Vérification du programme des relations avec les Métis et les Indiens non-inscrits et de la gestion des droits des Métis spécifiquement liée aux systèmes d’inscription

Contexte

En septembre 2003, une décision de la Cour suprême [dans l'arrêt R. c. Powley [2003] 2 RCS] statuait que la communauté Métis de Sault Ste Marie et des environs avait des droits de chasse et de cueillette. Cette décision établissait des critères juridiques, qu'on appelle le « test Powley », servant à déterminer les droits des Métis protégés par l'article 35 de la Loi constitutionnelle de 1982 et définissait des paramètres des ayant droits. La Cour Suprême a identifié trois critères pour déterminer qui est Métis pour user de tels droits.

Pour ces besoins un individu doit :

1. s'identifier en tant que personne métisse;
2. être membre d'une communauté métisse existante; et,
3. avoir des liens avec une communauté métisse historique (c'est-à-dire être de descendance mixte ancestrale d'un peuple indo-européen ou Inuit-européen qui a formé une identité sociale collective distincte, ayant vécu ensemble dans la même région et ayant partagé un mode de vie commun).

La Cour a exprimé l'urgence du fait que les conditions d'appartenance aux communautés métisses deviennent plus uniformes, de façon à permettre l'identification des titulaires légitimes des droits des Métis.

Réagissant à la décision Powley de 2003, le ministère des Affaires autochtones et du Développement du Nord Canada (AADNC ou le Ministère) a commencé en 2004 à financer certaines organisations autochtones représentant les Métis précisément pour qu'elles travaillent à l'élaboration et à la tenue à jour de « systèmes d'inscription objectivement vérifiables » pour les Métis.

Ces systèmes d'inscription plus uniformes visent d'abord à permettre l'identification des titulaires légitimes des droits accordés aux Métis. Ils ont été mis sur pied et sont tenus à jour dans cinq provinces par diverses organisations métisses : en Colombie-Britannique (Nation métisse de la Colombie-Britannique — MNBC), en Alberta (Nation métisse de l'Alberta — MNA), en Saskatchewan (Nation métisse de la Saskatchewan — MNS), au Manitoba (Fédération des Métis du Manitoba — MMF) et en Ontario (Nation métisse de l'Ontario — MNO). Jusqu'en mars 2014, une somme d'environ 51 M$ a été consacrée à l'élaboration et à la tenue à jour de ces systèmes d'inscription.

Objectif et portée de la vérification

La présente vérification avait pour objectif de fournir aux cadres supérieurs l'assurance que la structure de gouvernance et les mécanismes de surveillance établis pour gérer le financement accordé pour l'élaboration et la tenue à jour de systèmes d'inscription des Métis sont pertinents et efficaces.

La vérification portait avant tout sur les structures de gouvernance et les mécanismes de surveillance d'AADNC, notamment la formulation de résultats attendus, concernant l'élaboration et la tenue à jour de systèmes d'inscription des Métis pour répondre aux besoins des intervenants intéressés et pour assurer l'uniformité des divers systèmes. Il s'agissait notamment de vérifier comment AADNC assure la surveillance des fonds consacrés à ces systèmes dans le but d'établir des systèmes d'inscription objectivement vérifiables.

La vérification portait sur la période du 1er avril 2012 au 31 juillet 2014 et comprenait une évaluation des mécanismes de surveillance établis pour chacun des cinq organismes pour lesquels des fonds ont été versés pour l'élaboration et la tenue à jour de systèmes d'inscription des Métis.

Énoncé de conformité

La présente vérification est conforme aux Normes relatives à la vérification interne au sein du gouvernement du Canada, comme en témoignent les résultats du programme d'assurance et d'amélioration de la qualité.

Points forts observés

Au cours des travaux de vérification sur le terrain, les vérificateurs ont pu observer qu'en 2012-2013 et 2013-2014, un processus bien établi avait été mis en place et systématiquement mis en application pour examiner les plans de travail annuels établis dans le cadre de l'élaboration d'ententes de financement, et pour examiner et analyser les renseignements financiers et non financiers reçus par les bénéficiaires chargés de gérer les systèmes d'inscription des Métis.

Conclusion

La vérification a permis de constater que le Ministère a établi des processus officiels qui sont systématiquement respectés pour s'assurer d'exercer une diligence raisonnable avant de mettre la touche finale aux ententes de financement concernant les systèmes d'inscription des Métis, et d'exercer une surveillance constante pour évaluer le respect des modalités de ces ententes. Bien qu'il existe une certaine surveillance, il est difficile d'évaluer les progrès et l'avancement des systèmes d'inscription, étant donné qu'il n'existait qu'une orientation stratégique limitée ainsi que peu d'objectifs à long terme établis pour les dépenses dédiées aux systèmes d'inscription. Avec l'adoption et l'application des normes de l'Association canadienne de normalisation (ACN) aux systèmes d'inscription des Métis, des exigences ont été établies pour les éléments opérationnels des systèmes d'inscription; toutefois, nous avons constaté que le Ministère pourrait collaborer avec ses partenaires et les divers intervenants pour établir une vision à long terme, des mécanismes de gouvernance pertinents et des résultats mesurables pour les systèmes d'inscription des Métis.

Recommandations

L'équipe de vérification a relevé certains domaines où il y aurait lieu d'améliorer la gouvernance et l'orientation stratégique des systèmes d'inscription des Métis, ce qui a mené aux trois recommandations suivantes :

1. Le sous-ministre adjoint principale du Secteur des politiques et de l'orientation stratégique devrait renouveler et officialiser le mandat de la Direction des relations avec les Métis et les Indiens non-inscrits en établissant des objectifs officiels, une structure de gouvernance pour faciliter son travail et des mesures de rendement pertinentes. Une fois ce travail terminé, des consultations devraient avoir lieu et des plans de travail devraient être rédigés au sein de la Direction pour mobiliser les employés et les encourager à contribuer à la réalisation du mandat de la Direction et des objectifs globaux du Ministère.
2. Le sous-ministre adjoint principale du Secteur des politiques et de l'orientation stratégique devrait collaborer avec les principaux intervenants pour définir et officialiser les objectifs à long terme et les résultats attendus des systèmes d'inscription des Métis. Lorsqu'ils auront été établis, les plans de travail et les rapports qui en découleront devraient comprendre des buts mesurables qui correspondent aux résultats attendus. Les activités de surveillance menées par la Direction des relations avec les Métis et les Indiens non inscrits du Secteur des politiques et de l'orientation stratégique devraient permettre d'évaluer les progrès réalisés par rapport aux résultats attendus.
3. Le sous-ministre adjointe principale du Secteur des politiques et de l'orientation stratégique devrait collaborer avec les principaux intervenants associés au dossier des systèmes d'inscription (p. ex., les provinces, les organisations métisses et les autres ministères) pour s'assurer d'instaurer les mécanismes de surveillance les plus appropriés pour les systèmes d'inscription des Métis, afin d'en améliorer l'efficacité globale.

Réponse de la direction

La direction approuve les constatations, accepte les recommandations contenues dans le rapport, et a élaboré un plan d'action de la direction afin d'y répondre. Le plan d'action de la direction a été intégré au présent rapport.

Métis et Indiens non-inscrits

« Métis » : toute personne qui s'identifie comme étant un Métis ou une Métisse, qui descend de Métis de souche, qui se distingue des autres Autochtones et qui est acceptée par la nation métisse. »

Selon l'Enquête nationale auprès des ménages de 2011, 418 380 Canadiens se déclaraient Métis.

Les Indiens non-inscrits sont ceux qui se déclarent Indiens, mais qui ne sont pas admissibles à l'inscription en vertu de la Loi sur les Indiens.

En septembre 2003, une décision de la Cour suprême [dans l'arrêt R. c. Powley [2003] 2 RCS] statuait que la communauté Métis de Sault Ste Marie et des environs avait des droits de chasse et de cueillette. Cette décision établissait des critères juridiques, qu'on appelle le « test Powley », servant à déterminer les droits des Métis protégés par l'article 35 de la Loi constitutionnelle de 1982 et définissait des paramètres des ayant droits. La Cour Suprême a identifié trois critères pour déterminer qui est Métis pour user de tels droits.

Pour ces besoins un individu doit :

• s'identifier en tant que personne métisse;
• être membre d'une communauté métisse existante; et,
• avoir des liens avec une communauté métisse historique (c'est-à-dire être de descendance mixte ancestrale d'un peuple indo-européen ou Inuit-européen qui a formé une identité sociale collective distincte, ayant vécu ensemble dans la même région et ayant partagé un mode de vie commun).

La Cour s'est dite d'avis qu'il est essentiel que les conditions d'appartenance aux communautés métisses deviennent plus uniformes, de façon à permettre l'identification des titulaires légitimes de droits.

Les systèmes d'inscription des Métis

Réagissant à la décision Powley de 2003, AADNC a commencé en 2004 à financer certaines organisations autochtones représentatives des Métis précisément pour qu'elles travaillent à l'élaboration et à la tenue à jour de « systèmes d'inscription objectivement vérifiables » pour les Métis. Ces systèmes d'inscription plus uniformes visent d'abord à permettre d'identifier les titulaires légitimes des droits accordés aux Métis. Ils ont été mis sur pied et sont tenus à jour dans cinq provinces par diverses organisations métisses : en Colombie-Britannique (MNBC), en Alberta (MNA), en Saskatchewan (MNS), au Manitoba (MMF) et en Ontario (MNO).

Jusqu'en mars 2014, une somme d'environ 51 M$ a été consacrée à l'élaboration et à la tenue à jour de ces systèmes d'inscription. Le tableau ci-dessous présente le niveau de financement accordé à cette fin depuis 2004 par AADNC aux cinq organismes métis :

En juillet 2014, les cinq organismes avaient délivré environ 63 648 cartes de membres à des Métis. Notons qu'actuellement, le système d'inscription de la MNS ne fonctionne pas et que cet organisme n'a pas reçu de financement d'AADNC pour l'exercice 2014-2015 pour tenir le système à jour.

Jusqu'à maintenant, les principaux utilisateurs des systèmes d'inscription sont les organismes métis et leurs partenaires provinciaux, qui utilisent les renseignements sur les membres dans le cadre de divers programmes provinciaux, notamment en matière de santé et d'éducation.

Association canadienne de normalisation

En 2008, le Bureau de l'interlocuteur fédéral (BIF) a fait appel à l'Institut sur la gouvernance, une tierce partie indépendante, pour vérifier l'intégrité des nouveaux processus adoptés dans les systèmes d'identification des membres, pour évaluer les progrès réalisés à ce chapitre et pour formuler des recommandations sur les améliorations nécessaires. Cet examen a permis de constater qu'il y aurait avantage à adopter une approche, une terminologie et une base de vérification objective communes pour les systèmes d'inscription ciblés.

L'étape suivante pour élaborer des systèmes d'identification des Métis objectivement vérifiables consistait à passer avec l'Association canadienne de normalisation (ACN) un contrat destiné à aider le gouvernement du Canada à travailler avec le Ralliement national des Métis (RNM) et ses membres affiliés, ces derniers étant les détenteurs des systèmes d'inscription des Métis et ceux qui reçoivent le financement pour les gérer.

Le contrat avec l'ACN comprenait un financement destiné à la surveillance du processus d'élaboration des normes. AADNC a également accordé du financement au RNM pour qu'il coordonne la logistique comme les déplacements des membres du comité et l'organisation de rencontres de discussion avec les divers intervenants.

Dans le cadre du processus d'élaboration des normes de l'ACN, un Comité des normes d'appartenance au peuple métis a été mis sur pied pour élaborer la norme. Ce comité se composait du RNM, de ses cinq membres affiliés provinciaux, de l'ACN, d'experts en la matière et d'un représentant d'AADNC.

La norme CSA Z710:2014 intitulée « Métis Nation Registry Operations » a été approuvée lors d'un vote tenu le 9 décembre 2014. La publication de cette norme est prévue le 31 mars 2015. Lorsqu'elle sera publiée, chaque organisation métisse pourra choisir de l'adopter ou pas; toutefois, AADNC a avisé le RNM et ses membres affiliés qu'à l'avenir, le financement destiné aux systèmes d'inscription sera conditionnel à l'adoption de cette norme.

Gestion des relations avec les Métis et les Indiens non-inscrits et des droits des Métis

Avant 2012, les programmes relatifs à la gestion des droits des Métis et au développement des capacités organisationnelles des Métis et des Indiens non-inscrits faisaient partie du résultat stratégique du Bureau de l'interlocuteur fédéral d'AADNC. Depuis le 4 septembre 2012, et conformément à l'Architecture d'alignement des programmes (AAP) révisée de 2013-2014 du Ministère, la composante du Bureau de l'interlocuteur fédéral qui s'occupe des Métis et des Indiens non-inscrits a été transférée au Secteur des politiques et de l'orientation stratégique du Ministère. Le nouveau sous-programme (ou Direction) des Relations avec les Métis et les Indiens non-inscrits (MINI) et de la gestion des droits des Métis fait partie de l'activité de programme des Relations de coopération du résultat stratégique « Le gouvernement ». Il regroupe le programme de développement des capacités organisationnelles des Métis et des Indiens non-inscrits ainsi que celui de la gestion des droits des Métis. Les dépenses de ces programmes se sont élevées à 19,1 millions de dollars en 2013-2014.

La Direction des relations avec les Métis et les Indiens non-inscrits du Secteur des politiques et de l'orientation stratégique d'AADNC est chargée de collaborer avec les organisations autochtones qui représentent les Métis et les Indiens non-inscrits et les autres Autochtones vivant à l'extérieur des réserves. Cette Direction s'efforce de maintenir et de renforcer les relations de la Couronne avec le RNM et le Congrès des peuples autochtones. La Direction dirige également la participation du gouvernement fédéral dans les processus tripartites d'autonomie gouvernementale avec les provinces, les Métis et d'autres organisations autochtones hors réserve. La Direction coordonne enfin un réseau de recherche en collaboration avec des universités à travers le pays afin de soutenir l'élaboration, l'analyse et la formulation de conseils en matière de politiques.

2.1 Objectif de la vérification

L'objectif de la présente vérification était de fournir aux cadres supérieurs l'assurance que la structure de gouvernance et les mécanismes de surveillance établis pour gérer le financement accordé pour l'élaboration et la tenue à jour de systèmes d'inscription des Métis sont pertinents et efficaces.

2.2 Portée de la vérification

La vérification portait avant tout sur les structures de gouvernance et les mécanismes de surveillance d'AADNC, notamment la formulation de résultats attendus, concernant l'élaboration et la tenue à jour de systèmes d'inscription des Métis pour répondre aux besoins des intervenants intéressés et pour assurer l'uniformité des divers systèmes. Il s'agissait notamment de vérifier comment AADNC assure la surveillance des fonds consacrés aux systèmes dans le but d'établir des systèmes d'inscription objectivement vérifiables.

La vérification portait sur la période du 1er avril 2012 au 31 juillet 2014 et comprenait une évaluation des mécanismes de surveillance établis pour chacun des cinq organismes auxquels des fonds ont été versés pour l'élaboration et la tenue à jour de systèmes d'inscription des Métis.

La vérification ne comprenait pas une évaluation de la manière dont les systèmes d'inscription des Métis sont gérés par les diverses organisations métisses, ni une vérification des technologies de l'information des systèmes d'inscription. En outre, il n'y a pas eu de discussions avec les représentants des organisations métisses au cours de la vérification.

5.1 Le mandat et la gouvernance des Relations avec les Métis et les Indiens non-inscrits et de la gestion des droits des Métis

Lorsqu'il faisait partie du BIF, l'objectif du programme des Relations avec les Métis et les Indiens non-inscrits et de la gestion des droits des Métis était de « renforcer les compétences et d'entretenir des relations fondées sur la confiance et le respect entre les Métis, les Indiens non-inscrits et le gouvernement du Canada ». Il devait pour ce faire : « maintenir des relations politiques avec leurs organismes représentatifs, agir comme point de contact au sein du gouvernement fédéral, faire valoir leurs enjeux au sein du Cabinet, conclure des accords pour aider à renforcer les capacités organisationnelles et institutionnelles, et resserrer les liens avec les gouvernements provinciaux », comme l'indiquaient les modalités du Programme de contributions de l'interlocuteur fédéral (PCIF) en 2008. À cette époque, les ressources du BIF se consacraient au maintien de relations étroites avec les organisations métisses et les partenaires provinciaux, en mettant l'accent sur son rôle de défenseur des intérêts des MINI.

Lorsque le BIF a été intégré à la Direction générale des POS (au sein de la Direction des relations avec les Métis et les Indiens non-inscrits, appelée ci-dessous « la Direction »), les modalités du programme ont été mises à jour (en date du 14 décembre 2012), continuant de mettre l'accent sur le rôle de défenseur des intérêts des MINI. Plus précisément, « … le rôle a changé, passant de premier contact entre les Métis et les Indiens non-inscrits et le gouvernement fédéral (la relation politique bilatérale avec le Rassemblement national des Métis et le Congrès des peuples autochtones) et de représentant au Cabinet pour l'examen des enjeux et des préoccupations des MINI (1985) dans le but de travailler à l'atteinte de moyens pratiques d'améliorer les conditions socioéconomiques des MINI, pour comprendre égalemen… ». Le financement du programme qui servait à réaliser ce mandat comprenait le PCIF et le financement de la capacité opérationnelle de base. Bien que les modalités du programme continuent de mentionner le rôle de défenseur des intérêts des MINI, le mandat du programme a évolué vers l'absence de parti pris (c.-à-d. qu'il joue le rôle d'une partie neutre en ce qui concerne les intérêts des MINI) et le développement des capacités.

Compte tenu de ce changement de mandat et de la réduction des ressources disponibles, le programme a des échanges limités avec les intervenants, particulièrement avec les organisations métisses et les partenaires provinciaux. Une collaboration active avec tous les intervenants, notamment les organisations représentant les MINI, les gouvernements provinciaux et les autres ministères est essentielle pour maintenir la collaboration avec ces organismes partenaires dans le but de répondre aux besoins des MINI. Dans le passé, les représentants du Ministère rendaient périodiquement visite à chaque organisation métisse, ce qui leur permettait de mieux comprendre leur situation actuelle ainsi que leurs difficultés et leurs besoins. Cela permettait également à la Direction d'évaluer les processus et l'infrastructure entourant chaque registre. Vu l'incertitude qu'entraîne le changement de mandat et la priorisation des activités qui l'accompagne, le principal rôle de la Direction est maintenant de surveiller et de gérer les ententes de financement, ce qui a eu des répercussions sur le degré de motivation des employés. Les représentants provinciaux ont confirmé que le Ministère n'a que des échanges limités avec les intervenants provinciaux. Il y a eu un changement de rôle; toutefois, une structure de gouvernance permettant de gérer ce changement et de garantir l'efficacité du nouveau mandat n'a pas été établie.

Étant donné qu'il n'existe pas de structure de gouvernance officielle pour établir l'orientation stratégique des activités de surveillance des relations avec les Métis, notamment dans le cas des systèmes d'inscription des Métis, ni pour gérer méthodiquement le changement avec les intervenants de l'intérieur et de l'extérieur, le Ministère pourrait de ne pas gérer de manière proactive les droits des Métis ni les risques que cela entraîne pour la Couronne, y compris dans le cas des systèmes d'inscription des Métis. Si les systèmes d'inscription des Métis sont bien développés et si les données qui y sont versées sont valides et utiles, la Direction des relations avec les MINI et le Ministère pourront plus facilement identifier les titulaires légitimes des droits accordés aux Métis.

5.2 Orientation stratégique et surveillance des systèmes d'inscription des Métis

Au début, lorsqu'AADNC a commencé à attribuer des fonds aux organisations métisses pour établir et tenir à jour les systèmes d'inscription, le Ministère n'a offert que peu d'orientation stratégique concernant la création de systèmes d'inscription objectivement vérifiables. Environ 51 M$ ont été consacrés depuis 2004 à l'élaboration et à la mise en œuvre de cinq systèmes d'inscription qui ont tous atteint un degré de maturité différent.

Lorsque les fonds sont attribués aux organisations métisses, des mécanismes sont établis pour approuver le financement en se fondant sur l'établissement et l'évaluation de plans de travail annuels et sur des activités de surveillance destinées à s'assurer que les activités entreprises et les fonds dépensés correspondent aux engagements pris au début de l'année. La vérification a permis d'établir qu'il existe un processus bien établi, documenté et systématiquement mis en application pour approuver les plans de travail annuels, les ententes de financement et pour vérifier s'ils sont respectés. Bien que ces processus de surveillance et de contrôle aient été mis en place, les activités de surveillance relatives aux systèmes d'inscription des Métis n'ont qu'une portée limitée parce qu'il est difficile d'évaluer la situation d'ensemble et la progression des systèmes d'inscription sans avoir fixé de résultats mesurables.

Comme cela a été mentionné ci-dessus, avec l'application des normes de l'ACN, il existe maintenant des données de référence concernant l'administration et l'exploitation des registres. Bien que les normes soient en voie de finalisation et de publication, le Ministère s'attend à ce que chaque système d'inscription évolue vers le respect de ces normes, qui feront partie de l'entente de financement des prochaines années. Même si l'adoption des normes permettra un minimum d'uniformisation d'une province à l'autre, il ne s'agit là que d'un point de départ qui ne correspond pas nécessairement à la vision et à l'orientation stratégique touchant les systèmes d'inscription.

Sans l'établissement d'une orientation stratégique et d'objectifs mesurables correspondants pour les systèmes d'inscription des Métis, le financement accordé par le Ministère et les résultats déclarés par les organisations métisses ne peuvent être évalués rigoureusement. De plus, il devient difficile pour le Ministère d'évaluer l'efficacité d'ensemble du financement par rapport à ses objectifs.

5.3 Gouvernance des systèmes d'inscription

AADNC finance cinq organisations métisses différentes pour assurer l'élaboration et la tenue à jour d'un système d'inscription des Métis dans leur province. Comme ces organisations ne sont foncièrement pas indépendantes (étant donné qu'elles représentent les intérêts de leurs membres), certaines questions ont été soulevées qui pourraient nuire à l'objectif d'établir « des systèmes d'inscription objectivement vérifiables » pour recenser tous les Métis et les chasseurs métis.

À titre d'exemple, un représentant provincial a fait valoir qu'au Manitoba, même si la Fédération des Métis du Manitoba (MMF) reçoit du financement et gère le registre provincial, les membres de l'Union nationale Métisse Saint-Joseph du Manitoba ne s'y sont pas inscrits parce qu'ils ne veulent pas être associés à la MMF. On estime qu'à cause de ces difficultés, seulement environ 60 % de la population métisse actuelle s'inscrira au système de la MMF.

En outre, étant donné les problèmes que connaît la Nation métisse de la Saskatchewan (MNS), AADNC a mis fin à son financement au cours de l'exercice 2014-2015. Par conséquent, le système d'inscription de la MNS ne fonctionne pas à l'heure actuelle. Il existe d'ailleurs certaines préoccupations concernant la protection des renseignements que contient le système ainsi que des dossiers historiques qui servent à prouver l'admissibilité des membres actuels.

L'existence de cinq registres différents gérés par cinq organisations différentes peut nuire au degré d'uniformité qu'il sera possible d'atteindre entre les provinces, bien que les différences entre les provinces puissent justifier l'enregistrement de renseignements précis à caractère régional. La mise en application des normes de l'ACN permettra de normaliser certains éléments opérationnels des registres.

Critères de vérification