Vérification du Programme de réinvestissement de la prestation nationale pour enfants et du Programme d’aide à la vie autonome

Contexte

Le Programme de réinvestissement de la prestation nationale pour enfants (RPNE) et le Programme d'aide à la vie autonome (AVA) sont deux des cinq programmes de paiements de transfert du Programme de développement social d'Affaires autochtones et Développement du Nord Canada (AADNC). Ils sont administrés conformément à la Politique sur les paiements de transfert (PPT) du Conseil du Trésor (CT) et à la Directive sur les paiements de transfert du CT. Le résultat attendu du Programme de développement social est formulé ainsi : « les hommes, les femmes et les enfants des Premières Nations participent activement au développement social dans leurs collectivités ».

Le RPNE est l'une des composantes d'une initiative fédérale, provinciale et territoriale de prestation nationale pour enfants (PNE) de plus grande envergure qui a été lancée en 1998. Il offre de l'aide et des services aux enfants des familles à faible revenu dans les provinces et les territoires où les paiements d'aide sociale versés directement aux familles dans le cadre de la PNE sont réduits. Le programme est actuellement offert dans les provinces autres que le Manitoba, le Nouveau-Brunswick, Terre-Neuve-et-Labrador et le Québec. Dans les régions où le programme est offert, AADNC finance de l'aide et des services communautaires dans cinq domaines d'activité : les services de garde, la nutrition de l'enfant, l'aide aux parents, l'intégration sur le marché du travail et l'enrichissement culturel. Les dépenses réelles déclarées pour le RPNE en 2012-2013 et 2013-2014 s'élevaient à environ 50 M$ et les dépenses planifiées indiquées dans le Rapport sur les plans et les priorités de 2014-2015 atteignaient 54 M$.

Le programme d'AVA offre du financement pour la prestation de services non médicaux de soutien social aux personnes âgées, aux adultes atteints d'une maladie chronique ainsi qu'aux enfants et aux adultes souffrant d'une incapacité (mentale ou physique) afin qu'ils puissent maintenir leur indépendance fonctionnelle et atteindre un meilleur niveau d'autonomie. Il s'adresse à toutes les personnes qui résident ordinairement dans une réserve, et qui ont été officiellement évaluées par un professionnel de la santé (conformément aux méthodes et aux normes en vigueur dans la province ou le territoire de résidence) et qui nécessitent ces services, mais n'ont pas les moyens de se les procurer par elles-mêmes. Le programme comprend quatre grands volets : les soins à domicile, l'hébergement pour adultes, les soins en établissement et le programme pour les personnes handicapées. Les dépenses réelles déclarées pour le programme d'AVA en 2012-2013 et en 2013-2014 s'élevaient à environ 99 M$ et les dépenses planifiées indiquées dans le Rapport sur les plans et les priorités de 2014-2015 atteignaient 86,9 M$. Les dépenses réelles du programme en 2014-2015 pourraient être plus élevées que le montant prévu, car des fonds internes sont habituellement réaffectés à ce programme pendant l'année.

Au fil du temps, un écart s'est créé entre les services d'AVA d'AADNC et les modèles provinciaux, particulièrement dans le cas des soins en établissement.

Objectif et portée de la vérification

Cette vérification avait pour objectif d'évaluer la pertinence et l'efficacité des mesures de contrôle de la gestion des programmes de RPNE et d'AVA.

La vérification portait sur la période du 1er avril 2012 au 30 septembre 2014 et incluait notamment :

• la mise en œuvre de la stratégie de mesure du rendement, notamment la conception des processus et des systèmes utilisés pour recueillir, étudier et analyser les données concernant le rendement des programmes, et pour faire rapport à ce sujet;
• la pertinence des politiques, des procédures, des lignes directrices, des outils, des activités d'apprentissage et de perfectionnement et des autres mécanismes de soutien établis par les programmes nationaux et les bureaux régionaux pour faciliter la mise en œuvre des programmes;
• la conception des méthodes de gestion du risque et d'exécution des programmes destinées à favoriser l'administration des programmes basée sur le risque de RPNE et d'AVA;
• la conception des processus d'évaluation des demandes et des propositions ainsi que des processus d'attribution des fonds des programmes de RPNE et d'AVA;
• la pertinence des processus utilisés dans les régions pour contrôler l'utilisation des fonds de ces programmes et gérer le réinvestissement des fonds excédentaires des bénéficiaires.

La portée de vérification incluait aussi les mécanismes de contrôle de ces programmes à l'administration centrale (AC) et dans trois régions : le Yukon, la Saskatchewan et l'Ontario. En ce qui concerne la conception des méthodes d'attribution des fonds et d'évaluation des propositions, les processus utilisés dans toutes les régions ont été passés en revue et considérés.

Énoncé de conformité

La présente vérification est conforme aux Normes de vérification interne du gouvernement du Canada, comme en témoignent les résultats du programme d'assurance et d'amélioration de la qualité.

Observations

Le secteur des programmes et des partenariats en matière d'éducation et de développement social (PPEDS) a pris des mesures pour mettre à jour son Manuel national des programmes sociaux ainsi que certains des processus de gestion du programme d'AVA afin de guider les régions dans la mise en œuvre des programmes de RPNE et d'AVA. Étant donné les différences entre les modèles de prestation des services des provinces et des territoires, le manuel d'AADNC accorde une certaine souplesse aux régions pour s'assurer que leurs programmes correspondent à ceux des provinces et des territoires. Bien que cette souplesse existe, notre vérification a permis d'établir qu'AADNC n'a pas une bonne compréhension des modèles provinciaux de prestation des services et des lacunes de ses propres programmes régionaux, ce qui nuit à sa capacité de concevoir des programmes qui s'alignent sur ceux des provinces et des territoires.

La vérification n'a pas trouvé beaucoup de preuves démontrant des méthodes de gestion fondées sur le risque dans l'administration des programmes de RPNE et d'AVA, tant à l'AC que dans les régions (c.-à-d. pour le choix des modes de financement, l'établissement des exigences en matière de rapports, la surveillance de la mise en œuvre et du rendement des programmes auprès des bénéficiaires, et le contrôle du respect des exigences par les bénéficiaires). Bien que le secteur des PPEDS travaille à mettre en œuvre un régime de conformité fondé sur le risque pour le programme d'AVA, le document provisoire que nous avons examiné à ce sujet met trop l'accent sur la vérification des dépenses des exercices précédents et doit accorder plus d'importance à l'évaluation de l'harmonisation de la prestation des programmes avec les exigences d'AADNC ou des provinces.

Bien que la Direction du soutien du revenu (DSR) à l'AC ait consacré beaucoup d'efforts à la mise à jour de la Stratégie de mesure du rendement et des modèles de rapport des bénéficiaires, les méthodes de validation et de gestion des données ne permettent toujours pas de garantir l'exhaustivité et l'exactitude des données. La cueillette de renseignements pertinents auprès des organismes provinciaux qui administrent les programmes pour le compte d'AADNC pose également certains défis, car leurs données ne correspondent pas toujours à la manière dont AADNC recueille les renseignements voulus. Le secteur des PPEDS reconnaît ces lacunes et à la fin de l'exercice 2013-2014 n'avait toujours pas commencé à présenter ses résultats en fonction des indicateurs de rendement clés (IRC) de ces programmes. À partir de 2014-2015, les instruments de collecte de données (ICD) ont été mis à jour pour que les données nécessaires soient recueillies auprès des bénéficiaires afin de pouvoir établir des rapports de mesure du rendement.

En plus des données sur le rendement recueillies pour élaborer des rapports relatifs aux IRC, énormément de renseignements sont recueillis sur les projets du RPNE (p. ex., des descriptions narratives des résultats détaillés atteints par chaque projet de RPNE) et les programmes d'AVA (p. ex., des renseignements détaillés sur les services reçus et les fonds accordés à chaque bénéficiaire d'AVA). Bien que ces renseignements soient utiles pour vérifier s'il y a respect des exigences, très peu d'activités de contrôle de la conformité des bénéficiaires sont effectuées.

Conclusion

La vérification a permis d'établir que les mécanismes de contrôle des programmes d'AVA et de RPNE doivent être renforcés pour s'assurer que les programmes soient mis en œuvre de manière efficace. Le Ministère a besoin de meilleures informations sur les modèles de prestation de services et sur les niveaux de financement des provinces et des territoires pour arriver, à moyen terme, à concevoir et à mettre en œuvre d'importants changements aux programmes d'AVA et de RPNE. Dans l'immédiat des améliorations peuvent être apportées pour s'assurer que les exigences imposées aux bénéficiaires tiennent compte des risques et que les financements excédentaires et les dépenses inadmissibles sont identifiées et gérés en temps opportun.

Recommandations

L'équipe de vérification a formulé les recommandations suivantes pour améliorer les contrôles de gestion des programmes de RPNE et d'AVA :

1. Le SMA, PPEDS devrait passer en revue les politiques et les procédures du programme de RPNE pour s'assurer que les processus d'attribution des fonds sont rigoureux et qu'ils s'harmonisent avec les niveaux de soutien correspondants des programmes provinciaux ou territoriaux. De plus, les bénéficiaires devraient être tenus de démontrer que les projets de RPNE choisis correspondent aux besoins et aux priorités de leur communauté.
2. Le SMA, PPEDS devrait étudier les programmes provinciaux et territoriaux de RPNE et d'AVA pour mieux les comprendre, et trouver des moyens de mieux coordonner les programmes et les niveaux de soutien d'AADNC avec ceux des provinces et des territoires. De plus, AADNC devrait connaître les lacunes sur le plan de la prestation des services et les variations de coûts actuels afin de préparer les discussions à venir avec d'éventuels partenaires provinciaux et territoriaux dans chaque région (p. ex., différences entre les niveaux de service dans les sous-régions, niveaux de financement accordés pour divers types d'ententes de financement et uniformité des types de services financés dans une même région, etc.).
3. Le SMA, PPEDS devrait établir, pour les programmes de RPNE et d'AVA, un régime administratif fondé sur le risque qui tient compte des risques au niveau du programme et au niveau des bénéficiaires. Il faudrait veiller à adopter des régimes fondés sur le risque pour la sélection des instruments de financement appropriés, l'établissement des exigences concernant les rapports établis par le programme et les bénéficiaires, et la réalisation d'activités de contrôle.
4. Le SMA, PPEDS devrait passer en revue les processus employés pour valider et mettre en commun les données recueillies auprès des bénéficiaires des programmes de RPNE et d'AVA pour améliorer l'exactitude, l'utilité et la pertinence des renseignements sur le rendement.

Réponse de la direction

La direction approuve les constatations, accepte les recommandations contenues dans le rapport et a élaboré un plan d'action de la direction afin d'y répondre. Le plan d'action de la direction a été intégré au présent rapport.

Programme de réinvestissement de la prestation nationale pour enfants

Le programme de RPNE est l'une des composantes d'une initiative fédérale, provinciale et territoriale de prestation nationale pour enfants (PNE) de plus grande envergure. AADNC se charge du RPNE dans les réserves en collaboration avec Emploi et Développement social Canada (EDSC), qui dirige l'initiative de la PNE à l'échelle fédérale.

L'initiative de la PNE comprend deux volets :

1. Un volet de « prestations financières », qui comprend la Prestation fiscale canadienne pour enfants (PFCE) et le Supplément de la prestation nationale pour enfants (SPNE), ainsi que les prestations intégrées pour enfants accordées par les provinces et les territoires. Ces prestations sont versées directement aux familles admissibles par l'Agence du revenu du Canada.
2. Un volet « réinvestissement », le Programme de réinvestissement de la prestation nationale pour enfants (RPNE), qui offre des services et de l'aide aux enfants des familles à faible revenu. Ce volet est administré par les provinces, les territoires et AADNC.

Équivalent textuel de la Graphique no 1 : Financement régional de RPNE par exercice financier (millions de $)

Le graphique no 1 résume le financement alloué à chaque région pour les exercices financiers 2012-2013 jusqu'à 2014-2015, illustrant le changement des montants de financement alloués pour ces trois années fiscales. L'exercice financier 2012-2013 est représenté par la couleur bleu, l'exercice financier 2013-2014 est représenté par la couleur rouge et l'exercice financier 2014-2015 est représenté par la couleur verte.

• Nunavut
  • 2012-2013: 0M$
  • 2013-2014: 0M$
  • 2014-2015: 0M$
• Atlantique
  • 2012-2013: 0M$
  • 2013-2014: 0M$
  • 2014-2015: 0M$
• Québec
  • 2012-2013: 0,014M$
  • 2013-2014: 0M$
  • 2014-2015: 0M$
• Ontario
  • 2012-2013: 10,78M$
  • 2013-2014: 10,73M$
  • 2014-2015: 6,12M$
• Saskatchewan
  • 2012-2013: 20,74M$
  • 2013-2014: 21,54M$
  • 2014-2015: 14,37M$
• Alberta
  • 2012-2013: 7,53M$
  • 2013-2014: 7,02M$
  • 2014-2015: 7,02M$
• Yukon
  • 2012-2013: 0,48M$
  • 2013-2014: 0,49M$
  • 2014-2015: 0,54M$
• Colombie-Britannique
  • 2012-2013: 8,86M$
  • 2013-2014: 8,93M$
  • 2014-2015: 9,02M$
• Manitoba
  • 2012-2013: 0M$
  • 2013-2014: 0M$
  • 2014-2015: 0M$
• Territoires du Nord-Ouest
  • 2012-2013: 0M$
  • 2013-2014: 0M$
  • 2014-2015: 0M$

Ces deux volets ont été conçus pour être complémentaires. Le gouvernement fédéral a créé le SPNE en 1998 afin de permettre aux provinces, aux territoires et aux Premières Nations de choisir de réduire (compenser) leurs paiements d'aide sociale d'un montant pouvant correspondre au montant total du SPNE, sans que cela ait une incidence négative sur le revenu total des familles.

Conformément au cadre de gouvernance et de responsabilité de la PNE et aux autorisations fédérales en la matière, les provinces et les territoires qui choisissent de réduire leur taux de prestations ou leurs paiements d'aide sociale provenant du SPNE doivent appliquer les « économies » qui en résultent aux services et à l'aide aux enfants des familles à faible revenu. C'est ce mécanisme de compensation, qu'on appelle le « modèle de réinvestissement », qui génère les fonds de RPNE. AADNC est tenu de reproduire le modèle de réinvestissement (c.-à-d., le mécanisme de compensation) de la province ou du territoire en question et une somme correspondant à cette compensation doit être réaffectée aux services et à l'aide accordés aux enfants vivant dans les réserves.

Même si AADNC doit reproduire le modèle de réinvestissement (mécanisme de compensation) de la province ou du territoire en question, la nature des programmes de RPNE varie selon qu'ils sont offerts à l'intérieur ou à l'extérieur des réserves. Il s'agit d'un choix délibéré qui respecte la conception du partenariat fédéral, provincial et territorial de l'initiative de la PNE. Les programmes provinciaux et territoriaux de RPNE ont été conçus en fonction de la gamme de services et de mesures de soutien offerts hors réserve par les organismes fédéraux, provinciaux, territoriaux et municipaux, c'est-à-dire qu'ils sont modelés en fonction de ces services et cherchent à en combler les lacunes; les programmes provinciaux et territoriaux de RPNE sont conçus pour répondre aux besoins particuliers des collectivités vivant hors réserve. Le programme de RPNE d'AADNC a été conçu en fonction de la série de mesures de soutien offertes dans les réserves et des besoins particuliers des Premières nations. C'est l'un des points forts de l'initiative de la PNE; elle permet d'adapter le programme de RPNE aux besoins déterminés par les collectivités et aux variations régionales dans les mesures d'aide sociale offertes.

Les domaines d'activité du programme de RPNE d'AADNC ont été définis en collaboration avec les Premières nations. Ils sont repensés et mis à jour lorsque nécessaire, et validés par les Premières nations. Les programmes de RPNE dans les réserves continuent de différer des activités de RPNE à l'extérieur des réserves, afin d'éviter le chevauchement des services, des programmes et des avantages qui sont déjà offerts dans les réserves par l'entremise d'autres programmes sociaux ou de santé. Par exemple, les provinces et les territoires utilisent le RPNE pour fournir des prestations supplémentaires pour soins de santé; dans les réserves, toutefois, la plupart des résidents reçoivent ce type de prestations dans le cadre du Programme des services de santé non assurés aux Premières nations. Dans les réserves, le recours au RPNE pour des soins de santé supplémentaires constituerait un chevauchement direct des mesures de soutien déjà offertes et ne constituerait donc pas un emploi efficace des financements gouvernementaux.

Actuellement, le programme de RPNE n'est pas offert au Manitoba, au Nouveau-Brunswick ni à Terre-Neuve-et-Labrador, parce que ces provinces ont choisi de permettre le versement du paiement intégral du SPNE directement aux familles sans réduction correspondante des prestations provinciales d'aide sociale. Par conséquent, le programme de RPNE n'est pas administré dans les réserves du Manitoba, du Nouveau-Brunswick ou de Terre-Neuve-et-Labrador. Bien que la province de Québec ne participe pas officiellement à l'initiative de la Prestation nationale pour enfants, elle a mis sur pied un système similaire de prestations et de mesures de soutien aux familles. En 1998, la province de Québec et AADNC se sont entendus pour que la prestation pour enfants du Québec soit versée aux familles vivant dans les réserves, à condition qu'AADNC réinvestisse les économies réalisées dans des services et des mesures de soutien du programme de RPNE. AADNC a financé le RPNE dans les réserves du Québec de 1998 à 2012. Le programme de RPNE n'est plus offert dans les réserves du Québec.

Équivalent textuel de la Graphique 2 : Dépenses du programme de RPNE par habitant

Le graphique no2 résume les dépenses du programme de RPNE par habitant pour chacune des provinces pour les exercices financiers 2012-2013 jusqu'à 2014-2015. L'exercice financier 2012-2013 est représenté par la couleur bleu, l'exercice financier 2013-2014 est représenté par la couleur rouge et l'exercice financier 2014-2015 est représenté par la couleur verte.

• Nunavut
  • 2012-2013: 0$
  • 2013-2014: 0$
  • 2014-2015: 0$
• Atlantique
  • 2012-2013: 0$
  • 2013-2014: 0$
  • 2014-2015: 0$
• Québec
  • 2012-2013: 2,08$
  • 2013-2014: 0$
  • 2014-2015: 0$
• Ontario
  • 2012-2013: 62,90$
  • 2013-2014: 62,61$
  • 2014-2015: 35,74$
• Saskatchewan
  • 2012-2013: 178,51$
  • 2013-2014: 185,40$
  • 2014-2015: 123,69$
• Alberta
  • 2012-2013: 86,25$
  • 2013-2014: 80,41$
  • 2014-2015: 80,52$
• Yukon
  • 2012-2013: 76,32$
  • 2013-2014: 77,91$
  • 2014-2015: 85,86$
• Colombie-Britannique
  • 2012-2013: 74,27$
  • 2013-2014: 74,85$
  • 2014-2015: 75,67$
• Manitoba
  • 2012-2013: 0$
  • 2013-2014: 0$
  • 2014-2015: 0$
• Territoires du Nord-Ouest
  • 2012-2013: 0$
  • 2013-2014: 0$
  • 2014-2015: 0$

Dans toutes les autres régions, le RPNE d'AADNC sert à financer des mesures de soutien et des services communautaires dans cinq domaines d'activité : les services de garde d'enfants, la nutrition de l'enfant, l'aide aux parents, l'intégration sur le marché du travail et l'enrichissement culturel. Les résultats attendus du programme comprennent la réduction de la fréquence, de l'ampleur et des effets de la pauvreté touchant les enfants.

Dans les réserves, AADNC gère les fonds réinvestis versés aux collectivités des Premières nations et aux organismes qui offrent à leur tour des services et des mesures de soutien du RPNE. Les dépenses réelles déclarées pour le RPNE dans le Rapport ministériel sur le rendement de 2012-2013 s'élevaient à 49,9 M$. Dans le Rapport ministériel sur le rendement de 2013-2014, elles s'élevaient à 50,6 M$, tandis que les dépenses prévues déclarées dans le Rapport sur les plans et les priorités de 2014-2015 atteignaient 54 M$.

Programme d'aide à la vie autonome (AVA)

Lancé en 1982, le programme d'AVA est fondé sur le lieu de résidence et permet le financement de services non médicaux de soutien social aux personnes âgées, aux adultes souffrant d'une maladie chronique ainsi qu'aux enfants et adultes souffrant d'une incapacité (mentale ou physique) en vue d'assurer leur indépendance fonctionnelle et d'accroître leur autonomie. Il s'agit d'un programme fonctionnant par demandes de financement par lequel les personnes demandent des services ou de l'aide par l'entremise d'un bénéficiaire de financement (c.-à-d. un agent de mise en œuvre comme un fournisseur de soins à domicile des Premières nations ou un établissement de soins, etc.).

Équivalent textuel de la Graphique no3 : Financement du programme d’AVA par exercice financier (million de $)

Le graphique no3 résume le financement alloué pour le programme d'AVA pour les exercices financiers 2012-2013 jusqu'à 2014-2015, illustrant le changement des montants de financement alloués pour ces trois années. L'exercice financier 2012-2013 est représenté par la couleur bleu, l'exercice financier 2013-2014 est représenté par la couleur rouge et l'exercice financier 2014-2015 est représenté par la couleur verte.

• Territoires du Nord-Ouest
  • 2012-2013: 0,04M$
  • 2013-2014: 0M$
  • 2014-2015: 0M$
• Atlantique
  • 2012-2013: 7,26M$
  • 2013-2014: 6,07M$
  • 2014-2015: 5,72M$
• Québec
  • 2012-2013: 14,23M$
  • 2013-2014: 14,02M$
  • 2014-2015: 12,24M$
• Ontario
  • 2012-2013: 11,32M$
  • 2013-2014: 11,84M$
  • 2014-2015: 12,17M$
• Manitoba
  • 2012-2013: 28,93M$
  • 2013-2014: 28,88M$
  • 2014-2015: 23,49M$
• Saskatchewan
  • 2012-2013: 12,95M$
  • 2013-2014: 14,52M$
  • 2014-2015: 14,60M$
• Alberta
  • 2012-2013: 7,87M$
  • 2013-2014: 6,92M$
  • 2014-2015: 7,15M$
• Yukon
  • 2012-2013: 4,69M$
  • 2013-2014: 5,14M$
  • 2014-2015: 4,45M$
• Colombie-Britannique
  • 2012-2013: 10,91M$
  • 2013-2014: 11,57M$
  • 2014-2015: 11,46M$
• Nunavut
  • 2012-2013: 0M$
  • 2013-2014: 0M$
  • 2014-2015: 0M$

Le programme d'AVA est offert aux personnes qui résident habituellement dans une réserve et qui ont été officiellement évaluées par un professionnel de la santé (conformément aux méthodes et aux normes en vigueur dans leur province ou territoire de résidence) et qui nécessitent ces services, mais n'ont pas les moyens de se les procurer par elles-mêmes.

Le programme comprend quatre grands volets : les soins à domicile, l'hébergement pour adultes, les soins en établissement et le programme pour les personnes handicapées. Le programme de soins à domicile offre une aide financière pour assurer des soins personnels non médicaux à des personnes qui ont besoin d'aide pour mener leurs activités de la vie quotidienne, complétant ainsi le Programme de soins à domicile et de santé communautaire de Santé Canada, qui finance les soins médicaux dans les réserves. Les volets de l'hébergement pour adultes et des soins en établissement fournissent du financement aux personnes admissibles qui ont besoin de soins personnels non médicaux dans un milieu de vie avec services de soutien. L'initiative pour les personnes handicapées du programme d'AVA sert à financer les projets destinés à améliorer la coordination et l'accessibilité des programmes pour les personnes handicapées et des services communautaires existants pour les personnes vivant dans les réserves.

Équivalent textuel de la Graphique no 4 : Dépenses d’AVA par habitant, par région et par exercice financier

Le graphique no4 résumes les dépenses pour l'AVA par habitant pour chaque région et ce, pour les exercices financiers 2012-2013 jusqu'à 2014-2015. L'exercice financier 2012-2013 est représenté par la couleur bleu, l'exercice financier 2013-2014 est représenté par la couleur rouge et l'exercice financier 2014-2015 est représenté par la couleur verte.

• Territoires du Nord-Ouest
  • 2012-2013: 2,91$
  • 2013-2014: 0$
  • 2014-2015: 0$
• Atlantique
  • 2012-2013: 250,71$
  • 2013-2014: 209,27$
  • 2014-2015: 197,53$
• Québec
  • 2012-2013: 210,42$
  • 2013-2014: 207,31$
  • 2014-2015: 188,38$
• Ontario
  • 2012-2013: 66,05$
  • 2013-2014: 69,03$
  • 2014-2015: 71,01$
• Manitoba
  • 2012-2013: 359,15$
  • 2013-2014: 358,40$
  • 2014-2015: 291,61$
• Saskatchewan
  • 2012-2013: 111,46$
  • 2013-2014: 124,89$
  • 2014-2015: 125,66$
• Alberta
  • 2012-2013: 90,14$
  • 2013-2014: 79,15$
  • 2014-2015: 81,90$
• Yukon
  • 2012-2013: 745,75$
  • 2013-2014: 817,30$
  • 2014-2015: 707,58$
• Colombie-Britannique
  • 2012-2013: 91,45$
  • 2013-2014: 96,90$
  • 2014-2015: 96,09$
• Nunavut
  • 2012-2013: 0$
  • 2013-2014: 0$
  • 2014-2015: 0$

L'envergure du volet des soins en établissement s'est élargie au fil du temps lorsque les services offerts à l'intérieur et à l'extérieur des réserves ne correspondaient pas. Les autorisations actuelles du programme d'AVA assurent le financement des soins en établissement pour les personnes dont les besoins en soin sont peu élevés. Selon un système fédéral de classification remontant à 1973, il s'agit de clients de type 1 et de type 2. AADNC continue de financer les services en se fondant sur ce système de classification, tandis que les provinces et les territoires ont modifié leurs programmes d'aide sociale en faisant une distinction entre les coûts des soins de santé et les coûts sociaux pour tous les niveaux de soin. AADNC a par conséquent assumé le remboursement du coût de certains soins de santé. Le résultat attendu du programme d'AVA est d'assurer l'accessibilité des soins à domicile, en foyer de groupe et en établissement de soins aux personnes à faible revenu, afin qu'elles puissent conserver leur autonomie le plus longtemps possible.

Les dépenses réelles déclarées pour le programme d'AVA dans le Rapport ministériel sur le rendement de 2012-2013 atteignaient 98,3 M$, tandis qu'elles s'élevaient à 99,9 M$ dans le Rapport ministériel sur le rendement de 2013-2014. Par ailleurs, les dépenses planifiées dans le Rapport sur les plans et les priorités de 2014-2015 atteignaient 86,9 M$.

2.1 Objectif de la vérification

Cette vérification avait pour objectif d'évaluer la pertinence et l'efficacité des mesures de contrôles relatifs aux programmes de RPNE et d'AVA.

2.2 Portée de la vérification

La vérification portait sur la période du 1er avril 2012 au 30 septembre 2014 et incluait notamment :

• la mise en œuvre de la stratégie de mesure du rendement, notamment la conception des processus et des systèmes utilisés pour recueillir, étudier et analyser les données concernant le rendement des programmes, et pour faire rapport à ce sujet;
• la pertinence des politiques, des procédures, des lignes directrices, des outils, des activités d'apprentissage et de perfectionnement et des autres mécanismes de soutien établis par les programmes nationaux et les bureaux régionaux pour faciliter la mise en œuvre des programmes;
• la conception des méthodes de gestion du risque et d'exécution des programmes RPNE et d'AVA destinées à favoriser l'administration des programmes basée sur le risque;
• la conception des processus d'évaluation des demandes et des propositions ainsi que des processus d'attribution des fonds des programmes de RPNE et d'AVA;
• la pertinence des processus utilisés dans les régions pour contrôler l'utilisation des fonds de ces programmes et gérer le réinvestissement des fonds excédentaires des bénéficiaires.

La portée de la vérification incluait les mécanismes de contrôle de ces programmes à l'administration centrale et dans trois régions : le Yukon, la Saskatchewan et l'Ontario. En ce qui concerne la conception des méthodes d'attribution des fonds et d'évaluation des propositions, les processus utilisés dans toutes les régions ont été passés en revue et considérés.

3.1 Choix des régions à visiter

Dans le cadre de l'approche et de la méthodologie pour évaluer si les critères de vérification mentionnés à l'Annexe A sont respectés, l'équipe a choisi de visiter trois régions. Les critères de sélection de ces bureaux régionaux incluaient:

• l'envergure des activités des programmes de RPNE et d'AVA dans les bureaux en question;
• la variabilité des niveaux de financement de RPNE et d'AVA entre 2010-2011 et 2012-2013;
• la couverture de toutes les composantes du programme d'AVA (p. ex., soins en établissement, soins à domicile, hébergement et initiative pour les personnes handicapées);
• l'inclusion d'au moins une région où une sous-composante du programme d'AVA est mise en œuvre en collaboration avec le gouvernement d'une province ou d'un territoire.

Après avoir effectué l'analyse ci-dessus, l'équipe a choisi de se rendre dans les régions du Yukon, de la Saskatchewan et de l'Ontario.

3.2 Choix des dossiers de bénéficiaires de financement de RPNE et d'AVA pour l'examen détaillé des processus

L'équipe a analysé seize (16) ententes avec des bénéficiaires de financement et les dossiers correspondants pour comprendre les méthodes employées dans les régions pour administrer les programmes de RPNE et d'AVA. Les facteurs pris en considération pour choisir les dossiers de bénéficiaires comprenaient notamment :

• la taille de la collectivité des PN et les niveaux de financement, de manière à analyser des petites, des moyennes et des grandes collectivités;
• le niveau de risque du bénéficiaire selon l'Évaluation générale, de manière à couvrir toute la gamme des profils de risque des bénéficiaires;
• le degré de variabilité du financement entre 2010-2011 et 2012-2013, de manière à choisir quelques bénéficiaires dont le niveau financement avait changé;
• l'ampleur du financement des sous-programmes d'AVA, de manière à maximiser la couverture des deux sous-programmes : soins en établissement et soins à domicile.

Après avoir effectué l'analyse ci-dessus, l'équipe a choisi 16 dossiers, notamment :

• quatre bénéficiaires de la région du Yukon dont deux qui reçoivent du financement pour le RPNE et l'AVA et deux autres qui reçoivent du financement seulement pour l'AVA;
• six bénéficiaires de la région de l'Ontario dont deux qui reçoivent du financement pour le RPNE et l'AVA, deux qui reçoivent du financement seulement pour le RPNE et deux autres qui reçoivent du financement seulement pour l'AVA;
• six bénéficiaires de la région de la Saskatchewan dont trois qui reçoivent du financement pour le RPNE et l'AVA, un qui reçoit du financement seulement pour le RPNE et deux autres qui reçoivent du financement seulement pour l'AVA.

5.1 Politiques et procédures du programme

Le secteur des PPEDS a un Manuel national des programmes sociaux qui sert de guide de procédures et de lignes directrices pour la mise en œuvre des programmes sociaux dans les régions, notamment le RPNE et l'AVA. Bien que ce manuel tente d'établir des principes, des paramètres et des lignes directrices pour la mise en œuvre des programmes d'AVA et de RPNE, il laisse énormément de souplesse aux régions pour veiller à ce que les programmes correspondent au niveau de soutien fourni par les provinces et les territoires, et il tient compte des circonstances propres à chaque région. Il existe actuellement une ébauche de la mise à jour de ce manuel, dont la version définitive devrait être prête au cours des prochains mois et s'appliquer pendant l'exercice financier 2015-2016.

5.1.2 Politiques et procédures du programme d'AVA

Le Manuel national des programmes sociaux offre aux régions des conseils sur les conditions d'admissibilité des bénéficiaires et des dépenses du programme d'AVA. Par le passé, le gouvernement fédéral définissait ses services d'AVA en fonction des provinces; toutefois, les provinces et les territoires ont modifié leurs programmes et la définition de leurs services, ce qui a entraîné aujourd'hui d'importants écarts. C'est pourquoi les directives données dans le manuel actuel d'AADNC sont relativement peu utiles dans la plupart des régions. Pour combler ces écarts, le secteur des PPEDS tente de fournir des lignes directrices plus étoffées dans sa nouvelle version du manuel, de manière à résoudre les variations dans la mise en œuvre des programmes. Étant donné la complexité des programmes d'AVA, le secteur des PPEDS organise souvent des réunions du groupe de travail de l'AVA, auxquelles participent des représentants de l'AC et des régions pour discuter et trouver des solutions aux nouveaux problèmes et défis que représente la mise en œuvre des programmes.

Lors de la phase d'exécution de la présente vérification, nous avons noté que les employés des régions et des programmes disposaient de peu de renseignements concernant les différences entre la prestation des services du programme actuel d'AVA d'AADNC et les prestations de services comparables des provinces.

Équivalent textuel de la Graphique 5 : Continuum de soins

Le graphique no5 illustre les différents niveaux de soin disponibles pour les patients. Les différentes étapes/services offerts sont les suivants :

• Prévention et détection précoce
• Services familiaux et communautaires
• Soins primaires et spécialisés
• Pharmacies
• Soins de santé comportementale
• Soins d'urgence
• Soins hospitaliers
• Réadaptation
• Soins à domicile
• Soins de longue durée
• Soins de fin de vie

 

Il est important de comprendre que les activités du programme d'AVA d'AADNC (soins à domicile et soins en établissement pour les clients de type I et II) ne sont que deux des éléments d'un continuum de soins beaucoup plus vaste (voir le graphique 5). Pour que les réseaux de la santé et des services sociaux fonctionnent efficacement, les professionnels de la santé et les gestionnaires des cas doivent déterminer quels sont les besoins des clients et veiller à ce qu'ils reçoivent les services et l'aide appropriés. De plus, à mesure que les besoins du client ou du patient progressent le long du continuum de soins, il est essentiel qu'un professionnel de la santé évalue ses besoins en temps utile et qu'un gestionnaire de cas (travailleur social ou professionnel de la santé) collabore avec lui pour s'assurer qu'il reçoit au moment voulu les services et l'aide appropriés. Étant donné qu'AADNC ne réfère pas de clients et ne gère pas de dossiers dans le continuum des soins – et on ne peut s'attendre à ce qu'il le fasse compte tenu de la portée limitée de ses services – le Ministère dépend de Santé Canada et des provinces et territoires pour l'évaluation des clients et pour les référer. Si certaines collectivités des Premières nations reçoivent des services insuffisants de la part des professionnels de la santé et des gestionnaires de cas, le Ministère tout seul ne peut pas faire grand-chose pour s'assurer que les membres de ces collectivités qui ont besoin de services d'AVA sont évalués et reçoivent les services et l'aide nécessaires. Face à cette constatation, nous nous attendions à ce que la DSR d'AADNC et les responsables régionaux analysent la nature et la portée des services offerts pour déceler et comprendre les lacunes dans la prestation des services, afin d'alimenter leurs discussions avec Santé Canada, les provinces et les territoires. Nous avons cependant découvert que cette analyse n'a pas été entreprise jusqu'à maintenant.

Le financement des soins en établissement, des soins à domicile et de l'hébergement pour adultes du programme d'AVA d'AADNC peut être versé à des bénéficiaires des PN, à des établissements privés ou à des gouvernements provinciaux et territoriaux. Nous avons constaté que les bénéficiaires financés recevaient ce financement depuis de nombreuses années et que leur niveau de financement était généralement fixé en fonction des coûts historiques ou des dépenses réelles de l'année précédente. Nous avons noté peu d'efforts proactifs pour repérer les collectivités et les secteurs mal servis dans les régions.

Le manque de connaissance des niveaux de soutien des programmes provinciaux et territoriaux et des lacunes dans les programmes d'AADNC entraînent très probablement un manque de services dans certaines collectivités des Premières nations.

Recommandation :

2. Le SMA, PPEDS devrait étudier les programmes provinciaux et territoriaux de RPNE et d'AVA pour mieux les comprendre, et trouver des moyens de mieux coordonner les programmes et les niveaux de soutien d'AADNC avec ceux des provinces et des territoires. De plus, AADNC devrait connaître les lacunes sur le plan de la prestation des services et des variations de coûts actuels afin de préparer les discussions à venir avec d'éventuels partenaires provinciaux et territoriaux dans chaque région (p. ex., différences entre les niveaux de service dans les sous-régions, niveaux de financement accordés pour divers types d'ententes de financement et uniformité des types de services financés dans une même région, etc.).

5.2 Gestion des programmes fondée sur le risque

Afin de permettre une reddition des comptes rigoureuses de l'utilisation des fonds publics et d'obtenir de meilleurs résultats pour les Canadiens, la Politique sur les paiements de transfert du Conseil du Trésorexige que la gestion de ces paiements se fasse en tenant compte des risques, en maintenant un juste équilibre entre le contrôle et la souplesse et en combinant de manière appropriée de bonnes pratiques de gestion, des mécanismes administratifs simplifiés et des exigences de rendement clairement définies. Selon la Directive sur les paiements de transfert du Conseil du Trésor, les exigences administratives imposées aux bénéficiaires d'un programme de paiements de transfert donné devraient tenir compte des risques particuliers de ce programme ainsi que de l'ampleur du financement par rapport aux dépenses administratives et au profil de risque des bénéficiaires.

Notre vérification a trouvé peu de preuves de la mise en œuvre de pratiques de gestion fondée sur le risque dans les régions pour choisir les instruments de financement, fixer les exigences en matière de rapports, surveiller la mise en œuvre et le rendement du programme et vérifier la conformité aux exigences des bénéficiaires. Nos constatations relatives à chacun des programmes inclus dans la portée de notre vérification sont résumées dans les paragraphes 5.2.1 et 5.2.2.

5.3 Mesure du rendement des programmes

Les programmes de développement social ont élaboré une stratégie de mesure du rendement (SMR) globale qui s'applique à tous les programmes sociaux d'AADNC. Comparativement à la version qui existait avant l'exercice financier 2012-2013, cette SMR comporte un nombre beaucoup moins élevé d'indicateurs de rendement clés (IRC) et se préoccupe de mesurer les résultats des programmes à l'aide de données qui sont déjà accessibles ou qu'il est possible d'obtenir sans trop de difficulté en modifiant légèrement les rapports des bénéficiaires. En examinant le plus récent Rapport ministériel sur le rendement et le Rapport trimestriel du secteur des PPEDS, nous avons découvert que les résultats des programmes de RPNE et d'AVA ne sont pas encore présentés en fonction des IRC de ces programmes. Selon nos discussions avec le secteur des PPEDS, les agents de programme s'efforcent d'améliorer l'intégrité des données fournies par les bénéficiaires et recueillies par les régions. De plus, certains renseignements importants ne seront disponibles qu'après la réception des rapports des bénéficiaires pour l'exercice financier 2014-2015.

Les rapports des bénéficiaires des programmes de RPNE et d'AVA, qu'on appelle généralement des instruments de collecte des données (ICD), sont des formulaires que tous les bénéficiaires doivent remplir chaque année. À compter de l'exercice financier 2014-2015, le secteur des PPEDS a modifiés ces ICD dans le but de concentrer les efforts sur les renseignements nécessaires pour établir les rapports relatifs à la SMR.