Chapleau reçoit approximativement 21,5 millions de dollars en compensation financière du Canada et environ 4000 hectares de terres provinciales de la Couronne de l'Ontario.

Différents facteurs et répercussions doivent être pris en considération lorsqu'on évalue l'utilisation des accords sur les DFIT. On a mentionné que le flux de dossiers d'ajout aux réserves a augmenté et qu'il continuera à augmenter au cours des prochaines années, et que de nombreuses Premières Nations commencent à saisir les occasions de réserves urbaines et de développement économique. La hausse du volume de dossiers, la complexité des dossiers et le besoin accru de consultation auront des répercussions sur la charge de travail des employés des bureaux régionaux. Si les régions n'ont pas la capacité de prouver que des progrès ont été réalisés en ce qui a trait au respect des obligations légales précisées dans les accords sur les DFIT, le Ministère risque d'envenimer les relations avec les Premières Nations bénéficiant de DFIT.

Voici des pratiques exemplaires et des leçons retenues des régions qui ont conclu des accords importants sur les DFIT qu'il faut prendre en considération lors de la négociation ou de la conclusion d'un nouvel accord sur les DFIT.

• L'utilisation des modèles concernant les services publics préalablement négociés aide à accélérer le processus puisque les accords ne doivent pas être négociés chaque fois qu'une Première Nation souhaite convertir des terres en réserve.
• Le fait de pouvoir accéder à un fonds pour compenser les pertes de revenus fiscaux (et aux dispositions ou aux directives connexes de l'accord) contribue aux négociations avec les municipalités.
• Les accords sur les DFIT doivent être appuyés par la mesure législative qui accélère le processus, notamment des dispositions comme les désignations préalables, les approbations ministérielles et probablement d'autres moyens.
• On a souligné que les accords sur les DFIT sont souvent définis sans comprendre qu'il existe des questions relatives aux tiers; même si les accords-cadres sur les DFIT présentent des directives sur la manière de gérer certains scénarios, ils ne précisent pas la marche à suivre pour satisfaire ou remplacer les intérêts des tiers.
• La mise en œuvre des accords sur les DFIT peut en fin de compte imposer d'autres contraintes aux employés des bureaux régionaux relativement à la gestion de l'assise territoriale d'une réserve croissante (p. ex. la hausse des permis et des baux, l'environnement, etc.), et pourrait mettre les relations à dure épreuve.

Critères de vérification et objectifs de contrôle