Vérification des systèmes en cours d'élaboration du projet de la Sous-section du certificat sécurisé de statut indien

Renseignements généraux

La Direction générale des services de vérification et d'assurance d'Affaires autochtones et du Nord Canada (« AANC » ou le « Ministère ») a déterminé dans le Plan de vérification axé sur le risque pour 2015-2016 à 2017-2018 du Ministère qu'il fallait exécuter une vérification des systèmes en cours d'élaboration du projet de la Sous-section du certificat sécurisé de statut indien. On a déterminé que cette vérification était hautement prioritaire, car l'exactitude du Registre des Indiens et la délivrance de certificats sécurisés de statut d'Indien (CSSI) sont des éléments essentiels à la prestation rapide, efficace et transparente de programmes et services fédéraux aux personnes admissibles. L'une des composantes du projet de la Sous-section du certificat sécurisé de statut indien vise à remplacer le Système d'inscription des Indiens (SII) existant par le Système d'inscription des Indiens et de gestion des successions (SIIGS). L'information sur l'inscription des Indiens comprise dans le système existant permet d'administrer les milliards de dollars destinés au financement des programmes ainsi qu'à l'analyse des politiques et à la recherche. Le travail de vérification a été entrepris initialement en janvier 2015, cependant, le projet n'en était qu'à la fin de la phase de planification. Par conséquent, il a été convenu avec la direction du programme que le projet de la Sous-section du certificat sécurisé de statut indien n'était pas suffisamment avancé pour justifier la mise en œuvre de travaux de vérification. Les travaux de vérification ont donc été interrompus avant d'être relancés en juin 2016.

Objectif et portée de la vérification

L'objectif de la vérification était d'évaluer la pertinence des contrôles en place visant à atténuer les principaux risques menaçant la réussite de la mise en œuvre du projet de la Sous-section du certificat sécurisé de statut indien ainsi que de recommander des stratégies de gestion des risques afin d'accroître l'efficacité de l'actuel cadre de contrôle de gestion du projet.

La vérification était axée surtout sur l'évaluation de la pertinence (conception) des contrôles en place ayant pour but de gérer les risques liés à la mise en œuvre encourus par la Sous-section du certificat sécurisé de statut indien dans les quatre secteurs de risque généraux suivants cernés durant la phase de planification : état de préparation de l'organisation; gestion de projet; gestion financière; architecture d'entreprise. La vérification a été axée sur l'état actuel de l'inscription et sur les processus de demande et de délivrance du CSSI, mais elle a également permis d'évaluer quels seront les principaux risques encourus lors de la mise en œuvre.

Énoncé de conformité

La présente vérification est conforme aux Normes relatives à la vérification interne au sein du gouvernement du Canada, comme en témoignent les résultats du programme d'assurance et d'amélioration de la qualité.

Observations positives

La vérification a révélé plusieurs points forts. Plus précisément, la vérification a permis de constater que des pratiques de gestion de projet normalisées étaient en place, notamment, qu'un comité directeur du projet de la Sous-section du certificat sécurisé de statut indien actif et engagé avait été mis sur pied. De plus, une analyse de rentabilisation a été réalisée pour le SIIGS dont la mise en œuvre comprenait un processus formel d'établissement de points de contrôle, un modèle d'établissement des coûts opérationnels, ainsi que des exigences opérationnelles exhaustives et une méthode d'établissement des priorités pour ces exigences.

La vérification a aussi permis de relever que les occasions d'amélioration des processus et de l'administration soutenaient l'analyse de rentabilisation de la vision de la Sous-section du certificat sécurisé de statut indien comprenant des services centralisés virtuellement, cohérents et simplifiés au sein des canaux de réception et des régions. Par ailleurs, quelques intervenants internes ont indiqué qu'il serait souhaitable que certains changements proposés aux termes de la vision de la Sous-section du certificat sécurisé de statut indien soient adoptés, comme l'amélioration de l'accessibilité aux technologies de l'information (TI) de soutien.

Conclusion

La vérification a permis de relever de multiples pratiques de pointe en place de même que des occasions d'améliorer la conception de certains contrôles clés afin de mieux atténuer les risques menaçant la réussite de la mise en œuvre de la Sous-section du certificat sécurisé de statut indien ainsi que la réalisation des objectifs du projet. Le fait de mieux définir la portée de l'unité relativement aux résultats escomptés (c.-à-d. les résultats en ce qui a trait aux répercussions pour les Canadiens), et d'harmoniser les ressources nécessaires pour atteindre ces résultats, permettrait de placer AANC en meilleure posture pour gérer les initiatives, les activités et les risques interreliés pour parvenir aux résultats souhaités par la Sous-section du certificat sécurisé de statut indien.

Recommandations

L'équipe de vérification a cerné des possibilités d'amélioration en ce qui a trait à la vision opérationnelle et aux résultats, à la gestion de projet, à l'état de préparation de l'organisation et à la mise en œuvre de la technologie, qui ont mené à la formulation des quatre recommandations suivantes :

1. La sous-ministre adjointe (SMA), Résolution et affaires individuelles, doit définir clairement quels sont les résultats attendus de la Sous-section du certificat sécurisé de statut indien (c.-à-d. les résultats en ce qui a trait aux répercussions pour les Canadiens), y compris la façon dont nous mesurerons et rapporterons ces résultats. Cela suppose de définir les résultats en consultation avec les principaux intervenants, puis de répertorier, d'évaluer et de gérer toutes les initiatives et tous les risques pertinents de façon intégrée afin de produire et de démontrer ces résultats.
2. La SMA, Résolution et affaires individuelles, doit réviser, clarifier et communiquer la portée de la Sous-section du certificat sécurisé de statut indien (ainsi que les besoins et les affectations en matière de ressources connexes) afin qu'elle soit en harmonie avec les résultats escomptés. La SMA doit également faire le suivi des coûts réels engendrés par l'unité et des ressources que l'unité a utilisées pour parvenir aux résultats escomptés (notamment, le cas échéant, faire le suivi des ressources humaines, c.-à-d. des équivalents temps plein [ETP]) par rapport aux coûts du projet et aux ressources estimés.
3. La SMA, Résolution et affaires individuelles, doit passer en revue le modèle de financement et de ressourcement actuellement utilisé par la Sous-section du certificat sécurisé de statut indien afin de déterminer si cette dernière a la capacité de mettre en œuvre les changements nécessaires touchant les politiques, les processus, les personnes et la technologie (y compris la conversion des données) pour atteindre les résultats escomptés. Cela doit inclure l'examen des ressources et de l'expertise nécessaires pour gérer simultanément les opérations existantes (y compris les demandes attendues découlant des modifications législatives) ainsi que les nouvelles initiatives soutenant les travaux de la Sous-section du certificat sécurisé de statut indien (y compris le SIIGS).
4. La SMA, Résolution et affaires individuelles, doit inclure la gouvernance des données dans ses plans concernant la Sous-section du certificat sécurisé de statut indien ainsi que des stratégies visant à préparer et nettoyer, à migrer et convertir ainsi qu'à gérer et gouverner les données coordonnées dans l'ensemble des fonctions (c.-à-d. les données relatives aux successions, aux traités, aux inscriptions et aux CSSI), y compris élaborer des stratégies de financement pour tenir compte des problèmes qui existent relativement aux données et des risques inhérents aux données, ainsi que définir et planifier les activités liées aux données à l'intérieur et à l'extérieur de la portée du SIIGS.

Réponse de la direction

La direction approuve les constatations. Elle a accepté les recommandations contenues dans le rapport et élaboré un plan d'action afin d'y répondre. Le plan d'action des gestionnaires a été intégré au présent rapport.

2.1 Objectif de la vérification

2.2 Portée de la vérification

La vérification était principalement axée sur l'évaluation de la pertinence (conception) des contrôles en place ayant pour but de gérer les risques liés à la mise en œuvre encourus par la Sous-section du certificat sécurisé de statut indien dans les secteurs clés ci-dessous, qui ont été déterminés lors de l'évaluation des risques préliminaire effectuée durant la phase de planification de la vérification :

• état de préparation de l'organisation;
• gestion de projet;
• gestion financière;
• architecture d'entreprise^{Note de bas de page 2}.

Comme la vérification a été conçue de façon à être axée sur l'avenir, sa portée ne couvrait pas l'évaluation de l'efficacité des contrôles. nt été également exclues de la portée de la vérification les activités qui ne relèvent pas d'AANC, comme celles qui se déroulent dans les infrastructures fournies par Services partagés Canada et les processus mis en œuvre par les Premières Nations qui ne font pas partie des opérations régionales d'AANC.

Les activités sur le terrain ont été réalisées à l'AC, y compris à l'Unité de traitement nationale (UTN), de même qu'à l'Unité de traitement de Winnipeg (UTW), et aux bureaux régionaux du Manitoba et de l'Alberta.

5.1 Vision et résultats de la Sous-section du certificat sécurisé de statut indien

L'équipe de vérification a fait plusieurs observations qui confirment la pertinence de l'analyse de rentabilisation de la vision de la Sous-section du certificat sécurisé de statut indien qui consiste à établir des services en ligne centralisés, cohérents et simplifiés pour l'ensemble des modes de réception et des régions. Par exemple, l'arriéré et les délais d'attente peuvent varier dans l'ensemble des régions et les événements (p. ex. les récents incidents « Occuper AANC » dans divers bureaux d'AANC) peuvent interrompre ou empêcher la prestation de services dans une région. Selon la vision de centralisation des services en ligne de la Sous-section du certificat sécurisé de statut indien, la charge de travail peut être répartie entre les régions, ce qui règlerait ce problème. De même, l'équipe de vérification a relevé des cas où les régions n'avaient pas interprété ou mis en œuvre de façon uniforme la politique d'inscription ainsi que de la redondance administrative au chapitre des processus d'inscription et de demande de CSSI. La réalisation de la vision de la Sous-section du certificat sécurisé de statut indien mettrait un terme à ces incohérences et redondances

L'examen des processus, des procédures et des systèmes actuels effectué par l'équipe de vérification laisse croire qu'il faut apporter des changements pour transformer l'organisation (au chapitre des politiques, des processus, des personnes et des technologies) et réaliser la vision de la Sous-section du certificat sécurisé de statut indien.

L'équipe de vérification a signalé des interdépendances opérationnelles qui auront une incidence sur la réalisation de la vision de la Sous-section du certificat sécurisé de statut indien. À titre d'exemple, il ne sera pas possible d'atteindre les résultats voulus par AANC en matière d'intégration si le Certificat de statut d'Indien (CSI) n'est pas désactivé avant le passage au traitement intégré de l'inscription et de la délivrance des CSSI.

Le CSI est une pièce d'identité qui confirme qu'une personne est inscrite à titre d'Indien en vertu de la Loi sur les Indiens, ce qui lui confère des avantages et lui permet d'accéder à des services. Le CSSI comporte plusieurs améliorations au niveau de la sécurité afin d'aider à protéger les membres inscrits des Premières Nations contre le vol d'identité tout en leur donnant accès à divers services et avantages.

Les exigences relatives à la demande d'un CSSI sont généralement plus strictes que celles du CSI. Par exemple, le processus de demande de CSSI comporte des étapes supplémentaires pour prouver l'identité de la personne. Par conséquent, il est possible que les demandeurs n'aient pas envie de compléter les étapes supplémentaires pour obtenir un CSSI alors que le CSI est facile à obtenir et qu'il offre les mêmes avantages. Bien que l'intégration des processus de demande et de délivrance du CSSI puisse améliorer la sécurité et simplifier le processus, ces résultats pourraient ne pas être atteints et le fardeau administratif risque d'être alourdi pour AANC si les demandeurs abandonnent le processus intégré du CSSI et préfèrent obtenir seulement un CSI.

Les vérificateurs ont également indiqué que le passage au traitement intégré pourrait accroître les risques liés aux services signalés lors de la mise à l'essai de l'intégration initiale à l'UTW. Par exemple, les entrevues ont révélé que plusieurs demandes de CSSI reçues par l'UTN dans le cadre d'un processus intégré de demande et de délivrance d'un CSSI peuvent être échues au moment où leur traitement peut commencer^{Note de bas de page 3}. L'un des facteurs contribuant à cette situation est qu'une photo récente du demandeur (prise dans les 6 ou 12 derniers mois)^{Note de bas de page 4} doit être jointe à la demande de CSSI. Toutefois, étant donné que ces demandes doivent d'abord être soumises à un processus d'inscription fondé sur l'admissibilité de la personne, le délai de traitement peut dépasser la période de validité de la photo. Le processus décisionnel relatif à l'admissibilité à l'inscription peut être complexe et prendre du temps, ce qui fait qu'une demande de CSSI peut échoir avant d'être traitée. Cela réduit considérablement la qualité du service à la clientèle et a une incidence sur la capacité de la Sous-section du certificat sécurisé de statut indien de simplifier le processus et d'améliorer l'expérience du client.

L'équipe de vérification n'a pas relevé d'éléments qui démontrent que la gestion du projet de la Sous-section du certificat sécurisé de statut indien tient compte de ces facteurs ainsi que d'autres interdépendances et complexités opérationnelles.

Afin de gérer efficacement ces importants changements, il est crucial de bien comprendre les résultats attendus. L'équipe de vérification n'a pas pu confirmer que les résultats attendus sont clairement établis (c.-à-d. les répercussions sur les Canadiens) et qu'une méthode est en place pour mesurer ces résultats. Par exemple, la vérification n'a pas révélé que des niveaux de service de référence (c.-à-d. un niveau minimal de service ou un point de référence actuel qui permettraient d'effectuer des comparaisons ultérieurement) sont utilisés pour mesurer et démontrer les résultats obtenus tout au long du projet.

5.2 Gestion de projet

L'équipe de vérification a observé que plusieurs pratiques de gestion de projet normalisées sont appliquées dans le cadre du projet de la Sous-section du certificat sécurisé de statut indien. Par exemple, les vérificateurs ont constaté qu'un comité directeur actif et dévoué a été formé pour le projet de la Sous-section du certificat sécurisé de statut indien et qu'un bulletin mensuel de l'unité est diffusé aux employés de la Direction générale de la résolution et des affaires individuelles. Les vérificateurs ont également observé qu'une approche formelle de gestion de projet a été adoptée pour mettre en œuvre le SIIGS.

Le projet de la Sous-section du certificat sécurisé de statut indien est une initiative importante et complexe caractérisée par plusieurs initiatives de transformation interdépendantes touchant des personnes, des politiques, des processus et des technologies gérés par différentes unités organisationnelles. De plus, certaines initiatives de la Sous-section du certificat sécurisé de statut indien sont gérées séparément (p. ex. le SIIGS est géré en tant que projet de TI distinct).

Pour ce qui est de la gestion du projet et des initiatives connexes de la Sous-section du certificat sécurisé de statut indien, l'équipe de vérification a observé plusieurs exemples de pratiques de gestion de projet normalisées. Par ailleurs, elle a observé plusieurs cas où la gestion du projet de l'unité pouvait être améliorée, ce qui comprend la clarification de la portée du projet et la communication avec les intervenants. D'autres exemples sont présentés ci-dessous.

• La charte du projet de la Sous-section du certificat sécurisé de statut indien indique que l'atteinte des objectifs dépend de l'initiative d'élimination progressive des CSI, mais cette initiative n'est pas comprise dans la portée du projet. Toutefois, les documents ultérieurs, notamment les comptes rendus à la sous-ministre adjointe, Résolution et affaires individuelles, indiquent que l'initiative d'élimination progressive des CSI fait partie du projet de la Sous-section du certificat sécurisé de statut indien.
• Les membres de la direction et les employés interrogés ont expliqué que le terme « unité intégrée de l'inscription et de la certification sécurisées » n'est pas utilisé de façon uniforme et que le projet n'a pas été bien défini. Ils ont également fait remarquer que les échéanciers et les objectifs changent ou sont souvent reportés.

De plus, l'équipe de vérification n'a trouvé aucun élément laissant croire que l'on a recours à une méthode de suivi et de reddition de compte sur la façon dont les ressources (équivalents temps plein et fonds) sont utilisées d'après les estimations de coûts du projet de la Sous-section du certificat sécurisé de statut indien. La charte du projet de l'unité indique que les coûts associés au projet pour 2015-2016 comprennent : le financement de l'Unité de transformation et d'intégration composée de quatre équivalents temps plein pour une période de trois ans se terminant en mars 2017, ainsi qu'un financement de 915 000 $ pour le fonctionnement et l'entretien du SIIGS. L'équipe de vérification a constaté qu'il y a des estimations de coûts pour le SIIGS et que des pratiques ont été mises en place pour assurer le suivi des coûts liés au SIIGS. Toutefois, d'autres initiatives de la Sous-section du certificat sécurisé de statut indien sont financées par les services votés et aucun code n'a été créé pour le projet de la Sous-section du certificat sécurisé de statut indien afin de faciliter le suivi de l'utilisation des ressources.

Une meilleure gestion de l'ensemble des initiatives et des projets interdépendants qui composent la Sous-section du certificat sécurisé de statut indien, ainsi qu'une définition claire des extrants (résultats finaux) contribueraient à valider, à clarifier et à gérer la portée et l'utilisation des ressources.

5.3 Préparation organisationnelle

Le projet de la Sous-section du certificat sécurisé de statut indien entraînera des changements touchant les personnes, les politiques, les processus et les technologies qui auront des répercussions sur les intervenants partout au pays. L'acceptation des changements par les groupes d'intervenants est un facteur clé de la réussite de toute initiative de transformation. Les entrevues avec des intervenants internes de l'Alberta, du Manitoba et de l'administration centrale, y compris de l'UTN et de l'UTW, révèlent que plusieurs des changements suggérés sont bien accueillis, notamment en ce qui concerne l'amélioration de la convivialité des technologies de l'information qui assurent un soutien.

Les exigences opérationnelles, comme les litiges et les changements législatifs continus, présentent un risque élevé pour la capacité d'AANC d'atteindre les résultats de la Sous-section du certificat sécurisé de statut indien et de maintenir les services essentiels comme la délivrance des certificats.

L'équipe de vérification a constaté que certains travaux législatifs ont une incidence sur les échéanciers de la Sous-section du certificat sécurisé de statut indien. Par exemple, les vérificateurs ont été informés que l'élimination progressive des CSI avait été reportée et que les appels nationaux de la Sous-section du certificat sécurisé de statut indien avaient été mis en suspens en 2016 en raison de priorités liées aux modifications législatives. L'équipe de vérification reconnaît que les litiges et les modifications législatives créent des exigences opérationnelles qu'AANC doit satisfaire en priorité, y compris un certain nombre de litiges et de dossiers soumis à la Commission des droits de la personne qui étaient en cours au moment de la présente vérification. Toutefois, bon nombre des ressources responsables de la mise en œuvre de la Sous-section du certificat sécurisé de statut indien doivent répondre à ces priorités.

En plus des activités et des modifications législatives en cours, bon nombre des ressources qui servent à mettre en œuvre les changements de la Sous-section du certificat sécurisé de statut indien serviront également à mettre en œuvre le SIIGS (les exemples comprennent, mais sans s'y limiter, l'élaboration d'exigences relatives au SIIGS, le nettoyage et la conversion des données, l'appui aux plans de gouvernance des données et l'aide aux essais d'acceptation par l'utilisateur).

Compte tenu des efforts considérables nécessaires à la mise en œuvre de la Sous-section du certificat sécurisé de statut indien, en plus de la mise en œuvre du SIIGS, l'équipe de vérification a déploré l'absence d'analyse suffisamment détaillée démontrant que les ressources et les fonds permettront de répondre aux besoins futurs. Plus particulièrement, l'équipe de vérification estime que l'on n'a pas de compréhension globale de toutes les ressources requises, y compris l'expertise, pour mener à bien les initiatives et les activités liées au projet.

L'équipe de vérification a constaté qu'une approche progressive a été adoptée pour mettre en œuvre la Sous-section du certificat sécurisé de statut indien avec les ressources existantes. Plus précisément, les ressources travaillent sur la mise en œuvre de la Sous-section du certificat sécurisé de statut indien lorsqu'elles en ont la possibilité. Toutefois, le fait de procéder progressivement sans approche financée et entièrement appuyée par la haute direction accroît certains risques. En particulier, si l'on ne dispose pas de la capacité organisationnelle requise pour gérer les changements importants, les avantages attendus de l'investissement dans le SIIGS pourraient être compromis, le risque d'interruption des services sera accru et AANC pourrait ne pas être en mesure de répondre aux obligations opérationnelles ou aux attentes des intervenants.

5.4 Mise en œuvre de la technologie

Un élément important du projet de la Sous-section du certificat sécurisé de statut indien est la mise en œuvre du SIIGS. L'équipe de vérification a observé qu'AANC utilise le processus d'établissement de points de contrôle du gouvernement du Canada afin de mettre en œuvre le SIIGS, ce qui a été confirmé lors des entrevues. Les documents examinés révèlent qu'un modèle détaillé d'établissement des coûts opérationnels, une approche relative au projet et une analyse de rentabilisation ont également été élaborés.

L'équipe de vérification a constaté que des exigences opérationnelles détaillées ont été établies pour le SIIGS et qu'elles reflètent généralement les besoins des intervenants en ce qui a trait à l'inscription, à la gestion des successions, aux paiements en vertu de traités et aux CSSI. L'équipe de vérification a également observé que l'on a recours à une méthode appropriée pour établir l'ordre de priorité des exigences. Pour établir leur ordre de priorité, les exigences relatives au SIIGS ont été classées de la façon suivante : essentielle, recommandée et souhaitable. Les facteurs suivants ont été utilisés lors de l'établissement de l'ordre de priorité : valeur opérationnelle, risque opérationnel ou technique, complexité de la mise en œuvre, probabilité de succès, lien avec d'autres exigences, urgence et entente avec les intervenants. Bien qu'il soit important d'effectuer un examen approfondi et de préciser ces exigences, cette approche d'établissement des priorités s'harmonise généralement avec les pratiques courantes.

Le Registre des Indiens est le répertoire officiel de tous les Indiens inscrits au Canada qui soutient le financement de programmes pour les Premières Nations de l'ensemble du gouvernement, ce qui représente des milliards de dollars, ainsi que l'analyse, l'élaboration et la mise en œuvre de politiques dans tous les ordres de gouvernement. Par conséquent, l'intégrité des données ainsi que la confidentialité et la disponibilité de cette information sont essentielles à la gestion des risques financiers et des risques pour la réputation.

Le SIIGS remplacera quatre anciens systèmes : le Système d'inscription des Indiens, l'application Web du CSSI, le Système de rapports sur les successions et le Système des paiements de traités. L'équipe de vérification prévoit que l'intégration des anciens systèmes sera complexe et mobilisera une grande quantité de ressources, ce qui nécessitera un modèle solide de gouvernance des données. Les risques dans ces domaines devront être examinés et gérés. Par exemple, les anciens systèmes présentent des problèmes de qualité des données connus. Il faut élaborer des stratégies pour régler ces problèmes de qualité et corriger les incohérences dans l'ensemble de ces systèmes ainsi que pour gérer l'information qu'hébergera le SIIGS intégré.

Dès le début du projet de la Sous-section du certificat sécurisé de statut indien et du SIIGS, il faudra planifier la gouvernance des données (y compris la sécurité et la protection des données, l'intégrité des données dans l'ensemble des anciens systèmes et une approche continue de gestion de l'information dans le SIIGS) afin que les options technologiques et les plans de mise en œuvre reflètent les besoins d'AANC en matière d'information. Les plans devraient tenir compte de la gestion des métadonnées (par exemple, la façon dont chaque élément de données est interprété dans un système précis) ainsi que de la gestion des données de référence (par exemple, la source de renseignements fiables ou le système d'enregistrement pour un élément de données précis).

L'équipe de vérification n'a pas constaté que ces aspects importants avaient fait l'objet d'une planification reflétant l'importance des risques inhérents. À titre d'exemple, certaines exigences relatives à la transition vers le SIIGS, notamment l'intégrité et la conversion des données, n'avaient toujours pas été établies au moment de la vérification. En l'absence de définition claire des plans et des exigences, la planification des ressources pour la gouvernance et la conversion des données pourrait ne pas être adéquate. De plus, les futures analyses de la sécurité des données pourraient révéler des faiblesses qu'il serait plus coûteux de corriger ultérieurement.

Annexe A : Critères de vérification

Afin d'atteindre le niveau d'assurance approprié pour répondre à l'objectif de la vérification, les critères de vérification suivants ont été élaborés.