Vérification de la gestion des dépenses (Incluant les salaires)

Contexte

La Vérification de la gestion des dépenses (incluant les salaires) était prévue dans le plan de vérification axé sur le risque de 2016-2017 à 2018-2019 d'Affaires autochtones et du Nord Canada (AANC). Avec le mandat de renouveler la relation financière avec les communautés autochtones et l'ajout au budget d'AANC d'une somme de 8,4 milliards de dollars au cours des cinq prochaines années suite au Budget de 2016, la gestion des dépenses est un domaine d'une grande importance et elle fera l'objet d'un examen accru pour s'assurer que ces fonds sont dépensés avec diligence et prudence.

En août 2010, le Premier ministre a annoncé que le gouvernement du Canada transformerait l'administration de la paye. Cette initiative comporte deux volets :

• le projet de modernisation de la paye (système de paye), et
• le regroupement des services de paye (services de rémunération).

L'initiative, dirigée par Services publics et Approvisionnement Canada (SPAC), a été mise en œuvre dans le but d'assurer la viabilité à long terme des services et de l'administration de la paye du gouvernement. Une fois l'initiative entièrement mise en œuvre, SPAC offrira des services de paye à plus de 300 000 employés de 101 ministères et organismes fédéraux.

L'initiative pangouvernementale a commencé par le regroupement des services de paye, ce qui signifiera que tous les ministères et organismes seront servis de façon centralisée par le Centre des services de paye de SPAC, et que les employés deviendront responsables de leurs propres renseignements personnels et demandes à l'aide d'applications libre-service. En 2012, AANC a commencé à transférer l'ensemble de ses services et conseillers en rémunération au Centre des services de paye de SPAC. Cela a causé des problèmes de réaménagement des effectifs pour l'équipe de consultation en rémunération. Le financement de ces postes a été transféré à SPAC et le Ministère a nommé des agents de liaison responsables de la communication avec le Centre des services de paye.

Pour les besoins de l'exercice de modernisation de la paye, SPAC a acquis un nouveau système (Phénix) pour remplacer le système de paye régional existant qui était en place depuis plus de 40 ans. Phénix a été déployé en deux vagues distinctes, février et avril 2016, et AANC a été choisi pour faire partie de la première vague de mise en œuvre.

Comme prévu, le système de paye d'AANC a été transféré dans Phénix en février 2016. La mise en œuvre de Phénix, dirigée par SPAC, a entraîné un certain nombre de difficultés et de problèmes majeurs, indépendants de la volonté de SPAC, pour les ministères et organismes. Ces problèmes de mise en œuvre ont eu une incidence sur ses contrôles, ses procédures et ses processus de gestion des dépenses salariales. De plus, ces difficultés ont créé un surcroît de travail non planifié qui a dû être absorbé par AANC sans nécessairement avoir les ressources en place. Dans de nombreux cas, AANC dépendait de SPAC pour obtenir des instructions sur la résolution des problèmes de Phénix.

Par ailleurs, en mai 2016, AANC abandonnait son système ministériel de gestion des ressources humaines (PeopleSoft) au profit de Mes RHGC, qui est l'application unique et centralisée de PeopleSoft utilisée au sein du gouvernement. L'application Mes RHGC est également prise en charge par SPAC. Les problèmes de mise en œuvre de Phénix et de Mes RHGC par SPAC n'avaient pas été totalement résolus à la fin de la période visée par la vérification. Par conséquent, AANC devait composer avec un contexte difficile sur le plan de la gestion des dépenses au moment de la vérification.

Objectif et portée de la vérification

L'objectif de la vérification était de fournir l'assurance du caractère adéquat et de l'efficacité du cadre de contrôle soutenant la gestion des dépenses du Ministère et de vérifier que ce cadre est fondé sur des principes rigoureux et respecte les politiques et les procédures applicables du Conseil du Trésor (CT) et d'AANC de même que la règlementation pertinente en vigueur.

La vérification portait sur les processus de gestion des dépenses existants à AANC qui n'ont pas été examinés dans le cadre de vérifications récentes, plus particulièrement :

• les processus d'établissement de budgets et de prévisions, notamment les prévisions salariales;
• les contrôles applicables aux processus d'AANC liés aux RH et à la paye qui sont visés par la mise en œuvre de Phénix et de Mes RHGC;
• l'accès et la configuration du système financier (SAP) en ce qui a trait aux processus de gestion des dépenses qui n'ont pas été examinés antérieurement, plus particulièrement l'établissement de budgets et de prévisions ainsi que l'approbation prévue par l'article 33 de la Loi sur la gestion des finances publiques (LGFP) et appuyée par la directive sur l'authentification et l'autorisation électronique (AAE).

La période visée par la vérification allait du 1er avril 2015 au 30 juin 2016, de façon à assurer l'examen des processus et des contrôles les plus pertinents, compte tenu de la mise en œuvre de SAP, des centres de services et, plus récemment, de Phénix. Étant donné la mise en œuvre de Phénix en février 2016 et celle de Mes RHGC le 31 mai 2016, les processus liés aux RH et à la paye ont été examinés dans la mesure où ils sont utilisés dans le cadre de ces nouveaux systèmes.

Énoncé de la conformité

Cette vérification est conforme aux Normes relatives à la vérification interne au sein du gouvernement du Canada, comme en témoignent les résultats du programme d'assurance et d'amélioration de la qualité.

Observations positives

La vérification a révélé plusieurs secteurs où des pratiques solides étaient en place. Dans l'ensemble du Ministère, une culture positive de collaboration a été observée entre les responsables des systèmes de gestion des RH, des centres de services de RH, de l'Unité administrative nationale (UAN), du secteur du dirigeant principal des finances (DPF) ainsi que de chaque région et secteur. En effet, ils n'hésitent pas à aller au-delà de leurs fonctions normales pour aider les employés d'AANC à résoudre des problèmes liés aux RH et à la paye découlant de la mise en œuvre de Phénix et de Mes RHGC.

Une région avait établi un processus de suivi mensuel des prévisions salariales afin d'assurer l'exactitude, l'exhaustivité et la validité des renseignements sur la rémunération. Cette approche a permis à la région de faire un suivi plus étroit des problèmes d'intégrité des données attribuables à la mise en œuvre du système Phénix.

AANC a un processus de budgétisation et de prévision bien établi qui comprend des directives adéquates pour les régions et les secteurs. Des activités d'amélioration continue visant à appuyer ce processus ont été relevées, ce qui comprend, par exemple, un nouveau processus d'affectation budgétaire initiale mis en œuvre en 2016-2017 pour simplifier les processus existants.

Conclusion

La vérification a révélé différents points à améliorer en ce qui a trait à la pertinence, à l'efficience et à l'efficacité du cadre de contrôle de gestion à l'appui de la gestion des dépenses ministérielles (y compris les salaires). La transition vers les nouveaux systèmes centralisés de gestion de la paye (Phénix) et de gestion des ressources humaines (Mes RHGC) du GC a entraîné divers problèmes qui étaient hors du contrôle d'AANC. Même si les employés d'AANC sont allés au-delà de leurs fonctions normales pour contribuer à la résolution de ces problèmes, on a constaté, au moment de la vérification, qu'AANC n'avait pas clairement établi de responsabilités ni de processus pour veiller à ce que tous les problèmes liés aux RH et à la transition de la paye soient gérés de façon coordonnée au sein du Ministère.

En outre, on aurait pu s'attendre à ce qu'AANC ait établi un cadre de contrôle des RH et de la paye à l'appui des processus connexes de Mes RHGC et de Phénix pour veiller à ce que les risques liés à la validité, à l'exactitude et à l'exhaustivité des opérations liées à la paye et aux RH qui sont sous le contrôle du Ministère soient cernés et contrôlés de façon appropriée. Toutefois, il a été signalé qu'aucun cadre de contrôle de la paye et des RH n'a été élaboré officiellement pour soutenir les nouveaux processus. D'autres problèmes ont été observés, notamment des lacunes relatives à l'examen et à la surveillance des transferts budgétaires entre les régions et les secteurs avant la saisie dans SAP ainsi qu'à l'accès excessif aux fonctions de saisie de données budgétaires du SAP.

Recommandations

L'équipe de vérification a relevé des secteurs où les pratiques et les processus de contrôle de gestion pourraient être améliorés, ce qui a donné lieu aux trois recommandations suivantes.

1. Le directeur général, Direction générale des services de ressources humaines et du milieu de travail, doit, avec l'appui du DPF, continuer de mettre en œuvre :
   • les processus requis ainsi que les responsabilités connexes au sein d'AANC pour soutenir la transition continue vers Phénix et Mes RHGC;
   • le plan de communication de concert avec SPAC pour qu'AANC puisse continuer d'informer son personnel des problèmes nouveaux ou émergents liés aux RH et à la paye ainsi que des prochaines étapes prévues par AANC. Cela sera de plus en plus important puisqu'AANC devra prévoir les changements concernant le Centre des services de paye de SPAC et s'y adapter.
2. Le DPF et le directeur général, Direction générale des services de ressources humaines et du milieu de travail, doivent prendre les mesures suivantes :
   • Mettre en œuvre un processus qui permettra d'étayer le cadre de contrôle interne d'AANC pour les processus liés aux RH et à la paye, de définir les contrôles interne relevant d'AANC et de cerner les lacunes nécessitant des mesures d'atténuation. Ce processus devrait faciliter la communication des principaux enjeux ou risques entre le Ministère et SPAC et il devrait être soutenu puisque les processus liés aux RH et à la paye sont toujours en transition.
   • Élaborer un plan de formation et des documents de formation sur les processus liés aux RH et à la paye pour appuyer le personnel d'AANC.
3. Le DPF doit veiller à ce que :
   • les transferts budgétaires soient étayés par des preuves d'examen et d'approbation adéquates
   • l'accès aux fonctions SAP fasse l'objet d'une surveillance et d'un examen continus et que tout accès jugé excessifs soient révoqué.

Réponse de la direction

La direction est d'accord avec les constatations. Elle a accepté les recommandations contenues dans le rapport et elle a élaboré un plan d'action afin d'y répondre. Le plan d'action de la direction a été intégré au présent rapport.

2.1 Objectif de la vérification

L'objectif de la vérification était de fournir l'assurance du caractère adéquat et de l'efficacité du cadre de contrôle soutenant la gestion des dépenses du Ministère et de vérifier que ce cadre est fondé sur des principes rigoureux et respecte les politiques et les procédures applicables du CT et d'AANC de même que la règlementation pertinente en vigueur.

2.2 Portée de la vérification

La vérification portait sur les processus de gestion des dépenses existants à AANC qui n'ont pas été examinés dans le cadre de vérifications récentes, plus particulièrement :

• les processus d'établissement de budgets et de prévisions, notamment les prévisions salariales;
• les contrôles applicables aux processus d'AANC liés aux RH et à la paye qui sont visés par la mise en œuvre de Phénix et de Mes RHGC;
• l'accès et la configuration du système financier (SAP) en ce qui a trait aux processus de gestion des dépenses qui n'ont pas été examinés antérieurement, plus particulièrement l'établissement de budgets et de prévisions ainsi que l'approbation prévue par l'article 33 de la LGFP et appuyée par la directive sur l'authentification et l'autorisation électronique (AAE).

La vérification excluait les secteurs de gestion des dépenses visés par des vérifications récentes, notamment la passation de marchés, les créditeurs à la fin de l'exercice, les cartes d'acquisitions, les dépenses de voyage ainsi que les frais d'accueil. Les paiements de transfert ont également été exclus de la vérification puisqu'ils sont couverts dans le cadre d'autres vérifications en cours ou prévues, en particulier la vérification interne annuelle du cadre de contrôle de gestion des subventions et des contributions.

Le travail de vérification sur le terrain a été réalisé principalement à l'administration centrale (AC) d'AANC, bien que des visites ont été effectuées à deux bureaux régionaux, en Alberta et en Ontario. La période visée par la vérification allait du 1er avril 2015 au 30 juin 2016, de façon à assurer l'examen des processus et des contrôles les plus pertinents, compte tenu de la mise en œuvre de SAP, des centres de services et, plus récemment, de Phénix. Étant donné la mise en œuvre de Phénix en février 2016 et celle de Mes RHGC le 31 mai 2016, les processus liés aux RH et à la paye ont été examinés dans la mesure où ils sont utilisés dans le cadre de ces nouveaux systèmes.

5.1 Processus transitoire de gestion de la paye et des RH

L'équipe de vérification s'attendait à ce qu'AANC élabore une approche intégrée et coordonnée pour régler les problèmes liés à la mise en œuvre de Phénix et de Mes RHGC.

La mise en œuvre de Phénix par SPAC a entraîné un certain nombre de difficultés et de problèmes majeurs pour les ministères du GC. Même si AANC n'en n'est pas responsable, ces problèmes de mise en œuvre ont eu une incidence sur ses contrôles, ses procédures et ses processus de gestion des dépenses salariales. Dans de nombreux cas, AANC dépendait de SPAC pour obtenir des renseignements et des mises à jour en vue de résoudre les problèmes liés à Phénix.

Même si l'on a constaté qu'il y a une culture positive de collaboration entre les divers groupes d'intervenants qui ont participé à la résolution des problèmes (p. ex. UAN, responsables des systèmes de gestion des RH et des centres de services de RH, secteur du DPF et ensemble du personnel), la vérification a révélé que les rôles et les responsabilités n'ont pas été clairement définis ou qu'ils ne sont pas bien compris par tous les intervenants. À l'instar de nombreux ministères du GC, AANC a dû faire face à de nombreux problèmes imprévus liés au traitement de la paye et aux RH découlant de la mise en œuvre des systèmes Phénix et Mes RHGC de SPAC. Par conséquent, les employés de l'ensemble du Ministère ont cherché des moyens de régler ces problèmes, même si cela s'ajoutait à leurs tâches habituelles et dépassait leurs responsabilités.

Au cours de la période de vérification, l'équipe a constaté que le Ministère communiquait régulièrement avec le personnel, même si les renseignements fournis étaient limités parce qu'il était difficile d'obtenir de l'information en temps opportun auprès de SPAC. Toutefois, il est possible que la communication n'ait pas été efficace ou qu'elle n'ait pas été bien comprise par les employés responsables des processus de gestion de la paye ou des RH qui avaient des questions ou des problèmes liés à leurs rôles ou à leurs responsabilités, à la compréhension de leurs responsabilités ou aux changements de processus subséquents. Par exemple, AANC n'avait pas établi clairement de responsabilités ni de processus pour veiller à ce que tous les problèmes liés à la transition des RH et de la paye soient identifiés, consignés et surveillés par un groupe désigné. Les groupes concernés d'AANC ont réagi en élaborant leurs propres méthodes de surveillance et de suivi des problèmes liés à l'utilisation des nouveaux systèmes, ce qui consistait notamment :

• à identifier, à surveiller et à gérer les rajustements salariaux, y compris l'arriérage de mesures de dotation non traitées des RH (p. ex. des centaines de mesures de dotation relatives à la rémunération d'intérim ou l'arrêt du versement de la paye des employés dont l'emploi a pris fin);
• à veiller à ce que tous les recouvrements de salaires soient identifiés et surveillés par les Finances lorsque des paiements salariaux sont versés en trop par le Centre des services de paye de SPAC.

Le processus de production de rapports sur la situation financière est effectué quatre fois par année. Ce processus comprend un rapprochement entre les prévisions salariales annuelles et le budget des engagements ainsi qu'une analyse des écarts entre le budget des engagements et les montants réels inscrits dans SAP. L'analyse des écarts est un outil de contrôle de la gestion financière utilisé par les secteurs et les régions. Cependant, malgré les problèmes relatifs à l'intégrité des données salariales découlant de la mise en œuvre de Phénix, la fréquence de ce processus n'a pas été ajustée pour faire face au risque accru d'utilisation de données erronées.

5.2 Cadre de contrôle interne des RH et de la paye

L'équipe de vérification s'attendait à ce qu'AANC ait mis au point un cadre de contrôle interne pour ses processus de gestion des RH et de la paye en conformité avec la Politique sur le contrôle interne du CT et le cadre de contrôle interne du Ministère. Ce cadre aurait compris différents contrôles liés à l'autorisation et à l'examen des accès aux fonctions d'approbation. En outre, l'on s'attendait à ce que des activités d'assurance de la qualité soient établies pour déterminer des possibilités d'amélioration du cadre et assurer un suivi à cet égard.

AANC est responsable du contrôle des engagements et de la gestion des salaires ainsi que de l'examen des dépenses salariales et des autorisations relatives à la paye. Au moment de la vérification, les rôles et les responsabilités respectifs d'AANC et de SPAC (en ce qui a trait à la prestation des services) n'étaient pas clairement définis alors qu'ils ont une responsabilité conjointe à l'égard du cadre de contrôle des RH et de la paye. AANC n'avait aucun droit de regard sur l'efficacité des contrôles effectués par le Centre des services de paye de SPAC et l'on n'avait pas déterminé de quelle façon les besoins d'AANC pourraient être satisfaits en cette matière. En outre, les approches d'atténuation et de communication des principaux problèmes ou risques entre AANC et SPAC n'avaient pas été définies clairement.

Déterminer les rôles et les responsabilités avec SPAC est difficile étant donné qu'AANC n'a pas élaboré ou mis en œuvre tous les contrôles clés requis pour cerner les risques liés à la vérification de la validité, de l'exactitude et de l'exhaustivité des opérations liées à la paye et aux RH. Voici les domaines pour lesquels des contrôles clés auraient dû être établis.

• L'attestation requise en vertu de l'article 33 de la LGFP repose sur une autorisation accordée malgré l'absence d'accès ou un accès très limité aux documents justificatifs de SPAC. À l'AC, l'équipe de la comptabilité de la paye n'examine que les opérations présentant un risque élevé avant leur approbation en vertu de l'article 33 de la LGFP. Pour les besoins de ces examens, AANC a établi que les opérations à risque élevé sont liées aux indemnités de départ. Les autres transactions ne sont pas soumises à Comptabilité de la paye de l'AC aux fins d'examen.
• Pour ce qui est des avances de salaire d'urgence, la vérification a relevé des cas où les documents justificatifs n'avaient pas été conservés pour prouver que le gestionnaire avait approuvé la demande initiale de l'employé conformément à l'article 32 de la LGFP. En outre, il y a eu des cas où les documents justificatifs n'avaient pas été conservés pour prouver que l'équipe des opérations comptables a mené des activités de vérification aux fins de l'attestation requise en vertu de l'article 33 de la LGFP.
• Il n'y a pas de processus de vérification après paiement pour les opérations liées à la paye.

En outre, on n'a pas établi d'approche commune et documentée pour déterminer de quelle façon les données doivent être saisies dans Mes RHGC et vérifiées par AANC pour assurer l'exhaustivité, l'exactitude et la validité de l'information. Les contrôles pour la saisie des données dans Mes RHGC sont devenus très importants puisque ces données font partie des données de base du système Phénix qui sont utilisées aux fins de la gestion de la paye. Les lacunes relevées en matière de contrôle comprenaient notamment le manque d'identification des champs de données obligatoires pour le Ministère et l'absence d'un processus commun pour traiter et résoudre les messages d'erreur de façon uniforme dans l'ensemble du Ministère.

L'agent responsable de la sécurité des accès (ARSA) coordonne l'accès entre AANC et SPAC au moyen de formulaires normalisés pour les approbations en vertu de l'article 33 de la LGFP. Toutefois, l'ARSA n'effectue pas d'examens périodiques pour confirmer que l'accès demeure approprié.

Il n'y a pas de processus officiel pour la réalisation d'activités valables de surveillance et d'assurance de la qualité des processus liés aux RH et à la paye. Il n'est pas possible de consulter les rapports du système, SPAC n'a fourni aucun rapport à AANC et AANC n'a fait aucune demande à SPAC à cet égard.

Enfin, on n'a pas préparé de documents de formation pour compléter les outils de travail, l'apprentissage en ligne et les autres guides de formation élaborés par SPAC. Les documents de formation de SPAC mettent l'accent sur les systèmes et ne contiennent pas de directives sur les activités quotidiennes du Ministère (formation sur le processus général).

On n'a pas établi d'activités officielles d'amélioration continue des communications et de la formation pour appuyer les processus ministériels liés aux RH et à la paye (p. ex. leçons apprises).

5.3 Budgétisation et prévision

L'équipe de vérification s'attendait à ce que les rôles, les responsabilités et les échéanciers pour les processus de budgétisation et de prévision soient clairement établis, communiqués et compris. De plus, on s'attendait à ce que les processus de budgétisation et de prévision permettent de s'assurer que le budget initial et les modifications budgétaires sont approuvés, que l'intégrité des données est maintenue et que l'analyse des écarts entre le budget et les dépenses réelles est efficace et effectuée en temps opportun.

AANC a un processus de budgétisation et de prévision bien établi qui comprend des directives adéquates pour les régions et les secteurs. Des activités d'amélioration continue visant à appuyer ce processus ont été relevées, ce qui comprend, par exemple, un nouveau processus d'affectation budgétaire initiale mis en œuvre en 2016-2017 pour simplifier les processus existants.

Les contrôles de vérification ont révélé quelques cas où les pièces justificatives n'avaient pas été conservées par Planification et gestion des ressources (PGR) pour démontrer que les transferts budgétaires entre les régions et les secteurs (transferts intrabudgétaires) avaient fait l'objet d'un examen et qu'une surveillance était assurée à cet égard avant la saisie dans SAP.

En outre, on a observé un accès excessif aux fonctions de saisie de données budgétaires du SAP, et ce, tant au sein des équipes de services ministériels des régions que de PGR. Une constatation relative au processus de production de rapports sur la situation financière est présentée à la section 5.1 (processus transitoire de gestion de la paye et des RH).

Critères de vérification et objectifs de contrôle