Évaluation du pétrole et des minéraux (AAP 4.3.1)

Recommandations

Il est recommandé que :

1. l'Organisation des affaires du Nord précise et communique son rôle dans le contexte de l'exploitation des ressources minérales et pétrolières;
2. l'Organisation des affaires du Nord précise les rôles de l'Agence canadienne de développement économique du Nord (CanNor) et d'AANC afin d'accroître la participation des partenaires en développement des capacités, en assurant une approche coordonnée de l'optimisation des possibilités;
3. l'Organisation des affaires du Nord envisage diverses options pour la gestion intégrée de l'information et la prise de décisions concernant les terres, la gestion environnementale et les revendications de ressources; et
4. AANC continue de travailler avec des partenaires pour appuyer la recherche géoscientifique, tout en optimisant la valeur des autres recherches scientifiques du Nord grâce à la coordination et à la diffusion.

1.2.1 Contexte et description

Conformément à l'Architecture d'alignement des programmes 2014-2015, Pétrole et minéraux constitue l'un des trois sous-programmes, dans le cadre du programme Gestion des terres, des ressources et de l'environnement du Nord :

• Pétrole et minéraux (4.3.1)
• Sites contaminés (4.3.2)
• Gestion des terres et de l'eau (4.3.3)

Ce sous-programme est responsable de la gestion de l'attribution de nouveaux droits d'exploration pétrolière, des modalités d'exploration et de la délivrance des permis d'exploitation ainsi que de la tenue d'un registre public des droits. Les projets particuliers gérés dans le cadre de ce sous-programme comprennent l'évaluation environnementale régionale de Beaufort, le projet gazier Mackenzie, dont la responsabilité fédérale relève du Ministère, et l'évaluation des ressources minérales et énergétiques lors de la création de parcs nationaux.

Le sous-programme Pétrole et minéraux est réalisé par la Direction des ressources minérales et pétrolières de la Direction générale des ressources naturelles et de l'environnement du Nord, Secteur des affaires du Nord d'Affaires autochtones et du Nord Canada.

Le sous-programme Pétrole et minéraux est responsable des intérêts en matière de ressources minérales et minières des résidents du Nord, des peuples autochtones et de l'ensemble des Canadiens sur les terres fédérales dans les Territoires du Nord-Ouest, au Nunavut et dans les régions extracôtières du Nord^{Note de bas de page 1}.

Le 1er avril 2014, la nouvelle Loi sur les Territoires du Nord-Ouest a donné effet à l'Entente sur le transfert des responsabilités liées aux terres et aux ressources des Territoires du Nord-Ouest en transférant l'administration et le contrôle des terres publiques, de ressources et des droits relatifs aux eaux des Territoires du Nord-Ouest au commissaire des Territoires du Nord-Ouest^{Note de bas de page 2}. Le gouvernement territorial est maintenant responsable de la gestion des terres continentales, de l'attribution de droits et intérêts relativement aux minéraux, au pétrole et au gaz dans les zones infracôtières, et de la collecte des redevances. Le transfert des responsabilités du gouvernement fédéral au gouvernement territorial a diminué, du point de vue d'AANC, la compétence et l'importance du sous-programme Pétrole et minéraux, en particulier en ce qui concerne la gestion du pétrole et du gaz.

L'autorité du sous-programme Pétrole et minéraux réside dans des textes de loi distincts, qui régissent des activités distinctes relatives au pétrole, aux mines et aux minéraux :

1.2.2 Administration des redevances

Dans le Nord, les taux des redevances commencent à un pour cent dans la première année de production, et augmentent d'un pour cent tous les dix-huit mois pour atteindre un maximum de cinq pour cent, et ce, jusqu'au recouvrement des coûts d'un projet^{Note de bas de page 8}. Le plafond des redevances de recouvrement des coûts d'un projet correspond au pourcentage le plus élevé des deux options suivantes : cinq pour cent des revenus bruts ou trente pour cent des revenus nets^{Note de bas de page 9}.

Un système Web de gestion des redevances a été lancé en avril 2010 et est utilisé par les indivisaires pour soumettre les données relatives à la production et aux ventes qui sont exigées. Le système de gestion des redevances aide le Ministère à administrer les redevances pétrolières de façon efficiente.

Les redevances sur les minéraux dans les Territoires du Nord-Ouest et dans les mines du Nunavut établies avant l'Accord sur les revendications territoriales du Nunavut sont sujettes à la Réglementation sur l'exploitation minière dans les Territoires du Nord-Ouest et au Nunavut, dans le cadre de laquelle 13 pour cent de la valeur nette de la production minière et la somme des taux de redevance marginaux (voir le tableau 1) doivent être payés au gouvernement fédéral chaque année^{Note de bas de page 10}. Dans les Territoires du Nord-Ouest, trois ententes sur des revendications territoriales conclues régissent le partage des revenus de redevances avec les groupes autochtones : l'Entente sur la revendication territoriale globale des Gwich'in, l'Entente sur la revendication territoriale globale des Dénés et Métis du Sahtu et la Convention définitive des Inuvialuit^{Note de bas de page 11},^{Note de bas de page 12}.

L'Accord sur les revendications territoriales du Nunavut a établi des taux de redevance en vertu de l'article 25, lequel garantit que la totalité des redevances provenant de l'exploitation des terres appartenant aux Inuits pour lesquelles ces derniers détiennent des droits miniers va directement à la Nunavut Tunngavik Incorporated, au nom des Inuits^{Note de bas de page 14}. La Nunavut Tunngavik Inc. est responsable de distribuer les redevances aux associations inuites régionales qui utilisent ensuite les fonds dans l'intérêt des bénéficiaires inuits^{Note de bas de page 15}. La Nunavut Tunngavik Inc. a créé une fiducie pour les redevances qui seront distribuées aux associations inuites régionales lorsqu'elles auront atteint un certain niveau jugé durable, le minimum étant de 100 millions de dollars^{Note de bas de page 16}. Dans un effort visant à réduire les redondances dans la prestation des services, les associations inuites régionales ont l'intention de ne pas utiliser les redevances pour des services déjà couverts par le gouvernement du Nunavut grâce aux impôts^{Note de bas de page 17}.

1.2.3 Objectifs et résultats escomptés

Pour la logique du programme, voir le modèle logique à l'annexe A.

L'activité de programme Gestion des terres, des ressources et de l'environnement du Nord (4.3) appuie le résultat stratégique « Le Nord » :

• « Autonomie, prospérité et bien-être des gens et des collectivités du Nord. »

Le sous-programme Pétrole et minéraux est l'un des trois sous-programmes qui soutiennent le programme Gestion des terres, des ressources et de l'environnement en ce qui concerne le résultat attendu du programme, défini par le Cadre de mesure du rendement 2014-2015 :

• Des régimes de réglementation efficaces dans chacun des trois territoires, qui rassurent les promoteurs de projet, les organismes autochtones et les résidents du Nord, sont établis.

L'objectif et le résultat attendus du sous-programme Pétrole et minéraux est le suivant :

• Les ressources pétrolières et minérales des terres de la Couronne dans les Territoires du Nord-Ouest, au Nunavut et dans les zones extracôtières du Nord sont gérées au profit des résidents du Nord et de l'ensemble des Canadiens.

Le sous-programme Pétrole et minéraux est appuyé par les résultats immédiats suivants :

• Des titres assurés pour le secteur.
• Un régime de redevances équitable et stable.
• Des retombées économiques pour les collectivités grâce au développement des ressources du Nord.
• Des activités d'exploration et de prospection accrues.

Les activités entreprises par AANC dans le cadre du sous-programme Pétrole et minéraux sont les suivantes :

• Gérer et administrer les ressources.
• Estimation et perception des redevances à la Couronne et versements aux collectivités autochtones.
• Appuyer un développement des ressources responsable et durable.
• Fournir des conseils relatifs à l'élaboration des politiques, aux lois et aux initiatives internationales.

Selon le Rapport sur les plans et les priorités 2015-2016 d'AANC, le sous-programme Pétrole et minéraux contribue, aux termes de ces activités, à ce résultat attendu en :

• gérant les terres de la Couronne à des fins d'exploration et d'exploitation des ressources pétrolières et gazières par l'intermédiaire de l'administration des terres et de l'attribution de droits;
• élaborant une entente avec les gouvernements des Territoires du Nord-Ouest et du Yukon, et avec le peuple inuvialuit, en vue de gérer de manière concertée les ressources pétrolières et gazières dans la mer de Beaufort;
• évaluant les plans de retombées économiques des nouvelles propositions de projets d'extraction pétrolière et gazière en fonction des exigences des nouvelles Lignes directrices des plans de retombées économiques dans le Nord;
• administrant le régime de redevances et en veillant à ce qu'AANC perçoive le montant adéquat de redevances et de recettes de la Couronne auprès des sociétés pétrolières, gazières et minières;
• concevant une version modernisée du système de jalonnement cartographique en ligne des sociétés d'exploration et d'exploitation minière au Nunavut; et
• renforçant la gestion des titres environnementaux pour les projets d'exploitation minière par l'intermédiaire de la collaboration avec l'Association inuite régionale et les promoteurs de projet en ce qui a trait aux modalités de gestion des titres.

Le Rapport sur les plans et les priorités 2014-2015 d'AANC décrit plusieurs autres rôles pour le sous-programme Pétrole et minéraux, y compris les suivants :

• dans le cadre du Conseil de l'Arctique, poursuivre le dialogue sur les questions importantes touchant le Nord et collaborer aux principales initiatives qui favoriseront des pratiques sécuritaires, durables et écologiques liées à la mise en valeur du pétrole et du gaz et au transport maritime dans l'Arctique;
• dans le cadre du Fonds pour l'étude de l'environnement et par l'intermédiaire d'autres sources de financement, faire progresser les études environnementales et sociales touchant les exploitations pétrolière et gazière sur les terres domaniales;
• réaliser les projets de recherche de l'évaluation environnementale régionale de Beaufort, les activités du groupe de travail et le rapport final (26 projets de recherche et six activités du groupe de travail);
• mettre en œuvre une version modernisée du système de jalonnement cartographique en ligne des sociétés d'exploration et d'exploitation minière au Nunavut; et
• aider à renforcer la gestion des valeurs mobilières environnementales pour les projets d'exploitation minérale, afin de garantir que les valeurs mobilières sont maintenues en tout temps et de réduire la responsabilité du Ministère.

1.2.4 Gestion du programme, intervenants clés et bénéficiaires

Le sous-programme Pétrole et minéraux est géré par le ministère des Affaires autochtones et du Nord Canada en partenariat étroit avec les organisations autochtones et les gouvernements territoriaux.

Les employés du programme à l'administration centrale d'AANC administrent l'ensemble de la mise en œuvre du sous-programme Pétrole et minéraux. Pour ce faire, la Direction du pétrole et des minéraux à l'administration centrale s'acquitte des activités suivantes :

• assure la collecte et l'évaluation des redevances, y compris la mise en œuvre du cadre d'audit des redevances fondé sur les risques;
• gère les droits des titulaires de licence existants, et modernise les permis historiques ainsi que les modalités et conditions d'émission;
• met en œuvre l'initiative d'évaluation environnementale régionale de Beaufort dans le cadre d'une approche régionale ciblée;
• fournit des analyses stratégiques et économiques, et des conseils éclairés sur les enjeux relatifs aux ressources pétrolières et minérales dans le Nord afin d'appuyer les processus décisionnels de la haute direction; et
• participe aux activités de formulation de lois et de politiques, telles que :
  • l'apport de modifications au Règlement territorial sur la houille,
  • la prestation au ministre de conseils concernant les plans de retombées économiques pour le Canada,
  • la participation à la revue du forage dans l'Arctique de l'Office national de l'énergie,
  • l'avancement de politiques de gestion efficientes et efficaces du pétrole et du gaz à l'échelle internationale, entre les ministères et au Conseil de l'Arctique, et
  • la prestation de conseils aux membres des tables de négociation sur les revendications territoriales et le transfert des responsabilités.

Le personnel de programme situé au bureau régional du Nunavut d'AANC appuie les activités de l'administration centrale relatives à l'exploitation du pétrole, du gaz, des mines et des minéraux dans le Nord. Il doit notamment :

• fournir des conseils aux membres des tables de négociation sur les revendications territoriales;
• organiser l'échange d'informations et y participer;
• fournir du soutien et des conseils aux collectivités et aux secteurs autochtones, au besoin;
• fournir une représentation et un soutien propres à la région;
• examiner les rapports sur les concessions minières et les titulaires de permis de prospection;
• participer à l'échange d'informations avec les entreprises, la population et les partenaires dans la gestion des terres et des ressources afin de stimuler l'investissement dans les territoires;
• gérer la croissance rapide du secteur de l'exploration pétrolière et minérale;
• consulter les collectivités du Nord, et échanger avec les collectivités et le secteur du Nord et les conseiller sur les exigences mutuelles relatives à l'exploration et à l'exploitation pétrolières et minérales afin de soutenir suffisamment une économie du Nord viable; et
• collaborer avec l'administration centrale sur la réforme de la réglementation et les modifications à y apporter.

Les intervenants des secteurs minier et pétrolier comprennent des associations sectorielles comme l'Association canadienne des producteurs pétroliers et la Chambre des mines des Territoires du Nord-Ouest et du Nunavut, des sociétés d'exploration et d'exploitation minières et pétrolières, ainsi qu'un vaste éventail d'entreprises et d'experts qui fournissent des services de soutien à ces sociétés du secteur des ressources non renouvelables.

1.2.5 Autres partenaires

La responsabilité fédérale de la gestion des ressources pétrolières et minérales de la Couronne est divisée au soixantième parallèle. AANC est chargé de la gestion dans le Nord et Ressources naturelles Canada, de la gestion dans le Sud. Toutefois, la gestion et la réglementation du secteur du pétrole et des minéraux dans le Nord ne relèvent pas entièrement de la responsabilité d'AANC. Ce dernier partage plutôt ces responsabilités avec un certain nombre d'autres ministères fédéraux :

• l'Agence canadienne d'évaluation environnementale administre les lignes directrices relatives à la Loi canadienne sur l'évaluation environnementale;
• Environnement Canada est chargé de préserver la qualité de l'environnement dans le Nord du Canada;
• Pêches et Océans est responsable de la protection des pêches intérieures et océaniques;
• l'Office national de l'énergie réglemente l'exploitation des ressources pétrolières et gazières dans les régions pionnières, ainsi que les pipelines;
• Transports Canada surveille la sécurité des transports maritimes; et
• Le sous-programme Gestion des terres et des eaux d'AANC (4.3.3) est responsable des minéraux de surface et de la mise en œuvre des obligations statutaires et de celles des ententes sur les revendications territoriales globales dans le Nord.

Le Bureau de gestion des projets nordiques, situé à l'Agence canadienne de développement économique du Nord (CanNor), est chargé de ce qui suit :

• coordonner les partenaires pour les évaluations environnementales et les processus réglementaires;
• faciliter la gestion des problèmes liés à l'exploration et aux mines actives;
• préparer des ententes propres aux projets afin de faciliter la planification de ces derniers et d'effectuer le suivi des calendriers;
• coordonner toutes les consultations de la Couronne et tenir à jour le dossier de la Couronne; et
• coordonner les renseignements fédéraux utilisés dans les évaluations.

Il relève aussi de la responsabilité de CanNor d'appuyer les efforts de préparation des collectivités du Nord afin de faciliter leur participation au processus réglementaire et l'optimisation des avantages découlant des grands projets d'exploitation des ressources. CanNor participe à l'évaluation et à l'analyse des incidences et des avantages socioéconomiques des grands projets d'exploitation des ressources afin d'appuyer le processus environnemental et la planification de la préparation des collectivités.

Pour une description complète du régime réglementaire de chaque territoire, et une liste des organisations responsables de la réglementation du secteur du pétrole et des minéraux dans le Nord, voir les annexe B et annexe C.

1.2.6 Ressources du programme

Pendant les cinq années couvertes par l'évaluation, AANC a investi environ 89 millions de dollars dans le sous-programme Pétrole et minéraux. Les tableaux suivants présentent une répartition historique.

Le travail du programme n'est appuyé par aucune autorisation de paiement de transfert.

Planification et élaboration de la méthodologie

Afin d'élaborer le mandat, une réunion préliminaire a été tenue pour informer les représentants du programme de gestion des terres, des ressources et de l'environnement du Nord et du sous-programme Pétrole et minéraux de la portée de l'évaluation. Des réunions additionnelles ont été tenues au sujet des dépenses et de la planification opérationnelle du sous-programme.

Un groupe de travail et un groupe consultatif sur l'évaluation ont été établis à la suite de l'approbation du mandat. Ces groupes, qui sont composés de représentants de la direction des programmes de l'administration centrale et des régions avaient pour objectif d'aider l'équipe d'évaluation à diverses étapes du processus d'évaluation. Ils fournissaient, entre autres, de la rétroaction sur un rapport détaillé relatif à la méthodologie, les constatations préliminaires et la version provisoire du rapport.

2.3.1 Sources des données

Les résultats de l'évaluation et ses conclusions étaient fondés sur l'analyse et la triangulation des types de données recueillies :

• Revue de la littérature
  
  Une revue de la littérature nationale et internationale a été effectuée afin d'examiner les questions pertinentes, les leçons apprises et les pratiques exemplaires. La pertinence a fait l'objet d'un examen dans le contexte des questions clés relatives au secteur du pétrole et des minéraux ainsi qu'au programme de gestion des terres, des ressources et de l'environnement du Nord. L'évaluation visait les facteurs relatifs au besoin continu de gestion du secteur du pétrole et des minéraux (données démographiques et socioéconomiques, retombées économiques pour les collectivités, incidences économiques et sociales), et les incidences prévues et imprévues de l'exploitation des ressources sur les collectivités du Nord. L'examen comprenait quatre sous-sujets : 1) programme Pétrole et minéraux d'AANC; 2) régimes réglementaires efficaces d'exploitation des ressources; 3) consultation efficace sur la gestion des ressources et ententes sur les retombées économiques; et 4) infrastructure et développement économique dans le Nord du Canada.
  
  La revue de la littérature a commencé par un examen systématique des rapports, des documents et des articles au moyen de mots et de phrases clés se rapportant au programme. Les documents clés ont été retenus pour examen et un index des documents, accompagné de renseignements bibliographiques, a été créé. La liste des documents a été évaluée afin de confirmer qu'elle ne présentait aucune lacune, et s'assurer que l'examen documentaire ne chevauchait pas des recherches antérieures. Les recherches antérieures du Ministère relatives aux évaluations ou aux examens ont été incluses dans cette analyse.
  
  
• Examen des documents et des dossiers
  
  Un examen des documents et des dossiers a été effectué pour trouver des renseignements relatifs à la pertinence et au rendement du programme. Environ 45 documents et dossiers clés ont été examinés, notamment :
  • la documentation relative aux programmes et aux politiques : y compris les protocoles d'entente, la législation, la Stratégie pour le Nord du Canada, les discours du Trône, les rapports sur les plans et les priorités, les rapports connexes d'évaluation et de vérification des programmes, les rapports ministériels sur le rendement, les stratégies de gestion du rendement et les documents relatifs à l'exploitation des ressources naturelles (comme le Rapport annuel du pétrole et du gaz du Nord et le Guide sur l'exploration et l'exploitation minières pour les communautés autochtones); et
  • les documents internes relatifs au secteur du pétrole et des minéraux : les lois et les règlements, les rapports annuels et d'étapes, les plans de retombées économiques, les cartes, les comptes rendus, les documents des plans opérationnels et de gestion relatifs aux terres et à l'exploration, les dossiers d'administration des redevances et la documentation relative au partage des recettes découlant de l'exploitation pétrolière et gazière.

Les documents provenant de l'examen documentaire ont été analysés par rapport aux questions d'évaluation. Les thèmes et les idées ont été consignés dans un modèle des constatations. Les constatations ont été triangulées avec d'autres éléments de preuve.

• Analyse des données
  
  Une analyse quantitative des données a aussi été effectuée dans le but de fournir une compréhension complète du rendement et des incidences du sous-programme Pétrole et minéraux. Cette analyse visait principalement les données sur le rendement, l'administration et les finances provenant des bases de données existantes d'AANC, les données pertinentes du recensement, ainsi que les examens, les vérifications et les données d'évaluation d'AANC. Les données couvraient la période d'évaluation de 2009-2010 à 2013-2014. Les constatations provenant du rapport technique ont été triangulées avec d'autres éléments de preuve.
  
  La Stratégie de mesure du rendement 2014 du programme se fonde sur des données provenant de l'Institut Fraser, un institut de recherche canadien qui étudie les politiques publiques^{Note de bas de page 18}. Plus précisément, l'Institut Fraser effectue chaque année une [traduction] enquête sur le secteur mondial du pétrole et un sondage auprès des sociétés minières afin de mesurer les perceptions qu'ont ces dernières des régimes administratifs du pétrole et des minéraux respectivement. Les études classent les territoires en fonction de facteurs tels que les conditions fiscales, les régimes de redevances et les obligations environnementales. Comme il sera analysé à la section 4 du présent rapport, les enquêtes et les sondages ont été utilisés en supplément des autres données et éléments de preuve en vue de mesurer le rendement des programmes.
  
  
• Entrevues avec des répondants clés
  
  Les entrevues avec des répondants clés ont été utilisées pour acquérir une meilleure compréhension des perceptions et des opinions des personnes qui ont joué un rôle important dans le sous-programme Pétrole et minéraux, et qui sont directement concernées par celui-ci.
  
  Une liste des personnes interviewées a été dressée en se fondant sur les données fournies par la direction du programme, le groupe de travail et le groupe consultatif. Des guides d'entrevue ont été élaborés afin de traiter les enjeux et les questions de l'évaluation, et ont été adaptés aux divers groupes de répondants aux entrevues au sein de chaque groupe et chaque région visés par les entrevues. Ce faisant, les connaissances et l'expertise des répondants clés ont été expressément ciblées et ont pu être utilisées de façon plus efficace. Des questions communes ont été appliquées à tous les guides afin de renforcer l'évaluation. Des répondants clés possédant des connaissances régionales particulières ont aussi été interviewés afin d'étoffer les études de cas
  
  Les entrevues étaient semi-structurées et les guides d'entrevue ont été envoyés aux personnes interviewées afin de leur permettre de se préparer. Les entrevues ont été menées en personne lorsque c'était possible de le faire et par téléphone, au besoin. Après chaque entrevue, les réponses des répondants clés ont été saisies et analysées de façon individuelle. Un rapport technique des entrevues avec les répondants clés analysait les thèmes et les idées clés à l'échelle de toutes les personnes interviewées. Les constatations provenant du rapport technique ont été triangulées avec d'autres éléments de preuve.
  
  En tout, 16 entrevues ont été menées avec :
  • des responsables de programme (administration centrale et bureaux régionaux) [n=8]
  • des intervenants [n=5]
  • des experts [n=3]
    
    

• Études de cas
  
  Trois études de cas ont été réalisées à la grandeur des territoires du Nord, afin d'examiner les écarts en matière d'incidences dans cette région. Des questions liées à la pertinence, à la conception, à la prestation et au rendement du sous-programme Pétrole et minéraux ont été examinées d'un point de vue régional. De plus, les études de cas ont permis de cerner les facteurs qui ont facilité ou entravé le programme au niveau régional, et d'examiner les pratiques exemplaires et les leçons apprises des représentants et des intervenants de première ligne.
  
  Dans le cadre de l'étude de cas du Nunavut, une visite sur place a été effectuée à Iqaluit. Pour ce qui est de l'étude de cas des Territoires du Nord-Ouest, une visite sur place a été effectuée à Yellowknife. L'étude de cas du Yukon a été réalisée à distance, étant donné que celle-ci était effectuée à des fins de comparaison seulement et que le sous-programme Pétrole et minéraux d'AANC n'y exerce qu'une compétence restreinte.
  
  Les méthodes ci-après ont été utilisées pour réaliser les études de cas :
  
  • un examen des documents : cela a été effectué principalement à Ottawa, à partir des documents d'AANC, des gouvernements territoriaux, du secteur et des universités. L'examen a été utilisé pour élaborer un ensemble préliminaire de facteurs clés dans chacun des trois territoires. Ces documents ont aussi servi à définir les thèmes de discussion avec les répondants aux entrevues;
  • entrevues des études de cas : les entrevues ont été menées principalement en personne, mais aussi par téléphone, afin d'obtenir des renseignements concernant les facteurs qui influencent l'exploration et l'exploitation des ressources dans les trois territoires. En tout, 37 entrevues ont été menées auprès de responsables de programme d'AANC (huit), de représentants des gouvernements territoriaux (18), d'associations sectorielles et de sociétés d'exploitation des ressources (quatre), ainsi que d'autres groupes (sept); et
  • un examen des données disponibles : les taux d'exploration et d'exploitation des ressources dans chacun des trois territoires ont été déterminés grâce à l'analyse des données provenant de Statistique Canada, d'AANC et autres, et ont servi de fondement pour l'étude des facteurs qui jouent sur le rendement.

2.3.2 Éléments à considérer, points forts et limitations

Forces

En raison de la vérification récemment achevée de la gestion du pétrole et du gaz du Nord par AANC, la DGEMRE a fait des efforts pour coordonner les demandes d'informations avec celles faites par le groupe de la vérification, afin de réduire la duplication du travail et le fardeau accru des représentants de programme en matière de production de rapports. L'évaluation est en outre revenue sur les constatations de la vérification, lesquelles font ressortir la possibilité de réévaluer la conception du programme.

De plus, les évaluateurs ont pu tirer parti de précieux renseignements issus de deux études de cas de leçons apprises, qui n'ont pas exigé de dépenses ou de déplacements additionnels de la part de l'équipe d'évaluation :

• les constatations tirées d'un examen de l'évaluation environnementale régionale de Beaufort, une initiative qui finançait la recherche environnementale afin de faciliter la préparation de l'exploitation des ressources, ont été intégrées dans le rapport définitif; et
• l'équipe d'évaluation a réalisé une étude de cas des pratiques exemplaires et des leçons apprises du Yukon à l'aide d'entrevues téléphoniques et d'un examen documentaire. Cela a permis d'effectuer une comparaison utile d'un territoire qui exerce ses activités aux termes d'une conception et d'une prestation différentes, mais qui présentent des facteurs contextuels similaires, comme le climat et la disponibilité de l'infrastructure.

Observations et limites

Le calendrier de plusieurs événements a compliqué l'analyse de la conception, de la prestation et du rendement du programme :

• les récentes fluctuations dans les prix des produits de base ont eu une incidence sur plusieurs indicateurs de rendement clé, tels que le nombre de permis d'exploration délivrés au cours de la période d'évaluation. Comme il est discuté tout au long du rapport, bien que les fluctuations dans les prix des produits de base aient une incidence sur la mesure du rendement, elles échappent au contrôle du programme et ne devraient pas être interprétées comme étant une indication du rendement réel;
• le transfert des responsabilités et les réformes permanentes de la réglementation dans le Nord se sont produits vers la fin de la période examinée aux fins de l'évaluation. Par conséquent, il y a eu une période d'observation limitée avec laquelle évaluer l'incidence de ces changements. Dans un cas, les opinions des personnes interviewées sur l'incidence d'une nouvelle mesure législative ont changé de façon importante entre le moment où les évaluateurs ont entrepris une étude de cas et le moment où le rapport définitif a été rédigé.

3.1.1 Mise en contexte – potentiel des ressources du Nord

Une grande proportion du pétrole, du gaz et des minéraux exploitables du Canada est située sur des terres domaniales (appartenant au gouvernement) dans le Nord du Canada. Par exemple, 38 % des ressources commercialisables restantes du Canada dans des champs de pétrole classiques se trouvent dans le Nord, y compris 35 % du pétrole léger du Canada^{Note de bas de page 19}. De plus, il est estimé que le Nunavut possède le tiers de la totalité des réserves de pétrole du Canada^{Note de bas de page 20}.

Le potentiel économique de ces ressources du Nord est énorme. En 2010, des projets pétroliers et gaziers d'une valeur de 30 milliards de dollars étaient proposés et en cours dans le Nord^{Note de bas de page 21}.On s'attend aussi à ce que le secteur minier passe de 1,6 milliard de dollars à 10,5 milliards de dollars dans les quinze prochaines années^{Note de bas de page 22}. Malgré le grand potentiel d'exploitation des ressources, depuis 2014, le prix des produits de base a entraîné une réduction drastique des intérêts et des activités d'exploration et d'exploitation des ressources. Bien que les prix des produits de base et les marchés doivent continuer d'avoir une incidence sur l'exploration et l'exploitation pétrolières et minérales, il est probable que l'on continuera de s'intéresser au pétrole et aux minéraux du Nord à l'avenir.

3.1.2 Besoin de participation de la part d'AANC

La vaste majorité des interviewés clés ont répondu qu'il était nécessaire qu'AANC participe de façon continue à la gestion de ces ressources pétrolières et minérales, puisque le potentiel d'exploitation des ressources du Nord qui se trouvent sur les terres du gouvernement nécessite une gestion efficace et durable. Un répondant clé a mentionné qu'il est important de s'assurer que les droits des sociétés auxquelles sont octroyés des permis d'exploitation du pétrole et des minéraux, par exemple, sont protégés. Par conséquent, il est important qu'un programme soit en place pour garantir des titres sécurisés pour le secteur. Plusieurs répondants clés ont aussi fait remarquer que la surveillance assurée par AANC est nécessaire pour veiller à ce que les ressources soient exploitées de manière sécuritaire sur le plan de l'environnement.

En plus de fournir des titres sécurisés pour le secteur, la participation d'AANC à la délivrance des permis contribue au bien public qu'est l'exploration des terres domaniales. Les dispositions relatives à la tenure des droits en vertu de la Loi fédérale sur les hydrocarbures et de la Loi sur les opérations pétrolières au Canada découlent d'une politique de 1985 connue sous le nom : L'énergie des régions pionnières canadiennes : un cadre d'investissement et de création d'emploi. Cette politique établissait le critère que les permis d'exploration sont délivrés selon la valeur des dépenses d'exploration qu'une société se propose d'engager pour une parcelle de terre donnée^{Note de bas de page 23}. Un répondant clé a donné à penser que le système a été établi de cette façon parce que favoriser l'exploration des terres du Canada et recueillir des informations sur leur potentiel géologique est une valeur pour les Canadiens. Par conséquent, il est logique qu'une augmentation des activités d'exploration soit un résultat immédiat du programme Pétrole et minéraux.

Étant donné le potentiel économique décrit ci-dessus, il y a également la possibilité de tirer parti des redevances pour appuyer les programmes du gouvernement et pour profiter des occasions pour les collectivités. Le secteur de l'exploitation minière, qui employait 330 000 travailleurs et représentait jusqu'à 3,9 % du produit intérieur brut du pays en 2012, est l'un des secteurs les plus développés du Canada^{Note de bas de page 24}. Le secteur du pétrole est aussi l'un des principaux secteurs du Canada, employant 0,6 % de la main-d'œuvre et représentant 6,8 % du produit intérieur brut du Canada en 2010^{Note de bas de page 25}. Les deux secteurs sont des employeurs importants dans les collectivités autochtones, les peuples autochtones représentant jusqu'à cinq pour cent de la main-d'œuvre du secteur pétrolier et gazier du Canada de 2007 à 2012^{Note de bas de page 26}. En 2012, 24 projets avancés dans le Nord avaient la possibilité de créer 38 milliards de dollars en investissement, le développement de ces projets menant à 8 000 emplois à temps plein^{Note de bas de page 27}. De plus, grâce à l'exploration, il est possible que le nombre de projets d'exploitation augmente. Les redevances sur les ressources sont aussi une importante source de revenus non seulement pour les collectivités, mais aussi pour les gouvernements fédéral, provinciaux et territoriaux. Au cours de l'exercice 2011-2012, 2,3 milliards de dollars en redevances et impôts ont été payés aux provinces et territoires^{Note de bas de page 28}.

Au Nunavut, le seul territoire où le gouvernement fédéral continue de gérer les terres, les eaux et les ressources, l'exploitation minière est un secteur particulièrement important pour le développement économique. À l'heure actuelle, le financement du gouvernement du Nunavut est composé à 90 % de transferts du gouvernement fédéral et à 10 % des impôts des Nunavummiuts^{Note de bas de page 29}. Les redevances et les impôts ont le potentiel de changer la structure de financement du gouvernement du Nunavut, et de développer davantage son autosuffisance. On s'attend à ce que le produit intérieur brut du Nunavut ait le deuxième taux de croissance le plus élevé au Canada, de 4,4 % en 2014 et de 7,8 % en 2015^{Note de bas de page 30}. La croissance économique à court terme sera imputable à la croissance dans le secteur de l'exploitation minière du Nunavut^{Note de bas de page 31}.

Le taux d'emploi des non-Inuits est beaucoup plus élevé que celui des Inuits au Nunavut (95 % et 46 % respectivement)^{Note de bas de page 32}. Le gouvernement territorial est le principal employeur du Nunavut, et 88 % des travailleurs de ce dernier sont employés dans le secteur des services de façon plus générale^{Note de bas de page 33}. D'ici 2025, on s'attend à ce que le secteur des services emploie la majorité des travailleurs, principalement les services au sein du gouvernement territorial^{Note de bas de page 34}. On prévoit que la croissance dans les secteurs de l'exploitation minière et de la construction soit le moteur de la croissance dans l'emploi également, avec une croissance annuelle escomptée dans le marché du travail de 1,7 pour cent de 2013 à 2015 et un taux de croissance annuel de l'emploi de 1,8 %^{Note de bas de page 35}.

Par conséquent, plusieurs personnes interviewées ont mentionné que la participation d'AANC au secteur du pétrole et des minéraux est nécessaire pour administrer un régime de redevances et agir à titre de facilitateur en vue d'assurer la satisfaction des besoins des collectivités et du secteur.

4.1.1 Le programme répond aux objectifs de mesure du rendement

La stratégie de mesure du rendement énoncée dans le programme de 2014 dresse la liste « de nouveaux permis d'exploration » et « des dépenses engagées par les sociétés pétrolières pour de nouveaux permis d'exploration » en tant qu'indicateurs pour le secteur pétrolier et gazier selon ce résultat immédiat, et « le pourcentage des terres avec des titres de propriété en bonne et due forme » pour les minéraux.

Quant au nombre de nouveaux permis d'exploration pétrolière et gazière délivrés pour démontrer au secteur que le titre est sûr, l'objectif ciblé est d'un par année. Une ventilation complète du nombre de permis délivrés présentée au tableau 14, section 4.4 pour favoriser l'exploration démontre que le programme dépasse largement les objectifs fixés au départ. Aucun objectif n'a été établi au chapitre des dépenses engagées, car le processus d'appel d'offres est confidentiel; néanmoins, le tableau 4 ci-dessous démontre que les dépenses associées à l'octroi de permis d'exploration de gaz et de pétrole ont été relativement stables au cours de la période d'évaluation (bien qu'elles aient légèrement diminué, possiblement en raison de la fluctuation des prix des marchandises)^{Note de bas de page 46}.

De même, il a été établi que les titres des minéraux étaient sûrs. Le pourcentage de l'ensemble des terres en règle n'était pas disponible, mais les tableaux 5 et 6 indiquent le nombre de concessions, de permis et de baux en règle dans les Territoires du Nord-Ouest et au Nunavut :

Comme nous pouvons le constater, le nombre de baux en règle dans les Territoires du Nord-Ouest a augmenté au cours de la période d'évaluation; leur nombre a fluctué et il a fini par diminuer au Nunavut, probablement en raison de la faiblesse des prix des marchandises et donc en raison de la diminution des activités, plutôt que de la précarité des titres. En fait, il n'y a eu que quatre différends en lien avec les titres miniers tout au long de la période d'évaluation, ce qui donne à penser que le processus d'obtention de titres de propriété a été équitable et bien géré. Veuillez noter que les concessions liées à l'exploration sont abordées séparément à la section 4.4.

4.1.2 Perceptions fluctuantes du secteur quant à la garantie des titres

Bien que la garantie des titres soit considérée comme une valeur sûre, si l'on se fie aux indicateurs présentés dans la stratégie de mesure du rendement, le secteur a indiqué avoir des inquiétudes quant à la garantie des titres de propriété gérés dans le cadre du programme sur les ressources minérales et pétrolières. Les tableaux 7 et 8 illustrent les résultats d'un sondage de l'Institut Fraser sur la manière dont le secteur perçoit les régimes réglementaires des secteurs pétrolier et minier respectivement :

Les représentants du secteur ont été interrogés dans le cadre de ces sondages afin d'évaluer l'effet dissuasif des régimes de réglementation sur les investissements dans les provinces et les territoires. Comme on peut le voir, les préoccupations du secteur ont fluctué quant à la certitude de la réglementation dans les deux territoires. Il faut néanmoins interpréter ces données avec prudence, car elles n'établissent pas clairement si l'« effet dissuasif » signifie que le secteur « investirait » ou « n'investirait pas ». Cela dit, les représentants du secteur et du programme ont indiqué aux évaluateurs les enjeux ayant miné leur confiance en ce qui touche l'amélioration potentielle de la situation dans le secteur, et nous les avons énumérés ci-dessous.

4.1.3 Facteurs touchant la sécurité des titres

Au Nunavut, peu de commentaires ont été formulés quant à la sécurité des titres; la majorité des personnes interrogées considérait que le processus réglementaire était simple, comparé à celui d'autres provinces ou territoires. Cela s'est reflété dans l'Évaluation des programmes de gestion des terres, des ressources et de l'environnement du Nord (2012) où le secteur s'est dit généralement satisfait de la gestion et du cycle de délivrance des permis pétroliers et gaziers d'AANC. Les représentants du secteur qui ont été consultés ont fait remarquer que de modestes changements avaient été apportés à la réglementation au Nunavut au cours de la période d'évaluation, ce qui signifie qu'il y a eu de brèves périodes d'incertitude en ce qui touche l'applicabilité de la réglementation. Dans un cas, le secteur était d'avis que les changements apportés aux permis d'utilisation des eaux pouvaient limiter la faisabilité et l'accessibilité des opérations, mais les titres ont généralement été considérés comme une valeur sûre.

Néanmoins, d'autres difficultés ont été soulevées dans les Territoires du Nord-Ouest. Les personnes interrogées ont souligné deux difficultés particulières dans le processus d'approbation du développement minier :

• Premièrement, que l'exploitation des minéraux est beaucoup plus difficile dans les régions où les revendications territoriales ne sont pas résolues, car les droits d'utilisation des terres et des ressources sont beaucoup moins clairement définis que dans les régions habitées. Ce problème a été souligné lors de l'examen des régimes réglementaires du Nord par le gouvernement en 2007^{Note de bas de page 47}. Il est à nouveau soulevé lors de l'évaluation de 2012, année où environ la moitié des sociétés minières consultées ont dit que l'incertitude quant à l'issue des revendications territoriales, plus particulièrement dans les Territoires du Nord-Ouest, leur posait des problèmes. La vallée du Mackenzie a été considérée comme un secteur particulièrement préoccupant et plusieurs informateurs clés ont souligné que l'un des principaux rôles d'AANC dans les Territoires du Nord-Ouest était d'en arriver à un règlement des revendications territoriales.
• Deuxièmement, des inquiétudes ont été exprimées quant à la possibilité pour certains organismes réglementaires de demander des évaluations environnementales sur la base des « préoccupations du public », alors que ces évaluations ne sont peut-être pas justifiées. Plus particulièrement, les personnes interrogées avaient le sentiment qu'un nombre limité d'activistes étaient capables de déclencher des processus d'évaluations non nécessaires et à un moment du projet où ladite évaluation est inabordable. Bien que cette discussion dépasse la portée de l'évaluation, les personnes interrogées ont insisté sur l'importance pour toutes les parties d'avoir plus facilement accès à des données environnementales sûres et à de la formation afin d'assurer un meilleur équilibre entre la gérance environnementale et la faisabilité d'un projet. Un examen interne de l'Évaluation environnementale régionale de Beaufort a fait ressortir que ce genre d'initiative permet de mieux préparer l'ensemble des intervenants à l'exploration et à la production en réduisant les incertitudes quant aux conséquences possibles sur l'environnement^{Note de bas de page 48}.

Deux commentaires plus généraux sont ressortis dans le cadre d'entrevues avec des répondants clés et de discussions avec les personnes ayant participé à des études de cas en lien avec la sécurité des titres de propriété pour le secteur :

• Un certain nombre de personnes interrogées ont indiqué que malgré les récents efforts de clarification d'AANC, les exigences en matière de consultation ne sont toujours pas claires. On s'est demandé s'il fallait tenir des consultations directement avec les collectivités plutôt qu'avec les organisations représentantes et à quelle étape ces consultations pouvaient être jugées satisfaisantes. Il est à noter que l'initiative visant la consultation et l'accommodement de 2015 a également mis en lumière la nécessité d'apporter des éclaircissements sur les enjeux et les approches de cette initiative, et il a été recommandé que les parties intéressées soient soutenues et conseillées en permanence sur cette question^{Note de bas de page 49}.
• Les personnes interrogées ont également parlé de l'importance de la planification de l'utilisation des terres. Une personne interrogée a fait remarquer que cette planification permettait de gérer les attentes de l'ensemble des parties et de définir l'utilisation que l'on entendait faire des terres. Néanmoins, les personnes interrogées ont également signalé que la planification de l'utilisation des terres était efficace dans la mesure où les planificateurs avaient les compétences nécessaires pour ce faire et que cette planification devait être effectuée sans porter atteinte aux règlements déjà établis, de manière à éviter toute restriction non intentionnelle au développement. Un plan d'utilisation des terres est actuellement élaboré dans le territoire du Nunavut, et des inquiétudes ont été soulevées quant à la possibilité que des secteurs déjà visés par les droits miniers puissent être désignés à des fins de conservation, ce qui interdirait toute activité de développement, même si d'importants investissements ont déjà été effectués. Les personnes interrogées ont insisté sur l'importance de protéger les droits miniers dans les secteurs déjà exploités, afin que le secteur continue d'avoir le sentiment que le titre est garanti. Ainsi, il importe d'établir un juste équilibre entre les aspirations du plan d'utilisation des terres et les titres miniers qui existent déjà.

Par conséquent, le programme offre généralement des titres de propriété au secteur. Néanmoins, cette discussion propose des éléments à considérer pour améliorer le programme dans ce secteur.

4.2.1 Évaluation des régimes de redevances par le secteur s'améliore

Le taux de satisfaction du secteur à l'égard du régime de redevances dans les Territoires du Nord-Ouest s'est amélioré au cours de la période d'évaluation.

D'après l'indicateur énoncé dans la stratégie de mesure du rendement de 2014, le sondage de l'Institut Fraser qui mesure les perceptions du secteur à l'égard du régime fiscal applicable aux ressources pétrolières et minières est présenté ci-dessous :

• Comme nous pouvons le constater, le pourcentage des répondants ayant indiqué que les modalités fiscales ont un effet dissuasif sur les investissements dans le secteur pétrolier et gazier est plus faible en général en 2013 (18 %) et en 2014 (26 %) que dans les années 2010 à 2012 (de 36 à 39 %).
• De même, le pourcentage des répondants ayant indiqué que les modalités financières ont un effet dissuasif sur les investissements est de moitié inférieur entre 2012 et 2014 (huit pour cent) par rapport aux sondages effectués en 2010 (18 %) et en 2011 (16 %).

Dans le sondage de 2014 de l'Institut Fraser intitulé Global Petroleum Survey, des représentants du secteur ont classé les Territoires du Nord-Ouest au 50e rang sur 156 autorités législatives quant au caractère approprié de son régime fiscal, y compris les redevances; il est à noter que les différences entre les 50 premiers ne sont pas considérables. Les Territoires du Nord-Ouest se sont nettement mieux classés en 2014 qu'en 2010, alors qu'ils se situaient au 88e rang. La place occupée dans le classement au cours de la période de 2010 à 2014 correspond à celle occupée lors de l'évaluation de 2011-2012, soit « au milieu du peloton, là où l'on souhaite précisément être », ainsi que s'est exprimé un représentant d'AANC.

Les redevances minières dans les Territoires du Nord-Ouest et le Nunavut sont également jugées équitables. En 2008, deux personnes-ressources de Duck Unlimited ont mené une étude intitulée Comparative Review of the Rate of Royalty in the Canada Mining Regulation, as it Relates to National and International Competitiveness (examen comparatif de la redevance forfaitaire dans les règlements miniers au Canada, en ce qui a trait à la concurrence nationale et internationale) pour le compte d'AANC et de l'Association minière du Canada. L'étude a été commandée en raison de l'apparente lourdeur du régime des redevances. Cependant, on a constaté que les taux de redevance sur les mines des Territoires du Nord-Ouest et du Nunavut, qui est de l'ordre de 13 % au maximum, sont de niveau moyen par rapport à l'ensemble des provinces et des territoires canadiens.

4.2.2 Revenus substantiels provenant des redevances

Les redevances provenant de la production pétrolière et minière dans le Nord contribuent de manière substantielle au trésor fédéral.

Les revenus provenant des redevances sont une indication du niveau général de productivité et de rentabilité des produits pétroliers et minéraux. Un total d'environ 45 millions de dollars en redevances pétrolières et gazières a été perçu en provenance des terres frontalières du Nord de 2010-2011 à 2013-2014. Le montant total annuel a diminué quelque peu au cours de la période d'évaluation, passant de 15,2 millions de dollars en 2010-2011 à 8,3 millions de dollars en 2013-2014. Le montant annuel moyen de 11,3 millions de dollars de redevances perçues au cours de cette période représente également une importante réduction par rapport à la moyenne établie à 24 millions de dollars au cours de la période quinquennale précédente (de 2006 à 2010). À plus long terme, soit au cours des vingt dernières années, le montant total de redevances que le gouvernement fédéral a perçu du secteur minier dans le Nord a augmenté substantiellement, passant d'environ 8,7 millions de dollars en 1995-1996 à 26 millions en 2013-2014. Toutefois, au cours de la période d'évaluation, les revenus des redevances ont diminué substantiellement, passant d'environ 109 millions de dollars en 2010-2011 à 26 millions de dollars en 2013-2014. Cela est probablement dû à la baisse des prix du pétrole au cours de la période d'évaluation.

Les revenus provenant des permis ont connu une importante augmentation en 2013-2014, passant en moyenne d'un peu plus de 13 000 dollars de 2010-2011 à 2012-2013, à près de 240 000 dollars en 2013-2014. C'est là un indicateur de l'augmentation des activités d'exploration et, par conséquent, de l'augmentation potentielle des redevances dans les années à venir, ainsi que l'illustre le tableau 10.

4.2.3 Utilisation plus stratégique des redevances

Bien que le processus élaboré pour déterminer les redevances sur les ressources soit bien défini, la manière dont ces redevances sont utilisées n'est pas transparente.

Les personnes interrogées ont indiqué que le régime des redevances devait être équilibré afin de faire profiter les Canadiens des retombées du développement des ressources et inciter le secteur à exploiter ces ressources. La majorité des entrevues effectuées et des données examinées ont permis de conclure que les taux de redevance, qui se situaient dans la moyenne des régimes de redevance au Canada et dans le monde, étaient concurrentiels dans le Nord; toutefois, l'une des personnes interrogées était d'avis que les revenus provenant des redevances n'étaient peut-être pas assez élevés et qu'ils devraient faire l'objet d'un examen public. Les études ainsi que plusieurs personnes interrogées dans le cadre d'une évaluation précédente abondaient en ce sens.

Les répondants clés ont également exprimé des inquiétudes quant à l'usage que l'on faisait des redevances. Certains ont indiqué que leur principale préoccupation à cet égard était le manque de transparence, car l'usage que l'on fait des redevances n'était pas très clair selon eux. Un répondant clé a par ailleurs proposé que les redevances soient versées dans un fonds national ou un fonds souverain qui servirait à des fins particulières, comme les pensions. D'autres répondants ont proposé d'utiliser les redevances pour appuyer le processus d'évaluation environnementale, réinvestir dans les technologies vertes et par ricochet, dans le développement des ressources, et enfin, pour renforcer l'état de préparation des collectivités par la formation professionnelle et l'alphabétisation.

4.3.1 Avantages sociaux

La stratégie de mesure du rendement de 2014 dresse la liste du « nombre d'autochtones et de résidents du Nord employés dans des opérations », et des « objectifs d'emplois établis dans les régimes d'avantages sociaux » et ces données servent d'indicateurs du rendement dans ce secteur. Il n'a pas été facile d'obtenir les données sur les régimes d'avantages sociaux canadiens, car elles sont confidentielles, et il n'existe aucune base de référence sur laquelle s'appuyer pour établir clairement le « nombre d'autochtones et de résidents du Nord employés dans des opérations ». Nous avons néanmoins trouvé les données suivantes sur l'emploi dans les secteurs minier, pétrolier et gazier :

Les prestations d'emploi du secteur pétrolier et gazier du Nord sont plus difficiles à établir. Une disposition de la Loi sur les opérations pétrolières au Canada exige que les sociétés mettent en place un plan canadien de retombées économiques, en vue de créer de nouvelles possibilités d'emploi et des débouchés pour les Canadiens et les entreprises canadiennes. Le sous-programme sur le pétrole et les minéraux est responsable de l'approbation des Plans canadiens de retombées économiques, mais ces ententes sont confidentielles. Afin de clarifier les exigences d'un plan canadien de retombées économiques, AANC a publié, en 2013, les nouvelles Lignes directrices des plans de retombées économiques dans le Nord, qui fournissent des indications claires aux sociétés quant à leur obligation de veiller à ce que les collectivités du Nord bénéficient des activités pétrolières et gazières.

Dans l'ensemble, tout porte à croire que le développement minier et pétrolier aura des retombées économiques évidentes dans le Nord. Le secteur minier est le plus important employeur chez les peuples autochtones dans le Nord, leur représentation dans les mines de diamant dans les Territoires du Nord-Ouest constituant environ la moitié du total de l'effectif. Les possibilités d'emploi et de formation ont été les sujets les plus souvent abordés par les répondants clés. À titre d'exemple, le secteur minier a contribué à plus de 35 000 années-personnes de travail entre 1998 et 2012 dans le Nord canadien^{Note de bas de page 50}. En 2013, la Chambre des mines des Territoires du Nord-Ouest et du Nunavut a rapporté que 53 % de la main-d'œuvre dans les mines de diamant du Nord était autochtone. D'après l'Évaluation des programmes de gestion des terres, des ressources et de l'environnement du Nord de 2012, les représentants du secteur minier et d'autres intervenants ont affirmé presque unanimement que l'activité minière avait favorisé la formation et l'emploi des peuples autochtones et autres résidents du Nord.

4.3.2 Retombées économiques et d'affaires

Par ailleurs, le secteur minier est un important acheteur de produits et services des sociétés nordiques. En conséquence, elle apporte une contribution appréciable à l'économie des Territoires du Nord-Ouest et du Nunavut. Entre 1998 et 2012, le secteur minier a consacré plus de 9 milliards de dollars au développement des entreprises dans le Nord et, de ce montant, 4 milliards ont été alloués à des entreprises autochtones^{Note de bas de page 51}. La production de diamants dans les Territoires du Nord-Ouest, qui a permis la création de nombreux débouchés, représente près de 40 % du produit intérieur brut de ce territoire depuis 2004^{Note de bas de page 52}. La Chambre des mines des Territoires du Nord-Ouest et du Nunavut indique qu'en 2013, 66 % des dépenses des sociétés minières (621 millions de dollars sur 943) ont été engagées auprès d'entreprises du Nord; 26 % de ce total (248 millions de dollars) a été engagé auprès d'entreprises autochtones.

Les ententes socioéconomiques de la majorité des sociétés de production minière des Territoires du Nord-Ouest et du Nunavut donnent des précisions quant aux cibles à atteindre en matière d'emploi pour les autochtones et les résidents du Nord. Ces ententes sont privées et les modalités n'ont pas à être publiées, mais les sociétés produisent des rapports de surveillance socioéconomique annuels qui fournissent des chiffres sur la situation de l'emploi actuel afin de démontrer la mesure dans laquelle les objectifs énoncés dans les ententes socioéconomiques sont atteints.

4.3.3 Partage des revenus tirés des redevances

Une part importante des revenus des redevances revient aux collectivités autochtones.

Les revenus des redevances minières pour les collectivités autochtones des Territoires du Nord-Ouest ont été de 35,5 millions de dollars en 2012 et de 21,8 millions de dollars en 2013. La diminution des revenus de 39 % chez les collectivités, de 2012 à 2013, n'est pas aussi importante que celle d'AANC qui a accusé une diminution de redevance totalisant 54 % au cours de ces deux années.

Le tableau suivant présente les totaux approximatifs des redevances provenant des diamants que se sont partagés les groupes autochtones de 2010 à 2013.

Au Nunavut, sur les terres qui appartiennent aux Inuits, la totalité des redevances revient aux Inuits lorsque ces derniers détiennent les droits d'exploitation du sous-sol. Sur les terres qui n'appartiennent pas aux Inuits, ces derniers reçoivent 50 % des redevances sur le premier 2 000 000 $ perçu en redevances par le gouvernement du Canada et cinq pour cent de toute redevance additionnelle perçue en vertu de l'article 25.1.1 de l'Accord sur les revendications territoriales du Nunavut. En 2011 et 2012, la totalité des redevances minières perçues a été transférée à Nunavut Tunngavik inc.

Bien que les revenus provenant des redevances de la production pétrolière et gazière ne soient pas aussi importants que les revenus provenant des redevances minières, ils sont néanmoins une importante source de revenus pour les Premières Nations des Territoires du Nord-Ouest.

Le tableau qui suit présente un résumé du partage des revenus provenant des ressources avec les Premières Nations des Territoires du Nord-Ouest, de 2010 à 2013, ainsi que le pourcentage par rapport à la production pétrolière et gazière. Les revenus totaux représentent les redevances provenant de la production pétrolière et gazière et de l'exploitation des mines et des carrières.

4.3.4 Importance de la consultation

Les sociétés minières gèrent des risques techniques et financiers, mais l'idée de plus en plus répandue selon laquelle il faut « un permis social d'exploiter » les incite à tenir également compte des aspects sociaux et environnementaux dans leurs projets. Ainsi, les avantages pour les collectivités sont énumérés en tant que résultat immédiat dans la stratégie de mesure du rendement du pétrole et des minéraux.

Les entrevues avec les répondants clés ont mis en lumière l'importance de la consultation de la collectivité comme élément clé du maintien du permis social d'exploiter. De même, les entrevues avec les répondants clés et les études de cas ont permis de constater que les gouvernements et le secteur pouvaient faire davantage pour informer les collectivités sur les répercussions possibles du développement des ressources dans leurs collectivités, afin que des décisions éclairées soient prises au sujet des débouchés et des risques potentiels.

Les peuples autochtones de même que leurs modes de vie traditionnels peuvent être particulièrement sensibles aux répercussions des activités d'exploitation.^{Note de bas de page 53} Ainsi qu'on l'a fait remarquer en avril 2015 dans l'évaluation des processus de consultation et d'accommodement, il importe de veiller à ce que les intervenants aient le soutien et les directives nécessaires pour mobiliser, consulter et accommoder les groupes autochtones au besoin, car tout développement devrait mobiliser et consulter les peuples autochtones du Canada de manière équitable, culturellement appropriée et en temps opportun tout au long du cycle de vie du projet^{Note de bas de page 54}. Pour les terres liées à des ententes de revendications territoriales globales comme celles du Nunavut, il y a obligation juridique morale de travailler en collaboration avec les groupes autochtones.

4.3.5  La préparation des collectivités, un facteur important pour maximiser les retombées du développement

Il semble y avoir un décalage entre les besoins du marché du travail et le développement des compétences dans le Nord, ce qui constitue un frein pour les collectivités qui cherchent à maximiser les éventuelles retombées du développement des ressources. Des efforts soutenus en éducation et en formation pourraient favoriser l'augmentation du nombre de travailleurs disponibles dans le Nord.

L'Évaluation des programmes de gestion des terres, des ressources et de l'environnement du Nord de 2012a confirmé que certaines collectivités du Nord bénéficient d'importantes retombées économiques et qu'il y avait un fort potentiel pour les années à venir, mais que ces retombées n'atteignent pas l'ensemble des collectivités et que, dans bien des cas, les collectivités situées à proximité de projets de petite taille n'en bénéficient pas autant. D'importants défis sont à relever à l'échelle locale, compte tenu des conditions du marché du travail et des limitations au niveau de l'état de préparation des collectivités.

La capacité de la main-d'œuvre du secteur minier au Canada et à l'échelle internationale est devenue un frein au développement minier et pétrolier. On s'attend à ce que le secteur minier canadien fasse appel à 120 000 travailleurs additionnels d'ici 2024 pour remplacer les travailleurs vieillissants^{Note de bas de page 55}; cela favorisera une plus grande inclusion des peuples du Nord. De plus, l'embauche de travailleurs locaux du Nord dans des projets de développement des ressources au Nunavut relève de l'Accord sur les revendications territoriales du Nunavut, et c'est en vertu de cet accord que sont négociées les ententes entre les secteurs et les Inuits sur les retombées et les répercussions de tout projet de développement important^{Note de bas de page 56}. Il n'est cependant pas facile d'embaucher la main-d'œuvre locale des collectivités du Nord en raison de leur faible niveau de scolarité. Il est possible pour les collectivités situées à proximité des grands projets miniers d'obtenir de suivre des cours de perfectionnement professionnel,^{Note de bas de page 57} mais il peut être plus difficile pour les promoteurs de projets nouveaux ou les sociétés de petite taille d'offrir de la formation.

L'étude de cas ainsi que les entrevues effectuées auprès de répondants clés indiquent que les collectivités ne peuvent tirer pleinement profit du développement des ressources en raison de l'asymétrie qui existe entre les besoins du marché du travail et les possibilités en matière d'éducation et de formation. Le manque de formation et de compétences requises pour profiter pleinement des ouvertures et des occasions d'affaire dans le secteur minier constitue un frein pour les collectivités qui souhaitent accéder aux retombées du développement des ressources^{Note de bas de page 58}. Les personnes interrogées ont indiqué que des efforts devaient être déployés pour renforcer l'état de préparation des collectivités et ainsi remédier à cette asymétrie.

Notons que l'évaluation environnementale régionale de Beaufort, dont le mandat consiste à examiner l'état de préparation de la collectivité ainsi que les conséquences et les retombées du développement, a permis de constater que la collectivité contribuait à faire avancer les choses sur ces questions. Il s'agit donc d'un de travail de coordination exemplaire qui a permis d'appuyer l'état de préparation de la collectivité de manière à ce qu'elle puisse tirer le meilleur parti possible des retombées du développement des ressources^{Note de bas de page 59}.

Enfin, la Mine Training Society des Territoires du Nord-Ouest a été reconnue comme ayant exercé un effet de levier remarquable sur les collectivités. Ce point est expliqué dans la section 6.2.

4.4.1 Le programme répond à certains objectifs de rendement

Selon le sous-programme de 2014 sur la mesure du rendement stratégique, les indicateurs qui démontrent une augmentation des activités d'exploration sont les suivants : « augmentation du nombre de nouveaux permis et de concessions minières, de permis de prospection et de concessions » pour les minéraux et « augmentation du nombre de permis délivrés » pour le gaz et le pétrole.

Les données examinées indiquent qu'au cours de la période d'évaluation, l'exploration du pétrole est demeurée relativement stable. Le tableau 14 présente les données disponibles sur le nombre de nouveaux permis d'exploration délivrés au cours de la période d'évaluation ainsi que la valeur des travaux d'exploration connexes, tandis que le tableau 15 présente le nombre total de permis d'exploration de gaz et de pétrole délivrés au cours de la période d'évaluation :

Comme nous pouvons le constater, un certain nombre de projets d'exploration de gaz et de pétrole ont été lancés au cours de la période d'évaluation, mais seulement dans les Territoires du Nord-Ouest.

Quant à l'exploration des minéraux, celle-ci a connu une baisse. Conformément à la stratégie de la mesure du rendement, le tableau 16 montre le secteur des concessions minières enregistrées et le secteur des permis de prospection délivrés respectivement dans les Territoires du Nord-Ouest et le Nunavut :

Comme nous pouvons le voir à le tableau 16, le nombre de concessions minières enregistrées par année dans les Territoires du Nord-Ouest au cours de la période d'évaluation a considérablement diminué; il a en effet connu une baisse de près de 71 %, tandis que le nombre de permis de prospection délivrés est tombé à zéro en 2013-2014.

4.4.2 Défis que posent les données sur le rendement

Malgré l'utilisation de ces indicateurs dans la stratégie de mesure du rendement, les entrevues effectuées auprès des informateurs-clés et les études de cas réalisées dans les Territoires du Nord-Ouest ont montré que les facteurs externes exercent une influence plus considérable que les interventions du personnel de programme pour favoriser l'exploration. Plus précisément, les travaux d'exploration à grande échelle ne sont entrepris que lorsque le prix des produits est intéressant, et le prix des minéraux a quant à lui diminué au cours de la période d'évaluation. De même, le manque d'infrastructures disponibles et les coûts généralement élevés des opérations dans les environnements nordiques éloignés sont deux facteurs qui ont été mentionnés par les personnes interrogées comme étant un frein à l'exploration. L'infrastructure a également été évoquée pour expliquer la faiblesse des activités d'exploration au Nunavut dans un rapport d'évaluation de 2007 sur l'état de préparation du territoire au transfert de responsabilités, soulignant que les ressources au Nunavut sont jugées être « au point mort »^{Note de bas de page 61}.

Il est important de noter que même si le programme atteint ses objectifs d'exploration pétrolière et gazière sur le plan technique, aucun travail d'exploration n'est effectué actuellement au Nunavut. Les personnes interrogées ont fait remarquer que le manque d'infrastructures n'incite guère à entreprendre des travaux d'exploration pétrolière et gazière, d'autant plus que la rentabilité de ces projets est remise en question. Les personnes interrogées ont également indiqué que le Nunavut avait entrepris d'évaluer l'état de préparation à l'exploitation pétrolière et gazière et que le gouvernement du Nunavut dirigeait actuellement un processus visant à examiner les étapes à franchir avant que le territoire ne soit prêt à l'exploration et l'exploitation des ressources pétrolières et gazières.

D'après les études de cas et les entrevues effectuées auprès d'informateurs-clés, le programme pourrait encourager les travaux d'exploration de plusieurs manières, même si la nature de cette mesure du rendement est essentiellement influencée par des facteurs extérieurs.

4.4.3 Géoscience : Une pratique exemplaire pour encourager l'exploration

Compte tenu de l'importance de la cueillette de données scientifiques sur le potentiel géologique pour l'ensemble des intervenants, l'étude de documents, les entrevues auprès des informateurs-clés et les études de cas ont montré que l'investissement dans les géosciences favorisait l'exploration. L'évaluation de 2012 reflétait ce point de vue, car un consensus du secteur industriel s'y dégage, à savoir que AANC doit investir davantage dans les géosciences afin de réaliser le plein potentiel des ressources du Nord. L'un des objectifs des géosciences dans ce contexte consiste à déterminer les endroits où les sociétés ont une chance raisonnable de découvrir des ressources importantes. Or, à la lumière d'autres facteurs qui découragent l'exploration (manque d'infrastructure, prix des produits, etc.) les personnes interrogées indiquent que l'information sur le potentiel géologique peut aider à encourager d'autres travaux exploratoires. Un informateur-clé a fait remarquer que l'analyse exhaustive du potentiel pétrolier au large de la Nouvelle-Écosse intitulée Play Fairway Analysis était une approche intéressante, car elle fournit d'importants renseignements sur les ressources disponibles et permet de déterminer où se trouvent ces ressources. L'affichage de ces renseignements sur le site Internet du Bureau géoscientifique Canada-Nouvelle-Écosse dans un format convivial est intéressant, car cela incite l'industrie à investir dans ce secteur.

Cependant, les personnes interrogées ont également fait remarquer que les investissements dans la recherche géoscientifique ne sont pas suffisants. Par exemple, le budget financé conjointement par le Bureau géoscientifique Canada-Nouvelle-Écosse est établi depuis 1999, et avec le budget actuel, une personne interrogée a estimé qu'il faudrait une centaine d'années pour cartographier adéquatement le potentiel géologique du Nunavut. Une autre personne interrogée a indiqué que les sources de financements pour les sciences dans le Nord sont nombreuses, mais elles ne sont pas coordonnées et présentent des lacunes. Ainsi, la personne interrogée a indiqué que le programme de la Station de recherche du Canada dans l'Extrême arctique était axé sur les conséquences du climat, alors qu'il pourrait servir à la réalisation de travaux géoscientifiques plus poussés. Des personnes interrogées ont indiqué qu'AANC pourrait jouer un rôle plus important dans la coordination des besoins en recherche entre les divers intervenants. Cela est corroboré par l'Évaluation des programmes de gestion des terres, des ressources et de l'environnement du Nord^{Note de bas de page 62}.

4.4.4 Autres mesures d'incitation à l'exploration

4.5.1 Facteurs économiques

Les prix des marchandises déterminent dans une forte mesure si le secteur sera incité à entreprendre des travaux d'exploration et d'exploitation.

Les personnes interrogées ont relevé le prix des marchandises comme un facteur important de l'engagement du secteur dans des travaux de développement dans le Nord. Les résultats du programme en ce qui touche l'encouragement à l'exploration, l'octroi de permis et la perception de redevances dépendent de la vigueur de l'économie – une question sur laquelle le programme ne peut exercer aucun contrôle. Un aperçu de la couverture médiatique en 2015 illustre l'incidence sur le développement de la faiblesse du prix du pétrole et des minéraux vécue cette année, réduisant du coup les activités d'exploration dans les Territoires du Nord-Ouest. Toutefois, la faiblesse des prix a également eu pour effet de réduire les coûts du carburant^{Note de bas de page 72}; ce qui illustre l'incidence que le prix des marchandises peut avoir sur le développement des ressources.

Le manque d'infrastructure constitue un important frein au développement des ressources et le gouvernement fédéral pourrait jouer un rôle plus important à cet égard.

La revue de la littérature, les entrevues effectuées auprès d'informateurs-clés et les études de cas ont montré que le manque d'infrastructures dans le Nord, et plus particulièrement au Nunavut, constitue un frein au développement des ressources. Cette conclusion vient étayer les conclusions de l'Évaluation des programmes de gestion des terres, des ressources et de l'environnement du Nord de 2012; l'évaluation a également montré que le manque d'infrastructures pouvait décourager le secteur d'investir dans le Nord, étant donné le coût élevé associé au développement de ces infrastructures^{Note de bas de page 73}. Comparés à d'autres opérations de développement des ressources au Canada et à l'étranger, les coûts associés au développement des ressources dans le Nord sont beaucoup plus élevés en raison de l'éloignement des sites, des conditions climatiques difficiles, de la lenteur des services à large bande, du manque d'infrastructures de transport et d'infrastructures énergétiques^{Note de bas de page 74}. Ces coûts plus élevés peuvent avoir une incidence négative sur la viabilité économique des projets de développement des ressources dans le Nord. Par exemple, l'Association minière du Canada estime que le coût du développement minier est particulièrement élevé dans le Nord; en effet, les coûts en capital sont deux fois plus élevés pour les mines d'or, 2,5 fois plus élevés pour les mines de métaux et de 15 % à 20 % plus élevés pour les mines de diamants. Les coûts de fonctionnement sont pour leur part de 30 % à 60 % plus élevés.

Plus précisément, les infrastructures en matière de transport sont l'un des principaux freins au développement minier dans le Nord^{Note de bas de page 75}. En effet, en raison du manque de routes pour relier les collectivités entre elles, les entreprises doivent dépendre du transport aérien et maritime pour atteindre leurs sites miniers, ce qui a une incidence sur le coût de transport du personnel et du matériel requis pour l'exploitation et la construction^{Note de bas de page 76}. Les entreprises qui exercent des activités dans le Nord font face à des dépenses d'investissement initiales élevées pour la construction de routes d'accès praticables en tout temps, auxquelles s'ajoutent d'autres coûts d'infrastructure, comme le transport aérien du personnel et du matériel vers les sites^{Note de bas de page 77}. En outre, les infrastructures énergétiques constituent elles aussi une contrainte majeure pour le développement des ressources dans le Nord. Certaines collectivités éloignées du Nord pourraient dépendre des combustibles fossiles pour la production de leur électricité. C'est notamment le cas au Nunavut, où la Société d'énergie Qulliq manque de ressources énergétiques locales et n'a pas la capacité de transmettre l'électricité nécessaire à l'échelle régionale^{Note de bas de page 78}. Conséquemment, des génératrices indépendantes alimentées au diesel et des systèmes de distribution sont installés dans chaque collectivité, mais aucun système de secours n'est en place en cas de panne de ces génératrices ou de ces systèmes. Les coûts d'énergie pour les sociétés minières dans le Nord représentent plus d'un tiers de leurs coûts d'exploitation en raison de leur dépendance envers les génératrices alimentées au diesel^{Note de bas de page 79}.

En plus des coûts liés aux infrastructures énergétiques et de transport inadéquat, les entreprises doivent assumer les coûts relatifs au chauffage, à la conception et à la construction spécialisée des sites ainsi qu'à la navigation dans la glace de mer. Par ailleurs, le caractère éloigné des sites et le climat rude et froid diminuent l'efficacité de la construction et de l'exploration, ce qui entraîne également des coûts pour les entreprises^{Note de bas de page 80}. D'autre part, l'industrie doit être en mesure de fonctionner de façon indépendante pendant une période d'au moins un an, et ce, en raison des courtes saisons de navigation et du manque de fournisseurs locaux dans les zones les plus reculées du Nord^{Note de bas de page 81}. Finalement, le caractère éloigné des sites impose un coût supplémentaire au système de dotation de deux semaines de travail suivies de deux semaines de congé qui exige le transport aérien fréquent du personnel entre le site et leur domicile^{Note de bas de page 82}.

Les coûts ne sont pas seulement assumés par les entreprises, mais également par les collectivités qui ne disposent pas nécessairement de l'infrastructure municipale ou des services sociaux requis pour accueillir de nouveaux résidents. Un afflux de nouveaux résidents pourrait causer une pression sur les services communautaires et les infrastructures, comme l'évacuation des déchets et des eaux d'égout qui doivent être transportés par camion à partir des habitations vers une station d'épuration externe^{Note de bas de page 83}. En raison de la capacité limitée des services et des infrastructures communautaires, les municipalités pourraient ne pas être en mesure de soutenir une population de passage qui œuvre dans le développement des ressources.

Les participants à l'étude de cas ont souligné que les infrastructures existantes (comme les hôpitaux ou les résidences) constituent, pour les collectivités, un avantage direct découlant du développement des ressources, ce qui suggère qu'elles pourraient être utilisées pour répondre aux besoins en matière d'infrastructures municipales. Les personnes interrogées ont également indiqué que le gouvernement fédéral pourrait contribuer au financement de l'infrastructure stratégique pour favoriser davantage l'exploration minière. Le gouvernement fédéral propose diverses occasions de financement permettant aux gouvernements territoriaux et locaux d'obtenir un soutien financier pour promouvoir le développement d'infrastructures adéquates partout au Canada, notamment le nouveau Fonds Chantiers Canada et le Fonds de la taxe sur l'essence, qui offrent un financement annuel sur une période de 10 ans en vue d'appuyer les priorités territoriales et locales. Par ailleurs, le volet Infrastructures nationales du nouveau Plan Chantiers Canada et le Fonds partenariats public-privé) Canadaallouent des fonds pour des projets d'importance et pour soutenir la mise en place de partenariats public-privé.

Les encouragements fiscaux actuellement en place, qui amoindrissent certaines difficultés observées telles que le climat, le caractère éloigné et le manque d'infrastructures, semblent faire du Nord un territoire concurrentiel pour l'exploitation minière.

Le Yukon, les Territoires du Nord-Ouest et le Nunavut représentent environ 40 % de la masse terrestre du Canada. Toutefois, avec seulement 0,3 % de la population du pays répartie dans ces trois territoires, l'impôt territorial ne suffit pas pour soutenir la demande pour l'obtenir de meilleures infrastructures. Au Nunavut, 90 % du budget du gouvernement dépend du financement du gouvernement fédéral et 10 % du budget provient de l'imposition locale^{Note de bas de page 84}. Après l'impôt des particuliers et les cotisations sociales, les impôts des sociétés constituent la troisième source de revenu fiscal en importance du gouvernement du Nunavut. Les recettes provenant de l'impôt sur le revenu des sociétés devraient croître à long terme au fur et à mesure que des projets de développement des ressources sont mis en place^{Note de bas de page 85}. L'évaluation a révélé que les encouragements fiscaux actuels dans l'industrie favorisent le développement et font en sorte que la région est concurrentielle, générant ainsi des recettes fiscales fédérales et territoriales. Les redevances et l'impôt prélevés dans certaines parties des Territoires du Nord-Ouest, en vertu du Règlement sur l'exploitation minière dans les Territoires du Nord-Ouest et au Nunavut, lorsqu'il est comparé à ceux de 10 autres zones minières dans huit pays, se situent dans la moyenne^{Note de bas de page 86}. La région est donc concurrentielle au plan international. Le régime d'imposition dans les Territoires du Nord-Ouest et au Nunavut n'a pas été perçu comme dissuasif pour les investisseurs au cours de la période d'évaluation.

4.5.2 Facteurs sociaux

Il est nécessaire d'aborder les préoccupations des collectivités pour assurer la bonne progression des projets. Pour ce faire, il faut au moins veiller à ce que des procédures de consultation appropriées soient suivies et que les préoccupations environnementales soient prises en compte dans la planification du projet.

Les modes de vie et les cultures traditionnelles des peuples nordiques sont intimement liés à la terre. Il est important d'assurer la conservation de l'environnement pour soutenir ces cultures et ces modes de vie afin de permettre aux collectivités de tirer parti des avantages découlant du développement des ressources et d'obtenir leur appui pour ces projets. En sondant l'opinion et les préoccupations des collectivités en matière de développement des ressources, il devient possible de déterminer les éléments pour lesquels des actions partagées ou encore la collaboration peuvent être mises en place. Parallèlement, les préoccupations des collectivités peuvent poser des défis pour le développement des ressources, notamment lorsque les collectivités hésitent à soutenir les projets de développement en raison de l'héritage des mines abandonnées ou si elles estiment qu'elles ne pourront pas tirer profit des projets^{Note de bas de page 87}.

Les collectivités sont aussi parfois préoccupées par les motifs des organismes de réglementation ou elles se demandent si les modalités imposées aux entreprises dans le cadre des processus d'évaluation environnementale seront respectées^{Note de bas de page 88}. Ces préoccupations s'expliquent, en partie, du fait que les organismes de réglementation fédéraux n'ont pas de bureaux locaux et qu'ils exercent des activités à partir d'Ottawa^{Note de bas de page 89}. D'autres préoccupations portent sur les répercussions négatives sur la santé liées à l'extraction du pétrole et de minéraux. Les préoccupations quant aux impacts sur la santé de certains minéraux, comme l'uranium, sont exacerbées par la difficulté à traduire les explications des procédés d'extraction techniques pour des personnes qui ne connaissent pas les termes techniques ou qui parlent une langue dans laquelle ces termes et concepts peuvent difficilement être traduits^{Note de bas de page 90}. Les peuples autochtones du Nord interrogés dans le cadre de l'évaluation de 2012 ont souligné qu'il serait souhaitable pour l'industrie et le gouvernement d'améliorer la communication. Selon eux, si les collectivités avaient été informées à l'avance que les projets de développement des ressources allaient se concrétiser, il aurait été plus facile de tirer profit des avantages découlant de ces activités.

Les entrevues menées dans le cadre des études de cas ont permis de souligner que, si les efforts de consultation sont essentiels pour assurer l'avancement d'un projet, il faut également comprendre qu'il est possible que les groupes autochtones et les organisations représentatives souffrent d'une certaine surdose de consultations et d'engagements. D'après l'évaluation de 2012, cette surdose pourrait s'expliquer en partie par le fait que les collectivités du Nord ont constaté que la qualité de l'engagement variait au sein de l'industrie. En effet, certaines entreprises s'engagent dans des consultations informatives et véritablement collaboratives, tandis que d'autres semblent procéder aux consultations simplement pour s'acquitter d'une responsabilité. Dans le cadre de l'évaluation précédente, les représentants de l'industrie ont mentionné qu'il régnait une certaine incertitude quant aux responsabilités respectives du gouvernement et de l'industrie en ce qui concerne l'engagement auprès des collectivités. En outre, il faut reconnaître qu'il n'existe pas de voix singulière pour les groupes autochtones, ce qui démontre l'utilité de tenir des consultations comportant une variété de groupes d'intervenants autochtones afin de bien comprendre le contexte du développement.

4.5.3 Facteurs liés à l'environnement

5.1.1 Réduction du déficit et défis liés au recrutement et au maintien en poste

La réduction du déficit a exacerbé les problèmes liés aux ressources humaines en révélant des lacunes sur le plan de la capacité et en réduisant les possibilités pour le personnel dans le Nord d'établir des relations directes essentielles.

L'un des éléments communs émergeant des études de cas souligne l'importance des relations interpersonnelles pour faciliter le travail dans le secteur du pétrole et des minéraux dans le Nord. Bon nombre des personnes interrogées ont déclaré que, dans le contexte nordique, les rapports directs sont essentiels pour établir de bonnes relations et pour mener des activités efficacement, tout particulièrement en raison du nombre de parties concernées, ce qui peut rendre le processus plutôt déconcertant, et parce que ces parties concernées peuvent être tant des groupes autochtones que divers ministères territoriaux et fédéraux. Une personne interrogée a expliqué que, même s'il peut paraître beaucoup plus coûteux à court terme de payer pour des voyages afin de faciliter de telles relations, les rapports directs permettent en fait aux parties concernées d'apprendre à traiter entre elles plus efficacement, ce qui favorise les économies de temps et d'énergie à long terme.

Ainsi, bon nombre de personnes interrogées ont semblé préoccupées par la nouvelle directive sur les voyages mise en œuvre dans le cadre du plan d'action pour la réduction du déficit. La Directive sur les voyages du Conseil du Trésor a été mise à jour pendant la période d'évaluation et impose des limites quant au coût des voyages et au nombre d'employés qui peuvent voyager, en particulier pour des conférences. Plusieurs représentants ont parlé de l'importance de participer à des conférences et ont souligné que la Directive sur les voyages constituait un obstacle à cet effet. Par exemple, en participant à la conférence Roundup de l'Association canadienne des prospecteurs et entrepreneurs, le personnel d'AANC peut répondre à un certain nombre de questions en même temps et de façon détaillée concernant le développement des minéraux, le processus réglementaire et les parties prenantes concernées. Par ailleurs, ces conférences offrent aux membres de l'industrie l'occasion de poser des questions sur des dossiers importants et permettent, généralement, d'établir des relations pour faciliter le développement du secteur du pétrole et des minéraux. Ainsi, la Directive sur les voyages a eu une incidence défavorable sur la capacité du programme à exécuter son travail de manière efficace.

En plus des restrictions en matière de voyages, les personnes interrogées à l'administration centrale ainsi qu'au Nunavut et dans les Territoires du Nord-Ouest ont souligné un manque de personnel et d'expertise en matière de politiques, d'évaluations environnementales, de travail d'exploitation minière et d'évaluations des dépenses et des redevances admissibles. À l'administration centrale, ces lacunes ont généralement été observées dans le contexte de réduction des effectifs découlant du plan d'action pour la réduction du déficit. Dans les Territoires du Nord-Ouest, il semble que les employés ayant des antécédents scientifiques sont en forte demande dans le secteur des minéraux et du pétrole et que, dans certains cas, il est difficile de recruter de nouveaux employés. Au Nunavut, il semble que le coût de la vie à Iqaluit et les difficultés à obtenir des soins de santé entraînent un fort roulement de personnel. Dans un contexte où les relations directes sont essentielles pour la conduite des travaux, ces problèmes s'ajoutent aux autres défis du programme.

5.1.2 Technologie de l'information et gestion de l'information

D'après les personnes interrogées, l'amélioration des technologies de l'information et de la gestion de l'information permettrait de maintenir l'efficacité du programme, en particulier à la lumière de la réduction des effectifs et des voyages admissibles, comme il est mentionné précédemment.

En général, les membres du personnel du programme sont d'avis qu'ils recueillent l'information dont ils ont besoin. Toutefois, un informateur clé a fait remarquer qu'il est souvent difficile d'obtenir l'information qui se trouve en ligne en raison de restrictions touchant la langue et la confidentialité. Corroborant ce que les autres ont dit à propos de l'importance de la géoscience, cet informateur clé a ajouté qu'il serait avantageux de publier davantage d'information en ligne à l'intention du public concernant le programme, mais qu'il est impossible de le faire en raison de contraintes de confidentialité et des coûts de traduction.

Les personnes interrogées ont suggéré que des changements pratiques puissent être apportés aux technologies de l'information d'AANC afin que le programme fonctionne plus efficacement. Elles ont fait remarquer, bien que, d'un point de vue politique, les opérations foncières, sur l'eau et sur le terrain soient des entités séparées, en pratique dans les territoires, les organismes de réglementation doivent travailler très étroitement et partager les renseignements qu'ils détiennent. En effet, au Nunavut, il existe actuellement des bases de données distinctes pour les opérations foncières, sur l'eau et sur le terrain, et ce, même si les activités sont réalisées sur un même lopin de terre. Dans le cadre de leur travail, les agents des terres, des eaux et de terrain peuvent avoir besoin de renseignements importants provenant des autres bases de données auxquelles ils n'ont pas accès. En plus d'intégrer les renseignements des opérations régionales sur l'eau et sur le terrain à la base de données foncières (connu sous le nom SGDF), des améliorations précises pourraient être apportées, notamment : une fonction de rappel pour informer les clients quant aux travaux de conformité requis ainsi qu'un outil d'évaluation des risques qui aiderait à réduire la responsabilité de l'État.

En outre, la base de données du registraire minier du Nunavut se trouve actuellement à l'administration centrale et le SGDF se trouve à Yellowknife. Dans certains cas, les renseignements doivent être téléchargés par satellite et, puisque cette méthode est lente, cela peut causer des retards dans les travaux pour des dossiers urgents.

Ainsi, il s'agit d'une occasion pour examiner les systèmes de technologie de l'information du programme. Bien que les améliorations puissent être coûteuses à apporter au départ, les personnes interrogées estiment qu'elles pourraient faire économiser de l'argent à moyen et à long terme en permettant d'éviter des retards ou des erreurs potentielles qui augmentent la responsabilité de l'État.

Les personnes interrogées au Nunavut ont signalé qu'elles estiment qu'il est de leur devoir de fournir une base de données bien organisée aux fins de la gestion de l'information à un groupe de gestion des ressources œuvrant au sein d'un futur gouvernement du Nunavut dans lequel les responsabilités en matière de ressources ont été établies. Ainsi, elles envisagent la possibilité qu'AANC établisse une « base de données des ressources du Nunavut » complète permettant d'organiser les données concernant la masse croissante de terres, la gestion environnementale et les revendications des ressources au sein du territoire de la façon la plus utile possible.

Nunavut

La Commission du Nunavut chargée de l'examen des répercussions est l'institution principale chargée d'étudier et d'examiner les projets ainsi que d'effectuer des évaluations environnementales et de surveiller les activités de projet. Sa charge de travail est donc lourde et en constante augmentation, sollicitant ainsi beaucoup ses capacités restreintes^{Note de bas de page 96}. Dans l'évaluation 2012, il est fait état du manque d'effectifs des commissions de réglementation publiques et des difficultés rencontrées par le personnel régional d'AANC pour répondre à la demande actuelle, car leurs ressources sont sensiblement inférieures à celles disponibles dans les Territoires du Nord-Ouest, même si les activités d'exploration y sont très importantes.

Les personnes interrogées pour cette évaluation ont indiqué généralement que le fait d'avoir une seule revendication territoriale simplifiait le processus réglementaire.

Plusieurs commentaires particuliers ont été faits au sujet des réformes réglementaires au Nunavut :

• Selon certaines personnes interrogées, la Loi sur l'aménagement du territoire et l'évaluation des projets au Nunavut vise à simplifier le processus réglementaire. Parmi d'autres éléments de la Loi, la partie 5 éclaircit les rôles et responsabilités des institutions gouvernementales dans les grands projets et les activités de planification^{Note de bas de page 97}. Les personnes interrogées ont toutefois exprimé des réserves au sujet de la Loi, en précisant qu'après la mise en œuvre, l'industrie avait quelques inquiétudes quant à son degré d'efficacité.
• Il existe certains problèmes relativement à l'octroi des licences et des permis et à la réglementation. Plus précisément, la législation sur le charbon est dépassée, les nouvelles interprétations des règles concernant les permis d'utilisation de l'eau ayant soumis les entreprises à des restrictions importantes; et des doutes ont été exprimés quant à la façon dont la Commission d'aménagement du Nunavut gérait les processus d'approbation.
• Une nouvelle législation relative à l'application de sanctions pécuniaires récemment mise en place permettra au gouvernement d'imposer des amendes aux promoteurs qui ne respectent pas les exigences environnementales, ce qui devrait mieux protéger l'environnement et réduire la responsabilité de l'État.
• Le jalonnement sur carte et la durée accrue des permis devraient constituer des modifications intéressantes qui permettront de faciliter l'accès de l'industrie à l'exploration.

Territoires du Nord-Ouest

Les personnes interrogées ont indiqué que les améliorations apportées à la législation au cours de la période d'évaluation, notamment à la Loi sur l'Office des droits de surface et la Loi sur la protection des eaux navigables, avaient été positives. D'après eux, ces changements contribueront à renforcer la conformité et la confiance, et les efforts actuels visant à établir des échéanciers pour l'examen des propositions de projet sont bénéfiques. Toutefois, des personnes interrogées ont fait remarquer que certains changements, comme ceux apportés à la Loi sur la gestion des ressources de la vallée du Mackenzie, avaient été effectués si près du moment du transfert des responsabilités que leur mise en œuvre a été problématique.

Les personnes interrogées ont affirmé que les mesures ci-après pourraient contribuer à simplifier le régime de réglementation :

• Établir des calendriers d'approbation des projets plus stricts et des commissions de réglementation plus viables.
• S'assurer que l'évaluation environnementale est cohérente avec l'ampleur (pour cela, il faut tenir compte des préoccupations de la population.).
• Veiller à ce qu'AANC nomme les membres des commissions dans des délais raisonnables.
• Donner plein pouvoir au gouvernement des Territoires du Nord-Ouest sur les organismes responsables des terres et de l'eau afin d'accroître l'efficacité des réformes réglementaires.

Au cours de la période d'évaluation, Beaufort Regional Environmental Assessment (l'Évaluation environnementale régionale de Beaufort) a facilité la recherche sur les données environnementales de base, de manière à étudier les éventuelles répercussions environnementales du développement des ressources dans la mer de Beaufort. On voulait ainsi contribuer à une prise de décisions réglementaires mieux avisées et plus efficaces^{Note de bas de page 98}. Même si l'évaluation n'a été achevée que récemment et qu'aucune nouvelle décision réglementaire n'a été prise dans le domaine, l'étude du site Web de l'Évaluation environnementale régionale de Beaufort indique que les rapports publiés ont déjà été utilisés notamment par le Comité d'experts sur la sécurité des navires-citernes, de sorte que le Bureau d'examen des répercussions environnementales et l'Office national de l'énergie ont tous les deux manifesté de l'intérêt à se servir de la recherche^{Note de bas de page 99}.

Enfin, il a été indiqué que la simplification du régime réglementaire contribuera à renforcer la confiance, stabilisant ainsi les investissements dans les Territoires du Nord-Ouest et atténuant les cycles d'expansion et de ralentissement.

Terres et eaux

Le développement des ressources peut provoquer une dégradation de la qualité des eaux et des sols, une détérioration du pergélisol et une perturbation de la topologie et de la végétation^{Note de bas de page 106}. Diverses mesures d'atténuation ont été normalisées en vue de réduire les répercussions du développement des ressources sur l'environnement, en augmentant la distance séparant les sites d'exploitation et les sources d'eau et autres environnements vulnérables, en s'assurant que l'on dispose des capacités et ressources nécessaires pour gérer adéquatement les déchets et diminuer les risques de contamination, et en établissant des plans d'urgence^{Note de bas de page 107}. Cependant, en raison de l'éloignement de ces sites et de l'environnement hostile de l'Arctique, il demeure ardu de garantir la protection des ressources terrestres et aquatiques.

Espèces sauvages et caribou

Le Nord canadien abrite une grande diversité d'espèces sauvages, dont le caribou, l'ours polaire, différentes espèces de baleines et de phoques, le morse, les oiseaux migrateurs, la sauvagine, de grandes populations de poissons, le bœuf musqué, le loup, le carcajou, l'ours grizzli, le renard arctique, et beaucoup d'autres mammifères^{Note de bas de page 108}. Les écosystèmes dans lesquels ces animaux vivent subissent souvent les impacts du développement des ressources. Les baleines peuvent être affectées par l'expansion des routes de navigation^{Note de bas de page 109}, les voies migratoires et les zones de reproduction peuvent être perturbées par la construction de routes, les sites d'exploitation peuvent empiéter sur les habitats, les nouveaux sons et les nouvelles odeurs peuvent perturber les sens et modifier les comportements amenant ainsi les grands mammifères qui auraient généralement évité les sites d'exploitation à fouiller dans les poubelles^{Note de bas de page 110}.

Le caribou revêt une importance particulière dans les cultures du Nord, car en plus d'être une source de nourriture et d'en tirer des vêtements et des objets d'artisanat, il existe un lien spirituel entre cet animal et ces collectivités ainsi que les chasseurs^{Note de bas de page 111}. Les troupeaux de caribou ont de grandes aires de répartition, parcourant de nombreux kilomètres, des territoires et des provinces, ce qui les rend particulièrement vulnérables aux perturbations des habitudes migratoires causées par les routes et les sites d'exploitation^{Note de bas de page 112}. La gestion des caribous se fait tant au niveau des régions que des projets, par voie de relevés aériens, de l'instauration de limites de vitesse et de la fermeture des routes pendant les migrations^{Note de bas de page 113}.

La mise en œuvre de l'Accord sur les revendications territoriales du Nunavut par l'entremise de la Commission d'aménagement du Nunavut, la Commission du Nunavut chargée de l'examen des répercussions, l'Office des eaux du Nunavut, et le Programme de surveillance générale du Nunavut, vise à promouvoir et protéger les intérêts des Inuits dans le cadre de la mise en valeur des ressources, y compris la protection des espèces sauvages^{Note de bas de page 114}. L'ébauche de plan d'aménagement du territoire du Nunavut divise le territoire, les aires protégées, les zones spéciales de gestion et les zones à usage mixte, de sorte à limiter les perturbations des riches écosystèmes, mais les frontières créées par ce système sont artificielles et ne peuvent être expliquées aux espèces sauvages qui se déplacent entre ces zones désignées^{Note de bas de page 115}. L'intégration de la culture et des connaissances traditionnelles (Qauajimajatuqangit) inuites dans la surveillance et la formation du personnel, les processus d'évaluation des répercussions et la définition des priorités en matière de protection et de développement est considérée comme un moyen de réduire les effets négatifs du développement des ressources dans ces milieux vulnérables^{Note de bas de page 116}. En 2012, l'Évaluation des programmes de gestion des terres, des ressources et de l'environnement du Nord a examiné cette question, les groupes autochtones étant d'avis que l'on devrait faire davantage pour intégrer les connaissances traditionnelles aux décisions se rapportant à l'exploitation des ressources.

À la lumière de ces répercussions inattendues, il faut encourager le travail effectué par l'AANC ayant trait aux données de références environnementales et socio-économiques.

AANC est à la fois un partenaire et un investisseur clé dans plusieurs projets de recherche sur les impacts environnementaux et socio-économiques susceptibles d'aider à atténuer les répercussions inattendues dont il a été question plus haut.

Évaluation environnementale régionale de Beaufort

L'Évaluation environnementale régionale de Beaufort a appuyé la recherche consacrée aux questions récurrentes, avec des applications réglementaires propres aux différents projets. Ces questions incluent l'évaluation et la surveillance des effets cumulatifs, la gestion de l'information, la gestion régionale des déchets, la préparation et l'intervention en cas de déversement d'hydrocarbures, les indicateurs socio-économiques et les changements climatiques.

Au total, 21,8 millions de dollars ont été investis dans cette évaluation de 2011 à 2015, soit une moyenne de 4,36 millions de dollars par année.

Fonds pour l'étude de l'environnement

Le Fonds pour l'étude de l'environnement a été mis sur pied en vertu de la Loi fédérale sur les hydrocarbures. Ce Fonds finance des études environnementales et sociales se rapportant à la prospection, à l'exploitation et à la production des ressources pétrolières et gazières sur les terres domaniales. Il est constitué à partir des redevances exigées pour l'obtention de permis d'exploitation pétrolière et gazière.

Le tableau ci-après présente le nombre de nouveaux projets de recherche menés dans le Nord au titre du Fonds pour l'étude de l'environnement, avec le financement accordé, que le ministre a approuvés sur la base des recommandations du Conseil de gestion du Fonds pour l'étude de l'environnement :

Les redevances perçues par le Fonds pour l'étude de l'environnement auprès des entreprises d'exploitation dans le Nord (y compris les redevances et les redevances rétroactives) sont les suivants :

• 2014 – 112 094 $
• 2013 – 3 224 121 $
• 2012 – 977 543 $
• 2011 – 895 053 $
• 2010 – 1 389 012 $

(Source : Rapports annuels du Fonds pour l'étude de l'environnement)

Autres travaux de recherche

La Direction des ressources minérales et pétrolières contribue à orienter la recherche scientifique financée par le gouvernement fédéral et liée aux activités pétrolières et gazières sur les terres domaniales, en représentant l'AANC au Comité sur le portefeuille Pétrole et gaz des régions pionnières, qui englobe Ressources naturelles Canada et d'autres ministères et organismes fédéraux.

La Direction des ressources minérales et pétrolières collabore par ailleurs avec le secteur privé, les milieux universitaires, les collectivités autochtones et d'autres ministères fédéraux pour entamer des travaux de recherches scientifiques à l'appui de la gestion des ressources du Nord et de la prise de décision réglementaire. Par exemple, elle participe à un projet conjoint de l'industrie qui vise à compiler les données existantes sur les caractéristiques de la glace afin d'améliorer nos connaissances sur les besoins et exigences techniques s'appliquant aux activités pétrolières et gazières dans la mer de Beaufort.

Outil de gestion de l'environnement et des ressources pétrolières

AANC a lancé l'outil de gestion de l'environnement et des ressources pétrolières en 2009 pour appuyer les consultations menées en vue des demandes de désignation. Cet outil est un système d'information géographique interactif en ligne dont les données proviennent de sources spécialisées. L'outil de gestion de l'environnement et des ressources pétrolières produit des cartes sur la sensibilité environnementale et socio‐économique pour certains écosystèmes choisis et des cartes sur le potentiel géologique. Il a d'abord été prévu pour la partie sud de la mer de Beaufort. Ce n'est qu'en 2011 que sa portée a été élargie à la grandeur de l'Arctique.

L'outil de gestion de l'environnement et des ressources pétrolières a pour objectif d'améliorer la planification de l'octroi des droits et la prise de décision s'y rapportant, d'accroître les échanges d'information avec les groupes autochtones du Nord et d'autres intervenants, et d'informer les entreprises qui envisagent d'acquérir des permis d'exploration sur les zones vulnérables potentielles pour lesquelles elles devront faire des efforts particuliers afin d'atténuer les effets. À l'heure actuelle, les thèmes environnementaux cartographiés incluent les ours polaires, les baleines boréales, les bélougas, les oiseaux migrateurs, les phoques annelés et les caribous de Peary. Les régions vulnérables sur le plan socio-économique sont déterminées à partir de renseignements découlant de la chasse traditionnelle. Ces cartes ont été retravaillées et mieux définies en collaboration avec des partenaires de gestion des ressources.

Protection de l'environnement

Un certain nombre de lois fédérales s'appliquent également à la protection de l'environnement au Nunavut, notamment : la Loi sur les terres territoriales, la Loi sur les eaux du Nunavut et le Tribunal des droits de surface du Nunavut, la Loi sur la protection des eaux navigables, la Loi sur le transport des marchandises dangereuses, la Loi sur les explosifs, la Loi sur les pêches, la Loi sur les espèces en péril, et la Loi sur la Convention concernant les oiseaux migrateurs^{Note de bas de page 117}. Il semble toutefois que le gouvernement fédéral devrait assurer une présence plus forte au Nunavut pour une bonne application de ces lois. Selon les personnes interrogées et la revue de la documentation, il y aurait des problèmes au niveau de l'exécution de la loi pouvant mener à des situations de non-conformité aux exigences environnementales et à des lacunes dans le cadre des processus de réglementation^{Note de bas de page 118}. De plus, il a été souligné que les petites et nouvelles entreprises d'exploitation des ressources trouvent difficile de respecter la réglementation environnementale en raison de leurs capacités limitées, circonstances qui peuvent mener à l'abandon des sites et à leur contamination^{Note de bas de page 119}. Il sera déterminant de continuer la surveillance de ces enjeux à l'avenir.

Il est primordial qu'AANC parvienne à un équilibre entre ses multiples rôles qui visent à la fois à encourager le développement des ressources et assurer la gérance environnementale.

L'industrie fait de plus en plus l'objet d'une surveillance du public quant à ses pratiques environnementales et sociales, avec une pression accrue exercée par les politiques environnementales et réglementaires destinées à garantir une exploitation durable des ressources^{Note de bas de page 120}. Il est délicat de maintenir l'équilibre entre la gérance environnementale, l'exploitation traditionnelle des ressources et le développement économique dans le Nord, en raison des liens intimes qu'entretiennent les collectivités locales avec l'environnement. Le développement des ressources du Nord a des effets bénéfiques, notamment au niveau des infrastructures et des perspectives commerciales. Toutefois, comme il en a été question plus haut, ces activités ont également des répercussions défavorables sur l'environnement et sur les valeurs traditionnelles des collectivités locales, dont la culture, la spiritualité et les modes de vie sont tributaires des milieux naturels. Les personnes interrogées ont indiqué qu'il faudrait réévaluer le rôle d'AANC dans la promotion du développement des ressources, étant donné qu'il est également responsable du mieux-être des populations autochtones et de la sécurité environnementale. L'une d'entre elles a précisé que l'on devrait revoir les priorités, car le développement économique semblait souvent recevoir plus d'attention du ministère que le mieux-être des résidents du Nord et des peuples autochtones, ainsi que la protection des écosystèmes. D'autres ont ajouté que le double mandat du ministère à titre de promoteur et de protecteur était souvent contradictoire et que celui-ci devrait réévaluer qui sont les bénéficiaires du programme. Ces conclusions se retrouvent dans le rapport de 2012 intitulé Évaluation des programmes de gestion des terres, des ressources et de l'environnement du Nord,qui a établi qu'AANC était considéré à la fois comme le propriétaire des terres et le responsable du développement du Nord et que cette perception créait une confusion quant aux rôles et aux responsabilités.

Pertinence

L'évaluation a permis de conclure que le gouvernement devrait participer de manière générale à l'exploitation des ressources dans le Nord canadien. Cela est important pour reconnaître les titres de l'industrie, faciliter la prospection et mettre à profit les redevances ainsi que les avantages pour les collectivités. L'évaluation a confirmé qu'AANC a le mandat voulu pour accomplir ces tâches, et qu'effectuer ce travail de manière efficace est une priorité énoncée par le gouvernement.

Il est toutefois évident que le rôle du ministère évolue par suite du transfert des responsabilités aux Territoires du Nord-Ouest et de la participation croissante de partenaires comme CanNor. AANC joue divers rôles outre les fonctions essentielles décrites ci-dessus, et l'évolution du contexte offre au ministère l'occasion d'éclaircir ses rôles et responsabilités avec ses partenaires.

Recommandation : Il est recommandé que l'Organisation des affaires du Nord clarifie et communique son rôle dans le contexte du développement des ressources pétrolières et minérales.

Rendement

Le sous-programme atteint généralement ses objectifs de rendement dans chacune de ces activités de base. Cependant, ces objectifs sont étroitement liés à des facteurs externes comme le prix des matières premières et la disponibilité de l'infrastructure. Comme ces facteurs échappent au contrôle du programme, toute initiative supplémentaire mise en œuvre par le programme pour compenser doit être encouragée. C'est pourquoi la coordination et la diffusion efficaces de la recherche géoscientifique ont été soulignées durant toute l'évaluation comme moyens de continuer à faciliter l'exploration dans le contexte actuel de coûts élevés et de faible prix des matières premières.

Recommandation : Il est recommandé qu'AANC continue de travailler avec des partenaires pour soutenir la recherche géoscientifique, tout en maximisant la valeur d'autres recherches scientifiques dans le Nord par la coordination et la diffusion.

Les évaluateurs ont constaté peu de préoccupations à l'égard du régime des redevances, qui existe de longue date et est bien accepté par l'industrie. Cependant, plusieurs sources ont évoqué la possibilité d'utilisation plus stratégique des redevances et dans le contexte des améliorations continues envisagées par le programme, les options présentées dans l'évaluation doivent être explorées.

L'évaluation a également révélé que le sous-programme assure de substantiels avantages aux collectivités notamment sur le plan de l'emploi, des occasions d'affaires et de l'infrastructure existante. Cependant, on s'inquiète de ce que les collectivités ne peuvent pas exploiter pleinement le potentiel de ces avantages en raison de facteurs comme les lacunes en matière de formation ou d'alphabétisation. Par conséquent, l'utilisation coordonnée de ressources de renforcement des capacités avec CanNor est recommandée afin de continuer le travail en vue d'obtenir le résultat stratégique d'autonomie, prospérité et bien-être des gens et des collectivités du Nord.

Recommandation : Il est recommandé que l'Organisation des affaires du Nord clarifie les rôles respectifs de CanNor et d'AANC pour solliciter l'adhésion de partenaires en matière de développement des capacités, en assurant une démarche coordonnée dans l'exploitation des occasions.

Efficience et économie

Au cours de la période soumise à l'évaluation, d'importantes modifications ont été apportées à la structure du sous-programme Pétrole et minéraux; par exemple, un certain nombre de réformes ont été apportées aux régimes de réglementation dans le Nord. Bien que ces réformes visaient à améliorer l'efficacité, il sera important de surveiller leur efficience future du point de vue de tous les groupes d'intérêt.

De plus, la réduction du déficit a rendu problématique la dotation en personnel et limité l'établissement de relations en personne qui est nécessaire au travail dans le Nord. Compte tenu de cette réalité future, il est important de s'assurer que le sous-programme dispose des moyens nécessaires pour bien gérer son information. Par conséquent, le personnel du programme devrait profiter de l'occasion pour réexaminer les pratiques de technologies de l'information et de gestion de l'information pour s'assurer qu'il dispose des outils les plus efficaces pour gérer l'information et les relations à distance.

Recommandation : Il est recommandé que l'Organisation des affaires du Nord explore des options intégrées de gestion de l'information et de prise de décision en matière de territoire, de gestion de l'environnement et de concessions de ressources.

Le transfert des responsabilités aux Territoires du Nord-Ouest a été perçu comme un pas dans la bonne direction pour y faciliter le travail dans le secteur pétrolier et minier, étant donné qu'il fait appel aux connaissances locales dans le processus décisionnel. Cependant, il a été souligné pendant l'évaluation que le travail de renforcement des capacités du gouvernement des Territoires du Nord-Ouest est toujours en cours et que beaucoup de travail doit encore être fait pour modifier les lois et règlements, ainsi que le personnel pour veiller à ce que ce travail soit effectué de façon efficace et efficiente. Sur une note similaire, plusieurs personnes interrogées ont déclaré que dans leur travail quotidien sur le pétrole et les minéraux au Nunavut, elles doivent être conscientes des préparatifs nécessaires pour le transfert de ce portefeuille au gouvernement du Nunavut.

Autres questions d'évaluation

Enfin, l'évaluation a relevé un certain nombre de répercussions inattendues pouvant découler du développement des ressources. Bien que ces répercussions échappent au contrôle du programme, il est important de les comprendre et de veiller à ce que toutes les précautions possibles soient prises. Ainsi, des pratiques exemplaires comme le financement par AANC de la recherche environnementale, des organismes comme la Mine Training Society qui aide les collectivités à tirer profit des avantages et la clarification continue des exigences de consultation peuvent aider à atténuer ces répercussions dans le futur.

Malgré les défis indiqués ci-dessus, le sous-programme Pétrole et minéraux facilite d'importantes occasions. Compte tenu du problème des mandats multiples d'AANC du développement des ressources, de la gérance environnementale et du bien-être des collectivités, il est crucial qu'AANC travaille aux thèmes présentés dans cette évaluation : définition claire des rôles et responsabilités respectifs des partenaires, partage d'information exhaustif entre toutes les parties, régime de réglementation qui fonctionne pour toutes les parties et un sous-programme qui réponde aux besoins de tous les intéressés.

MODÈLE LOGIQUE

Équivalent textuel de la Modèle logique de Pétrole et minéraux

Cette figure illustre un modèle logique conçu pour expliquer en quoi les activités de programme donnent lieu à des extrants du programme, ce qui mène à des résultats immédiats, des résultats intermédiaires et des résultats finaux. Cela exerce alors une influence sur le résultat stratégique du Ministère pour le Nord.

La première activité de programme (Gérer et administrer les ressources, régime de propriété des terres, registre des droits et systèmes à l'appui) est liée aux extrants de programme suivants : registres des droits mis en œuvre; processus de demandes de désignations et d'appel d'offres, pétrole et gaz; communications avec les collectivités autochtones et l'industrie.

La deuxième activité de programme (Estimation et perception des redevances à la Couronne, versements aux collectivités autochtones) est liée aux extrants de programme suivants : régimes de redevances mis en œuvre; vérifications des exploitations; versements aux collectivités autochtones.

La troisième activité de programme (Appuyer un développement des ressources responsable et durable) est liée aux extrants de programmes suivants : analyses, recherches et conseils sur les processus environnementaux et réglementaires; plans de retombées économiques approuvés pour les développements pétroliers et gaziers.

La quatrième activité de programme (Fournir des conseils relatifs à l'élaboration des politiques, aux lois et aux initiatives internationales) est liée aux extrants de programmes suivants : conseils sur les enjeux liés aux politiques et aux lois pour le développement des ressources non renouvelables du Nord; conseils et études sur des initiatives internationales; analyses, recherches et conseils sur l'environnement; et conseils et études sur des initiatives internationales.

Le premier ensemble d'extrants de programme (Régimes des droits mis en œuvre; processus de demandes de désignations et d'appel d'offres, pétrole et gaz; communications avec les collectivités autochtones et l'industrie) est lié au premier résultat immédiat (titres assurés pour l'industrie).

Le deuxième ensemble d'extrants de programme (Régimes de redevances mis en œuvre; vérifications des exploitations; versements aux collectivités autochtones) est lié au deuxième résultat immédiat (régime de redevances équitable et stable).

Le troisième ensemble d'extrants de programme (Analyses, recherches et conseils sur les processus environnementaux et réglementaires; plans de retombées économiques approuvés pour les développements pétroliers et gaziers) est lié au troisième résultat immédiat (retombées économiques pour les collectivités grâce au développement des ressources dans le Nord).

Le quatrième ensemble d'extrants de programme (Conseils sur les enjeux liés aux politiques et aux lois pour le développement des ressources non renouvelables du Nord; conseils et études sur des initiatives internationales; analyses, recherches et conseils sur l'environnement; et conseils et études sur des initiatives internationales) est lié au quatrième résultat immédiat (activités d'exploitation et de prospection accrues).

Les résultats immédiats sont liés au résultat intermédiaire : Les ressources pétrolières et minérales du territoire domanial des Territoires du Nord-Ouest, du Nunavut et des zones extracôtières du Nord sont gérées au profit des résidants du Nord et de l'ensemble des Canadiens.

Ce résultat intermédiaire est lié au résultat final : Des régimes de réglementation efficaces dans chacun des trois territoires, qui rassurent les promoteurs de projet, les organismes autochtones et les résidents du Nord.

Ce résultat final contribue au résultat stratégique du Ministère relativement au Nord : Autonomie, prospérité et bien-être des gens et des collectivités du Nord.

Projets miniers actifs ou suspendus

L'exploration de la première mine de diamants souterraine et en surface du Canada, la mine Etaki, a commencé en 1981, et sa production a commencé en 1998. En 2011, la mine a produit 50 millions de carats de diamants, toutefois on anticipe que la production de carats sera moindre en 2015. S'il voit le jour, le projet de cheminée Jay de la mine Ekati pourrait permettre de poursuivre l'exploitation de la mine pour une période de 10 à 11 ans, soit de 2020 à 2030^{Note de bas de page 132}. Dominion Diamond Corporation, qui détient et exploite la mine Ekati, espère que la cheminé sera en mesure de produire dès 2020. Toutefois, si ce n'était pas le cas, la mine ferme ses portes en 2020^{Note de bas de page 133}, ce qui entraînerait la perte d'emploi de 1400 employés. En date de janvier 2015, la mine de diamants Etaki disposait d'un total de réserves probables de 105,8 millions de carats^{Note de bas de page 134}.

La mine de diamants Diavik, située sur le lac de Gras à environ 300 kilomètres de Yellowknife, est exploitée et détenue à 60 % par Rio Tinto et à 40 % par Dominion Diamond Corporation. La mine a commencé sa production en 2003, et produit annuellement de six à sept millions de carats de diamants^{Note de bas de page 135}, ce qui en fait la plus importante mine au Canada sur le plan de la production de carats^{Note de bas de page 136}. La mine avait des réserves de 39,6 millions de carats en 2014 et des réserves potentielles de 13,7 millions de carats^{Note de bas de page 137}. La mine de diamants Diavik devrait être exploitée jusqu'en 2023^{Note de bas de page 138} et elle emploie actuellement environ 1000 personnes.

La mine du lac Snap de De Beer était la première mine de la société en exploitation à l'extérieur de l'Afrique en plus d'être la première mine de diamants entièrement souterraine au Canada. Elle est établie sur les rives du lac Snap, à 220 kilomètres au nord-est de Yellowknife. Une planification minutieuse a été nécessaire pour construire le projet en raison du caractère éloigné de la mine, et la construction a commencé en 2005 avec la conception d'une route d'hiver. La mine, qui est accessible en avion toute l'année, est accessible par la route pendant six à huit semaines par année seulement. Au cours de cette période, une route de glace saisonnière est utilisée pour le transport de matériel et d'équipement sur le site. La production commerciale a débuté en 2008, et on prévoit que la mine sera exploitée jusqu'en 2028. La mine du lac Snap a signé quatre ententes sur les répercussions et les avantages avec la Première Nation des Dénés Couteaux'Jaunes, le gouvernement tlicho, l'Alliance métis North Slave et la Première Nation des Dénés Lutsel K'e et Kache.

La mine Cantung Tungsten, exploitée par North American Tungsten Corporation Limited, est l'une des plus grandes mines de tungstène en exploitation à l'extérieur de la Chine^{Note de bas de page 139}. Située dans la région de Nahanni dans l'ouest des Territoires du Nord-Ouest, elle comporte deux fosses utilisées pour la production, une fosse exploitée de façon saisonnière et une fosse souterraine en exploitation continue. La mine, qui produit quotidiennement 1350 tonnes américaines de matériau sec, dispose de réserves minérales capables de soutenir la mine jusqu'en 2017^{Note de bas de page 140}. La production à la mine a commencé en 1962, mais ses activités ont été suspendues périodiquement au cours des années, dont tout récemment de 2009 à 2010^{Note de bas de page 141}.

Projets miniers potentiels

La mine d'or, de cobalt, de bismuth et de cuivre Nico de Fortune Minerals Limited sera située à 150 kilomètres au nord-ouest de Yellowknife, dans le territoire tlicho. Le projet tel qu'il est proposé a été recommandé pour approbation par l'Office des terres et des eaux du Wek'èezhii et est en attente d'approbation finale de la Direction de l'environnement et des ressources naturelles des Territoires du Nord-Ouest. L'entreprise dirige actuellement ses investissements vers une mine aux États-Unis jusqu'à ce que le gouvernement des Territoires du Nord-Ouest construise une route à Whati qui permettra ensuite de construire une voie de raccordement jusqu'au futur site de la mine. Le projet, en attente d'approbations finales, de la finalisation des ententes sur les répercussions et les avantages et de financement, devrait être en mesure de commencer la production dans deux à trois ans.

La mine de Prairie Creek, proposée par Canadian Zinc Corporation, sera une mine de zinc, de plomb et d'argent. Elle sera entourée par la réserve de parc national Nahanni. Cette réserve a été élargie en 2009 afin d'entourer le site, et la Canadian Zinc Corporation a obtenu l'assurance réglementaire qu'elle obtiendrait le droit d'accéder à sa mine et de l'exploiter. Canadian Zinc Corporation a reçu toutes les approbations requises pour la construction de la mine, mais, en raison de difficultés financières, elle n'est pas en mesure de commencer la construction pour le moment. En attendant, l'entreprise tente d'obtenir une approbation environnementale pour un projet proposé de route praticable en toute saison. Deux ententes sur les répercussions et les avantages ont été établies entre Canadian Zinc Corporation et la bande de Nahanni Butte et la Liidlii Kue First Nation de Fort Simpson. En outre, des ententes socioéconomiques ont été signées avec le gouvernement des Territoires du Nord-Ouest en 2011 qui assurent que les résidents de la région pourront tirer profit des avantages et des possibilités économiques liés à l'exploitation de la mine.

Le projet Nechalacho Rare Earth Elements d'Avalon Rare Metals, situé au lac Thor à dix kilomètres au sud-est de Yellowknife, est le projet de développement le plus avancé en matière de production de terres rares à grande échelle à l'extérieur de la Chine. L'évaluation environnementale pour le projet a été approuvée par le gouvernement fédéral en 2013, et l'entreprise a également obtenu son permis d'utilisation des terres et des eaux, émis par l'Office des terres et des eaux de la vallée du Mackenzie, en 2014. Des discussions sont en cours avec la Première Nation des Dénés et avec l'Alliance métisse North Slave, qui ont exprimé leur opposition à la mine, parce qu'elles estiment que l'entreprise n'a pas consulté adéquatement les collectivités et n'a pas répondu à leurs préoccupations. La production commerciale devrait commencer en 2018, sous réserve de discussions et de négociations fructueuses avec les groupes autochtones, de l'obtention de permis d'exploitation et du financement nécessaire à la construction de la mine au coût de 1,5 milliard de dollars.

Le projet de mine de diamants Gahcho Kué de De Beers Canada, évalué à 859 millions de dollars, devrait commencer ses activités en 2016 et avoir une durée de vie de douze ans. Le projet, situé dans la région de North Slave au lac Kennedy, devrait employer 400 personnes. Un accord socioéconomique a été signé entre De Beers ;Canada et le gouvernement des Territoires du Nord-Ouest. Celui-ci formalise les engagements pris par De Beers en ce qui concerne l'emploi, la formation, les occasions d'affaires et les autres avantages pour les résidents. L'accord comporte des mesures qui seront utilisées pour surveiller les répercussions socioéconomiques du projet, des mesures incitatives pour aider les employés résidant dans les Territoires du Nord-Ouest et des plans de gestion financière et de formation en matière d'alphabétisation. Il engage par ailleurs l'entreprise à mettre sur pied un programme de parrainage pour la formation professionnelle, de métiers et d'apprentis et comportant au moins trente places ouvertes aux résidants des Territoires du Nord-Ouest.

Trois autres projets de mines, soit la mine d'or Seabridge, la mine d'or de Tyhee et la mine de métaux de base de Pine Point, sont à divers stades de développement. Seabridge dirige actuellement son attention sur son projet de mine KSM en Colombie-Britannique plutôt que dans les Territoires du Nord-Ouest, tandis que le projet de mine d'or de Tyhee et celui de mine de métaux de base de Pine Point n'ont pas réussi à obtenir le financement nécessaire pour poursuivre leurs activités et ont interrompu l'exploitation pour le moment.