Rapport du Représentant ministériel spécial sur le processus du Dehcho au premier ministre McLeod et à la ministre Bennett

Aperçu

Au cours de la période d'août 2016 à la mi-janvier 2017, j'ai visité toutes les communautés de la Première Nation du Dehcho, à l'exception d'une seule, qui participent toujours aux négociations du processus du Dehcho^{Note de bas de page 1}. J'ai rencontré séparément les Métis de Fort Providence et j'ai rencontré ensemble les Métis et les communautés de la Première Nation du Dehcho (PND) à Fort Simpson. À sa demande, j'ai également rencontré la Première Nation K'atl'odeeche (PNK) dans sa communauté près de Hay River. De plus, j'ai assisté à deux séances avec les dirigeants de la PND et des Métis.

Les rencontres dans certaines communautés ont attiré beaucoup de personnes. À d'autres, les gens étaient peu présents. En outre, il était évident que les personnes présentes n'avaient pas une bonne compréhension ou une compréhension détaillée des questions, encore moins de l'état des négociations. Dans la plupart des communautés, les personnes présentes ont posé quelques questions qui n'étaient pas directement liées aux négociations et, en règle générale, les aînés avaient tendance à dominer les discussions, mêmes lorsque des personnes plus jeunes étaient présentes (ce qui n'était pas toujours le cas).

La discussion avec le chef et les aînés de la PNK ont porté sur leur point de vue sur l'historique du dossier. Selon l'essentiel de leur message, ils étaient préparés à réintégrer le processus de négociation s'ils pouvaient conserver leur statut de réserve et se voir accorder l'autonomie gouvernementale. J'ai par la suite été informé que, si la PNK conservait son statut de réserve, il lui serait impossible de participer à la négociation de la PND parce qu'il y aurait alors notamment deux catégories de personnes.

Bien que des thèmes communs se soient certainement dégagés des discussions, il y avait également des différences d'accent dans les communautés, en particulier en ce qui concerne le désire de voir la réalisation de projets de développement.

Je présenterai dans le rapport les principaux thèmes qui se sont dégagés des discussions et, m'inspirant d'eux, je formulerai certaines observations et tirerai certaines conclusions.

Principaux thèmes

• Questions liées aux terres : La préservation des terres (y compris l'eau) constitue une préoccupation centrale pour toutes les communautés. Les aînés se sont fait le plus entendre en expliquant comment la population du Dehcho percevait ses relations avec la terre et l'importance de la protéger. Cela étant dit, un grand nombre de personnes pensaient clairement qu'il était possible d'aborder le développement et l'utilisation des terres de manière responsable et plusieurs ont soulevé l'urgence d'offrir des possibilités d'emploi à la jeune génération. Selon leurs mots, les jeunes ont besoin de possibilités d'emploi et s'attendent à en avoir, et c'est l'obligation des aînés d'assurer la prospérité maintenant et à l'avenir.
  
  Quelques-uns ont mis l'accent précisément sur la question des redevances sur les ressources et la nécessité de s'assurer que les communautés de la PND partageront également tout développement qui surviendra dans la région.
  
  Malgré les tentatives répétées du grand chef d'attirer l'attention sur le point de vue des communautés sur la question, il n'y a eu presque aucune discussion sur la question précise de la superficie aux rencontres dans les communautés. Toutefois, à ma première rencontre avec les dirigeants du Dehcho, on a fait valoir que le nombre en litige était toujours de 80 000 km². À quelques rencontres dans la communauté, le grand chef a parlé de la [Traduction] « formule Tlicho » et, à la rencontre à Fort Simpson, il a laissé entendre une superficie de 50 400 km² à laquelle il est arrivé en multipliant ce qui était selon lui la superficie par habitant pour les tlichos (14 km²) à ce qui était selon lui la population de la coalition du Dehcho (3 600); aucune autre personne (en dehors de la presse) n'est revenue sur ces chiffres ou ne les a commentés.
  
  Dans une communauté (Fort Providence), un accent important a été placé sur le rôle et les droits des récolteurs. On a fait valoir qu'il était important d'assurer l'avenir de leur mode de vie.
• Questions connexes liées aux terres : Des préoccupations concernant la Stratégie des zones protégées (SZP) et Edehzhie étaient liées aux commentaires sur l'importance des terres et l'eau. Quelques personnes étaient stupéfaites de constater que les progrès vers la SZP semblaient être bloqués, alors que d'autres ont mentionné l'importance essentielle d'Edehzhie et le fait que les limites avaient été réduites.
  
  Une autre question connexe concernait la propriété des terres; un grand nombre d'intervenants ont insisté sur la position selon laquelle les terres appartiennent au Dehcho et que les gouvernements n'ont rien à leur donner ou à leur offrir. Certains ont précisé qu'ils ne feraient aucun compromis quant à la propriété des terres. Plusieurs personnes (principalement mais non exclusivement de West Point) étaient également stupéfaites de constater qu'elles étaient imposées sur des biens qui leur appartenaient selon elles.
• Préoccupations relatives à des traités : La relation entre les communautés de la PND et la Couronne et la question connexe du statut du traité actuel a été un autre thème commun dans les discussions. Encore une fois, ce sont les aînés qui, dans l'ensemble, ont insisté pour dire que les négociations devraient mener à une entente qui s'inspire du Traité no 11 ou qui l'élargit plutôt que de le remplacer. Dans presque toutes les communautés, il y a eu beaucoup de plaintes quant aux politiques ou aux actions actuelles du gouvernement des Territoires du Nord-Ouest (GTNO) et aux [Traduction] « trahisons » passées du gouvernement du Canada, mais ce sont certains dirigeants qui insistaient principalement pour que la négociation de la superficie des terres se fasse entre la PND et le gouvernement du Canada. Le grand chef a soulevé ce point lorsqu'il m'a présenté à presque toutes les rencontres, mais très peu d'intervenants de la communauté sont revenus sur ce point. Cela étant dit, certainement insisté pour dire qu'ils ne feraient aucun compromis sur la question du Traité no 11.
• Gouvernance : Seules quelques personnes ont abordé cette question. Une personne a réclamé un gouvernement public [Traduction] « semblable au Nunavut », mais les autres commentaires manquaient de détails. Les personnes qui ont parlé de la question ont insisté sur l'importance qu'ils lui accordaient, mais elles n'ont pas précisé comment cela fonctionnerait. Sans surprise, les intervenants métis tenaient à ce que tout modèle de gouvernance choisi tienne compte des droits de la minorité et de l'inclusion.
  
  À ma connaissance, les discussions à la table principale de gouvernance ne sont pas très avancées. Il est donc difficile de dire si le [Traduction] « modèle Tlicho » serait acceptable ou si les dirigeants et les communautés ont des aspirations différentes. À une rencontre finale avec les dirigeants, j'ai soulevé la question de la gouvernance et j'ai demandé précisément comment ils percevaient un gouvernement public. Personne n'a répondu à ma question.
  
  Quelques personnes ont mentionné le conseil de gestion des ressources du territoire du Dehcho (CGRTD), le décrivant comme l'organisme qui est censé aider les Dénés du Dehcho à gouverner leurs terres et leurs ressources et ont insisté pour dire qu'il devrait s'agir de l'organe directeur ultime. Il convient peut-être de noter que la PNK s'attend à faire partie du régime de gestion des terres et des ressources pour la région, même dans son ensemble, si elle ne fait pas partie de la coalition qui conclut une entente sur la revendication territoriale.
• Rythme des négociations : Un grand nombre de préoccupations ont été exprimées sur le temps que prennent les négociations. On rejetait principalement la faute sur le gouvernement, mais un chef a admis que les dirigeants du Dehcho [Traduction] « ne travaillaient pas toujours ensemble » et il a suggéré qu'à l'occasion les dirigeants se trouvaient eux-mêmes [Traduction] « dans une position trop difficile ». Un autre ancien chef a fait un plaidoyer très émotif pour la conclusion des négociations de sorte que sa communauté puisse continuer de s'inspirer de ce que les ancêtres avaient accompli et pourtant une autre personne a dit que les négociations paralysaient les ressources nécessaires pour aborder les graves problèmes de la communauté.
• Plan d'utilisation du territoire intérimaire provisoire : Il semblait y avoir un soutien à grande échelle pour le nouveau plan d'utilisation du territoire. Des séances d'information communautaires approfondies sont toujours nécessaires sur les principaux éléments du plan (et je crois qu'elles sont en cours), mais de façon générale, les membres de la communauté semblaient y être réceptifs.
• Règlement financier : Aucune rétroaction utile sur cette question dans le cadre des discussions avec la communauté ou les dirigeants. J'ai demandé précisément si la PND avait un montant en tête. Je n'ai pas obtenu de réponse précise, mais on m'a dit que, si d'autres éléments d'une entente provisoire étaient réglés, il ne serait pas difficile de s'entendre sur un chiffre.
• Autres questions : D'autres questions ont été soulevées par les intervenants de la communauté qui n'étaient pas directement liées aux négociations (à l'exception peut-être de la mesure dans laquelle elles peuvent s'appuyer sur la question élargie de la gouvernance). Les questions comprenaient : les pensionnats et la nécessité d'un financement accru pour la guérison, les budgets communautaires inadéquats, les problèmes de santé mentale, la représentation des Dénés du Dehcho aux niveaux supérieurs du gouvernement et des organismes gouvernementaux, les questions fiscales, la Commission de vérité et de réconciliation, le rôle historique de l'Église catholique dans la région, la difficulté à saisir la nature véritable de la relation des Dénés par rapport à la terre dans la langue anglaise, le financement inadéquat pour couvrir les coûts administratifs de la prestation de services aux communautés au nom des divers gouvernements et les effets pernicieux de la disponibilité de l'aide sociale aux personnes qui n'en ont pas besoin (en particulier les jeunes).

Commentaires et observations

1. Il était évident que la plupart des personnes des diverses communautés avaient des connaissances limitées de l'entente provisoireet de ses principales questions. Cela peut s'expliquer parce que les personnes ne se concentraient plus sur les questions pendant ce qui a été une pause des discussions significatives de la table principale pendant les diverses élections de 2015 et avant cela, en conséquence d'une mauvaise compréhension de la négociation bilatérale entre le GTNO et la PND. En tout état de cause, il y a eu quelques plaintes des membres de la communauté quant à l'absence de renseignements sur les négociations ainsi que sur d'autres questions. Une personne de Fort Simpson a parlé de l'apathie dans des communautés du Dehcho et de la nécessité pour les membres instruits du Dehcho de se joindre à l'équipe de négociation. Toutefois, peu importe les raisons, une importante initiative d'information sera certainement lancée pour veiller à ce que les membres de la communauté qui voteront sur une entente provisoire soient en mesure de le faire. S'ils ne connaissent pas ou ne comprennent pas les principaux éléments d'une entente provisoire, ils peuvent être tentés de voter contre elle. À cet égard, la question du financement a été soulevée et on a suggéré que des ressources suffisantes seraient nécessaires pour une campagne importante comportant des rencontres mensuelles avec les dirigeants et des séances d'information fréquentes dans les collectivités pour traiter, notamment, de la sélection des terres.
2. Comme il fallait peut-être s'y attendre, il était évident que les positions ont été formulées par les dirigeants et présentées aux membres comme un élément qu'ils devraient appuyer. Il s'agit d'un processus descendant. Ainsi, sur la question de la superficie de la terre, par exemple, les membres de la communauté n'ont eu aucune réflexion indépendante sur ce qu'elle devrait être (autre qu'elle devrait être [Traduction] « suffisante »). À plusieurs rencontres dans la communauté, le grand chef a parlé de la [Traduction] « formule Tlicho » (qui, à son avis, donne à la PND une superficie de 50 400 km²). Personne n'a donné de point de vue détaillé sur la gouvernance. Si un compromis sur la superficie et la sélection des terres peut être atteint à la table principale, il semble probable que les membres de la communauté pourraient être convaincus de l'accepter. Il en va de même pour les questions relatives à la gouvernance si le grand chef et les dirigeants indiquent que les intérêts des communautés du Dehcho sont protégés.
3. Il y a une différence claire entre les priorités d'une communauté à l'autre. Certaines reposent profondément dans les traditions, concernent principalement la conservation des terres et des eaux et la préservation du mode de vie, alors que d'autres souhaitent tirer avantage des ressources qui sont à leur disposition. Dans une certaine mesure, ces priorités sont prises en compte ou façonnées par les chefs individuels. Cela étant dit, si le grand chef a ce qu'il considère comme le bon ensemble, il est probable qu'avec le soutien de quelques dirigeants, il sera en mesure de convaincre ses membres.
4. L'influence des aînés dans les communautés est d'une importance primordiale. En fait, lors de ma deuxième réunion avec les dirigeants, il a été indiqué qu'une décision consciente avait été prise au début du processus en vue de prévoir une position de la PND qui est [Traduction] « axée sur les aînés ». Pour l'essentiel, le principal objectif des aînés est de conserver les terres et de préserver le passé et ce qu'ils perçoivent comme des « droits » qu'ils ont acquis auparavant. Afin de vendre un ensemble aux aînés dans les communautés, les dirigeants devront les convaincre qu'il existe suffisamment de protections pour assurer l'intégrité des terres (et des eaux). Le plan d'utilisation du territoire (PUT) intérimaire provisoire contribuera grandement à la réalisation de cet objectif, mais il sera également important de les rassurer au sujet d'Edehzhie. Un plan d'action pour concevoir et mettre en œuvre la SZP serait probablement également utile tout comme une transition précoce vers un état de parc national pour le Parc Nahanni.
5. L'un des éléments du processus du Dehcho qui a peut-être compliqué la capacité des parties à réaliser des progrès est le fait que la PND insiste sur un processus de négociation qui est ouvert à tous. Cela rendait difficile l'étude d'autres possibilités avant que l'une ou l'autre des parties estime qu'il était nécessaire d'adopter des positions fermes. Il faut étudier la question de savoir s'il serait sage de rencontrer en privé le grand chef (seul ou avec quelques chefs) pour lui donner une idée des paramètres d'un ensemble que le premier ministre et la ministre d'AANC seraient prêts à recommander à leurs collègues au Cabinet. Il devra être indiqué clairement qu'il ne serait pas possible de modifier l'ensemble une fois qu'il a été accepté par les Cabinets des deux gouvernements. On devra également insister sur le fait que les éléments de l'ensemble sont liés et qu'il sera impossible de choisir à leur guise les éléments de l'ensemble et surtout pas après son approbation.
   
   Si le grand chef indique que l'ensemble est un ensemble qu'il peut présenter à ses membres et/ou s'il fait valoir des éléments supplémentaires de l'ensemble qui peuvent être acceptés, cela contribuera grandement à favoriser les négociations aux fins d'une conclusion fructueuse. Toutefois, s'il est contre l'approche ou des éléments particuliers d'un ensemble, on pourrait donc prendre des décisions quant à la question de savoir s'il faut poursuivre des éléments particuliers, comme le plan d'utilisation du territoire intérimaire provisoire avant la conclusion d'une entente de principle (EP) ou même sans une EP éventuelle.
   
   Si une réunion privée est offerte au grand chef, je crois qu'il sera important de lui rappeler sa propre demande au début de l'exercice du Représentant ministériel spécial selon laquelle les parties devraient éviter tout rejet public des positions de l'autre.
6. Il est important de garder à l'esprit certaines réalités quant à la capacité de la PND à respecter les exigences d'un délai de négociation rigoureux. J'estime alors que le grand chef envisage de continuer à assumer son rôle en tant que négociateur en chef de la PND. Cela pourrait être un travail faramineux si un calendrier de négociation accélérée est établi et il n'est pas clair s'il était gérable en plus de toutes ses autres responsabilités. En outre, à toutes fins pratiques, la PND ne compte maintenant qu'un conseiller externe (c.-à-d. son avocat, dont le conseil selon lequel la PND n'est pas tenue de traiter avec le GTNO relativement aux questions liées aux terres a été, à mon avis, très perturbateur). Je n'ai constaté aucune preuve qui indique que les membres qualifiés de la PND étaient intéressés ou disposés à appuyer le grand chef à la table de négociation, mais peut-être qu'il y a plus de travaux réalisés dans les coulisses que j'en ai été informé.

Éléments d'un ensemble possible portant sur les questions en suspens

Je crois qu'il est important de présenter une nouvelle offre à la PND à titre d'ensemble d'éléments. Le grand chef pourrait soutenir qu'il lui faut quelque chose à présenter aux dirigeants qui indique que le GTNO et le gouvernement fédéral sont prêts à prendre des mesures. (Cela pourrait favoriser la mise en œuvre du plan d'utilisation du territoire intérimaire provisoire et l'entente sur la protection de la surface et sous la surface d'Edehzhie.)

Toutefois, je suis d'avis qu'il vaudrait mieux offrir des concessions comme celles-ci dans le contexte d'un ensemble qui permettrait d'assurer la conclusion d'une EP pendant le mandat des gouvernements fédéral et territorial actuels (et peut-être dans le cadre du mandat du grand chef actuel).

Selon ces réunions avec les dirigeants et des communautés, un ensemble fructueux devra probablement comprendre ce qui suit :

• Une offre adéquate quant à la superficie… Il s'agira probablement de plus de 40 000 km² et peut-être même un chiffre plus près de 45 000. Je fonde ce chiffre sur des discussions assez peu concluantes sur la question et le manque de rétroaction particulière des communautés. Étant donné que je n'ai pas le mandat de négocier cet élément ou tout autre élément d'une entente provisoire, il était difficile de déterminer un chiffre précis. Cela étant dit, j'ai indiqué que le chiffre déterminé par la PND calculé en appliquant la [Traduction] « formule Tlicho » (50 400 en surface et sous la surface) était probablement trop élevé.
  
  Il est important de se souvenir du fait que la PND considérerait sans doute une modification allant de 80 000 à 50 400 comme une « nouvelle offre » importante de sa part. Il sera également important de ne pas oublier que le grand chef doit avoir une superficie « adéquate » de la surface la terre et de la terre sous la surface plutôt qu'une surface de la terre assortie d'une disposition d'intérêt général. J'ai été informé que la PND a besoin d'une portion de terres qui lui appartient carrément. S'il existe une portée visant à échanger une certaine superficie de terres sous la surface et/ou de dollars en contrepartie d'une superficie de la surface supplémentaire (comme dans le cas de la Première Nation Tlicho), cet échange peut être effectué après que les dirigeants estiment qu'un certain noyau de base de la surface et de la terre sous la surface est assuré. D'autre part, si le grand chef est en mesure de présenter une superficie importante à ses collègues, il pourrait être en mesure de justifier le fait qu'une certaine portion de la terre consiste uniquement en la surface. À cet égard, je me demande si une solution possible pourrait être une offre de 40 000 km² à 45 000 km² de surface et de terre sous la surface avec l'option d'échanger une certaine portion des terres sous la surface (et/ou les sommes découlant de l'offre financière) pour obtenir une superficie plus élevée. Il est intéressant de se souvenir qu'à une étape antérieure, le négociateur en chef de l'époque de la PND avait présenté un chiffre de 42 063 de surface et de terres sous la surface.
  
  Si une décision est prise d'offrir une autre superficie, je suggérerais fortement de déterminer au préalable une gamme de formules possibles pour aborder la superficie. L'une des remarques prononcées souvent dans le cadre de mes discussions était la mesure dans laquelle de nombreux membres étaient offusqués par la perception selon laquelle le GTNO avait adopté, dans le cadre des négociations bilatérales, une position selon laquelle leur offre était [Traduction] « à prendre ou à laisser ».
• Un partage acceptable des redevances ou du revenu des ressources… À cet égard, on a indiqué souvent que la PND ne peut pas accepter qu'elles soient limitées aux terres protégées (ce que la PND perçoit comme la position adoptée par le GTNO). La Première Nation du Dehcho tient compte du fait qu'un gouvernement de la Première Nation du Dehcho devra offrir certains services à ses communautés et qu'il faudra un certain revenu pour faire cette offre. J'ai pris la liberté de faire remarquer qu'il ne serait probablement pas raisonnable de s'attendre à ce qu'aucune des terres sélectionnées par la Première Nation du Dehcho ne soit des terres protégées puisque le GTNO devra également financer certains des services offerts à la région. Lors de ma première réunion avec les dirigeants, le négociateur en chef de l'époque de la Première Nation du Dehcho, a offert volontairement la nécessité de ce partage en tant que [Traduction] « réalité de la vie ».
• Un plan d'utilisation du territoire intérimaire provisoire… Tel que cela est indiqué ci-dessus, il s'agit et il est réputé s'agir d'un outil puissant pour rassurer les aînés et les éléments plus conservateurs de la PND. À cet égard, certains prônent l'approbation et la mise en œuvre du plan provisoire avant la conclusion d'une EP, à titre de preuve de bonne foi de la part des gouvernements.
  
  Je déconseillerai la mise en œuvre d'un plan d'utilisation du territoire intérimaire avant la conclusion d'une EP, sauf s'il est clair qu'une EP ne sera pas conclue dans un avenir rapproché. Un PUT convenu constitue un incitatif important pour approuver le reste d'un ensemble s'il fait partie de cet ensemble.
• Edehzhie… Il est difficile d'exagérer l'importance symbolique d'Edehzhie. S'il était possible d'élargir l'offre actuelle en vue d'inclure la protection de la terre sous la surface, ainsi que le territoire de surface, il permettrait de renforcer la position du leadership de la PND en ce qui concerne les éléments conservateurs des communautés. Toutefois, encore une fois, je recommanderais qu'une telle offre soit liée à un ensemble de mesures visant à conclure une EP. De même, un état complet de parc national pour Nahanni avant la conclusion d'une EP est également une mesure qui serait perçue comme de la bonne foi de la part du gouvernement du Canada, mais il devrait également demeurer un élément d'un ensemble plus large.
• Gouvernance… Tel que cela est indiqué ci-dessus, les communautés ont peu fait mention de la gouvernance dans le cadre de mes discussions avec ces dernières et, si je comprends bien, il s'agit d'un sujet qui n'a pas été beaucoup discuté dans le cadre des discussions à la table principale. J'imagine toutefois qu'elle constituera un élément important de tout ensemble et, par conséquent, il sera important d'obtenir des points de vue clairs de la PND avant d'examiner toute offre révisée. Tel que cela a été indiqué ci-dessus, j'ai demandé aux dirigeants le 10 janvier s'ils avaient des points de vue quant à la question de gouvernance dont ils pourraient me faire part. Plus particulièrement, je leur ai demandé de me dire ce que signifie « gouvernance publique » pour eux et comment elle changerait la situation pertinente actuelle. Personne n'a formulé de commentaires. Après la réunion avec les dirigeants, j'ai insisté auprès du grand chef sur la nécessité d'aborder cette question bientôt à la table principale. Il a convenu et a suggéré qu'une séance spéciale soit consacrée à cette question, semblable à la séance prévue à la fin du mois de janvier relativement à la question du conseil de gestion des ressources du territoire du Dehcho (CGRTD), pourrait être prévue.
  
  Quelques personnes ont mentionné le CGRTD dans le cadre de mes discussions, mais il s'agissait de commentaires généraux qui ont fait qu'il m'était difficile de tirer de véritables conclusions. Si un nouvel ensemble qui est approuvé par les gouvernements fédéral et territorial est présenté à la table, il sera important d'y inclure un élément portant sur cette question. On espère que la discussion approfondie à la table principale sur le CGRTD et la Loi sur la gestion des ressources de la vallée du Mackenzie prévue à la fin du mois de janvier permettra d'obtenir des éclaircissements sur cette question.
• Règlement financier… Aucune rétroaction utile sur cette question n'a été donnée dans le cadre de mes discussions au niveau de la communauté et aux réunions avec les dirigeants. Je l'ai soulevée, mais ma question a été rejetée au moyen de l'argument selon lequel, si nous obtenons les autres éléments de la négociation réglée, le règlement financier s'établira par lui-même. Il sera néanmoins important d'inclure un élément relatif à un règlement financier dans tout ensemble qui est envisagé, au moins afin d'établir la portée d'une négociation sur la superficie des terres.

Conclusion

Si les gouvernements fédéral et territorial sont disposés à examiner de nouvelles offres et sont en mesure de le faire, j'ai bien l'impression qu'il y a une volonté à négocier. En outre, il existe une ouverture de la part de nombreuses des communautés visant à conclure ces négociations. Idéalement, toute nouvelle offre devrait être présentée sous forme d'ensemble et devrait inclure les éléments décrits ci-dessus.

Il faut tenir compte de la façon dont un nouvel ensemble serait présenté de manière plus efficace au grand chef.