Évaluation du sous-programme Services relatifs aux terres et au développement économique

Pertinence

Le PSTDE est un élément clé d'une vision commune des Premières Nations et du gouvernement fédéral qui vise à renforcer la capacité des collectivités des Premières Nations de gérer leurs terres et leur développement économique. Conscient des limites du cadre législatif établi par la Loi sur les Indiens, le Parlement a adopté la Loi sur la gestion des terres des Premières Nations et la Loi sur la gestion du pétrole et du gaz et des fonds des Premières Nations. Tout en poursuivant leurs propres buts, ces deux textes législatifs traduisent l'engagement d'ouvrir des avenues aux Premières Nations aspirant à une plus grande autonomie dans la gestion de leurs terres et de leurs actifs. Les constatations de l'évaluation confirment que, pour donner tout leur sens aux divers régimes de gestion des terres ouverts aux Premières Nations, il faut constituer, renforcer et soutenir la capacité institutionnelle des Premières Nations de planifier et de gérer leurs terres et leur développement économique. Grâce à l'éventail des activités qu'il facilite, le PSTDE contribue à cet objectif.

L'alignement est direct entre le PSTDE et les priorités du gouvernement fédéral, y compris celles d'AANC. Le Cadre fédéral pour le développement économique des Autochtones de 2009 donnait la priorité au développement économique des Premières Nations et ce message a été réitéré dans des budgets fédéraux successifs. Au cours de la période d'évaluation, AANC a aussi contribué à cette très importante priorité en restructurant ses programmes de soutien à la gestion des terres et au développement économique de manière à renforcer les liens entre ces deux fonctions.

Enfin, il faut placer la pertinence du PSTDE dans un contexte approprié, particulièrement en ce qui a trait aux activités d'AANC liées à l'administration des terres de réserve. Par le passé, le Ministère a entrepris des activités très diversifiées de gestion des terres pour le compte des Premières Nations. Au moment de l'évaluation, le Ministère continuait de participer à la gestion des terres, particulièrement pour le compte de Premières Nations fonctionnant dans le cadre d'un régime de gestion des terres relevant de la Loi sur les Indiens. On s'attend donc à ce que le Ministère continue de jouer un double rôle en assumant les fonctions de la gestion des terres pour plusieurs Premières Nations tout en fournissant un appui, par l'entremise du PSTDE en particulier, aux Premières Nations désirant jouir d'une plus grande autonomie dans la gestion des terres et de l'environnement.

Rendement – Efficacité

Rendement – Efficience et économie

La fusion des activités de gestion des terres et de développement économique aux termes du PSTDE s'est avérée à la fois avantageuse et ardue. Une logique rigoureuse, qui s'appuie notamment sur des facteurs environnementaux, sous-tend l'association de ces deux secteurs. Dans la pratique, toutefois, les constatations de l'évaluation indiquent qu'il faut encore surmonter des difficultés opérationnelles pour s'assurer que le PSTDE est géré de la manière la plus efficace possible afin d'obtenir les effets escomptés. La souplesse dont jouissent les bureaux régionaux dans la gestion d'une part du financement du PSTDE conformément aux priorités locales et régionales semble particulièrement pertinente à cet égard.

La capacité du Ministère de surveiller et de mesurer l'ensemble de ce qui est accompli grâce au PSTDE constitue aussi un facteur déterminant pour s'assurer de gains d'efficacité dans l'allocation des ressources. Au moment de l'évaluation, le programme n'avait pas encore réuni toutes les données requises par la stratégie révisée de mesure du rendement.

Enfin, plusieurs facteurs, dont un certain nombre sont extérieurs au programme, continueront de nuire à la capacité du PSTDE d'obtenir tous les résultats escomptés. La solidité de la structure de gouvernance des Premières Nations, leur capacité institutionnelle, leur emplacement géographique et le contexte culturel général au sein duquel elles évoluent continueront d'avoir des incidences sur la mise en œuvre du PSTDE.

Autres enjeux relevés par l'évaluation

L'évaluation a permis de constater que le PSTDE complète d'autres activités et volets de financement concourant au résultat stratégique lié aux terres et au développement économique. Simultanément, on peut en faire davantage afin d'optimiser les efforts des programmes associés aux terres et à l'économie. L'évaluation a fait ressortir plusieurs pratiques exemplaires et leçons apprises, y compris en ce qui a trait à la planification au niveau de la collectivité, à l'organisation efficace des entités commerciales et à la prise de décisions stratégiques à propos de l'exploitation et des acquisitions commerciales.

À la suite de ces constatations, il est recommandé qu'AANC :

1. examine les formules du financement de base du sous-programme des services relatifs aux terres et au développement économique;
2. intensifie la collaboration et les efforts afin de permettre une planification relative aux terres qui facilitera les possibilités de développement économique;
3. maintienne la capacité des bureaux régionaux d'utiliser avec souplesse le financement ciblé pour répondre aux besoins stratégiques des collectivités tout en gardant l'accent sur le volet de l'environnement;
4. examine les instruments de collecte des données et la stratégie de mesure du rendement afin de s'assurer qu'ils éclairent convenablement le processus décisionnel ministériel relatif au développement communautaire, en portant une attention particulière aux résultats des activités de développement économique et de gestion des terres;
5. élabore une stratégie de renforcement permanent des capacités des collectivités afin de maximiser l'accès au continuum des programmes des terres et du développement économique et appuie la transition des collectivités aspirant à une autonomie gouvernementale sectorielle;
6. explore la pertinence continue des différentes composantes découlant de la Loi sur la gestion du pétrole et du gaz et des fonds des Premières Nations, compte tenu de la participation limitée des Premières Nations.

1.2.1 Contexte et description

Conformément à son architecture d'alignement des programmes de 2014-2015, AANC administre les cinq programmes généraux ci-après, qui ont expressément trait à la gestion des terres autochtones et à la promotion de la croissance économique :

• Entrepreneuriat autochtone;
• Développement économique des communautés;
• Partenariats stratégiques;
• Infrastructure et capacité; et
• Participation des Autochtones vivant en milieu urbain.

1.2.2 Autorisations budgétaires du programme

En 2014, les modalités des autorisations budgétaires ci-après ont été regroupées sous une seule autorisation budgétaire, Contributions pour appuyer la gestion des terres et le développement économique :

• Contributions à la Fondation de l'art inuit pour aider les artistes et les artisans inuits des Territoires du Nord-Ouest, du Nunavut, du Nouveau-Québec et du Labrador à perfectionner leurs capacités professionnelles et à commercialiser leur art
• Contributions pour la mise en œuvre de la Loi sur la gestion des terres des Premières Nations (Contributions aux Premières Nations et Contributions au Centre de ressources)
• Contributions aux bandes indiennes pour la gestion de leurs terres et de leurs successions
• Contributions aux bandes indiennes pour le perfectionnement des capacités de gestion foncière
• Paiements aux Indiens, Inuits et Innus devant servir à fournir des services publics dans le domaine du développement économique

L'évaluation a porté sur le financement accordé dans le cadre de ces autorisations budgétaires antérieures et de l'autorisation budgétaire actuelle.

1.2.3 Liens avec le Programme de développement économique des communautés (et les sous-programmes connexes)

Le Programme de développement économique des communautés comprend quatre sous-programmes :

• Services relatifs aux terres et au développement économique
• Investissements dans les possibilités économiques
• Gestion des terres de réserve
• Sites contaminés (dans les réserves)

Bien que n'étant pas couverts par la présente évaluation, les autres sous-programmes fournissent un contexte important dont il faut pleinement tenir compte dans le cadre du Programme de développement économique des communautés.

1.2.4 Objectifs et résultats escomptés

Une stratégie de mesure du rendement du sous-programme 3.2.1, Services relatifs aux terres et au développement économique,a été approuvée le 20 mars 2014 par le Comité de l'évaluation, de la mesure du rendement et de l'examen d'AANC. On a utilisé aux fins de la présente évaluation la stratégie de mesure du rendement de 2014 comme base de référence et, lorsque c'était possible, pour mesurer le rendement. Il faut souligner qu'en raison du récent réalignement des programmes et de l'élaboration récente de la stratégie de mesure du rendement, les indicateurs de rendement et les sources de données de stratégies antérieures de mesure du rendement ont été utilisés, lorsque c'était possible, afin d'évaluer certains éléments du rendement.

Le Ministère a effectué en 2013-2014 un exercice de rationalisation des exigences de production de rapports, élaboré une nouvelle architecture d'activités des programmes et regroupé les modalités des programmes. Cela a mené, dans le cas des Services relatifs aux terres et au développement économique, à l'élaboration des Modalités régissant les contributions pour appuyer la gestion des terres et le développement économique accompagnées de stratégies de mesure du rendement et d'évaluation des risques des programmes.

Le sous-programme Services relatifs aux terres et au développement économique (3.2.1) contribue aurésultat stratégique lié aux terres et au développement économique en fournissant un soutien aux activités mettant en place les conditions préalables du développement économique. On prévoit que l'appui au développement communautaire mènera à une participation accrue à l'économie et à l'amélioration de la prospérité économique des peuples autochtones.

Par cet important rôle de soutien, on escompte que le Programme de développement économique des communautés (3.2) devrait favoriser l'autonomie, la participation à l'économie globale, ainsi que le bien-être des collectivités.

Le sous-programme contribue au résultat escompté de développement économique des collectivités en fournissant aux collectivités un soutien essentiel pour constituer et gérer une solide assise territoriale en vue du développement économique. Les résultats escomptés du programme sont une réduction des responsabilités fédérales et des conditions améliorées pour les collectivités des Premières Nations et des Inuits qui leur permettront d'aspirer à une plus grande autonomie et à un développement économique durable.

Voici les trois résultats escomptés du sous-programme :

• Activités de développement économique éclairées par une planification stratégique;
• Responsabilités assumées par les Premières Nations en matière de gestion des terres, de l'environnement, des ressources gazières et pétrolières ainsi que des fonds; et
• Prévention de la contamination des terres de réserve.

Il se trouve à l'annexe A du présent rapport le modèle logique du programme créé dans le cadre de la stratégie de mesure du rendement.

1.2.5 Gestion du programme, intervenants clés et bénéficiaires

Tant l'administration centrale que les bureaux régionaux d'AANC jouent un rôle direct dans la mise en œuvre des activités entreprises dans le cadre du sous-programme Services relatifs aux terres et au développement économique. Plusieurs autres intervenants soutiennent aussi la mise en œuvre de ces activités. La présente sous-section fournit une brève description du rôle de chacun.

1.2.6 Ressources de programme

Le sous-programme dispose d'une autorisation budgétaire unique venant d'être regroupée : il s'agit des Contributions pour appuyer la gestion des terres et le développement économique. Le Ministère fournit un financement pour la gestion des terres et de l'environnement, le développement économique et les initiatives législatives à adhésion facultative telles que celles de la Loi sur la gestion des terres des Premières Nations et de la LGPGFPN. Par le truchement de ces conditions, AANC fournit un appui aux collectivités des Premières Nations et des Inuits qui les aide à renforcer leur capacité de gestion du développement économique, des terres, de l'environnement et de leurs propres fonds dans le but de mettre en place les conditions préalables au développement économique et d'accroître leur participation à l'économie, conformément au résultat stratégique lié aux terres et au développement économique.

Tableau 1

2.3.1 Planification et élaboration de la méthodologie

À la suite de l'approbation du mandat en juin 2014, un groupe de travail a été formé afin de fournir une rétroaction sur des éléments clés de l'évaluation, et notamment sur la méthodologie et les constatations de l'évaluation.

Le groupe de travail comprenait des représentants de plusieurs secteurs du PSTDE. Il s'est réuni afin d'examiner la méthodologie d'évaluation et de fournir une rétroaction avant la collecte des données. Des rencontres et des échéances subséquentes ont eu lieu avec certains représentants selon les besoins. La première réunion s'est tenue en janvier 2015 afin d'examiner le rapport de méthodologie; d'autres réunions ont eu lieu en avril 2015 afin d'examiner les constatations préliminaires et en juin 2015 pour l'examen du rapport final.

De plus, un comité consultatif formé de représentants d'autres programmes de Terres et développement économique a été mis sur pied afin d'alimenter l'évaluation par leurs commentaires aux étapes du rapport de méthodologie, des constatations préliminaires et du rapport final.

2.3.2 Rapport de méthodologie détaillé

L'élaboration de la méthodologie de l'évaluation s'est principalement inspirée de la stratégie de mesure du rendement (en date de mars 2014) du sous-programme 3.2.1, PSTDE, qui décrit certains indicateurs clés, ainsi que de l'information recueillie et de consultations préliminaires.

Un rapport de méthodologie a été préparé en fonction d'un document préliminaire, de l'examen des données et de six entrevues préliminaires menées avec des membres du personnel du programme. Au cours des entrevues, des questions et des difficultés possibles dans la conduite de l'évaluation, des documents clés et les secteurs du programme méritant une évaluation plus approfondie ont été étudiées. Le personnel du programme, le groupe de travail et le comité consultatif ont apporté une contribution à l'élaboration du rapport de méthodologie. Cette phase s'est déroulée de juillet à décembre 2014.

Tous les documents internes, les données sur l'administration, le rendement et les finances, la liste des informateurs clés interviewés et le choix des études de cas ont été fournis par le groupe de travail et les fonctionnaires du programme et ensuite validés, examinés et approuvés par l'équipe d'évaluation.

2.3.3 Collecte et analyse des données

Les constatations et les conclusions de l'évaluation sont fondées sur l'analyse et la validation des sources de données ci-après. Cette phase s'est déroulée de janvier 2015 à mai 2015.

• Examen des documents et des dossiers du programme

Un examen des documents et des dossiers a eu lieu et a permis de dégager une compréhension approfondie du programme, d'élaborer le rapport de méthodologie, les études de cas en particulier, et d'aborder les questions d'évaluation liées à la pertinence et au rendement.

Les évaluateurs ont lu et analysé les documents du programme en relation avec les enjeux et questions cernées pour l'évaluation. Des thèmes sous-jacents et des connaissances en ont été dégagés et intégrés à une grille de constatations. L'examen documentaire a couvert les rapports des fonctionnaires du programme à l'administration centrale et dans les bureaux régionaux, ainsi que de l'information disponible dans le domaine public. Les principaux documents comprenaient des documents de politique et de programme, des rapports d'étape et des rapports annuels, les discours du Trône, les rapports sur les plans et priorités, les rapports ministériels sur le rendement, des plans de gestion et d'activités, des procès-verbaux de réunion, etc.

• Recension des écrits et revue des médias

Une recension des écrits canadienne et étrangère a été menée afin d'examiner les questions entourant la pertinence, les leçons apprises et les pratiques exemplaires. La DGEMRE a mené la recension des écrits avec le soutien et les conseils initiaux de l'entrepreneur pour l'établissement des paramètres et de la portée des questions. L'accent a été placé sur les questions relatives aux terres et au renforcement des capacités des Premières Nations ainsi que sur l'examen d'approches et de services apparentés, entre autres questions à cerner.

La recension des écrits a commencé par une analyse systématique des rapports, documents et articles au moyen de mots clés et d'expressions en rapport avec le programme. Les documents clés en vue d'un examen ont été retenues et un répertoire des documents a été dressé. La liste des documents a été évaluée afin de s'assurer qu'elle ne comportait pas de lacunes et pour s'assurer que la recension des écrits ne reprenait pas des recherches déjà effectuées. On a pris soin d'intégrer les recherches antérieures menées aux fins des évaluations ou des examens ministériels.

Les documents ont été résumés, analysés et codés en fonction des questions d'évaluation. Les constatations majeures ont été reportées sur une grille sommaire de la recension des écrits. Les connaissances et les thèmes communs relevés à la suite du codage ont été interprétés et reportés dans un sommaire des constatations, qui a plus tard fait l'objet d'une validation avec d'autres sources de données. L'expert-conseil a examiné la recension des écrits, relevé les insuffisances et collaboré à la validation avec les autres sources de données.

• Analyse des données administratives et financières

L'évaluation a compris une analyse des données quantitatives et des données opérationnelles du programme. L'examen a appuyé certaines des autres sources de données dans l'analyse des questions d'évaluation relatives au rendement ainsi qu'à la collecte et à la communication des données.

L'examen des données a couvert les éléments clés de la composition actuelle du PSTDE sous l'angle du financement de base et des allocations ciblées. Il est important de souligner que la structure actuelle du programme relevant du PSTDE est entrée en vigueur le 1er avril 2014, alors que la présente évaluation couvre techniquement les cinq exercices précédant cette date (c'est-à-dire, la période allant de 2009-2010 à 2013-2014). Malgré cette restructuration, les activités concrètes entreprises par le Ministère sont demeurées pour une grande part de la même nature et la restructuration n'a donc pas créé de difficulté majeure dans le contexte de notre évaluation.

On a procédé à l'examen des données de la composante du financement de base du PSTDE : les activités de développement économique (auparavant le Programme de développement économique des communautés, le PGETR, et le Régime de gestion des terres des Premières Nations – RGTPN). L'examen des données a aussi porté sur les allocations ciblées du PSTDE, y compris ce qui était auparavant le Programme de services de soutien aux communautés et le financement octroyé dans le cadre du Fonds pour la protection de l'environnement des terres (FPET). Enfin, l'examen des données a couvert les allocations au titre de la LGPGFPN.

L'analyse des données a permis un examen complet des données sur le rendement et des données administratives et financières d'AANC ayant trait aux Services relatifs aux terres et au développement économique. L'examen des données administratives a compris une analyse de la disponibilité des données/bases de données du programme dans les systèmes de gestion et les systèmes financiers d'AANC, des bases de données du programme et de la mise en œuvre de la stratégie de mesure du rendement. Les sources de données ont été analysées afin de déceler les tendances et de préparer des graphiques et un rapport technique. Les constatations du rapport technique ont fait l'objet d'une validation avec d'autres sources de données.

• Entrevues avec les informateurs clés

Des entrevues ont été menées avec des informateurs clés afin de mieux connaître la perception et les opinions de personnes jouant un rôle important ou ayant acquis une expérience considérable de la gestion et de la prestation du PSTDE, ainsi que d'intervenants susceptibles de tirer des avantages du programme.

Une liste des personnes à interviewer a été dressée à partir de l'apport de la gestion du programme, du groupe de travail et du comité consultatif. Au total, on a interviewé 63 informateurs clés, parmi lesquels on comptait du personnel provenant de chacune des composantes du programme : financement de base du PSTDE, allocations ciblées du PSTDE, LGPGFPN et autres volets de financement. Des entrevues ont été aussi menés auprès des membres du personnel régional d'AANC et du personnel d'autres secteurs d'AANC ayant des liens avec le programme, et auprès des principaux bénéficiaires de financement du PSTDE.

• Gestion du programme [n=10]
• Personnel régional [n=42]
• Autres programmes associés d'AANC [n=6]
• Autres intervenants et organisations représentatives [n=7]

Un guide d'entrevue pour chacun des groupes d'interviewés a été conçu afin d'aborder tous les enjeux et toutes les questions d'évaluation pertinentes. Des entrevues semi-structurées ont été préparées sur mesure pour chaque groupe de répondants, s'il y avait lieu. Cela a permis de cibler les questions de manière à faire le meilleur usage des connaissances et de l'expérience de chaque informateur clé. Dans la mesure du possible, on a posé des questions communes à tous les guides afin d'obtenir une plus grande rigueur et une analyse plus solide. Les entrevues ont été menées au téléphone et en personne.

Les réponses d'entrevue des informateurs clés ont été organisées, analysées et codées en fonction des questions d'évaluation. Un rapport technique a été rédigé et les constatations ont été corroborées au moyen d'entrevues supplémentaires. Dans certains cas, des entrevues prolongées ont été menés avec les interviewés connaissant à la fois le PSTDE et le sous-programme Gestion des terres de réserve (3.2.3) afin de couvrir les deux secteurs. Le rapport technique intégrant les constatations des entrevues supplémentaires a fait l'objet d'une validation avec d'autres sources de données.

• Études de cas

Un total de huit études de cas a été mené entre mars et mai 2015. Dans le cadre de l'évaluation, les études de cas portaient sur de l'information au niveau des collectivités et sur l'examen de la mise en œuvre et du rendement du programme au niveau régional. Les études de cas ont aussi compris des entrevues avec le personnel régional à propos du programme et du contexte des résultats de l'étude de cas. La DGEMRE a mené les études de cas avec l'assistance de PRA.

Les évaluateurs ont collaboré avec les fonctionnaires du programme, les membres du groupe de travail et les membres du comité consultatif afin de sélectionner huit collectivités pour les études de cas. Les cas ont été choisis en fonction des critères suivants : population, éloignement, régime de gestion des terres, financement reçu des composantes du PSTDE ainsi que d'autres facteurs pertinents. Une étude de cas supplémentaire a servi à réunir les points de vue des membres du Comité des terres, de l'environnement et du développement économique, qui constituait un échantillon représentatif des collectivités de l'ensemble de l'Ontario. Quatre études de cas ont été menées en Colombie-Britannique, choisie comme région d'intérêt. Des études de cas ont aussi été menées dans des collectivités de l'Alberta, de la Saskatchewan et de la région de l'Atlantique. Les études de cas ont porté sur les collectivités suivantes :

• Première Nation d'Adams Lake (Colombie-Britannique)
• Bande des Cowichan (Colombie-Britannique)
• Première Nation de Kwantlen (Colombie-Britannique)
• Première Nation de St. Mary's (Aq'am) (Colombie-Britannique)
• Première Nation de Tsuu T'ina (Alberta)
• Première Nation de Kahkewistahaw (Saskatchewan)
• Première Nation de Miawpukek (Terre-Neuve-et-Labrador)
• Réunion du Comité des terres, de l'environnement et du développement économique – Avril 2015 – Première Nation de Nippissing

Les études de cas ont compris 30 entrevues, un examen documentaire et des visites sur place dans les collectivités. Les évaluateurs ont travaillé à la préparation d'un scénario d'entrevue et d'outils pour les groupes de discussions des études de cas, destinés à être utilisés avec le personnel régional, les membres des collectivités et les intervenants. Le groupe de travail a examiné les outils qui ont été transmis aux interviewés préalablement à la visite.

On a eu recours pour les études de cas à une approche d'observation afin de mettre à l'épreuve le modèle logique et la théorie du changement du PSTDE. Le but était d'observer et de cerner les facteurs ayant entravé ou renforcé la capacité des collectivités à concrétiser le développement économique et à mener des activités de gestion des terres et de l'environnement ainsi que leur niveau de préparation à la gestion des terres. Les études de cas ont aussi servi de méthode de vérification de la manière dont les activités au titre du PSTDE cadraient avec la suite des programmes des terres et du développement économique de l'architecture d'alignement des programmes. On a pris un soin particulier à observer dans quelle mesure les programmes constituaient des outils de renforcement de la capacité des Premières Nations à participer davantage à la gestion des terres. On a étudié dans le cadre des études de cas les pratiques exemplaires et les leçons apprises par les représentants de première ligne et les membres des collectivités.

2.3.4 Établissement de rapports

Les constatations provenant de toutes les sources de données ont été analysées et mises en correspondance avec les questions d'évaluation. On a ensuite procédé à une mise en correspondance réciproque et à une validation afin de dégager les thèmes se dessinant et les constatations clés. Plusieurs documents et rapports techniques auxiliaires ont été préparés pour rendre compte des faits réunis par l'évaluation en fonction des questions d'évaluation et de la grille d'évaluation.

2.3.5 Considérations, forces et limites

3.2.1 Priorités du gouvernement

Le sous-programme 3.2.1, Services relatifs aux terres et au développement économique, est harmonisé au secteur de résultats du gouvernement du Canada « Une croissance économique forte » selon le Cadre pangouvernemental. Le secteur de résultats est défini ainsi : « Les activités de programme visent à créer un environnement propice à la croissance économique et à favoriser le développement de tous les secteurs de l'économie dans l'ensemble des régions du Canada^{Note de bas de page 18} ».

Divers engagements du gouvernement du Canada ont appuyé le développement économique des Autochtones en tant que priorité du gouvernement. La Rencontre de la Couronne et des Premières Nations de 2012 a fait une priorité de la libération du potentiel économique des Premières Nations. Les budgets fédéraux de 2012, de 2013 et de 2014 ainsi que le discours du Trône de 2013 ont tour à tour renouvelé l'engagement du gouvernement du Canada à l'égard du développement économique des Autochtones. Le budget de 2014 a déclaré que les possibilités économiques des collectivités autochtones dans le secteur des ressources naturelles, en particulier l'infrastructure énergétique de la côte Ouest, peuvent mener à d'importantes occasions de profit et de création d'emplois^{Note de bas de page 19}. Enfin, le budget de 2015 a réservé un montant supplémentaire de 30 millions de dollars sur cinq ans pour l'adhésion de nouvelles Premières Nations au RGTPN. Tous les informateurs clés ont confirmé que la collaboration avec les Premières Nations afin de faciliter les occasions économiques était une priorité centrale du gouvernement fédéral.

Le Cadre fédéral pour le développement économique des Autochtonesde 2009 souligne que les peuples autochtones jouent un rôle important dans l'économie et, en particulier, il « multiplie les investissements et favorise les partenariats avec le secteur privé en vue de produire une croissance durable pour les Autochtones^{Note de bas de page 20} », entre autres objectifs. Il énonce que « le moyen le plus efficace de combler l'écart socio-économique entre les Canadiens autochtones et les Canadiens non autochtones est d'établir de nouvelles possibilités pour permettre aux Autochtones de prendre part à l'économie^{Note de bas de page 21} ».

Le Cadre met aussi en lumière le consensus se dégageant autour de l'idée que la Loi sur les Indiens dresse des obstacles pour le développement économique et l'investissement dans les réserves. Dans le cadre de cette priorité stratégique, l'élimination des obstacles législatifs imposés par la Loi sur les Indiens est une des quatre activités clés du gouvernement. La gestion des terres des Premières Nations en vertu de la LGTPN élimine les obstacles imposés par la Loi sur les Indiens.

3.2.2 Priorités ministérielles

Guidé par le Cadre fédéral pour le développement économique des Autochtones, le Programme de développement économique des communautés (3.2) d'AANC contribue au résultat stratégique lié aux terres et au développement économique en fournissant un appui aux activités instaurant les conditions préalables du développement économique. Par ce rôle de soutien, le programme devrait favoriser l'autonomie, la participation à l'économie globale, ainsi que le bien-être des collectivités.

Le sous-programme concourt aussi à la priorité d'AANC de resserrer les partenariats et les relations. Il vise l'atteinte de la priorité en facilitant le développement communautaire et le renforcement des capacités. Par exemple, il poursuit l'intégration de la planification communautaire et l'appui au développement économique des collectivités, notamment le renforcement de la planification pour la gestion des terres et de l'environnement, lié à la planification et aux investissements pour les infrastructures communautaires^{Note de bas de page 22}.

Le sous-programme Services relatifs aux terres et au développement économique (3.2.1) contribue au résultat escompté de Développement économique des communautés en appuyant des activités qui établissent les conditions préalables du développement économique. Par cet important rôle de soutien, le programme devrait favoriser l'autonomie, la participation à l'économie globale, ainsi que le bien-être des collectivités.

4.1.1 PSTDE - Développement économique de base (auparavant le Programme de développement économique des communautés)

Le PSTDE – Développement économique de base permet aux bénéficiaires membres des Premières Nations et des Inuits d'embaucher, comme employés ou à contrat, des personnes contribuant à des activités de développement économique au profit de la collectivité.

Le PSTDE – Développement économique de base (auparavant le Programme de développement économique des communautés) est une composante importante du financement offert par le sous-programme Services relatifs aux terres et au développement économique. L'investissement dans cette composante a varié au fil du temps, passant de 48 millions de dollars en 2009-2010 à 52 millions de dollars en 2011-2012 avant de revenir à 48 millions de dollars en 2013-2014. Les données indiquent que le nombre réel de collectivités des Premières Nations ayant reçu du financement du Programme de développement économique des communautés au cours de la période d'évaluation a diminué pour passer de 480 collectivités en 2009-2010 à 458 collectivités en 2013-2014.

Toutes les sources de données indiquent qu'un financement stable sur plusieurs années permet aux bénéficiaires des Premières Nations et des Inuits d'embaucher, comme employé ou à contrat, un agent de développement économique pouvant effectuer la planification du développement économique de la collectivité, élaborer des propositions, faire fructifier les ressources financières et livrer des services de développement économique.

Les études de cas ont toutes permis de constater que le financement du développement économique permettait aux collectivités d'entreprendre d'importants projets d'aménagement des terres et de développement économique. Le financement a servi à diverses fins, mais le plus fréquemment à l'embauche d'agents de développement économique. Dans le cas des plus petites collectivités, le chef et l'administrateur de bande assument les fonctions liées au développement économique au sein de la collectivité. Selon une enquête auprès des collectivités effectuée dans le cadre d'une évaluation antérieure, un peu moins de la moitié (48 %) des répondants ont déclaré que le financement du Programme de développement économique des communautés leur a permis d'embaucher un agent de développement économique à temps plein. Les autres utilisations faites du financement comprennent le lancement de nouvelles entreprises commerciales, la formation et le renforcement des capacités, la planification stratégique, la promotion des investissements et du potentiel de développement des ressources, la planification du développement économique, les études de faisabilité et les assemblées communautaires pour discuter de planification.

Les études de cas ont permis de démontrer comment le soutien du PSTDE aux organisations de développement économique favorisait un environnement propice au développement économique. Les fonctions de l'agent diffèrent considérablement en fonction de la situation sociale et économique particulière de la collectivité. Par exemple, l'agent de développement économique peut participer à la rédaction de propositions, rechercher et développer des occasions économiques, administrer des sociétés à but lucratif ou sans but lucratif ou négocier avec des entreprises de développement des ressources. Les fonctions de l'agent de développement économique peuvent aussi s'étendre à d'autres secteurs, en particulier la gestion des terres, la formation et le développement de l'emploi ainsi que l'environnement. Certains agents de développement économique de petites collectivités ont eu à administrer des programmes de logement ou d'infrastructure. Les études de cas et les informateurs clés ont fourni de nombreuses preuves des avantages socioéconomiques pour les collectivités.

Il y a peu d'information quantitative sur les résultats et les extrants précis des investissements effectués dans le développement économique grâce au financement de base du PSTDE.

Les rapports colligés par AANC sur le financement assuré par le Programme de développement économique des communautés donnent une information quantitative limitée sur les activités entreprises par chaque collectivité, et ne fournissent aucune mesure systématique de l'effet de ces activités sur les collectivités recevant le financement. L'évaluation a confirmé les constatations d'une évaluation effectuée en 2009 selon laquelle les rapports annuels et les plans opérationnels produits par les collectivités recevant l'aide du Programme de développement économique des communautés ne fournissaient pas suffisamment d'information pour évaluer le développement économique au sein des collectivités^{Note de bas de page 24}. La disponibilité de l'information sur le rendement et la collecte des données sera examinée dans la section 5.3.

Les activités de développement économique permettent de créer des emplois, de mettre sur pied des entreprises et favorisent la croissance au profit des collectivités.

Bien qu'on dispose de peu de données systémiques sur les résultats du financement de base du Programme de développement économique des communautés du PSTDE, toutes les sources de données font ressortir son caractère essentiel pour l'examen, la mise en valeur et la gestion des possibilités économiques. Les agents de développement économique sont à même de mettre à profit les fonds de source fédérale, provinciale et privée pour lancer des initiatives supplémentaires. Les études de cas dans les collectivités ont fait la preuve que les activités financées par le PSTDE amélioraient la situation économique dans les réserves. Plusieurs études de cas ont montré que les entreprises supervisées par les agents de développement économique prospéraient tant dans les réserves qu'à l'extérieur des réserves. Les études de cas ont permis de constater que les agents de développement économique financés par le PSTDE créaient des possibilités d'emploi, souvent dans des collectivités éloignées où les perspectives d'emploi sont limitées. Deux études de cas ont relevé un taux de chômage très faible grâce aux emplois créés par les agents de développement économique. Les agents de développement économique ont été trouvés à jouer un rôle essentiel au sein des collectivités des Premières Nations.

Les problèmes liés au renforcement des capacités et au soutien continuent de nuire au rendement du PSTDE.

Tel que souligné à la section 3.1, le renforcement des capacités et le soutien des agents de développement économique des collectivités continuent de poser des problèmes. Les études de cas ont permis de constater que les agents de développement économique peuvent difficilement s'acquitter des diverses fonctions qu'ils doivent assumer au sein des collectivités en raison de problèmes de capacités. Dans les petites collectivités éloignées en particulier, les agents de développement économique s'occupent aussi de la gestion des terres, de l'environnement, du logement et de la formation. En juin 2009, la Direction générale des services de vérification et d'assurance a achevé une vérification du développement des capacités qui a permis de conclure que le Ministère ne disposait pas d'une approche coordonnée, axée sur le risque et stratégique à l'égard de la conception, de la prestation et de la mise en œuvre des programmes de développement des capacités, et ce, même si plusieurs programmes ont été élaborés à l'appui du développement des capacités^{Note de bas de page 25}. Bien qu'AANC ait répondu à la vérification et que diverses organisations appuyées par des programmes ciblés assurent un renforcement des capacités, l'évaluation a permis de constater qu'il fallait apporter davantage de soutien au renforcement des capacités.

4.1.2 Programme de gestion de l'environnement et des terres de réserve

La création du PGETR visait à fournir une assistance aux Premières Nations désirant assumer des responsabilités supplémentaires en matière de gestion des terres, des ressources et de l'environnement de leur réserve. Il fournit aux Premières Nations la possibilité d'embaucher, comme employé ou à contrat, un gestionnaire des terres afin de pouvoir exercer, aux termes de la Loi sur les Indiens, des responsabilités accrues de gestion des terres, des ressources et de l'environnement des réserves. En prenant la responsabilité des activités de gestion des terres en vertu de la Loi sur les Indiens pour le compte d'AANC, les collectivités sont à même de développer leurs capacités internes et de saisir prestement les occasions qui se présentent^{Note de bas de page 26}.

Au cours des années 1980, AANC a mis en œuvre le Programme régional d'administration des terres, qui offrait du financement aux Premières Nations afin qu'elles prennent part aux activités de gestion des terres en vertu du régime de gestion des terres en vertu de la Loi sur les Indiens. Bien qu'on considère en général que le PGETR remplace le Programme régional d'administration des terres, le fait est que plusieurs collectivités recevaient encore du financement du Programme régional d'administration des terres au cours de la période d'évaluation. Le nombre de Premières Nations recevant un financement du Programme régional d'administration des terres a diminué pour passer de 93 collectivités en 2009-2010 à 50 collectivités en 2012-2013. Plus de la moitié des collectivités recevant du financement du Programme régional d'administration des terres se trouvent en Colombie-Britannique. La contribution reçue au titre du Programme régional d'administration des terres par les collectivités au cours de la période d'évaluation allait de 6 000 $ à 100 000 $, la moyenne étant de 27 978 $. Alors que le financement total s'élevait à 2,6 millions de dollars en 2009-2010, il avait baissé pour s'établir à un peu plus de 1 million de dollars en 2013-2014.

Au cours de la période d'évaluation, le PGETR a fourni environ 2,6 millions de dollars par année pour la formation et le perfectionnement. Le montant alloué à la formation et au perfectionnement des gestionnaires des terres a chuté à 1,8 million de dollars en 2013-2014. Les collectivités qui adhèrent au PGETR et qui ont élaboré leur propre code foncier sont tenues d'avoir un gestionnaire des terres ou un agent agréé dans les deux ans de leur adhésion.

Le financement offert par le PGETR aux collectivités qui y ont adhéré et qui fonctionnent selon leur propre code foncier vise à appuyer les activités de gestion des terres et a augmenté au cours de la période d'évaluation. Les contributions d'AANC aux collectivités du PGETR sont passées de 2,3 millions de dollars en 2009-2010 à 5,6 millions de dollars en 2013-2014. AANC a aussi fourni au cours de la période d'évaluation un financement à environ 11 Premières Nations ayant obtenu une délégation de pouvoirs en vertu du PGETR. Cet investissement s'est élevé à environ 1,9 million de dollars par année.

La formation des gestionnaires des terres des Premières Nations leur permet d'obtenir un agrément et de bénéficier de l'appui d'associations de gestion des terres, notamment l'ANGTA, les associations régionales affiliées et la First Nations Alliance 4 Land Management en Colombie-Britannique. Les gestionnaires des terres des Premières Nations ont proposé d'orienter davantage leur formation vers la pratique, avec l'appui de leurs organisations locales.

Le PGETR comprend un programme de formation et de reconnaissance professionnelle en gestion des terres qui prépare les Premières Nations sélectionnées à leurs nouveaux rôles et responsabilités dans un cadre élargi de gestion des terres, des ressources et de l'environnement. L'ANGTA a établi un partenariat avec l'Université de la Saskatchewan pour la prestation du programme de formation et de reconnaissance professionnelle en gestion des terres, qui est un programme de deux ans fournissant une formation postsecondaire et technique aux gestionnaires/agents des terres. L'Université de la Saskatchewan a reçu jusqu'en 2011 un financement d'AANC pour la prestation du programme. Après cette date, le financement des droits de scolarité a été versé directement aux Premières Nations.

Au total, 113 gestionnaires/agents des terres ont reçu l'agrément du programme depuis sa création et 14 autres seront agréés d'ici la fin de l'exercice financier 2014-2015. Au cours de la période d'évaluation, 74 personnes ont reçu l'agrément au total. Un grand nombre de collectivités ayant reçu un soutien pour la formation en gestion des terres au cours de la période d'évaluation se trouvent en Saskatchewan. La plupart des répondants ont indiqué que la formation était très instructive, mais certains ont déclaré qu'elle n'était pas aussi utile qu'ils l'avaient espéré. Les gestionnaires des terres des Premières Nations ont indiqué que la partie de leur formation assurée par l'ANGTA avait plus de pertinence pour leurs activités quotidiennes que n'en avait la partie assurée par l'Université de la Saskatchewan. Reprenant les constatations issues d'une évaluation de la mise en œuvre du PGETR menée en 2009^{Note de bas de page 27}, les informateurs clés ont souligné que la formation serait plus utile si elle était adaptée à leurs régions et collectivités particulières. Certains informateurs clés ont déclaré que le programme de formation et de reconnaissance professionnelle en gestion des terres pourrait jouer un plus grand rôle pour ce qui est d'appuyer la formation en gestion des terres offerte aux collectivités ayant adhéré au RGTPN.

L'ANGTA offre aussi des possibilités de réseautage, des outils et un soutien technique. Selon des informateurs clés, elle offre plus de 400 recommandations chaque année et a mis au point des coffres à outils tels que celui utilisé pour les ajouts aux réserves. En 2012-2013, l'ANGTA a assumé en partie la responsabilité de la gestion des subventions et contributions du programme d'arpentage pour le compte d'AANC. Le Ministère établit l'ordre de priorité des projets d'arpentage dans les régions et les finance par l'entremise de l'ANGTA.

Les associations régionales des terres agissent en tant qu'organes techniques de la gestion des terres de l'ANGTA et ont pour fonction d'appuyer le renforcement des capacités au sein des collectivités des Premières Nations afin de répondre à leurs besoins en matière de gestion des terres, des ressources et de l'environnement. Les associations régionales des terres assistent les gestionnaires/agents des terres nouvellement en poste dans leurs tâches quotidiennes et offrent des séances régionales de formation. Certaines collectivités, tout particulièrement en Colombie-Britannique, ont cependant indiqué dans les études de cas qu'elles trouvaient que les associations régionales des terres répondaient peu, voire pas du tout, à leurs besoins. Certaines collectivités de Colombie-Britannique s'adressaient plutôt à d'autres organisations, comme la First Nations Alliance 4 Land Management de Colombie-Britannique, pour obtenir du soutien. Des déclarations recueillies dans le cadre d'autres études de cas et des commentaires d'informateurs clés soulignaient au contraire l'apport inestimable des associations régionales des terres et particulièrement leur contribution à la préparation au RGTPN. Les associations régionales des terres y gagneraient à examiner leurs rapports avec les collectivités de leur région pour s'assurer que leurs services sont utiles et accessibles.

Le nombre de collectivités qui adhèrent au PGETR va en augmentant.

La Figure 3 montre le financement reçu par les Premières Nations au cours de chacune des trois phases du programme, qui sont Formation et perfectionnement (PGETR F&PP), Code foncier (PGETR CF) et Délégation de pouvoir (PGETR DP).

Les données indiquent que le nombre de Premières Nations ayant reçu un financement opérationnel a augmenté régulièrement au cours de la période d'évaluation, alors que le financement fourni pour la formation et le perfectionnement a connu des hauts et des bas.

En ce qui a trait à la phase de formation et de perfectionnement du PGETR, les données indiquent que, bien que toutes les régions aient reçu du financement au cours de la période d'évaluation, c'est en Saskatchewan que se trouvent le plus grand nombre de bénéficiaires de financement. En ce qui concerne les collectivités participant au PGETR, c'est en Colombie-Britannique qu'on en retrouve le plus, puis en Saskatchewan et en Ontario.

Les collectivités du PGETR renforcent leurs capacités et assument des responsabilités supplémentaires, ce qui contribue à leur autosuffisance et à leur autonomie.

Le PSTDE répond au besoin de plusieurs collectivités des Premières Nations et des Inuits de renforcer leurs capacités de manière à pouvoir offrir des services de développement économique. Il tient aussi compte du besoin de constituer des capacités au sein des collectivités des Premières Nations afin d'exécuter les activités de gestion des terres et de l'environnement aux termes de la Loi sur les Indiens. Le Ministère et l'ANGTA ont élaboré un éventail de produits promotionnels et d'outils de gestion des ressources et des terres pour les aider. Le Ministère et ses partenaires, comme l'ANGTA et les associations régionales des terres affiliées ainsi que le Conseil pour l'avancement des agents de développement autochtones présentent des ateliers et des exposés faisant la promotion de l'importance du développement économique et d'une gestion avisée des terres et de l'environnement en vertu de la Loi sur les Indiens. Ces associations favorisent et appuient l'intérêt qu'il y a à prendre en charge les fonctions de gestion des terres et de l'environnement prévues dans la Loi sur les Indiens ainsi que les fonctions de développement économique. Ils appuient aussi le Ministère en offrant des ateliers visant à éliminer les lacunes en matière de capacité.

Les études de cas et les entrevues avec les informateurs clés ont relevé que les Premières Nations ayant adhéré au PGETR assument plus de responsabilités relatives à la gestion des terres. Les informateurs clés des bureaux régionaux ont déclaré que les gestionnaires des terres agréés des collectivités du PGETR effectuaient des tâches que le personnel régional d'AANC aurait autrement dû exécuter. Bien qu'il y ait des différences régionales en ce qui a trait au niveau de participation des Premières Nations du PGETR, les Premières Nations déclarent que le nombre de permis et de baux qu'elles traitent a augmenté. Selon certains bureaux régionaux, les activités entreprises par les Premières Nations du PGETR ont libéré du temps et des ressources qui ont permis à leur personnel de s'occuper de transactions plus complexes. À l'inverse, le personnel d'autres bureaux régionaux a indiqué qu'il passait plus de temps à collaborer avec les Premières Nations du PGETR afin d'appuyer leur capacité à entreprendre des activités de gestion des terres, particulièrement en ce qui a trait aux instruments juridiques. Cela témoigne de la complexité de la gestion des terres aux termes de la Loi sur les Indiens et souligne la nécessité que les agents des terres d'AANC appuient ceux des Premières Nations du PGETR pendant qu'ils renforcent leurs capacités.

Les Premières Nations du PGETR tiennent des consultations dans la collectivité et sensibilisent leurs membres aux régimes de gestion des terres.

Les Premières Nations du PGETR et les gestionnaires des terres entament un dialogue avec leurs collectivités en vue de la prise de décisions en matière de gestion des terres. Les représentants des collectivités ayant fait l'objet des études de cas déclarent que leur tâche la plus lourde est d'éduquer la collectivité sur la gestion des terres et, dans le cas des collectivités se préparant au RGTPN, d'expliquer ce que celui-ci changerait. Ils expliquent que la gestion des terres ne se faisait pas dans le cadre d'un régime officiel par le passé et que les membres et les dirigeants des collectivités sont réticents à modifier leur point de vue sur la gestion des terres. Par conséquent, on a beaucoup travaillé à informer les membres des collectivités sur la gestion et la planification future des terres. Les gestionnaires des terres tiennent des assemblées communautaires, visitent les foyers, publient des documents, envoient de l'information par la poste et affichent des comptes rendus sur Facebook. Les études de cas ont permis de constater que les membres des collectivités sont mieux informés à la suite des consultations et des séances de sensibilisation.

Certaines collectivités passent du PGETR au RGTPN.

Il fut régulièrement souligné au cours des entrevues que l'investissement dans le PGETR se justifiait en grande partie par l'hypothèse que les collectivités y adhérant passeraient éventuellement au RGPTN. Les constatations de l'évaluation indiquent que la priorité du Ministère est de faire la promotion du RGTPN et de l'améliorer, s'il y a lieu, afin de faciliter la transition du plus grand nombre possible de collectivités. Les constatations des entrevues avec les informateurs clés et de l'examen des données indiquent que les Premières Nations effectuent la transition vers le RGTPN. Presque toutes les Premières Nations ayant adhéré au RGTPN ont participé au PGETR ou à ses prédécesseurs, tel que le PRAT. L'ANGTA travaille à permettre les transitions à chaque étape du PGETR et du PGETR au RGTPN. Le Conseil consultatif des terres est le principal organisme de soutien des Premières Nations visant le RGTPN.

Les entrevues avec les informateurs clés et les études de cas ont identifié plusieurs difficultés pouvant freiner les Premières Nations dans leur volonté d'adhérer au RGTPN. Il a été mentionné qu'il y a un manque de financement pour appuyer les Premières Nations dans le processus de mise en œuvre du RGTPN. En outre, selon certains informateurs clés, le manque de connaissances sur le fonctionnement du RGTPN au sein des collectivités réduit le nombre de candidats. Le Ministère devrait donc mieux informer les Premières Nations à propos des exigences et des procédures. Les entrevues avec les informateurs clés et les études de cas ont indiqué que les collectivités ne disposent peut-être pas de l'appui communautaire nécessaire pour transférer les pouvoirs et les responsabilités au chef et au Conseil. Certains informateurs clés ont souligné que les collectivités ne disposent peut-être pas des capacités nécessaires à la gestion de leurs terres et de leur environnement. D'autres informateurs clés ont indiqué que certaines Premières Nations pouvaient être réticentes à assumer la responsabilité de la gestion des terres, invoquant l'obligation fiduciaire d'AANC de gérer les terres. Les études de cas ont permis de constater que des collectivités s'inquiétaient des responsabilités juridiques transférées aux Premières Nations en vertu du RGTPN, et particulièrement des responsabilités relatives à la gestion de l'environnement et aux urgences. Si les Premières Nations doivent passer au RGTPN, les constatations des entrevues avec les informateurs clés indiquent que leur « état de préparation » est crucial; certains informateurs clés ont précisé qu'une meilleure compréhension et une définition plus claire de « l'état de préparation » sont nécessaires. Il y a été signalé aussi qu'un soutien accru au développement des capacités de gouvernance est important pour la réussite de la transition des Premières Nations vers le RGTPN. Plus précisément, les entrevues avec les informateurs et la recension des écrits ont fait ressortir que des capacités renforcées et une structure de gouvernance plus robuste amélioreront le processus décisionnel ainsi que l'adhésion et la mobilisation de la collectivité.

4.1.3 Financement de base du PSTDE – Loi sur la gestion des terres des Premières Nations

Cette loi met en place le mécanisme juridique par lequel les Premières Nations peuvent se soustraire aux dispositions sur la gestion des terres de la Loi sur les Indiens en élaborant leur propre code foncier régissant les terres de réserve pour tirer profit des possibilités de développement économique. Ce mécanisme transfère aux Premières Nations participantes l'administration des terres ainsi que le pouvoir d'adopter des lois sur les terres, l'environnement et la plupart des ressources. Le soutien assuré par le sous-programme aide les Premières Nations à passer par les étapes nécessaires pour assumer la responsabilité de la gestion des terres de manière indépendante d'AANC.

Le nombre de Premières Nations adhérant au RGTPN augmente.

Le nombre de Premières Nations adhérant au régime de la Loi sur la gestion des terres des Premières Nations a augmenté régulièrement au cours de la période d'évaluation (voir la Figure 4). Le nombre de Premières Nations ayant mis en œuvre un code foncier dans le cadre du RGTPN est passé de 29 en 2009-2010 à 38 collectivités en 2013-2014. Des informateurs clés ont indiqué que 50 Premières Nations au total auront mis en œuvre un code foncier dans le cadre du RGTPN d'ici le 1er avril 2015 et qu'on prévoit que 50 autres l'auront fait d'ici 2017.

Le nombre de Premières Nations qui sont au stade de l'adhésion au RGTPN a aussi augmenté, particulièrement au cours des exercices financiers 2012-2013 et 2013-2014. Plus précisément, le stade de l'adhésion signifie que la Première Nation est admise au RGTPN, qu'elle a adhéré à l'Accord-cadre et qu'elle a été inscrite à l'annexe de la Loi sur la gestion des terres des Premières Nations. Le financement lui procure une assistance pour l'élaboration d'un code foncier, la négociation d'une entente particulière avec le Canada et l'organisation du vote de ratification de la collectivité. Le gouvernement fédéral a ajouté 18 nouveaux adhérents en 2012-2013 et 8 nouveaux adhérents en 2013-2014.

En ce qui a trait à la répartition régionale, la grande majorité des Premières Nations qui sont régies par leur propre code foncier dans le cadre du RGTPN se trouvent en Colombie-Britannique (60 %). Les seules autres régions où on trouve des Premières Nations régies par leur code foncier dans le cadre du RGTPN sont l'Ontario, le Manitoba et la Saskatchewan. Il faut cependant souligner qu'on trouve des Premières Nations au stade de l'adhésion dans toutes les régions du pays.

AANC fournit une assistance financière aux Premières Nations participantes. Le niveau de financement a augmenté au cours de la période d'évaluation, en conséquence de la participation accrue des Premières Nations au programme. Dans le cas des collectivités régies par leur code foncier, le financement constitue une contribution au coût total de l'exercice des responsabilités relatives à la gestion des terres et de l'environnement aux termes du RGTPN. Dans le cas des collectivités au stade de l'adhésion, le financement aide la collectivité à suivre les diverses étapes précédant la mise en œuvre du code foncier.

Le Conseil consultatif des terres ainsi que son Centre de ressources offrent du soutien aux Premières Nations qui en sont au stade de l'adhésion au RGTPN. Les collectivités qui en sont au stade de la mise en œuvre du RGTPN trouvent cependant qu'elles ont peu d'appui.

Le Ministère finance aussi le Conseil consultatif des terres et son Centre des ressources afin qu'ils fournissent un appui aux Premières Nations au cours des stades de l'adhésion et de la mise en œuvre du code foncier. Tel que l'indique le Tableau 2, le Ministère a consacré annuellement entre 3,4 et 5,3 millions de dollars à cette fin au cours de la période d'évaluation.

Les études de cas en Saskatchewan et en Colombie-Britannique ont permis de constater que le Conseil consultatif des terres a assisté de façon particulièrement utile les collectivités dans l'élaboration de leur code foncier et dans la communication de l'information à leurs membres en prévision du vote.

Les collectivités qui en étaient au stade de la mise en œuvre du RGTPN ont cependant signalé qu'elles ont reçu peu d'appui de la part du Conseil consultatif des terres ou d'AANC à partir du moment où elles ont dépassé le stade de l'adhésion. Les collectivités ont indiqué que le Conseil consultatif des terres et AANC affectaient la plus grande partie de leurs ressources à l'appui aux collectivités au cours du processus de ratification, mais qu'elles n'avaient plus le temps d'appuyer les Premières Nations après la mise en œuvre.

La RGTPN apporte des avantages évidents aux collectivités, notamment la capacité de traiter les transactions plus rapidement, une plus grande latitude dans la manière de faire des affaires et un contrôle accru sur les activités de gestion des terres.

La recension des écrits et l'examen documentaire, les entrevues avec les informateurs clés et les études de cas ont permis de recenser les avantages du passage de la Loi sur les Indiens au RGTPN. En disposant d'une plus grande autonomie et d'un contrôle accru sur la gestion de leurs terres et de leurs ressources, les Premières Nations jouissent d'une plus grande latitude pour prendre les décisions en matière de développement économique. Les Premières Nations participant au RGTPN fonctionnent selon leur propre code foncier, ce qui leur donne des avantages importants dans l'exécution de leurs activités de développement économique. Les activités de gestion des terres s'effectuent à un rythme considérablement plus rapide pour les collectivités participant au RGTPN que pour celles participant au régime de la Loi sur les Indiens. Les informateurs clés signalent que le RGTPN permet aux collectivités de « bouger au rythme des affaires ». Les collectivités participant au RGTPN jouissent d'une plus grande souplesse en ce qui a trait aux modalités des transactions foncières. Elles indiquent être mieux à même de protéger et de favoriser les intérêts juridiques et les valeurs communautaires dans le cadre du développement. Le resserrement de la collaboration avec les investisseurs externes augmente le nombre d'entreprises situées dans les réserves dont les propriétaires sont des partenaires de l'extérieur. La collectivité fait des investissements continus dans les infrastructures matérielles et souples requises pour le développement économique. Enfin, selon l'examen documentaire et les études de cas, les collectivités participant au RGTPN connaissent une augmentation du nombre d'emplois créés dans les réserves.

Le PGETR est un petit pas vers une gestion autonome des terres. Le processus du RGTPN est une étape en direction de l'autonomie gouvernementale.

La recension des écrits pertinente indique que les processus qui renforcent les institutions locales et facilitent un développement économique mènent vers l'autonomie. Le RGTPN a été précisément qualifié d'outil permettant de gouverner en fonction des besoins, de la culture et du savoir locaux^{Note de bas de page 28} et, à ce titre, favorise les facteurs que la documentation juge nécessaires à l'instauration de pratiques durables de développement économique autochtone^{Note de bas de page 29}. De façon générale, la documentation indique aussi que l'affirmation du contrôle sur la gouvernance communautaire et l'établissement d'institutions locales robustes (tel qu'un code foncier) sont des étapes essentielles vers la reconstruction d'une nation^{Note de bas de page 30}.

Les études de cas et les entrevues avec les informateurs clés ont permis de corroborer l'idée que le PGETR et le RGTPN concourent à cette approche. Plus précisément, le PGETR constitue une étape cruciale vers une conception globale de la gestion des terres et un premier pas vers la mise en œuvre du RGTPN; l'évaluation a permis de constater d'autre part que le RGTPN constituait un instrument important de mise en œuvre de l'autonomie gouvernementale. Le RGTPN est une étape préparatoire pour les collectivités aspirant à négocier une entente sur l'autonomie gouvernementale complète. En pratique, les activités de mobilisation de la collectivité du RGTPN, notamment les consultations, les assemblées communautaires et les votes, mènent à une sensibilisation et à un questionnement sur l'autonomie gouvernementale. En outre, l'évaluation a permis de constater que les activités associées à l'autonomie gouvernementale appuyaient les activités du PSTDE et du RGTPN. Le processus de rédaction d'une constitution, la visualisation de l'avenir de la collectivité et la planification communautaire posent des bases solides pour la gouvernance des activités de gestion des terres et de développement économique.

4.1.4 Allocations ciblées du PSTDE

Les allocations ciblées du PSTDE continuent d'appuyer des initiatives clés liées au renforcement des capacités, à la gestion de l'environnement et aux priorités régionales qui favorisent les activités de gestion des terres et de développement économique.

Le sous-programme offre aussi des allocations ciblées axées sur des propositions qui appuient divers projets liés aux composantes du financement de base susmentionnées. Résultats de la fusion de Terres et développement économique, tout comme d'autres composantes des programmes d'AANC, ces initiatives ciblées de financement relèvent de la suite des programmes de financement ciblé du PSTDE et elles ont rapport avec :

• la gestion des terres, la gestion des ressources, le développement économique et la préparation au RGTPN;
• la gestion de l'environnement;
• l'appui aux Premières Nations entreprenant un processus d'ajout aux terres de réserve; et
• les priorités régionales.

En principe, 20 % du financement régional total des initiatives ciblées va à chacune des trois premières catégories énumérées ci-dessus. Les 40 % du financement régional aux initiatives ciblées qui restent sont alloués aux priorités régionales.

Au cours de la période d'évaluation, ce qui fait maintenant partie des allocations ciblées du PSTDE a permis d'appuyer des initiatives visant à améliorer la capacité des Premières Nations à entreprendre des activités de développement économique.

4.1.5 Fondation de l'art inuit

Les contributions à la Fondation de l'art inuit, et particulièrement à la production du périodique Inuit Art Quarterly et à l'administration du programme de l'étiquette L'Igloo font connaître l'art inuit.

AANC offre à la Fondation de l'art inuit un financement destiné à la promotion et au soutien des arts visuels, des arts de la scène et du patrimoine culturel des Inuits. AANC fournit une contribution annuelle de 458 000 $ au budget de fonctionnement et à l'administration de la Fondation de l'art inuit. La contribution était auparavant administrée dans le cadre d'une autorisation budgétaire distincte, qui a été intégrée en 2014 dans les Contributions pour appuyer la gestion des terres et le développement économique.

La Fondation de l'art inuit appuie directement les artistes en faisant la promotion de l'art inuit au Canada et dans le monde. AANC a récemment confié la gestion du programme de l'étiquette L'Igloo à la Fondation de l'art inuit, ce qui permet à la Fondation de maintenir ce programme de garantie d'authenticité reconnu sur le plan international. Selon les informateurs clés, le soutien à la Fondation de l'art inuit est essentiel pour la commercialisation et la reconnaissance de l'art inuit. Une évaluation de la Fondation menée en 2011 a permis de constater l'efficacité de l'organisation dans la promotion de l'art inuit, au moyen en particulier du périodique Inuit Art Quarterly ainsi que d'événements et d'expositions. L'évaluation a révélé que les événements visant la constitution de réseaux favorisaient l'établissement de liens entre les artistes, les galeries et les autres marchands et ainsi que la notoriété de l'art inuit.

4.1.6 Loi sur la gestion du pétrole et du gaz et des fonds des Premières Nations

La LGPGFPN procure un mécanisme juridique permettant aux Premières Nations de choisir de gérer les activités de développement des ressources gazières et pétrolières dans les réserves, ou d'administrer les fonds des bandes normalement gérés par Pétrole et gaz des Indiens du Canada et AANC, au moyen d'un financement fourni par des programmes visant à faciliter la transition des Premières Nations vers la prise en charge de ces responsabilités indépendamment d'AANC. La LGPGFPN comprend deux cadres législatifs distincts, le premier couvrant la gestion du développement des ressources gazières et pétrolières, et le second la gestion des fonds des Autochtones (comptes en fiducie de revenu et de capital) détenus par la Couronne au nom des Premières Nations.

Le nombre de Premières Nations ayant adhéré aux régimes de la LGPGFPN est limité.

Au moment de l'évaluation, aucune Première Nation n'en était au stade de la mise en œuvre ou de l'adhésion aux dispositions relatives à la gestion du pétrole et du gaz de la loi. Par conséquent, les activités de ce volet effectuées dans les réserves relevaient de la Loi sur le pétrole et le gaz des terres indiennes et étaient gérées par Pétrole et gaz des Indiens du Canada. L'organisme avait prévu au départ de procéder à la révision du Règlement de 1995 sur le pétrole et le gaz des terres indiennes avant la fin de 2014, ce qui aurait permis l'entrée en vigueur de la loi modifiée. Cela n'a cependant pas été possible, compte tenu de l'ampleur et de la complexité technique des travaux nécessaires.

Plusieurs informateurs clés ont signalé que les Premières Nations attendaient l'approbation et l'entrée en vigueur de la version modifiée de la Loi sur le pétrole et le gaz des terres indiennes et du Règlement avant d'étudier la possibilité d'adhérer au régime de gestion du pétrole et du gaz de la LGPGFPN et de décider si le régime de la Loi sur le pétrole et le gaz des terres indiennes modifiée convenait à leurs fins. Un autre informateur clé a indiqué que la gestion autonome du pétrole et du gaz est coûteuse pour les Premières Nations qui ne disposent pas de l'expertise nécessaire. Il leur est donc inutile d'adhérer au régime de la LGPGFPN étant donné qu'elles bénéficient sans frais de l'expertise de Pétrole et gaz des Indiens du Canada.

De plus, l'équipe d'évaluation a constaté qu'une Première Nation avait mis en œuvre le régime de gestion des fonds de la LGPGFPN et que d'autres Premières Nations avaient exprimé de l'intérêt à cet égard. Les Premières Nations intéressées peuvent obtenir un soutien d'AANC pour suivre les étapes de la mise en œuvre. Les informateurs clés ont cependant expliqué que les Premières Nations pourraient choisir de ne pas adhérer au régime de gestion des fonds de la LGPGFPN en raison des difficultés associées aux exigences de cautionnement et aux seuils de ratification par la collectivité. Par exemple, les Premières Nations désirant prendre le contrôle des fonds fiduciaires en vertu de la LGPGFPN doivent satisfaire à certains critères, qui comprennent l'élaboration d'un code financier répondant aux exigences de la LGPGFPN. La collectivité doit aussi ratifier la décision d'adhérer au régime de la LGPGFPN de la Première Nation ainsi que le code financier prescrit au moyen d'un vote de la collectivité. Les informateurs clés ont indiqué que ces exigences peuvent dissuader les Premières Nations d'adhérer au régime. Selon les informateurs clés, les collectivités ne sont tout simplement pas intéressées par le régime dans certains cas, et croient que les exigences connexes ne lui confèrent pas d'avantages particuliers par rapport au régime de la Loi sur les Indiens. Dans d'autres cas, les collectivités peuvent ne pas disposer de la capacité d'atteindre les principaux jalons de la mise en œuvre du régime de la LGPGFPN, tel que l'établissement d'un plan de fiducie financière.

6.1.1 Facteurs externes

Les facteurs de bonne gouvernance, de capacité interne et de culture contribuent à la préparation nécessaire pour entreprendre des activités de gestion des terres et de développement économique.

Les études de cas et les entrevues avec les informateurs clés ont fait ressortir l'importance de la préparation pour tirer avantage des occasions de développement économique et pour effectuer la transition vers les régimes de gestion des terres. Il y a été régulièrement mentionné une bonne gouvernance comme facteur contribuant favorablement au développement économique. Toutes les études de cas ont indiqué que le rôle joué par le chef et le conseil dans le développement économique a une grande incidence sur les chances de réussite des occasions de développement économique.

Les résultats de la recension des écrits soulignent l'importance du développement du leadership pour les collectivités cherchant à tirer avantage des possibilités économiques; cependant, beaucoup de dirigeants autochtones n'ont pas de formation reconnue en gestion, en administration et en gouvernance^{Note de bas de page 34}. Le Harvard Project for American Indian Economic Development a aussi révélé que le leadership, la capacité de prendre des décisions et de les mettre en œuvre, l'établissement d'institutions appropriées et le rôle de la culture ont une importance cruciale pour le renforcement de l'assise économique des collectivités autochtones^{Note de bas de page 35}. Le rôle de la culture a été souligné fortement comme facteur contributif d'une gestion des terres et d'un développement économique fructueux.

Les insuffisances de la capacité de leadership auxquelles certaines collectivités font face sont exacerbées par les limites de la capacité de gouvernance ou par des structures de gouvernance inadéquates, et constituent des obstacles supplémentaires au développement des collectivités autochtones. Les études de cas menées en Ontario ont permis de constater que les activités de certains gestionnaires des terres peuvent être entravées par les hésitations des dirigeants à s'engager dans la voie d'un développement économique s'appuyant sur un régime officiel de gestion des terres. Pour bien des collectivités des Premières Nations, les terres ont une valeur sociale et culturelle dont il faut tenir compte dans le cadre de tout projet de développement économique.

La planification peut atténuer les risques et améliorer la préparation à tirer avantage des occasions.

Les entrevues avec les informateurs clés, les études de cas et la recension des écrits ont permis de cerner les diverses manières dont la planification appuie le développement communautaire et contribue à l'évaluation et à la concrétisation des possibilités. Dans toutes les études de cas menées en Colombie-Britannique, les plans communautaires globaux ont été mentionnées comme un facteur clé pour orienter le processus décisionnel relatif à la gestion des terres et au développement économique. Les collectivités ont indiqué que, peu importe la gouvernance interne, les plans communautaires globaux contribuaient à la planification à long terme des collectivités en établissant leurs priorités. Le rôle des plans d'aménagement des terres pour établir une reddition de comptes et une vision à long terme de la collectivité a aussi été souligné. Les gestionnaires des terres ont déclaré que les plans d'aménagement des terres étaient importants pour documenter les règles, la réglementation et les plans des collectivités des Premières Nations.

La géographie et les infrastructures communautaires limitent la capacité des Premières Nations d'entreprendre des activités de développement économique.

La géographie joue aussi un rôle dans la réussite économique. Les collectivités autochtones se trouvent souvent en région éloignée et sont difficiles d'accès. Les collectivités proches des grands centres économiques ont démontré avoir de meilleures possibilités de développement économique^{Note de bas de page 36}. Des obstacles à l'intensification de l'utilisation de l'assise territoriale existent aussi dans le cas de terres de réserve médiocres ou inutilisables, lorsque la superficie des terres a diminué en raison d'expropriations ou de retraits de terre ou en cas de planification et de conception médiocre ou inexistante^{Note de bas de page 37}. La situation en région éloignée et la population de base ont aussi une incidence sur la taille du marché et la disponibilité d'employés qualifiés. Les études de cas ont permis de constater que les collectivités en région éloignée peuvent connaître des difficultés dans le recrutement et le maintien en poste de personnes qualifiées pour les postes de gestion des terres et de développement économique.

Les études de cas et la recension des écrits ont permis de constater que les infrastructures des réserves peuvent constituer un obstacle pour les possibilités de développement économique. Les études de cas ont révélé que les infrastructures de traitement de l'eau et des eaux usées ont été un obstacle important à la conclusion de baux commerciaux.

Le Conseil national de développement économique des Autochtones déclare qu'une infrastructure appropriée est cruciale pour le développement de l'économie, et particulièrement dans un contexte autochtone^{Note de bas de page 38}. L'infrastructure des transports aide à déplacer les marchandises vers les marchés, l'infrastructure communautaire contribue à assurer que la population locale dispose des services et des soutiens nécessaires pour garantir la santé et la sécurité publiques et l'infrastructure des communications met les collectivités en relation avec les réseaux nationaux et internationaux. Les répondants des collectivités ont souligné que les occasions de financement des infrastructures sont limitées, ce qui nuit à leur capacité de mener des activités de développement économique.

6.1.2 Facteurs internes

Le PGETR peut peiner à obtenir des résultats parce que les gestionnaires des terres ont de la difficulté à mettre en œuvre le régime de gestion des terres.

Plusieurs études de cas ont permis de constater que les régimes officiels de gestion des terres sont différents des approches traditionnelles en matière de gestion des terres. Les gestionnaires des terres fonctionnant dans le cadre du PGETR ont éprouvé certaines difficultés à convaincre les dirigeants d'adhérer à un régime officiel de gestion des terres pour favoriser le développement économique. Certains gestionnaires des terres revenant dans la collectivité après avoir suivi le programme de formation de deux ans se sentent isolés et pas nécessairement appuyés dans leurs efforts de mettre en œuvre ce qu'ils ont appris. Les gestionnaires des terres agréés peuvent alors trouver d'autres occasions d'emploi une fois leur formation achevée. Les gestionnaires des terres ont souligné l'importance d'éduquer la collectivité sur les enjeux de la gestion des terres ainsi que d'adopter une approche différente de la mise en œuvre du régime officiel de gestion des terres.

La capacité, la planification et la mobilisation de la collectivité contribuent à la réussite du processus de ratification du RGTPN par la collectivité.

Toutes les sources de données indiquent que la capacité de la collectivité contribue à la réussite des collectivités désirant adhérer au RGTPN. Les pratiques exemplaires tirées des études de cas et de la recension des écrits indiquent que le processus décisionnel du RGTPN doit être axé sur la collectivité. Plusieurs informateurs clés ont cependant déclaré qu'il y avait beaucoup de renseignements erronés à propos du RGTPN. Les collectivités ayant réussi à obtenir la ratification ont effectué les préparatifs suivants pour informer les décideurs et les membres des collectivités :

• Visiter d'autres collectivités ayant adhéré au RGTPN pour connaître les difficultés qu'elles ont connues et les facteurs qui ont contribué à leur réussite;
• Désigner un champion officiel du vote de ratification du RGTPN;
• Mener une campagne exhaustive de sensibilisation de la collectivité au moyen d'enquêtes auprès des membres, d'assemblées, de documents d'information et de visites à domicile;
• Fournir de l'information à la collectivité par des envois, des circulaires et sur Facebook;
• S'assurer que l'information est impartiale et appuie la prise d'une décision par la collectivité;
• Harmoniser la ratification du RGTPN avec les documents de base de la collectivité et les initiatives de planification comme les plans communautaires globaux ainsi que la constitution de la collectivité; et
• Fournir un appui financier à la participation des personnes votantes pour couvrir le coût du transport, de la garde des enfants et les autres frais.

Les répondants des études de cas ont indiqué que les votes communautaires étaient très onéreux et demandaient beaucoup de travail. Le processus de ratification du RGTPN est particulièrement compliqué lorsque la population des membres hors réserve est nombreuse. Ils signalent qu'un vote électronique serait beaucoup plus efficace tout en facilitant le vote des membres se trouvant à l'extérieur de la réserve.

Après la ratification du RGTPN, certaines collectivités ont de la difficulté à mettre en œuvre le régime.

Les collectivités se disaient préoccupées par l'importance de l'appui accordé aux collectivités ayant adhéré au RGTPN, compte tenu de la foule d'activités nécessaires à l'adoption des lois requises, du plan d'aménagement des terres et du plan de gestion de l'environnement. Certaines collectivités ont fait remarquer que les demandes adressées aux gestionnaires des terres avaient radicalement augmenté après l'adoption du RGTPN, une fois que les membres des collectivités ont eu connaissance des services qu'ils offraient. Des collectivités citées dans les études de cas ont indiqué que leur accès à des sources de financement pour couvrir les frais occasionnés par la hausse du nombre de transactions s'était amélioré après la mise en œuvre du RGTPN. Les collectivités se sont dites préoccupées par la disponibilité à long terme du financement de fonctionnement du RGTPN.

L'équipe de l'évaluation a constaté que l'efficacité des collectivités du RGTPN dépend en dernier ressort de la robustesse du code foncier. Alors que bon nombre de collectivités ont tiré des avantages de la gestion des terres selon leur propre code foncier, les constatations de l'évaluation indiquent que certaines collectivités ont élaboré des codes fonciers dont les processus sont encore plus bureaucratiques et fastidieux que ceux de la Loi sur les Indiens. Les collectivités du RGTPN élaborent leur propre code foncier, mais certaines ont signalé avoir connu des difficultés à harmoniser leurs lois avec celles qui sont en vigueur hors réserve dans les domaines de la chasse, de la conservation, de l'environnement et de l'application de la loi.

Les collectivités peuvent ne pas effectuer la transition vers le RGTPN pour diverses raisons.

En fin de compte, certaines collectivités renoncent à la transition vers le régime de la LGTPN. Les études de cas ont permis de constater que certaines collectivités fonctionnant dans le cadre du PGETR préfèrent demeurer sous le régime de la Loi sur les Indiens et ne pas passer au régime de la LGTPN. Bien que le personnel des programmes d'AANC avait l'ambition de faire passer au RGTPN la plupart des collectivités fonctionnant dans le cadre du PGETR, les collectivités peuvent hésiter à assumer les responsabilités juridiques supplémentaires associées au RGTPN. Les collectivités fonctionnant dans le cadre du PGETR peuvent aussi trouver que ce programme leur permet de mener les activités de gestion des terres de manière efficace.

Les études de cas et la recension des écrits ont permis de constater que certaines collectivités peuvent ne pas jouir du soutien communautaire nécessaire pour adopter le RGTPN. Certaines collectivités ont indiqué qu'AANC doit s'acquitter de ses obligations issues des traités en continuant à gérer les terres et à prendre la responsabilité juridique des terres de réserve.

Certaines collectivités peuvent être incapables d'assumer la responsabilité administrative supplémentaire de la gestion des terres. Certaines collectivités peuvent ne pas disposer des ressources humaines ou de la capacité de gérer les baux, les permis, les désignations et la planification de l'aménagement des terres. Au Québec, il a été souligné que la Loi sur la gestion des terres des Premières Nations avait été conçue pour s'harmoniser au régime de common law sans tenir compte du régime du Code civil. La mise en œuvre du RGTPN au Québec aurait des conséquences pour le code foncier et d'autres règlements régissant les réserves qu'il faudrait harmoniser aux lois en vigueur en dehors des réserves. Le bureau régional du Québec mentionne que des travaux et des frais juridiques supplémentaires sont nécessaires pour adapter les gabarits du RGTPN.

Dans certains cas, les processus découlant de la Loi sur les Indiens nuisent à la capacité des collectivités d'entreprendre des activités de développement économique.

Les entrevues avec les informateurs clés et presque toutes les études de cas ont permis de constater que le processus de désignation (paragraphe 38(2) de la Loi sur les Indiens) est fastidieux et onéreux, en dépit des améliorations récentes apportées aux processus de vote et d'approbation. On trouve que la délivrance des permis (article 28 de la Loi sur les Indiens), et particulièrement le processus d'enregistrement, entraîne des retards; plusieurs informateurs clés ont déclaré dans les études de cas que la délivrance excédait les 15 jours indiqués dans la norme de service. Des baux, pour lesquels il faut obtenir l'approbation de la collectivité et du Ministère, sont nécessaires afin de pouvoir louer à un tiers (paragraphe 58(3) de la Loi sur les Indiens) peuvent aussi entraîner des retards importants qui nuisent aux affaires. Deux études de cas dans les collectivités ont fait état de cas précis où d'importants promoteurs ou titulaires de baux étaient intéressés à louer des lots et où la transaction a échoué en raison de la lenteur des processus d'AANC; les parties intéressées ont perdu patience et cherché ailleurs.

7.2.1 Pratiques exemplaires

Les approches globales à la planification du développement économique, des collectivités et des terres contribuent au succès à l'échelle communautaire.

Des plans communautaires exhaustifs permettent aux collectivités d'établir les priorités et les liens clés d'un domaine de programme à l'autre. Par conséquent, certaines collectivités semblent tirer profit des sources de financement d'un programme à l'autre au niveau fédéral et provincial. Elles sont également en mesure de tirer profit du financement du secteur privé. De plus, les études de cas ont permis de déterminer l'importance d'équilibrer le développement économique avec des considérations culturelles, sociales et environnementales dans la collectivité. La planification globale permet aux collectivités d'évaluer les possibilités commerciales et d'aménagement des terres afin de prendre des décisions informées sur l'avenir des collectivités.

Dans le cadre de plans communautaires exhaustifs, les plans d'utilisation des terres soutiennent une vaste consultation communautaire au moyen d'une approche cartographique. Ils permettent aux membres des collectivités de se familiariser avec le processus, de cerner les possibilités de développement économique et les autres possibilités et de déterminer les besoins en matière d'infrastructure et de ressources. La mobilisation communautaire encourage un processus guidé par la collectivité qui donne l'occasion aux citoyens d'établir un équilibre entre les possibilités culturelles et sociales et les possibilités de développement économique. Elle encourage également des transactions foncières plus rapides et réduit le risque de contamination de sites ou d'impacts sur des terres écologiquement durables.

En se dotant de plans de développement économique et d'aménagement des terres à long terme, les collectivités pourront prendre en considération une gamme de facteurs, notamment le potentiel du marché, la durabilité financière, les synergies avec les entreprises existantes, la main-d'œuvre locale, le potentiel de financement, le potentiel de partenariat, et harmoniser les valeurs environnementales et culturelles, les besoins d'infrastructure et ainsi que les ententes avec les municipalités avoisinantes en plus d'avoir des incidences sur leur collectivité. Les plans de développement durable créent une vision qui va au-delà du cycle électoral bisannuel.

Le design organisationnel, la planification et la gestion du rendement des opérations de développement économique augmentent les possibilités de réussite et atténuent les risques.

La recension des écrits et les études de cas ont permis de démontrer qu'établir un organisme décisionnel impartial pour les activités de développement économique soutient une prise de décision efficace et empêche les ingérences des représentants élus. Certaines collectivités ont noté que l'établissement d'une société de développement économique indépendante avait été un facteur de réussite clé dans leur collectivité. L'établissement d'un système en vertu duquel une portion des profits est consacrée au bureau de la bande et une portion est réinvestie contribue au développement durable. Les documents et les études de cas recommandent également de séparer les entreprises profitables des entreprises non profitables et de désigner ces dernières comme des entités sans but lucratif dotées d'un objectif social, comme l'employabilité. Les protocoles opérationnels pour les entreprises, comme les cibles de gestion du rendement et l'évaluation régulière de la rentabilité, contribuent au succès commercial et à la durabilité. Enfin, avant d'investir dans le cadre d'entreprises potentielles, les bureaux de développement économique devraient évaluer la viabilité et la durabilité des entreprises en fonction de critères préétablis.

8.1.1 Pertinence

Le PSTDE représente un élément clé d'une vision commune des Premières Nations et du gouvernement fédéral qui vise à élargir et à renforcer la capacité des Premières Nations de gérer leurs terres et leur développement économique. Conscient des limites du cadre législatif établi par la Loi sur les Indiens, le Parlement a adopté la Loi sur la gestion des terres des Premières Nations et la Loi sur la gestion du pétrole et du gaz et des fonds des Premières Nations. Tout en poursuivant des objectifs précis, ces deux textes législatifs traduisent l'engagement d'ouvrir des avenues aux Premières Nations aspirant à une plus grande autonomie dans la gestion de leurs terres et de leurs biens. Les constatations de l'évaluation confirment que, pour donner tout leur sens aux divers régimes de gestion des terres ouverts aux Premières Nations, il faut constituer, renforcer et soutenir la capacité institutionnelle des Premières Nations de planifier et de gérer leurs terres et leur développement économique. Grâce à l'éventail des activités qu'il facilite, le PSTDE contribue à cet objectif.

Il y a une adéquation directe entre le PSTDE et les priorités du gouvernement fédéral, y compris celles d'AANC. Le Cadre fédéral pour le développement économique des Autochtones de 2009 donnait la priorité au développement économique des Premières Nations – et ce message a été repris dans des budgets fédéraux successifs. Au cours de la période d'évaluation, AANC a aussi contribué à cette très importante priorité en restructurant ses programmes de soutien à la gestion des terres et au développement économique de manière à renforcer les liens entre ces deux fonctions.

Enfin, il faut placer la pertinence du PSTDE en contexte, particulièrement en ce qui a trait aux activités d'AANC liées à l'administration des terres de réserve. Par le passé, le Ministère a entrepris des activités très diversifiées de gestion des terres pour le compte des Premières Nations. Au moment de l'évaluation, le Ministère continuait à participer à la gestion des terres, particulièrement pour le compte de Premières Nations fonctionnant dans le cadre du régime de gestion des terres relevant de la Loi sur les Indiens. On s'attend donc à ce que le Ministère continue de jouer un double rôle en assumant les fonctions de la gestion des terres pour plusieurs Premières Nations tout en fournissant un appui, par l'entremise du PSTDE en particulier, aux Premières Nations désirant jouir d'une plus grande autonomie dans la gestion des terres et de l'environnement.

8.1.2 Rendement – Efficacité et réussite

8.1.3 Efficience et économie

La fusion des activités de gestion des terres et de développement économique en vertu de la LESDP s'est avérée à la fois avantageuse et ardue. Une logique rigoureuse, qui s'appuie notamment sur des facteurs environnementaux, sous-tend l'association de ces deux secteurs. Dans la pratique, toutefois, les constatations de l'évaluation indiquent qu'il faut encore surmonter des difficultés opérationnelles pour s'assurer que le PSTDE est géré de la manière la plus efficace possible afin d'obtenir les effets escomptés. La souplesse dont jouissent les bureaux régionaux dans la gestion d'une part du financement du PSTDE conformément aux priorités locales et régionales semble particulièrement pertinente à cet égard.

La capacité du Ministère de surveiller et de mesurer l'ensemble de ce qui est accompli grâce au PSTDE constitue aussi un facteur déterminant pour s'assurer de gains d'efficacité dans l'allocation des ressources. Au moment de l'évaluation, le programme n'avait pas encore réuni toutes les données requises par la stratégie révisée de mesure du rendement.

Enfin, plusieurs facteurs, dont un certain nombre sont extérieurs au programme, continueront de nuire à la capacité du PSTDE d'obtenir tous les résultats escomptés. La solidité de la structure de gouvernance des Premières Nations, leur capacité institutionnelle, leur emplacement géographique et le contexte culturel général au sein duquel elles évoluent continueront d'avoir des incidences sur la mise en œuvre du PSTDE.

8.1.4 Autres enjeux relevés par l'évaluation

L'évaluation a permis de constater que le PSTDE complète d'autres activités et volets de financement concourant au résultat stratégique lié aux terres et au développement économique. Simultanément, on peut en faire davantage afin d'optimiser les efforts des programmes associés aux terres et à l'économie. L'évaluation a fait ressortir plusieurs pratiques exemplaires et leçons apprises, y compris en ce qui a trait à la planification au niveau de la collectivité, à l'organisation efficace des entités commerciales et à la prise de décisions stratégiques à propos des acquisitions et des activités opérationnelles.