Étude sur les leçons retenues du processus de Paiement d'expérience commune

Introduction

Tout au long de la réalisation d'un projet, les intéressés en tirent des leçons et prennent conscience de ce qui, au sein de ce projet, aurait pu être amélioré. La documentation des leçons apprises, dans le cadre d'un processus d'amélioration continue, aide les administrateurs du projet à cerner les causes des problèmes qui sont survenus, le cas échéant, et à éviter qu'ils ne se reproduisent au cours des étapes ultérieures du projet ou de projets. Elle permet en outre d'établir des pratiques exemplaires qui seront utiles dans le cadre de projets comparables.

Le présent rapport est le dernier extrant de l'Étude sur les leçons retenues du processus de Paiement d'expérience commune (PEC), laquelle portait sur la réponse du Bureau de la résolution des questions des pensionnats indiens Canada (BRQPIC) par suite de l'approbation de la Convention de règlement relative aux pensionnats indiens (la Convention de règlement) par les tribunaux, en mars 2007. Cette étude visait à déterminer, dans la mesure du possible, ce qui a bien et ce qui a mal fonctionné dans la conception et la mise en œuvre de l'application de la Convention de règlement, et de faire état de ces constatations. Elle visait également à fournir des renseignements de nature à améliorer la planification et la mise en œuvre de futurs projets et à prévenir ou atténuer les risques associés à ces nouveaux projets.

Les auteurs de l'étude, réalisée par la Direction générale de l'évaluation, de la mesure du rendement et de l'examen (DGEMRE) d'Affaires autochtones et Développement du Nord Canada (AADNC) ont analysé des renseignements provenant de sources multiples. Ils ont tout d'abord examiné des documents et des dossiers internes clés, comme les évaluations réalisées par les secteurs opérationnels du BRQPIC pour déterminer l'admissibilité des demandeurs. Ils ont aussi mené des entrevues avec des membres du personnel ayant participé à la prestation des services liés au PEC et effectué une analyse documentaire sur des projets comparables à celui du PEC (au Canada et ailleurs dans le monde). Finalement, ils ont étudié divers documents administratifs et financiers.

Contexte du PEC

Dans son rapport de 1996, la Commission royale sur les peuples autochtones a attiré l'attention du public canadien sur les expériences vécues par les anciens élèves des pensionnats indiens. En 2001, on a créé le Bureau de la résolution des questions des pensionnats indiens Canada, un ministère distinct qui avait pour mandat de se pencher sur les questions relatives aux séquelles des pensionnats indiens et de gérer et régler les réclamations à cet égard. Il incombait donc au BRQPIC d'administrer les réclamations présentées par les anciens élèves des pensionnats indiens. Selon le rapport Estimating the Residential School Attendee Population – For the Years 2001, 2005 and 2006 publié par Siggner & Associates en 2005, le nombre d'anciens élèves des pensionnats indiens toujours vivants en 2006 était estimé à 78 994.

En mai 2006, le gouvernement du Canada annonçait que la Convention de règlement avait été approuvée par toutes les parties et, en mars 2007, celle-ci était approuvée par neuf tribunaux canadiens. En vertu de cette convention, un fonds en fiducie de 1,9 milliard de dollars a été créé au titre du Paiement d'expérience commune, qui allait permettre de verser 10 000 $ aux anciens élèves pour leur première année complète ou partielle de résidence dans un pensionnat indien admissible, plus 3 000 $ pour chaque année supplémentaire complète ou partielle. Conformément à la Convention de règlement, s'il restait plus de 40 millions de dollars dans le fonds en fiducie après versement de toutes les sommes au titre du Paiement d'expérience commune, ces fonds seraient offerts aux bénéficiaires du PEC qui en feraient la demande sous la forme d'un crédit personnel non monétaire pouvant aller jusqu'à 3 000 $ par personne, à des fins d'éducation.

En août 2007, les parties à la Convention de règlement ont finalement approuvé le protocole de validation du PEC.

Il faut lire le présent rapport en tenant compte du contexte dans lequel le BRQPIC a dû mettre en œuvre le PEC et des défis qui en ont résulté pour le personnel. Par exemple, une période de consultation a suivi la décision des tribunaux, en mars 2007. Ces consultations, menées avec le Comité national d'autorisation, visaient à officialiser un cadre de processus conforme à la Convention de règlement. L'élaboration de ce cadre n'a pris fin qu'en août 2007, un mois à peine avant le lancement du PEC. Il a donc fallu concevoir et mettre en œuvre le processus du PEC dans un délai très court, tout en faisant face à divers problèmes. Dans les régions, le personnel ministériel du BRQPIC a également dû relever de nombreux défis liés à l'administration de l'initiative. Néanmoins, dans l'ensemble, le BRQPIC a réglé ces problèmes conformément au calendrier établi pour le PEC.

Questions exclues de l'évaluation

L'étude se fondait sur la définition du rôle du BRQPIC précisée dans le protocole d'entente qu'il a conclu avec Service Canada, ces deux organisations ayant conjointement administré le PEC. Elle ne portait toutefois pas sur les questions relatives à la pertinence ou à l'efficacité du PEC, et ce pour plusieurs raisons, entre autres parce que, la Convention ayant été imposée par les tribunaux, le gouvernement était légalement tenu de mettre en œuvre toutes ses composantes. Le Ministère a fait des efforts délibérés pour éviter de soumettre les bénéficiaires du PEC à de multiples processus de collecte de données, ce qui aurait été fastidieux pour eux et aurait pu être perçu comme une nouvelle forme de victimisation des anciens élèves. De plus, le point de vue des anciens élèves avait été pris en compte dans une étude réalisée par la Fondation autochtone de guérison et la pertinence et l'efficacité du PEC avaient fait l'objet d'une évaluation par Service Canada.

Constatations générales issues de l'étude sur les leçons retenues

La Convention de règlement est le premier et le plus important règlement de recours collectif de l'histoire du Canada. Elle a mis à l'épreuve les capacités du BRQPIC, et il est important de reconnaître d'entrée de jeu que les employés ont travaillé d'arrache-pied dans le but d'offrir les services liés au PEC. Ils ont fait preuve d'un grand professionnalisme et d'un engagement hors du commun et se sont employés à répondre aux besoins des anciens élèves avec un dévouement louable. Comme le révèle l'étude, le mot d'ordre qui guidait la mise en œuvre du PEC était : « Ce travail doit être accompli, point à la ligne ». L'organisation voulait ainsi s'assurer que le Canada s'acquitterait de l'ensemble de ses obligations et engagements envers les anciens élèves et leurs familles.

Qu'est-ce qui a bien fonctionné?

L'exécution du PEC peut dans l'ensemble être considérée comme une réalisation positive, malgré les nombreux défis qui ont dû être surmontés, défis qui permettent de tirer des leçons qui seront utiles dans le cadre de futures initiatives.

Contrôles financiers, formulaires et procédures

Les documents examinés révèlent que le processus de validation et de paiement effectué au moyen du système financier de la stratégie de mise en œuvre de l'application Oracle du BRQPIC comportait deux points de contrôle clés, prévus aux articles 34 et 35 de la Loi sur la gestion des finances publiques. En vertu de l'article 34, l'admissibilité ou le droit du demandeur à obtenir un paiement devait être confirmé par signature et, en vertu de l'article 33, la somme de 8 000 $ versée dans le cadre du processus de paiement anticipé et déductible de tout paiement ultérieur au titre du PEC exigeait également une autorisation signée. Service Canada effectuait également une vérification préalable pour s'assurer que des points de contrôle adéquats étaient inclus.

Gestion des opérations

Les structures, les ressources, les relations, les plans et les outils clés étaient en place. Toutefois, lorsque les ressources du BRQPIC, débordées, n'ont pas suffi à répondre à l'énorme demande qui a fait suite à la Convention de règlement, notamment aux demandes de réexamen, les responsables du BRQPIC ont accru les niveaux de ressources et ont augmenté le recours à des entrepreneurs du secteur privé dans le but de combler les besoins pressants des demandeurs.

Le personnel a fait preuve d'un dévouement et d'une endurance remarquables, tout en réagissant rapidement à des situations instables. La capacité du personnel du PEC à intervenir dans des situations urgentes a été un facteur déterminant qui a permis de garder le rythme et d'atteindre les jalons clés qui avaient été fixés (notamment la livraison des chèques aux anciens élèves). Deux défis imprévus illustrent bien les réalisations du personnel. Il s'agit tout d'abord de la soudaine avalanche de demandes présentées, puis de l'émission d'une directive du ministre, en novembre 2007, exigeant que le personnel du PEC termine le traitement de 53 000 dossiers avant le 22 décembre. L'efficacité du personnel du PEC à répondre à une telle demande témoigne de la capacité du BRQPIC à gérer de solides opérations sur le terrain et à modifier ses stratégies au fur et à mesure que la situation évoluait.

Rayonnement

La décision de mobiliser la collectivité dès le début de l'application de la Convention de règlement s'est avérée judicieuse. Les membres des collectivités ont recruté et aidé les demandeurs. Selon la majorité des répondants clés interviewés dans le cadre de l'étude, leur participation a été très utile sur le plan du rayonnement. Ainsi, les initiatives de communication du PEC ont contribué à faire en sorte que la collectivité autochtone soit bien informée des avantages offerts aux anciens élèves des pensionnats indiens dans le cadre de la Convention de règlement.

Initiative de sensibilisation

Autre exemple des mesures prises pour intégrer la collectivité dès le départ : l'initiative de sensibilisation destinée aux anciens élèves, mise en œuvre au début du processus de PEC. Dans le cadre de cette initiative, les anciens élèves ont été informés de l'importance de posséder un compte bancaire et on leur a recommandé d'agir avec prudence, d'être attentifs aux comportements des membres de leur famille et de leur collectivité et de se protéger des personnes malintentionnées qui pourraient essayer de les induire en erreur ou de profiter d'eux. Il s'agissait là d'une initiative importante qui a permis de contrôler ou, du moins, de réduire dans une certaine mesure les risques que les bénéficiaires soient trompés.

De l'avis des personnes interviewées pendant l'étude, l'initiative de sensibilisation a été une réussite. La collaboration d'un membre influent de la collectivité autochtonevenu au BRQPIC pour symboliquement passer un appel au bénéficiaire auquel était destiné le tout premier chèque illustre bien cette réussite. Selon certains témoignages, lorsque ce premier appel a été passé, le bénéficiaire joint par téléphone s'est exclamé : « Vous êtes un arnaqueur! », ce qui démontre bien l'efficacité de l'initiative de sensibilisation. Certains ont aussi souligné que des membres de la Gendarmerie royale canadienne et d'autres intervenants ont veillé à protéger les anciens élèves des pensionnats indiens.

Communication

Les communications avec le personnel se sont établies très tôt et de façon étendue. L'éloignement géographique des bureaux du Ministère a néanmoins donné lieu à des difficultés et à des défis et il est arrivé que le personnel du bureau de Vancouver ne reçoive pas certains des renseignements destinés à tous les administrateurs du PEC. Par exemple, selon divers documents et témoignages, à la fin de l'été et au début de l'automne 2007, des changements apportés à l'effectif et à la structure organisationnelle ont causé de tels problèmes de communication que l'information ne se rendait pas à l'ensemble des membres du personnel de l'unité de l'analyse et de la recherche nationale. Au fil du temps toutefois, on a résolu ces difficultés et les communications se sont améliorées.

Cette amélioration est manifeste à la lecture de certains documents indiquant que le BRQPIC a tenu des séances sur les pratiques exemplaires dans le but d'améliorer les communications et d'en assurer le contrôle. Par exemple, l'unité de recherches du PEC a invité tous les chercheurs et les employés du PEC à des séances sur les pratiques exemplaires où on a donné des éclaircissements sur diverses questions relatives au processus et cerné méthodes à utiliser pour en améliorer le rendement global.

Autre réalisation clé du PEC : l'élaboration de processus administratifs et de gouvernance bien structurés. L'administration ministérielle a réuni les principaux décideurs dans le but d'assurer la reddition de comptes et le suivi et, ultimement, la réussite de l'initiative. Ainsi, les cadres supérieurs, qui étaient en communication régulière avec le personnel, ont surveillé l'évolution et la gestion des travaux, s'acquittant ainsi de leurs responsabilités publiques et financières à l'égard du PEC. Comme la production de rapports et la reddition de compte aux cadres supérieurs s'effectuaient principalement par l'entremise d'un gestionnaire, les rapports positifs qui se sont établis entre eux ont grandement facilité le processus. Les auteurs de l'étude ont notamment constaté que le directeur du bureau de Vancouver se rendait fréquemment dans la région de la capitale nationale et que, dans la mesure du possible, il informait le personnel du bureau de Vancouver de la situation relative au PEC dans cette région et inversement.

Difficultés principales

Les difficultés de la mise en œuvre du PEC étaient liées à plusieurs facteurs, dont les importants travaux qu'exigeait le système de technologie de l'information (TI) et l'instabilité de l'environnement opérationnel. En fait, de multiples facteurs concurrents ont donné lieu aux nombreuses difficultés que le PEC a affrontées. Dans l'ensemble et à des degrés divers, l'étude révèle que, même si le processus du PEC a atteint des objectifs clés en matière de mise en œuvre, certains secteurs de la gestion et de l'administration qui posaient problème (voir ci-dessous) n'ont pas reçu toute l'attention qu'ils méritaient à l'étape de la mise en œuvre du PEC.

Technologie de l'information

Les services de TI, un élément névralgique de la mise en œuvre du PEC, ont été exécutés en retard et de façon inefficace, ou n'ont tout simplement pas été fournis au cours des premières étapes, ce qui a causé des retards dans la prestation des services liés au PEC. Le PEC était assuré par deux ministères : Service Canada et le BRQPIC. Service Canada, d'une taille de beaucoup supérieure à celle du BRQPIC, imposait de multiples exigences et possédait une solide expérience en matière de prestation de services, alors que le BRQPIC était un petit ministère à mandat unique. Des protocoles rigides devaient être suivis avant de procéder à des changements dans le domaine des TI à Service Canada, notamment en ce qui concernait les modèles de lettres de réponse.

L'étape de la préparation en vue de la mise en œuvre d'une initiative nationale aussi vaste et complexe que le PEC exigeait un certain temps. Compte tenu des conséquences bien connues que pouvaient avoir les retards dans la livraison des chèques aux anciens élèves, il aurait fallu déployer plus tôt les importants efforts nécessaires à l'établissement des principales structures, avant même l'approbation de la Convention de règlement, c'est-à-dire en août 2007 au plus tard, soit un mois avant la mise en œuvre du PEC. À cela s'ajoute le fait qu'à cette époque le BRQPIC se préparait à un changement organisationnel et à son intégration au ministère des Affaires indiennes et du Nord Canada, alors devenu Affaires autochtones et Développement du Nord Canada (aujourd'hui Affaires autochtones et du Nord Canada).

Les problèmes en TI ont également affecté la coordination entre les membres du PEC, en raison de leur éloignement géographique. Les outils de TI permettent d'intégrer de multiples facteurs et entités, ce qui facilite les communications, l'uniformité et l'exécution des tâches et d'autres responsabilités. L'étude révèle toutefois que les problèmes de TI ont nui à la coordination des travaux des deux bureaux du BRQPIC, du fait notamment qu'ils n'appliquaient pas les mêmes normes.

Le Comité d'administration national

Le Comité d'administration national, un comité multipartite chargé de superviser l'administration de la Convention de règlement, a été constitué au titre d'une exigence de la Convention de règlement. Le Comité s'efforçait de prendre des décisions par consensus mais, à défaut, ses décisions devaient reposer sur le vote majoritaire de cinq de ses membres. Lorsqu'il a élargi les exigences relatives aux rapports de recherche, le Comité d'administration national a ajouté un processus supplémentaire qui s'appliquait après la première décision, qui incombait exclusivement au BRQPIC, et la décision de réexamen. De plus, comme le Comité d'administration national instruisait les appels déposés par les demandeurs dont la demande avait été rejetée, ce qui a entraîné la création d'un processus particulier à cette fin et causé des retards. Le Comité d'administration national lui-même n'avait pas prévu le grand nombre de demandes de réexamen qui allaient lui être soumises. Le BRQPIC (c.-à-d. les responsables de la mise en œuvre du PEC) a dû assurer un suivi afin de veiller à ce qu'aucun ancien élève des pensionnats indiens ne « passe à travers les mailles » du système en raison de ce « processus alternatif ».

Plan d'urgence

À l'étape qui a précédé l'approbation de la Convention de règlement, il n'existait aucun plan d'urgence. Les auteurs de l'étude n'ont trouvé aucun document démontrant l'existence d'un plan d'urgence entre mai 2006, lorsque le gouvernement du Canada a annoncé que toutes les parties approuvaient la Convention de règlement, et mars 2007, lorsque la Convention a été approuvée par neuf tribunaux canadiens. En outre, la plupart des réponses du BRQPIC à la Convention de règlement ont été mises en œuvre simultanément et en temps réel, dans le but de satisfaire aux exigences de la Convention. L'élaboration d'un plan d'urgence, même non définitif, avant l'application de la Convention de règlement, aurait été extrêmement utile dans le cadre des travaux du PEC.

L'application de la Convention de règlement a donné lieu à un projet d'une ampleur colossale. De façon générale, l'étude a permis de conclure que le BRQPIC (le personnel du PEC) a assuré un contrôle interne efficace de la majorité des activités clés associées à la prestation des services liés au PEC. Il a toutefois fallu apporter des mesures correctives dans certains domaines. À cette fin, les responsables ont pris des décisions et révisé des pratiques qui ont permis de renforcer la reddition de comptes générale et d'améliorer la gestion des processus du BRQPIC. À l'heure actuelle, le PEC en est à réduire graduellement ses activités, lesquelles devraient prendre fin lorsque les tribunaux auront rendu une décision pour chacune des demandes d'ajout d'écoles à la liste des écoles visées par la Convention de règlement.

1.1 Aperçu

La Direction générale de l'évaluation, de la mesure du rendement et de l'examen (DGEMRE) du Secteur de la vérification et de l'évaluation d'Affaires autochtones et Développement du Nord Canada (AADNC) a réalisé une étude sur les leçons retenues du processus de Paiement d'expérience commune (PEC). Cette étude a été réalisée dans le but d'obtenir une évaluation indépendante de la manière dont le Bureau de la résolution des questions des pensionnats indiens Canada (BRQPIC) s'est acquitté de ses responsabilités à l'égard du PEC, l'une des composantes de la Convention de règlement relative aux pensionnats indiens. L'étude des leçons retenues de l'expérience du PEC devrait guider et orienter les futures initiatives gouvernementales dans le cadre desquelles des paiements compensatoires semblables à ceux du PEC seront versés.

La Fondation autochtone de guérison a effectué des études sur l'incidence des paiements forfaitaires compensatoires versés en 2007^{Note de bas de page 2} et sur celle du versement du PEC aux bénéficiaires en 2010^{Note de bas de page 3}. De plus, Service Canada (qui relève d'Emploi et Développement social Canada) a procédé à une évaluation de ses responsabilités dans le cadre du PEC en mai 2013^{Note de bas de page 4}. L'étude sur les leçons retenues produites par AADNC servira de complément à ces études en mettant l'accent sur l'application de la Convention de règlement relative aux pensionnats indiens (appelée ci-après la « Convention de règlement ») par le BRQPIC et en examinant de quelle manière le Bureau a conçu et assumé ses responsabilités à l'égard du PEC. L'étude porte sur la période allant de l'exercice 2007-2008 à l'exercice 2012-2013.

1.2 Objectifs de l'étude sur les leçons retenues

L'objectif général de l'étude consistait à informer le gouvernement du Canada des leçons et des pratiques exemplaires issues de l'exécution du PEC afin de guider la conception et la réalisation d'éventuels autres programmes de paiements compensatoires. La réalisation d'une « étude sur les leçons retenues » consiste à recueillir, documenter et analyser les réactions aux événements clés survenus pendant la conception et la mise en œuvre d'un programme dans le but d'aider à la réalisation future de programmes comparables.

Pendant le cycle de vie de chaque projet et de chaque programme, on tire des leçons et on découvre des occasions d'amélioration en documentant les pratiques exemplaires qui ont été mises au point et appliquées. La recension des leçons retenues fait partie intégrante du processus d'amélioration continue appliqué dans le cadre de tout projet ou programme; cette pratique aide les administrateurs à cerner les causes profondes des problèmes survenus pendant la prestation du programme. Elle permet aussi de ne pas faire face aux mêmes problèmes dans le cadre d'autres programmes de nature semblable.

1.3 Profil et contexte du programme du PEC

Schéma 1 (selon le protocole d'entente)

Équivalent textuel de la Schéma 1 (selon le protocole d'entente)

Le diagramme est composé de deux cercles se chevauchant qui créent trois sections distinctes. La première section montre les responsabilités de Service Canada :

• investi du pouvoir exclusif de signer aux fins des articles 32 et 33 de la Loi sur la gestion des finances publiques (LGFP);
• reçoit les demandes de PEC, vérifie qu'elles sont complètes et fait un suivi pour obtenir les renseignements manquants, s'il y a lieu;
• documente et valide l'identification d'après l'acte de naissance original ou des documents tels que : permis de conduite, carte de statut d'Indien, carte d'assurance-maladie, passeport canadien (avec photo);
• traite les demandes par l'entremise de centres de traitement spécialisés;
• envoie les données pertinentes sur les demandes de PEC à AADNC aux fins de décision;
• après réception de la décision d'AADNC, fait un contrôle par rapport aux relevés des acomptes versés;
• avise le demandeur de la décision;
• avise Travaux publics et Services gouvernementaux Canada d'émettre le paiement;
• fournit des renseignements généraux par les moyens suivants : en personne, activité de sensibilisation, centre d'appels, Internet, poste.

La deuxième section (à l'intersection des cercles) présente les « responsabilités communes » de Service Canada et d'Affaires autochtones et Développement du Nord Canada (maintenant Affaires autochtones et du Nord Canada), soit :

• créer les documents de base;
• fournir des documents d'information sur le traitement des demandes de PEC et administrer le Fonds en fiducie conjoint;
• créer des systèmes et des procédures pour échanger des renseignements au besoin afin d'administrer le Fonds en fiducie conjoint de 1,9 milliard de dollars;
• répondre aux demandes de renseignements, aux demandes d'accès à l'information et de protection des renseignements personnels et à la correspondance;
• respecter les normes de service et les échéanciers du PEC;
• voir à la protection des renseignements personnels;
• créer et établir les formulaires et les processus pour les demandes de PEC;
• gérer et atténuer les risques.

La troisième section montre les responsabilités d'Affaires autochtones et Développement du Nord Canada (maintenant Affaires autochtones et du Nord Canada) :

• investi du pouvoir de signature exclusif aux fins de l'article 34 de la LGFP (Service Canada a sous-délégué ses responsabilités à l'égard de l'article 34 à AADNC);
• fournir du soutien et des renseignements afin de guider les fonctionnaires du Ministère et les organismes centraux et leur faire rapport;
• répondre aux demandes de renseignements et à la correspondance; examiner toutes les preuves documentaires disponibles pour corroborer la fréquentation d'un pensionnat indien;
• valider que les écoles font partie du PEC;
• informer Service Canada des décisions de verser une indemnité;
• informer mensuellement Service Canada de tous les appels réglés et en instance.

 

2.1 Questions et leçons retenues

L'une des composantes clés du succès de l'évaluation d'un programme réside dans les leçons retenues. En vertu de la Politique sur l'évaluation de 2009 du Conseil du Trésor, une évaluation devrait explorer cinq questions fondamentales relatives à la pertinence (la nécessité de poursuivre le programme, la concordance avec les priorités du gouvernement, la cohérence avec les rôles et les responsabilités du gouvernement fédéral) et au rendement (l'atteinte des résultats attendus et la démonstration de l'efficacité et de la rentabilité).

Toutefois, cette étude est particulière en ce sens que l'accent est mis principalement sur les leçons apprises et les pratiques exemplaires en vue de documenter d'éventuelles initiatives futures. Ainsi, les principaux enjeux qui ont été examinés dans le cadre de cette étude ont été la conception et la prestation de services, l'efficience (utilisation des ressources), les leçons retenues et les pratiques exemplaires.

Conception et prestation – Un programme bien conçu oriente le processus de mise en œuvre, facilite la surveillance de la mise en œuvre et fournit une base solide pour l'évaluation du rendement. Les problèmes associés à la conception du programme sont principalement évalués à l'aide du modèle logique du programme. Par exemple, la conception du PEC a été examinée de manière à établir des liens entre les composantes de l'initiative.

Efficience du programme – L'efficience est axée sur la conversion de ressources (intrants) en extrants qui, en retour, facilitent l'atteinte des résultats attendus. Par exemple, on a examiné les extrants produits dans la réalisation des résultats attendus en tenant compte de la quantité, de la quantité, de l'opportunité et de la pertinence des extrants produits. De plus, on a cherché à comprendre pourquoi la direction a choisi telle approche de la conception et de la prestation de services à la lumière du contexte, des risques et des estimations du PEC et on a analysé les processus utilisés pour produire ces extrants. Ainsi, cet aspect de l'efficience du programme peut s'appuyer sur la démarcation entre la logique et la théorie des programmes, en plus d'y être étroitement lié.

Leçons retenues – Ceci s'attendait à mettre en lumière les forces ou les faiblesses de la préparation, de la conception et de la mise en œuvre qui affectent souvent le rendement, les résultats et les répercussions.

Pratiques exemplaires – Il s'agit d'une méthode, une technique ou un processus éprouvés pour atteindre un résultat donné dans des circonstances particulières et de manière efficace (la mise en œuvre de la Convention de règlement a contribué à l'atteinte du résultat stratégique).

3.1 Objectif

Cette étude visait d'abord et avant tout à déterminer les leçons apprises et les pratiques exemplaires utilisées en se fondant sur le rôle du Bureau de la résolution des questions des pensionnats indiens Canada (BRQPIC) dans la mise en œuvre (conception, prestation et efficience) du PEC.

3.2 Portée

L'étude couvrait les exercices financiers de 2007-2008 à 2012-2013. Elle comprenait les activités du BRQPIC relativement au PEC, à l'exclusion de celles entreprises par d'autres ministères et organismes partenaires ou intervenants. Toutefois, l'étude a reconnu la nature horizontale et multiministérielle ou multiorganisme du PEC, ainsi que le prescrit la Convention de règlement.

Les problèmes ont été résolus dans le cadre d'une série de questions précises auxquelles une réponse a été fournie à la section 4.

3.3 Méthodologie

Un mandat initial élaboré en consultation avec le Secteur de la résolution et des affaires individuelles constituait la base de la méthodologie de la présente étude. Les principales constatations, conclusions et recommandations présentées dans le rapport ont été tirées de sources multiples et analysées au moyen des trois méthodes suivantes :

1. Recension des documents, des dossiers et des données : les documents, les dossiers et les données fournis par les responsables du PEC ont été analysés. Ils comprenaient notamment : un protocole d'entente lié au PEC, un rapport ministériel sur le rendement, des rapports sur les plans et les priorités, des discours du Trône et des rapports trimestriels et annuels. Ces documents ont aidé à résoudre les questions touchant le temps de traitement et les coûts administratifs. Les données d'intérêt portaient notamment sur le nombre de demandes reçues, traitées ou rejetées, le temps nécessaire pour vérifier l'admissibilité, le montant de la rémunération et le temps nécessaire pour obtenir les approbations.
2. Entrevues avec les répondants clés : entrevues par téléphone et en personne avec les intervenants internes et externes. Neuf entrevues ont été réalisées avec les représentants d'AADNC et de Service Canada. Bien que le nombre de personnes interviewées ait été relativement peu élevé, compte tenu de l'accent mis sur les leçons apprises et les pratiques exemplaires, cela a permis de rassembler des idées et des points de vue en lien avec les futures initiatives.
3. Recension des écrits et analyse comparative internationale : un examen des écrits a été effectué à la fois sur les pratiques nationales et internationales en lien avec les procédures de redressement et les conventions de règlement, le tout étant axé sur l'ouverture, la planification, l'exécution, la surveillance, le contrôle et la fermeture des dossiers. Les forces et les faiblesses ont été examinées à chacune de ces étapes. Six analyses comparatives ont été effectuées :
   • Le programme d'indemnisation des anciens élèves de Jericho (Colombie-Britannique)
   • Le programme d'indemnisation du Shelburne Youth Training Centre (Nouvelle-Écosse)
   • Le programme d'indemnisation de Grandview Training School for Girls (Ontario)
   • Le programme d'indemnisation de Kingsclear Training School (Nouveau-Brunswick)
   • Le programme d'indemnisation de Sir James Whitney School for the Deaf (Ontario)
   • Le fonds de Tasmanie pour les générations volées (Australie)

3.4 Difficultés ou limitations et stratégies d'atténuation

L'étude a été précisément conçue pour éviter que les expériences vécues par les anciens étudiants des pensionnats indiens ne se reproduisent. Comme pour toute étude faisant appel à des méthodologies, les limites associées à celle-ci comprenaient notamment :

• La nature et la complexité du PEC et l'obligation de ne pas interroger les demandeurs pour les raisons énoncées précédemment (p. ex., la sensibilité de la question). En outre, les résultats des entrevues en général comportaient des limites, notamment du fait que les renseignements obtenus des personnes interviewées étaient fondés sur des impressions. L'équipe d'évaluation a également été confrontée à des problèmes de disponibilité, d'autant plus que les répondants clés interviewés ne souhaitaient pas nécessairement participer à l'étude.
• La nature « horizontale » complexe et à multiples facettes du PEC. Le PEC était une initiative horizontale complexe lancée à l'échelle nationale, accompagnée d'importantes variantes entre les provinces et mettant en cause toute une gamme d'acteurs et des groupes d'intervenants clés. En fait, abstraction faite de ces limitations, le rôle qu'a dû jouer le BRQPIC constituait un défi en soi.
• L'impossibilité de vérifier dans le cadre de cette étude si les plaintes formulées contre les centres d'appels étaient précisément dirigées contre le BRQPIC ou Service Canada ou les lignes téléphoniques du PEC exploitées par d'autres organisations gouvernementales ou non gouvernementales.
• La difficulté de distinguer le rôle du BRQPIC, étant donné la complexité de la mise en œuvre et de la participation des différents partenaires.

La Cour

Une entente de principe juridiquement contraignante pour l'ensemble des parties a été approuvée par la Cour en novembre 2005. La Cour a continué à superviser la Convention de règlement. Cela est important, car l'approche de la prestation des services liés au PEC qui a fait suite à des consultations menées entre le BRQPIC et les parties intéressées devait être approuvée par la Cour avant sa mise en œuvre.

Les préoccupations relatives à l'administration du programme soulevées par la Cour ont été palliées par la nomination d'un amicus curiae ou d'un « ami de la Cour ». Cette personne, financée par le gouvernement, s'est vu confier l'autorité de veiller au respect de la Convention de règlement par le Canada. Ainsi, l'ami de la Cour avait pleinement accès à tous les aspects de la Convention de règlement, y compris l'administration du PEC et du processus d'évaluation indépendant, à simple fin d'en faire rapport à la Cour. Ainsi, la Cour pouvait, dès réception d'un avis ou d'un renseignement de l'ami de la Cour, exiger des parties à la Convention de règlement qu'elles se conforment aux modalités de celle-ci, s'il s'avérait qu'une infraction avait été commise.

Par ailleurs, le gouvernement a géré le financement et la mise en œuvre de la Convention de règlement en fournissant du soutien ministériel aux organismes responsables de l'ensemble des obligations découlant de la Convention, y compris le processus d'évaluation indépendant, la mise en place de la Commission de vérité et réconciliation, les demandes visant l'ajout de nouveaux établissements en tant que pensionnats indiens en vertu de l'article 12 de la Convention de règlement, le financement de la Fondation autochtone de guérison, la mise en œuvre de services de soutien en santé mentale, l'établissement d'un fonds qui servira à la tenue d'activités de commémoration et le PEC (le BRQPIC et Service Canada étant conjointement responsables de l'administration du PEC). Cela signifiait que si le gouvernement du Canada ne répondait pas aux exigences et aux échéanciers des services prescrits ou s'il ne fournissait pas les ressources exigées, la Cour pouvait prendre des mesures à cet égard. La Cour pouvait donc faire appel à un large éventail d'ordonnances de conformité, depuis l'imposition d'une ordonnance visant à rectifier une lacune précise, en passant par l'exercice de son autorité pour retirer le Canada en tant qu'administrateur, si la prestation des services organisationnels se révélait insatisfaisante, mais une telle intervention était jugée peu probable. De plus, la Cour était en mesure d'imposer des ordonnances additionnelles, lorsque cette mesure était jugée nécessaire pour assurer la mise en œuvre intégrale et en temps voulu de la Convention de règlement. Ainsi, bien que le BRQPIC ait agi à titre d'organisme responsable, il n'exerçait pas un contrôle total sur la suite à donner à la Convention de règlement.

Défis liés à la gestion des ressources humaines

Le personnel ou les ressources humaines jouent un rôle clé au sein d'une organisation, car ce sont les gens qui assurent l'essentiel du travail. Les divers gestionnaires d'une organisation, y compris les professionnels des ressources humaines, ont l'importante responsabilité de recruter, maintenir et structurer les gens de manière à ce qu'ils puissent mener à bien ces activités. Il faut non seulement recruter, embaucher et gérer des employés, mais, entre autres choses, il faut coordonner le versement de prestations aux employés et leur proposer des stratégies de formation et de perfectionnement.

À l'interne, lorsque la Cour a approuvé la Convention de règlement, le BRQPIC a dû s'attaquer à des problèmes de ressources humaines. Il a dû faire face à des changements et à des défis constants tout au long de la mise en œuvre de la Convention de règlement. Par exemple, le BRQPIC n'avait pas la capacité organisationnelle (sur le plan des ressources humaines et de la mise en œuvre) pour répondre au nombre élevé de demandes. L'approbation de la Convention de règlement a entraîné une charge de travail accrue pour le BRQPIC qui est passé de deux volets de travail, lesquels étaient liés à la résolution de plaintes pour sévices subis dans un pensionnat indien (le mode de règlement extrajudiciaire et le service de contentieux), aux cinq composantes de la Convention de règlement, incluant le PEC. Les deux volets de travail ont été poursuivis pendant un certain temps après la mise en œuvre de la Convention de règlement, si bien que le BRQPIC n'a pas pu entreprendre les travaux de conception et de mise en œuvre du PEC dès le départ, et qu'il a ajouté ce volet à l'infrastructure de règlement des revendications et à la culture organisationnelle existantes.

Entre autres enjeux opérationnels et commerciaux ayant des répercussions sur les priorités des employés et sur les priorités en matière de dotation au gouvernement fédéral en 2006, citons le « rétablissement de l'équilibre fiscal au Canada » qui visait à résorber le déséquilibre fiscal avec les provinces et l'éventuelle réaffectation des ressources pour traiter cette priorité. Ces priorités pangouvernementales ont repoussé les limites de la capacité des ressources humaines du BRQPIC, car elles devaient répondre à cette nouvelle demande, tout en préparant la Convention de règlement, dont l'incidence demeurait imprécise à ce moment pour l'ensemble des parties concernées.

Un autre enjeu exigeant l'attention de l'ensemble des ministères fédéraux avait trait à la modernisation du système de classification prévue par le gouvernement du Canada, qui visait à renforcer et à moderniser la fonction publique pour en faire un des dix meilleurs employeurs au Canada. Le processus de conversion du groupe Économique et services de sciences sociales signifiait que certaines catégories d'employés du gouvernement fédéral risquaient de voir leur poste d'attache reclassifié dans d'autres groupes professionnels. D'autres problèmes ont été soulevés, notamment en ce qui touche le besoin pour les employés de savoir quel serait l'impact de ces changements sur le travail et la classification des emplois. Le BRQPIC a dû répondre à une multitude de questions concernant le processus de conversion et ses effets sur les employés. L'examen de documents a montré qu'il n'était pas le seul dans cette situation, mais que d'une manière générale, les difficultés auxquelles il était confronté étaient importantes et devaient être abordées de manière stratégique.

Par exemple, l'une des grandes difficultés concernait le traitement du PEC; en effet, d'après les documents examinés, il était évident que les obligations du BRQPIC à ce chapitre exigeaient une main-d'œuvre non seulement qualifiée, mais également très motivée. Il a donc fallu embaucher de nouveaux recherchistes, des consultants et des entrepreneurs pour traiter le volume de demandes qui s'annonçait élevé dans un court laps de temps, soit de septembre à la mi-octobre 2007. Ces demandes devaient être traitées individuellement, efficacement et rigoureusement afin d'indemniser les bénéficiaires avec une diligence raisonnable.

En lien avec cette situation, il fallait créer une structure indépendante pour la mise en œuvre du processus d'évaluation indépendant et établir une Direction du règlement des différends et des opérations afin d'assurer que le BRQPIC soit en mesure de répondre à ses obligations en matière de règlement des différends et qu'il puisse se préparer en vue de l'application du processus d'évaluation indépendant. Pour ce faire, il a non seulement fallu revoir, mais également réoutiller les ressources humaines du Ministère et réinvestir dans celles-ci.

Une autre difficulté liée aux ressources humaines a fait surface au cours de l'étude. En effet, il a fallu offrir une formation destinée à sensibiliser le personnel de première ligne affecté au PEC (centres d'appels, etc.).

Outre les défis à relever au chapitre des ressources humaines et de la dotation, le BRQPIC a été confronté à des difficultés d'approvisionnement, car près de 300 consultants en recherche ont été embauchés à l'échelle nationale pour assurer la prestation du PEC. Au milieu de l'année 2007, le BRQPIC s'est vu confier la responsabilité de mettre en œuvre ses propres offres à commandes pour la prestation de services de recherche de Travaux publics et Services gouvernementaux Canada. Il a donc fallu lancer un appel de proposition juste au moment où les demandes en vertu du PEC ont commencé à arriver. Bien qu'en principe les entrepreneurs ne soient pas considérés comme des membres du personnel, le BRQPIC devait superviser, former, surveiller le contrôle de la qualité et discuter avec les nombreuses sociétés qui représentaient les consultants.

Le BRQPIC a investi dans les gens pour ensuite prêter main-forte aux gestionnaires intermédiaires et donner de la formation sur les outils et les techniques opérationnelles afin de veiller à surmonter les difficultés liées à un environnement à stress élevé et en perpétuelle transformation. Avec le fort taux de roulement auquel les ministères sont confrontés, le BRQPIC a dû veiller à bien planifier la relève et l'échange des connaissances de manière à maintenir ou à améliorer le rendement.

Les postes à durée déterminée et les emplois occasionnels figuraient parmi les options de dotation utilisées pour atténuer l'impact des postes de conception et de prestation du PEC laissés vacants, mais comme nous l'avons constaté à la lecture de l'étude sur les enseignements tirés de l'expérience, cela n'a pas suffi. La nature hautement prioritaire de la décision de la cour exigeait plus de ressources humaines, d'autant plus que le tiers des employés affectés au BRQPIC ont été déployés dans la région de la capitale nationale, à Vancouver et à Regina^{Note de bas de page 10}. De plus, les employés, notamment ceux de la région de la capitale nationale, ont été déployés dans les bureaux de divers secteurs géographiques.

Défis liés à la gestion du changement

Défis liés à la gestion des communications

Après que les employés eurent été déployés dans divers secteurs géographiques ainsi que dans la région de la capitale nationale, il fallait absolument mettre en place et maintenir des moyens de communication puissants, réguliers et fiables, non seulement pour les administrateurs du PEC, mais également entre le PEC et tout le personnel du Ministère. Le besoin de communications se faisait sentir dans trois secteurs clés : 1) au niveau de la direction – au sein de l'unité de l'analyse et de la recherche nationale (entre la Direction nationale de recherche et d'analyse à Vancouver et la Direction nationale de recherche et d'analyse à Ottawa); 2) à l'échelle des secteurs – entre la Direction nationale de recherche et d'analyse et le service de coordination du PEC et avec le reste du BRQPIC ou le Secteur de la résolution et des affaires individuelles; et 3) à l'externe – entre le BRQPIC et AADNC et d'autres ministères et intervenants du gouvernement fédéral.

Situation des effectifs

Les changements importants subis par le BRQPIC et le fort roulement de personnel connu au cours de l'exercice 2006-2007 ont également mis en évidence la nécessité de s'attaquer au problème de déstabilisation des effectifs de sorte le PEC soit conçu et mis en œuvre de façon efficace et économique. En fait, les gestionnaires de l'unité de l'analyse et de la recherche nationale et de l'unité de coordination du PEC devaient s'occuper constamment de la dotation au lieu de se consacrer à temps plein aux besoins relatifs au PEC. À proprement parler, le PEC était un important projet de dotation et il nécessitait une attention immédiate. De plus, le BRQPIC devait embaucher massivement en vue de respecter ses obligations en vertu de la Convention de règlement. Outre la dotation, l'unité de l'analyse et de la recherche nationale devait s'acquitter constamment de responsabilités liées à une équipe imposante d'experts-conseils en recherche.

Dans ce contexte, l'étude a mis en lumière le fait que les tâches urgentes et pressantes se rapportant à la Convention de règlement s'ajoutaient aux activités normales du BRQPIC, en tant que ministère à part entière, comme le bien-être en milieu de travail (p. ex., les horaires de travail souples), l'apprentissage et le perfectionnement professionnel, l'orientation des nouveaux employés, les profils de compétence et les possibilités d'apprentissage, ainsi que la formation donnée aux experts-conseils en recherche. Toutes ces activités étaient nécessaires pour aider les employés à faire avancer le processus de guérison et de réconciliation voulu par la Convention de règlement.

Mais ce qui rendait unique la situation du PEC et du BRQPIC, par rapport à d'autres ministères soumis aux mêmes types de pressions, était la nature même du processus du PEC et du travail s'y rapportant. Surtout, le personnel devait composer avec grave manque de confiance, qui constituait un obstacle, maintes fois souligné, aux bonnes communications entre le PEC et les intervenants externes, y compris les anciens élèves. De plus, il s'agissait de victimes de mauvais traitements en établissement que lui ont fait subir des membres d'une culture différente mais dominante considérée comme une puissance colonisatrice. Il fallait faire preuve d'une grande sensibilité, et cela s'ajoutait au stress vécu par le personnel du BRQPIC et au besoin urgent d'assurer la dotation voulue pour appliquer la Convention de règlement.

Convention de règlement relative aux pensionnats indiens

Une entente de principe a été conclue le 20 novembre 2005. Cette entente reflétait le consensus auxquels sont parvenus les avocats représentant les anciens élèves, les avocats représentant les églises, l'Assemblée des Premières Nations, les autres organisations autochtones concernées et le gouvernement du Canada. Le 8 mai 2006, la Convention de règlement a été approuvée par toutes les parties, puis examinée par les tribunaux de neuf juridictions au Canada, la dernière approbation donnée par un tribunal étant intervenue le 20 mars 2007. L'application de la Convention de règlement a commencé le 19 septembre 2007, suite à une période de retrait de cinq mois. L'article 5 (Paiement d'expérience commune) de la Convention de règlement énonce les obligations légales du gouvernement du Canada pour ce qui est de l'administration du PEC.

Documents des politiques et procédures relatives au PEC

Pour ce qui est du protocole relatif au processus et à la validation du PEC, qui a été approuvé par les parties à la fin d'août 2007 et qui a reçu l'approbation officielle des tribunaux en février 2008, le processus du PEC a commencé avec la collecte des renseignements concernant les demandeurs, en vue de confirmer leur exhaustivité et d'exécuter une évaluation préliminaire visant à vérifier l'identité des demandeurs par le biais des documents d'identification requis. Le processus de validation reposait sur huit principes, en particulier celui de privilégier la prudence en faveur du demandeur. Ce processus se trouve au cœur du PEC, en permettant la confirmation de la résidence à un pensionnat indien. Préparé juste avant le lancement du PEC, le document de validation était harmonisé avec les principes directeurs de la Convention de règlement et énonçait une procédure détaillée par étapes destinée à satisfaire aux exigences en matière d'exécution du PEC définies dans la Convention de règlement. Il a orienté les deux ministères (Service Canada et BRQPIC) sur la façon de gérer les demandes des anciens élèves. Reconnaissant, toutefois, que la validation des demandes de PEC posait de nombreux défis complexes (à savoir, le grand volume de demandes et la satisfaction des normes de service) pour le fiduciaire des fonds du PEC, soit le gouvernement du Canada, le BRQPIC a pris toutes les dispositions nécessaires pour que ce document soit conforme à la Convention de règlement.

Le protocole d'évaluation des processus du PEC, qui date du 6 septembre 2007, a eu un effet déterminant sur la conception finale des procédures internes, le matériel pédagogique, la réalisation des formations, la finalisation du flux des travaux, etc. Les demandes de PEC ont commencé à être présentées seulement 13 jours plus tard, soit le 19 septembre 2007, jour de l'entrée en vigueur de la Convention. Cette date avait été approuvée par le BRQPIC et le ministère de la Justice en août 2007, puis par toutes les parties au Comité national d'autorisation, prédécesseur du Comité d'administration national.

Toutes les demandes de PEC ont d'abord été automatiquement évaluées par le système de recherche assistée par ordinateur^{Note de bas de page 11} (SRAO). Ce système était un algorithme capable d'effectuer des recherches parmi le million de dossiers d'étudiants codés contenus dans la base de données sur la gestion des documents de recherche CT Summation^{Note de bas de page 12} de l'unité de l'analyse et de la recherche nationale. Il a exécuté plus de 600 calculs pour chaque demande, en tenant compte, par exemple, des ressemblances phonétiques et des erreurs types de machines à écrire manuelles. Il a aussi réalisé des recherches 10 ans avant et 10 ans après les dates de résidence précisées dans les demandes. Le système a pu prendre une décision automatique d'admissibilité dans environ 44 % des plus de 110 000 demandes de PEC reçues (au départ, les projections prévoyaient un taux de validation beaucoup plus élevé).

Lorsque le système SRAO ne pouvait rendre une décision, la demande de PEC était examinée manuellement par le personnel de recherche de l'unité de la recherche et de l'analyse nationale ou un expert-conseil. Le fondement de la conclusion était enregistré dans le système Accès unique de résolution de litiges^{Note de bas de page 13} (AURELI), y compris les citations de toute recherche informatisée, le cas échéant. Comme cela est indiqué dans le protocole de validation, on a adopté une politique d'inférence et d'interpolation pour confirmer les périodes de données manquantes dans les dossiers de pensionnats indiens détenus par le BRQPIC. De même, le protocole permettait au BRQPIC d'effectuer une évaluation préliminaire en vérifiant l'identité du demandeur au moyen des documents d'identification requis.

Pour nombre d'anciens élèves, le PEC était le point d'accès aux services offerts par la Convention de règlement. Afin d'assurer le processus de réconciliation et de guérison, qui constituait l'objectif premier de la Convention de règlement, dans la mise en œuvre du PEC, le tribunal a approuvé des principes d'évaluation destinés à faire en sorte que chaque demandeur admissible reçoive une juste indemnisation et que celle-ci soit versée au bénéficiaire prévu. En plus d'être juste, objective et pratique, l'évaluation devait respecter les délais impartis, réduire le fardeau imposé au demandeur, être efficace et autoriser le moins d'erreurs possible.

Au moment de concevoir l'application de la Convention de règlement, le défi consistait à assurer un processus juste et transparent offrant des solutions à chaque intervenant, en tenant compte notamment des « dossiers manquants » et de l'intense couverture médiatique dont faisait l'objet le PEC. Cela a créé divers besoins concurrents, qu'il fallait traiter de manière équitable. De plus, les organismes centraux s'intéressaient également au processus du PEC et au résultat final de l'application de la Convention de règlement. Selon les entrevues et les documents examinés, les responsables du PEC ont fait preuve de diligence raisonnable en vue de satisfaire aux exigences juridiques à l'appui des responsabilités au titre de l'article 34, tout en équilibrant les attentes découlant des principes d'évaluation du PEC.

Quant à la question des « dossiers manquants », le BRQPIC a engagé PricewaterhouseCoopers pour effectuer une évaluation de l'état des dossiers au printemps 2007, dont les résultats ont mis en évidence des lacunes dans les dossiers historiques de l'unité de la recherche et de l'analyse nationale. Un plan de travail visant à localiser les dossiers manquants des pensionnats indiens a été établi pour la période couvrant la fin de 2006 et une grande partie de 2007. Cette activité, qui a été menée simultanément avec la conception du PEC, touchait les églises, les archives provinciales et territoriales, diverses organisations autochtones et les anciens élèves. La vérification a également invité le Ministère à mettre en œuvre des politiques d'inférence et d'interpolation permettant de prendre des décisions d'admissibilité lorsque les documents comportaient des lacunes.

Les documents examinés dans le cadre de l'Étude ont par ailleurs clairement démontré que les politiques et procédures créées respectaient les principes de la Convention de règlement. Par exemple, le protocole d'entente entre le BRQPIC et Service Canada était conforme à la Convention de règlement et définissait les rôles et responsabilités des deux organisations. Deux niveaux d'appel ont été établis, le premier étant le processus de réexamen, dans les cas où le demandeur n'était pas satisfait de la décision rendue relativement à sa demande. S'il n'était toujours pas satisfait de la décision au terme du processus de réexamen, il pouvait interjeter appel auprès du Comité d'administration national. Ce dernier était composé de représentants des parties reconnues dans la Convention et, de ce fait, était chargé de contrôler le travail accompli par le BRQPIC. De plus, la Convention définissait clairement les lignes directrices relatives à la mise en œuvre du PEC. Le contenu des dossiers et documents examinés par l'Étude a été jugé conforme aux principes. Enfin, la Convention de règlement exigeait du Comité d'administration national de produire et mettre en œuvre un protocole de politiques portant sur la mise en œuvre des ordonnances d'approbation et d'élaborer un document exposant des méthodes standard en vue de leur exécution.

Les personnes interviewées ont fait valoir les énormes efforts déployés par le BRQPIC en vue de veiller à ce que les politiques et procédures soient conformes aux principes énoncés dans la Convention. Chaque décision a été prise en consultation avec les services juridiques ministériels et des consultations approfondies ont été menées avec le Comité national d'autorisation (prédécesseur du Comité d'administration national), les parties et les anciens élèves avant de mettre la dernière main au cadre. Le Comité national d'autorisation, qui était un groupe de transition, avait un représentant sur le Comité d'administration national et collaborait avec d'autres avocats. Plusieurs réunions ont été tenues en vue de s'assurer que chaque processus ou procédure était en accord avec la Convention.

Enfin, les modalités des contributions aux organisations autochtones aux fins de défense des intérêts et d'information publique au sujet d'une vaste gamme de questions liées à la Convention de règlement concordaient également avec les dispositions de la Convention. Le Programme d'information publique et de défense des intérêts avait pour objet de renseigner la population et d'encourager la mise en commun de divers points de vue sur une gamme de questions, de politiques ou de programmes se rapportant à la Convention de règlement relative aux pensionnats indiens, et ainsi de permettre au gouvernement du Canada de répondre au plus grand nombre possible de demandes d'information. Cela permettrait également d'améliorer la qualité des décisions ministérielles, de déterminer les changements à apporter pour renforcer la prestation des services et, en fin de compte, de veiller à ce que les Autochtones soient informés de tous les avantages conférés par la Convention de règlement. Il était, par ailleurs, essentiel que l'ensemble des Canadiens soit mis au courant des différents aspects de la Convention de règlement et des répercussions des pensionnats indiens sur les collectivités autochtones. Les modalités établissaient également que les bénéficiaires admissibles étaient ceux définis dans la Convention comme admissibles à une demande de PEC.

Les analyses des documents et des entrevues ont confirmé avec certitude que le protocole d'entente avec Service Canada, le protocole d'évaluation des processus du PEC, ainsi que les modalités du Programme d'information publique et de défense des intérêts assuraient que les politiques et procédures étaient harmonisées et respectaient les principes clés définis dans la Convention, et répondaient aux exigences relatives au PEC également définies dans celle-ci.

Tous les principaux répondants ont convenu que les documents du PEC préparés à l'appui de la Convention de règlement étaient clairs et conçus pour satisfaire aux dispositions de celle-ci. La vérification du Fonds en fiducie du PEC (fonds de la somme désignée), effectuée par Emploi et Développement social Canada et présentée devant les tribunaux en mars 2013, a reconnu la fiabilité des contrôles effectués au moyen du processus de validation.

Conclusion 2 : Les rôles et responsabilités à la fois au sein du Bureau de la résolution des questions des pensionnats indiens Canada et de Service Canada et entre ces deux ministères ont été bien compris, et les relations clairement définies. Des problèmes sont toutefois survenus, notamment au niveau de la communication de l'information.

Selon les personnes interviewées, au début, les rôles et responsabilités étaient assez clairs « sur le terrain » au sein du Ministère, mais avec l'évolution du processus et l'ajout de composantes, il est devenu plus ardu de les définir. Des répondants clés ont mentionné que les relations et la nature des processus sont devenues moins évidentes et que « cela a vraiment pris un certain temps pour s'ajuster », ce qui fait que la mise en œuvre du PEC a progressivement changé par rapport à la conception initiale. De plus, les parties prenantes avaient des interprétations différentes et demandaient, par exemple, « qui sera responsable de payer cette activité? » et « qui a autorisé cela? »

Haute direction et personnel. Au début, la haute direction a dû se concentrer sur la dotation des postes de directeur général. Les entrevues ont démontré que les relations entre le personnel et les cadres supérieurs étaient bonnes, car il s'agissait d'un petit ministère « avec une bonne ambiance et une bonne communication. Les employés étaient très dévoués, allaient au-delà de ce qui était demandé et agissaient de la meilleure façon qui soit, et la culture était positive ». Apparemment, il existait un lien direct avec le sous-ministre adjoint, encore une fois parce qu'il s'agissait d'un petit groupe dans un petit ministère. Il a été mentionné que plusieurs employés auraient recommandé leur ministère comme lieu de travail, en dépit des situations stressantes auxquelles ils étaient soumis à ce moment-là.

Répartition géographique. En raison de la répartition géographique du personnel de l'unité de la recherche et de l'analyse nationale, il était difficile pour certains employés de la région de la capitale nationale de rendre compte à un directeur en poste au bureau de Vancouver. Certaines personnes trouvaient cette situation positive, car elles recevaient leurs directives directement « du directeur général ou du sous-ministre adjoint ». Cela a toutefois constitué un défi pour le directeur national au niveau des possibilités de rupture des communications (p. ex., exclusion de l'information critique communiquée). Mais globalement, les personnes interviewées ont considéré le PEC comme une initiative horizontale axée sur la collaboration « où tout le monde s'efforçait de partager l'information avec tout le monde, et où les cadres supérieurs n'hésitaient pas à apporter leur aide lorsque survenaient des problèmes ».

Au niveau opérationnel, malgré tous les efforts déployés pour être inclusif, l'éloignement géographique, les différents fuseaux horaires et des mentalités opposées (perspective et approche) constituaient des obstacles au bon fonctionnement du PEC. Par exemple, le personnel à Vancouver et dans la région de la capitale nationale ne travaillait pas toujours de la même façon et par ailleurs, la nature urgente du traitement des demandes de PEC n'était pas prise en charge de la même manière, causant ainsi des problèmes sur le plan des procédures internes, comme nous allons le voir plus loin.

Un autre problème évident (dû à l'éloignement géographique) a été l'« approche plus relaxe » adoptée par une région pour ce qui est du traitement des demandes de PEC, « mettant ainsi de côté l'urgence de la situation ». Par exemple, l'étude a permis d'apprendre que la haute direction avait informé la région de la capitale nationale que « l'erreur était possible et qu'il fallait faire preuve de prudence » en raison de la nature urgente du processus, alors qu'il semble que Vancouver n'ait pas reçu ce message. Si les politiques mises au point dans la région de la capitale nationale suscitaient plus d'appui et de confiance que celles élaborées à Vancouver, il est évident que cela était le signe d'une rupture de communication et que cela ne rendait pas service à l'ensemble du personnel de l'unité de la recherche et de l'analyse nationale, autant dans la région de la capitale nationale qu'à Vancouver.

Quant aux deux bureaux nationaux, avant l'arrivée du nouveau directeur en février 2007, les équipes de recherche travaillaient séparément avec le minimum d'interaction et quand les deux groupes ont fusionné, on a noté des écarts au niveau des expériences et des approches. À différents moments, des experts-conseils ont été embauchés pour s'occuper des réalités opérationnelles de l'unité de la recherche et de l'analyse nationale, dont un expert-conseil en gestion du changement (début 2007) et la priorisation des relations (2008). Puis, une évaluation de la viabilité opérationnelle entreprise au début de 2009 a mené à un projet de transformation des opérations au sein de l'unité qui s'est échelonné sur toute l'année.

Il y a eu alors des problèmes évidents avec le système de technologies de l'information (TI) et les relations entre les deux régions. Par exemple, l'une des régions avait normalisé ses procédures, tandis que l'autre ne l'avait pas fait, ce qui pouvait être attribué, selon une personne interviewée, au fait que l'un des bureaux avait déjà mis en place des procédures très fiables, alors que l'autre n'obéissait pas nécessairement à des normes de la même qualité. La centralisation des dossiers était censée faciliter le fonctionnement en rendant le travail interchangeable. Au début, la région de la capitale nationale s'occupait de la Saskatchewan, du Manitoba, de l'Ontario et des provinces de l'Est, alors que la Colombie-Britannique traitait avec l'Alberta, les provinces de l'Ouest et le Nord. Toutefois, après des négociations, la région de la capitale nationale a également pris en charge l'Alberta. La résistance par rapport à la normalisation du processus pouvait être attribuable à un climat de méfiance, l'un des bureaux considérant que l'autre procédait trop vite, en dépit du fait que la région de la capitale nationale et Vancouver avaient des rôles et des responsabilités distincts.

Par exemple, alors que les personnes interviewées ont convenu que des efforts notables avaient été déployés en vue de normaliser les pratiques de recherche entre les deux régions avant la mise en œuvre du PEC, les problèmes se sont poursuivis après le lancement. Selon une personne interviewée, le manque de confiance d'une région envers le système SRAO s'est traduit par des écarts au niveau des résultats et de la productivité entre les deux bureaux, ce qui a compliqué la situation car « une région a commencé à traiter les dossiers de l'autre région ». Cela peut être en grande partie attribué à l'éloignement géographique et au fait que l'un des bureaux a été en mesure de tenir son personnel informé de la situation et de lui faire comprendre le caractère urgent des mesures. De plus, les décisions de la haute direction étaient mieux acceptées et on notait une plus grande volonté de faire confiance au processus et de le poursuivre.

Soulignons par ailleurs que le passage, en juin 2008, d'un petit groupe indépendant (BRQPIC) à une organisation beaucoup plus grande, soit AADNC, a causé des problèmes liés au changement organisationnel. Par exemple, au niveau opérationnel, l'unité de recherche du BRQPIC (l'unité de la recherche et de l'analyse nationale) responsable de valider les demandes de PEC relevait d'un directeur général, alors que l'unité de coordination du PEC relevait d'un autre directeur général. Cela a engendré des problèmes de communication entre les deux services. Une personne interviewée a fait remarquer qu'« on pouvait clairement percevoir les divergences entre les deux groupes. Il y avait des lignes directrices à suivre, et les chercheurs les suivaient à la lettre, alors que pour les employés de première ligne, les récits ne respectaient pas exactement les paramètres établis, mais étaient crédibles. À ce niveau, il y avait moins de souplesse et plus d'écart d'opinion, ce qui posait des défis » (voir « Défis liés à la gestion du changement » dans la section 4 – Conclusions sur les leçons retenues : Observations clés).

Bureau de la résolution des questions des pensionnats indiens Canada et Service Canada. Comme cela est mentionné plus haut, le protocole d'entente définissait les rôles et responsabilités entre le BRQPIC et Service Canada pour la conception et la mise en œuvre du processus de PEC. Ce protocole était clair, et il a été souligné que les relations étaient très bonnes entre les deux ministères, en particulier au niveau des cadres supérieurs qui avaient des contacts chaque semaine.

Un problème relevé pendant les entrevues était celui de la connectivité informatique à l’échelle fonctionnelle et opérationnelle entre les deux organisations. Service Canada recevait toutes les demandes de PEC, entrait les données dans son système de données, qui se branchait ensuite à la base de données du BRQPIC, soit le système AURELI (Accès unique de résolution de litiges). Ensuite, dès que l’unité de la recherche et de l’analyse nationale avait pris une décision sur l’admissibilité, le système AURELI était mis à jour et les données étaient renvoyées à Service Canada. Les systèmes de TI étaient synchronisés toutes les 24 heures (p. ex., les champs devaient être adéquatement harmonisés, etc.). Mais comme l’étude l’a révélé, on avait manqué de temps pour tester les hypothèses de déroulement des opérations avant que les demandes de PEC ne commencent à affluer à Service Canada en septembre 2007. Par conséquent, il a fallu traiter en temps réel plusieurs problèmes de ce type au sein des deux ministères et entre les deux organisations. Toutefois, comme l’a mis en évidence l’étude, il semble qu’au moment où la question est parvenue à la haute direction, tout avait été pris en charge car à ce niveau, les cadres avaient reçu toute l’information dont ils avaient besoin. Selon les principaux répondants, le BRQPIC appréciait les efforts déployés par Service Canada sur le plan de l’information et de la prise en charge des demandes, car lorsque ces dernières ont commencé à arriver au Ministère, les demandeurs de PEC ont reçu l’aide voulue. Par exemple, certains centres d'appels de Service Canada « prévoyaient des chaises pour les aînés et de quoi se restaurer (thé, etc.) pour les anciens élèves sur place ». Le problème informatique le plus grave était attribuable au fait qu'on avait manqué de temps pour mettre en œuvre le processus et tester le système au sein de chaque ministère et entre les deux organisations. Dans l'ensemble, la plupart des personnes interviewées ont convenu que les rôles et responsabilités étaient bien compris entre le BRQPIC et Service Canada.

Bureau de la résolution des questions des pensionnats indiens Canada et ministère de la Justice. Le ministère de la Justice s'est occupé de nombreux aspects du PEC à partir du moment où la Convention de règlement est devenue un accord contraignant sur le plan judiciaire et extrajudiciaire. Les avocats en chef du ministère de la Justice ont joué un rôle déterminant pour ce qui est de fournir des avis, des interprétations et des orientations en rapport avec la façon dont on devrait mettre en œuvre le processus de PEC, la portée de l'admissibilité au PEC et la gestion de tous les aspects concernant les appels au titre du PEC (et les appels aux tribunaux). Lorsque les demandes de PEC ont commencé à être traitées, le Ministère a procuré des avis juridiques au cas par cas. Une personne interviewée a fait remarquer qu'au niveau des cadres supérieurs, les relations étaient solides et bien comprises, même s'il y avait parfois des écarts, qui constituaient de nouveaux défis pour le BRQPIC.

Il vaut la peine de répéter que de multiples intervenants ont participé à la conception et à l'exécution du PEC. Comme cela a été mentionné auparavant, alors qu'en vertu de la Convention de règlement, le gouvernement du Canada était responsable de mettre en œuvre le PEC, il n'était par ailleurs que l'une des nombreuses parties signataires de la Convention, outre les représentants des anciens élèves des pensionnats indiens, des églises, de l'Assemblée des Premières Nations et des organisations inuites. Sur le plan des rôles et responsabilités, ce qui compliquait aussi les choses était le fait que la Convention était également supervisée par les tribunaux qui nommaient des responsables chargés de vérifier que le gouvernement du Canada respectait ses obligations juridiques. Il en résulte que le PEC n'a jamais été sous le plein contrôle du BRQPIC (gouvernement fédéral), qui ne pouvait décider seul de la façon de mettre en œuvre le PEC, chaque procédure et chaque protocole devant être vérifiés et approuvés avant d'être appliqués. Par exemple, le protocole de validation du PEC constituait le fondement des politiques et procédures gouvernementales relatives à l'évaluation de l'admissibilité au PEC. Même si ce protocole avait été rédigé par le gouvernement du Canada, il avait bénéficié des apports, commentaires et modifications de toutes les parties avant d'être enfin approuvé en août 2007, juste un mois avant sa mise en œuvre.

Article 34

Conformément à l'article34de la Loi sur la gestion des finances publiques et à la Politique sur la délégation du pouvoir décisionnel du Conseil du Trésor, les pouvoirs de signature sont délégués à différents niveaux de direction d'un ministère en vue d'administrer des programmes et de gérer des dépenses dans leur domaine de compétences.

Le ministre délègue et communique officiellement les pouvoirs de dépenser et de payer par le truchement de la matrice de délégation financière. Les titulaires de ces pouvoirs financiers délégués transmettent ces pouvoirs au moyen de documents de spécimen de signature.

La responsabilité première liée à la vérification des dépenses et des paiements incombe à ces titulaires qui ont reçu le pouvoir de confirmer et d'attester l'admissibilité, conformément à l'article 34 de la Loi sur la gestion des finances publiques. Il revient également à ces gestionnaires d'attester, d'une part, que les travaux ont été exécutés, les fournitures ont été livrées ou les services ont été rendus pour le paiement demandé et, d'autre part, que le prix demandé est raisonnable et conforme au marché et que le bénéficiaire est admissible au paiement. Chaque opération attestée au titre de l'article 34 doit être codée pour indiquer la nature de l'opération et le centre de responsabilité ou de coût pour lequel la dépense est engagée.

Lorsque l'attestation en vertu de l'article 34 a été correctement exécutée et que l'information a été entrée dans le système administratif du ministère par le bureau voulu, toute la documentation est transmise aux fonctionnaires dotés du pouvoir délégué de payer en vertu de l'article 33 de la Loi sur la gestion des finances publiques. Avant d'exercer leur pouvoir délégué en vertu de l'article 34, les nouveaux gestionnaires doivent suivre un cours obligatoire de cinq jours en classe. Avant décembre 2006, les gestionnaires avaient le choix entre le cours de cinq jours et une formation en ligne.

Outils

Alors que le personnel du PEC s'employait à répondre aux demandes croissantes et changeantes, l'étude a révélé que les outils mis à la disposition de ce personnel pour la mise en œuvre du PEC présentaient de nombreux problèmes. Par exemple, le logiciel Accès unique de résolution de litiges (AURELI), la base de données de gestion des cas du BRQPIC, nécessitait un niveau élevé de gestion.

Les renseignements recueillis dans les documents mettent en évidence les exigences en constante évolution liées à l'informatique. Par exemple, les données manuelles contenues dans la base de données AURELI n'étaient pas toujours cohérentes par rapport à la documentation source. Les inexactitudes relevées dans la base de données AURELI incluent notamment des erreurs dans les dates de naissance et les coordonnées (comme l'adresse postale et le numéro de téléphone). Un audit achevé le 4 décembre 2008 a révélé que dans 20 % des dossiers examinés dans le cadre d'un premier échantillon, les renseignements sur le demandeur ne correspondaient pas aux renseignements saisis dans AURELI. Dans huit pourcent des dossiers examinés dans un deuxième échantillon, les renseignements sur le demandeur ne correspondaient pas aux renseignements saisis dans AURELI. Cependant, les résultats ont été améliorés, et cette amélioration a été attribuée à l'adoption de contrôles des processus clés du Programme de paiement anticipé.

Au cours du même audit, il a été constaté que les adresses postales de 1 514 dossiers avaient été perdues à la suite de la conversion d'un système dans AURELI. Par conséquent, dans le cas de huit pourcent des dossiers examinés, il n'y avait pas d'adresses postales dans AURELI. La conversion du système avait entraîné la perte de renseignements sur les demandeurs.

Il y a également eu d'autres problèmes techniques : le lien entre le SRAO et le système AURELI et des problèmes de connectivité lors du transfert des renseignements à Service Canada. Le système AURELI a nécessité de nombreuses mises à jour informatiques et modifications sur une période assez courte, ce qui a entraîné d'inévitables problèmes de contrôle de version et a influé sur l'interopérabilité.

Un examen du Rapport ministériel sur le rendement 2007-2008 du BRQPIC a permis de mieux comprendre certains problèmes liés à AURELI. Par exemple, les dépenses en immobilisations prévues pour 2007-2008 devaient être utilisées pour soutenir la mise en œuvre complète d'AURELI. Les dépenses devaient aussi couvrir les modifications nécessaires pour soutenir la capacité et la fonctionnalité de cet outil à la suite de la transition du Mode alternatif de règlement des conflits en cours vers ce qui allait devenir le nouveau Processus d'évaluation indépendant et la prestation du PEC. Simultanément, le BRQPIC mettait encore en place sa structure organisationnelle en prévision de l'approbation de la Convention de règlement.

Le SRAO a été élaboré à l'interne dans le but de mettre à profit expressément l'expertise d'un chercheur; il s'est avéré un outil précieux pour le processus du PEC. Selon les personnes interviewées, et comme l'ont attesté les documents examinés, le SRAO, lors de son lancement, permettait de façon uniforme d'accomplir des recherches à une fraction du temps et du coût qu'il aurait fallu pour faire des recherches manuelles, tout en égalant ou même en dépassant la précision d'un chercheur. Cette étape de la recherche était nécessaire si l'on voulait traiter de façon appropriée le nombre prévu de demandes et respecter les délais. En outre, les personnes interviewées ont mentionné que le SRAO a eu recours à des techniques de pointe pour permettre le traitement initial des demandes; de plus, une équipe de chercheurs experts ont réglé manuellement les problèmes, comme les résultats non concluants ou incomplets provenant du SRAO.

Le SRAO était bien conçu, mais il avait ses limites. Ainsi, le système n'était pas en mesure de déceler les lacunes dans les demandes des étudiants; par ailleurs, la plus grande lacune du système était qu'il ne pouvait pas déceler le nombre d'années couvrant une période donnée.

Par conséquent, les répondants clés ont indiqué que des processus diligents avaient été mis en place pour détecter les erreurs et s'assurer que les lacunes du système étaient traitées de façon continue. Un audit, achevé en décembre 2008, a permis de repérer les problèmes et a aidé le personnel à les résoudre.

Conclusion 4 : Les anciens élèves avaient à leur disposition des renseignements adéquats et suffisants concernant les critères d'admissibilité et la manière de présenter une demande.

Selon les entrevues et les coupures de presse examinées, les anciens élèves ont été mis au courant du processus à l'aide de différents mécanismes. Premièrement, un plan de notification en quatre étapes approuvé par les tribunaux a été mis en œuvre en 2006, en 2007, en 2011 et en 2012. En 2006, le gouvernement du Canada a financé un plan de notification approuvé par les tribunaux qui visait à joindre et à informer les anciens élèves et les membres de leur famille au sujet du règlement. La firme Hilsoft Notifications, qui a été embauchée pour faciliter ce processus, a conçu le plan; le processus de mise en œuvre a ensuite été exécuté en quatre phases, de 2006 à 2012.

Le plan de notification prévoyait de la publicité dans différents médias : presse écrite autochtone et non autochtone, télévision et radio, campagne d'affichage, publicité sur Internet et publipostage visant les anciens élèves connus. Des produits de communications ont été élaborés en anglais, en français et en diverses langues autochtones. Les documents examinés indiquaient que « selon les quatre phases du plan de notification, 98 % de la population cible devait avoir été jointe environ 14 fois ».

Les médias ont aussi constitué un public cible; des émissions d'affaires publiques de télévision ont aussi été élaborées par des entreprises de médias comme Hilsoft. De plus, des brochures et des affiches ont été préparées et distribuées dans les bureaux des bandes. La sensibilisation à l'égard du PEC a augmenté grâce à l'importance qui a été mise sur le maintien des normes de service ainsi qu'à la présentation, en juin 2008, d'excuses officielles aux anciens élèves de la part du premier ministre pour les séquelles laissées par le système de pensionnats. Cette sensibilisation a aussi contribué aux problèmes inattendus qu'a connus le PEC pour ce qui est de la communication avec les demandeurs concernant les retards dans le traitement des demandes.

Le BRQPIC a maintenu ses efforts, offrant diverses options de services à cette population cible hautement complexe. Le Programme d'information publique et de défense des intérêts géré par le BRQPIC visait à encourager l'échange de renseignements et veillait à ce que la collectivité autochtone, en particulier les anciens élèves et leurs familles, soit au courant de tous les aspects du PEC. Le programme, financé au moyen de contributions, a été lancé en 2007-2008 pour soutenir les efforts visant à joindre les anciens élèves des pensionnats indiens et à les informer des avantages offerts aux termes de la Convention de règlement.

Le BRQPIC a également offert des séances de formation auxquelles ont participé des aînés des collectivités et où ont été présentées des traditions autochtones. Les personnes interviewées estimaient que les anciens élèves, leurs familles et leurs collectivités avaient beaucoup apprécié ces séances. À cet égard, le BRQPIC a engagé des membres des collectivités locales pour recruter des demandeurs, ou les aider. Selon les personnes interviewées, cela a été grandement apprécié.

Prestation du PEC et sensibilisation à son égard (points faibles)

L'étude, d'autre part, a relevé certaines faiblesses. Par exemple, le fait que les opérateurs (des centres d'appels) n'étaient pas sensibilisés aux facteurs qui déclenchent une réaction émotionnelle durant la mise en œuvre du processus du PEC a été vu comme un problème. Les personnes interviewées ont dit qu'en ce qui concernait la mise en œuvre, il y avait eu un manque de planification (p. ex., en matière de formation) touchant le personnel, à savoir la possibilité que l'appel déclenche des émotions chez les anciens élèves des pensionnats indiens.

Un autre problème concernait la gestion des services d'assistance téléphonique. Les intervenants clés ont mentionné que les bénéficiaires ne savaient pas au juste à quel numéro appeler; de plus, le nombre d'appels était élevé, et il y a eu, au début, des barrières linguistiques. Par ailleurs, les opérateurs n'étaient pas en mesure de mettre à jour les dossiers des candidats en raison des restrictions d'accès et de protection des renseignements personnels. Les documents démontrent que plusieurs demandeurs âgés parlaient en langue autochtone, ce qui a compliqué, au début, les efforts de communication et de sensibilisation. Les personnes interviewées ont convenu, toutefois, en fonction des réponses reçues, que les demandeurs étaient généralement satisfaits de la prestation des services et des efforts de sensibilisation, en particulier la collaboration avec les conseils de bande locaux, qui ont grandement contribué à faciliter les efforts de sensibilisation.

Un autre problème soulevé a été le délai de 28 jours pour l'émission des chèques aux demandeurs. Durant la phase de planification dans les mois précédant le lancement, il a été confirmé qu'il était difficile d'obtenir l'approbation des fonds du Conseil du Trésor pour se préparer au lancement du PEC. Cela a engendré des retards dans la courte période de planification, et eu une incidence sur le système de données mis en place. Cela a entraîné un retard dans les réponses aux demandeurs et, au final, un retard dans l'émission des chèques.

Les dossiers administratifs examinés n'ont fourni aucune preuve selon laquelle une analyse comparative entre les sexes avait été réalisée concernant le PEC; cependant, l'étude ne peut pas établir si une telle analyse aurait pu faire une différence et faciliter l'adoption d'une stratégie de prestation de services axée sur les femmes dans les circonstances. L'étude n'a pas réussi non plus à déterminer si une stratégie de prestation des services fondée sur le sexe aurait eu une incidence sur les retards de traitement, par exemple si cela aurait pu accélérer le traitement des dossiers ou alléger la charge de travail nécessaire pour régler les problèmes liés à l'identification des personnes ou aux changements de nom. L'étude démontre que toutes les données de base sur les répondants clés qui ont été transmises au PEC comprenaient non seulement l'âge, le lieu de résidence, les années de fréquentation scolaire, la date de réception de la demande au PEC, etc., mais aussi le sexe. Dans certains documents, comme les formulaires de demande, on exigeait que les demandeurs fournissent des renseignements de base, y compris le sexe.

Conclusion 5 : Des normes de service étaient en place pour aider le Bureau de la résolution des questions des pensionnats indiens Canada à assurer la prestation du PEC avec qualité et attention et ces normes ont été atteintes.

Économie

Conclusion 8 : Compte tenu de la nature délicate et urgente de la Convention de règlement, ainsi que de sa portée, le PEC a été exécuté de manière efficiente.

Le coût pour la conception et l'exécution du PEC de 2007-2008 à 2012-2013 a été d'environ 102 000 000 $ en salaires et en financement temporaire (fonctionnement et entretien). Compte tenu du caractère unique du PEC et de la nature du processus, les répondants clés étaient d'avis que le coût de la conception et de la prestation de cette initiative ne pouvait pas être moins élevé. L'examen des documents a indiqué que le PEC a été exécuté de manière logique, efficace, efficiente et rentable. Cela est d'autant plus vrai si l'on considère la nature du PEC, ainsi que le contexte dans lequel le PEC devait être exécuté et ses acteurs. En outre, des entrevues et des documents liés au PEC, ainsi que la documentation sur les questions en matière de recours, montrent que dans de telles situations, l'efficacité et la rentabilité ne sont pas considérées comme étant primordiales comparativement à l'exactitude des renseignements, à l'indemnisation en temps opportun des bénéficiaires et au désir de réparer les torts. Le but du PEC, comme énoncé dans la Convention de règlement, était de veiller à ce que l'on communique avec les anciens élèves admissibles et que ces derniers soient servis de manière sensible et respectueuse de leur culture.

Des mécanismes ont été mis au point pour surveiller efficacement le processus du PEC

Sur le plan de la rentabilité, l'exécution du PEC dépendait du personnel existant et, dans certains cas, des experts-conseils qui avaient été embauchés temporairement par le BRQPIC. En outre, un module du système AURELI a dû être créé de toute urgence à l'interne pour gérer les données du PEC. Les données sur les coûts administratifs ont également démontré que les coûts globaux semblaient être alignés avec les demandes budgétaires.

Des contrôles financiers étaient également en place pour assurer la surveillance de tous les aspects du PEC. Par exemple, tout au long du processus du PEC, des mécanismes de contrôle rigoureux ont été utilisés, non seulement pour veiller à ce que les anciens élèves reçoivent les fonds qui leur étaient alloués, mais aussi pour que le paiement aux anciens élèves admissibles soit adéquatement effectué. Il y a eu des vérifications (une fonction de vérification et d'évaluation) et un examen par une tierce partie, Crawford Class Action; cette firme surveillait tous les aspects du travail du PEC liés au BRQPIC. De plus, les tribunaux et le Comité national d'administration ont approuvé toutes les modifications apportées aux politiques et aux procédures, et ont suivi les progrès du PEC. Le processus a donc été considéré comme hautement transparent.

Pourtant, selon des entrevues, le nombre de demandes qui ont nécessité des recherches au cours des premières semaines suivant le lancement PEC a engendré des coûts importants, et le mécanisme en place à ce moment-là n'était pas rentable, en ce sens que des fonds supplémentaires devaient être injectés dans le PEC pour combler les besoins. Les coûts ne tiennent pas compte des conséquences qu'a engendrées le PEC pour les employés du BRQPIC, notamment en ce qui concerne leurs efforts visant à appliquer la Convention de règlement de manière appropriée et en temps opportun.

Un autre contrôle en place était la politique sur les trop-payés, qui tenait compte de toute possibilité qu'un paiement soit versé en trop. Cette politique avait pour but de surveiller les trop-payés éventuels aux anciens élèves, et était gérée par les décideurs de l'unité de la recherche et de l'analyse nationale pour tous les dossiers liés au PEC. On a aussi cerné les trop-payés et déterminé les raisons pour lesquelles un paiement était considéré comme un trop-payé. L'examen des documents a révélé que seulement 59 cas avaient été signalés sur les 80 000 demandes soumises.

Des mesures en matière de prévention de la fraude ont également été établies par le BRQPIC; selon celles-ci, les employés (le personnel et les experts-conseils en recherche) qui ont travaillé à l'interface AURELI et qui ont soumis des recommandations ne devaient pas être les mêmes que ceux qui approuvaient l'activité de délégation en vertu de l'article 34. On voulait ainsi éviter les chevauchements. Par exemple, un chercheur ne pouvait pas participer à la fois à la recherche et au processus d'approbation finale des demandes.

Enfin, les rapports trimestriels présentés au Conseil du Trésor constituaient aussi un moyen de surveiller les coûts. Il y a lieu de noter qu'en assurant la mise en œuvre de la Convention de règlement, « le BRQPIC partait de zéro, devait bâtir quelque chose de nouveau. » Selon une personne interviewée, la mise en œuvre et le lancement préalables de l'exécution du processus « ont généré une grande crainte, car les tâches se sont accrues d'un seul coup et, en tant que petit ministère chargé de la Convention de règlement, nous devions gérer des milliards de dollars pour des milliers de bénéficiaires. Ajouté à cela, le fait que la situation était très délicate, sans mentionner qu'il s'agit de la plus importante Convention de règlement dans l'histoire du Canada. »

Conclusion 9 : Plusieurs résultats inattendus ont émané de la conception et de la prestation du PEC, p. ex., les difficultés qu'ont posées le système de recherche assistée par ordinateur et l'augmentation des demandes relatives à l'accès à l'information et à la protection des renseignements personnels (AIPRP).

Leçons retenues

Ébauche du modèle logique pour le paiement d’expérience commune (2.4.1)

Loi sur la gestion des finances publiques (article 34)

Note marginale : Paiement pour travaux, biens ou services

34. (1) Tout paiement d'un secteur de l'administration publique fédérale est subordonné à la remise des pièces justificatives et à une attestation de l'adjoint ou du délégué du ministre compétent selon laquelle :

• a) en cas de fournitures, de services ou de travaux :
  • (i) d'une part, les fournitures ont été livrées, les services rendus ou les travaux exécutés, d'autre part, le prix demandé est conforme au marché ou, à défaut, est raisonnable,
  • (ii) tout paiement anticipé (que ce soit avant l'exécution des travaux, avant la livraison des fournitures ou avant la prestation des services) est conforme aux modalités du marché entendu,
  • (iii) si le paiement est à effectuer antérieurement à la détermination de l'admissibilité selon les règles et méthodes prévues au paragraphe (2), la demande de paiement est raisonnable;
• b) en tout autre cas, le bénéficiaire est admissible au paiement.

Note marginale : Politiques et procédures

(2) Le Conseil du Trésor peut établir les règles et méthodes à suivre concernant l'attestation et la détermination de l'admissibilité visées au paragraphe (1).