Évaluation des incidences des accords sur les revendications territoriales globales et l'autonomie gouvernementale - Les perspectives fédérales et inuvialuites

Pertinence

Le Canada a établi huit accords distincts sur les revendications territoriales globales et 16 accords sur l'autonomie gouvernementale liés à des revendications territoriales globales. Ces accords visent plus de 40 pour cent du territoire canadien. Ils ont par ailleurs instauré une relation continue concernant les droits ancestraux et le titre autochtone au Canada. L'implantation des traités modernes demeure en accord avec les priorités, les rôles et les responsabilités du gouvernement fédéral.

Les traités modernes ayant été conclus aident le Canada à mieux réconcilier les droits découlant de l'article 35 en se fondant sur des résultats qui sont le fruit de négociations plutôt que de décisions des tribunaux. De cette façon, les traités modernes ont contribué de manière importante à minimiser les litiges au sujet des droits et du titre, et ils ont produit des résultats utiles et positifs pour le gouvernement, les collectivités autochtones et la société canadienne dans son ensemble. Les constatations de l'évaluation suggèrent que le cadre stratégique s'appuyant sur l'article 35 n'est pas pleinement adapté au cadre juridique changeant.

Il faut pouvoir compter sur des ententes claires et dénuées de toute ambiguïté de même que sur un contrôle étroit de leur mise en œuvre dans le but de réduire les risques liés à la responsabilité, de même que pour garantir des relations de travail soutenues et positives avec les partenaires des traités.

Rendement

Les traités modernes fournissent un certain nombre de mécanismes à l'appui du développement économique. L'officialisation des droits de propriété aide les individus à tirer pleinement parti de la propriété des ressources, ce qui permet de maximiser les gains découlant des échanges et contribue à d'autres transactions économiques. En outre, les traités modernes prévoient des transferts directs de capitaux aux organismes bénéficiaires, qui ont la possibilité de réaliser des investissements ou de soutenir des initiatives sociales et éducatives pouvant apporter des avantages économiques à long terme. Ces avantages constituent des progrès importants vers l'atteinte des résultats immédiats attendus des traités modernes. Plus précisément, les accords offrent des structures permettant une propriété foncière claire et officielle, ce qui favorise une compréhension profonde des droits se rapportant à la gestion et à l'accès. De plus, l'officialisation des droits de propriété donne également une assurance au chapitre de la propriété et contribue à un environnement économique plus stable.

La Convention définitive des Inuvialuit a été examinée en détail dans le cadre du volet fédéral pour en évaluer les résultats de niveau intermédiaire. L'analyse a mis en lumière comment ses dispositions offraient des avantages supplémentaires au chapitre du développement. Il est peu probable que des structures d'entreprise auraient été mises sur pied sans la signature de la Convention définitive des Inuvialuit. Ces sociétés, y compris la Fiducie inuvialuit, ont joué un rôle actif dans l'économie régionale en offrant des avantages directs et indirects aux signataires de l'accord. Parmi ceux-ci, mentionnons le paiement direct de dividende aux actionnaires bénéficiaires. Malgré ces avancées, la région désignée des Inuvialuit ne montre pas de signes d'un changement marqué dans d'autres aspects du développement social et économique.

Ces constatations sont conformes à une analyse des indicateurs sociaux et économiques réalisée au moyen des données du Recensement de 2006, qui suggère que les groupes signataires autochtones accusent un retard par comparaison avec la population non autochtone et d'identité autochtone en ce qui a trait au niveau d'instruction, aux revenus et à la présence au sein de la population active. Ces facteurs sont tous cruciaux en vue d'une pleine participation à l'économie et à la société canadiennes. Cependant, il demeure un manque de suivi et d'analyse des répercussions des traités modernes, qui sont essentiels en vue de comprendre totalement les progrès réalisés.

Les accords et les ententes parallèles établissent des structures pour soutenir des résultats de niveau intermédiaire. Alors que des structures pour la gouvernance, la prestation de programmes et de services, et la gestion du territoire et des ressources sont solidement implantées, celles visant le développement économique ont été instaurées, mais ne sont pas incluses dans tous les accords. Bien que ces structures soient en place, la perception selon laquelle les obligations prévues par les traités n'ont pas été intégralement mises en œuvre demeure, ce qui pose des obstacles aux progrès. Il est nécessaire de mener une analyse supplémentaire portant précisément sur l'efficacité avec laquelle le gouvernement met en œuvre les dispositions des traités modernes.

Terres et ressources : propriété, accès et gestion

L’une des forces de la Société régionale inuvialuite réside dans sa stabilité institutionnelle, qui est reconnue tant par les différents ordres de gouvernement que par l’industrie. Cette caractéristique sert de base à la stabilité de sa participation au régime de cogestion et de sa propre gestion des terres. En outre, elle contribue fortement à positionner la Société comme un partenaire crédible et à part entière des gouvernements et de l’industrie en ce qui concerne les processus décisionnels visant la gestion des terres. Les obstacles qui nuisent à la progression vers une gestion et une administration efficaces des terres se trouvent hors du contrôle de la Société régionale inuvialuite. Ils exigent que cette dernière investisse dans l’établissement de stratégies, la négociation et l’atténuation de ces obstacles. À certains égards, ces exigences font partie de son mandat organisationnel. Cependant, ces ressources pourraient toutefois être mieux utilisées à d’autres fins.

Vitalité culturelle

Les enjeux se rapportant à la promotion de la vitalité culturelle et les objectifs en la matière contenus dans la Convention définitive des Inuvialuit sont liés à une combinaison de relations de pouvoir, de ressources et d'incidences continues de la colonisation. Si les efforts de la Société régionale inuvialuite visant à favoriser et à développer la vitalité culturelle portent leurs fruits, il est essentiel que chaque Inuvialuit assume la responsabilité de vivre sa culture dans la plus grande mesure possible. De son côté, le Canada doit reconnaître que cette responsabilité individuelle peut être plus facilement exercée lorsque l'on peut compter sur le soutien et les ressources de la communauté plus vaste. L'établissement de ces ressources est un domaine dans lequel tous les partenaires du traité ont un rôle à jouer. Plus particulièrement, le Canada et le gouvernement des Territoires du Nord-Ouest doivent considérer la Société régionale inuvialuite comme un partenaire de prestation de services dont les capacités dépendent directement des approches de financement et de reddition de comptes adoptées par les bailleurs de fonds.

Institutions et processus décisionnels

La Société régionale inuvialuite est une institution stable, bien établie et autonome sur le plan financier qui satisfait à tous les critères de succès et de stabilité fixés dans le cadre de projets de recherche universitaire sur la gouvernance autochtone. Cette réalité sous-tend sa capacité et sa réussite en ce qui concerne sa portée organisationnelle. Cependant, les progrès accomplis vers l'atteinte de ses objectifs au chapitre des revendications territoriales se voient continuellement entravés par les choix stratégiques externes de ses partenaires. Cette observation concerne, d'une part, la fonctionnalité institutionnelle de la Société et, d'autre part, les conditions sociales et de vie de la population inuvialuite, qui présentent des enjeux tant avec la demande de services que pour le développement des institutions.

Possibilités économiques

Il est nécessaire d’adopter une nouvelle approche pour améliorer le bien-être économique de la population de la région désignée des Inuvialuit. Les efforts visant à promouvoir et à offrir des possibilités économiques dépassent le cadre de la mise en œuvre des revendications territoriales. Pour permettre l’adoption d’une nouvelle approche, il est essentiel de comprendre que les caractéristiques de l’« économie de subsistance » en vigueur dans la plupart des petites communautés de la région désignée des Inuvialuit ne doivent pas être interprétées comme une forme de capitalisme non abouti. Les caractéristiques de l’économie de subsistance - telles que la réciprocité comme fondement de l’activité économique, au lieu de la recherche du profit - doivent être comprises comme des particularités du système, et non pas comme des enjeux ou des problèmes devant être résolus ou faite pour être éliminés. Cette compréhension ouvre la porte à des approches s’appuyant sur des caractéristiques de l’économie de subsistance, au lieu de caractéristiques d’une économie de marché inexistante.

Développement social

La stabilité institutionnelle de la Société régionale inuvialuite la place dans une bonne position pour fournir des programmes sociaux à ses bénéficiaires de façon compétente et crédible au nom d'organisations externes et en partenariat avec elles. Plus spécialement, la Société a entrepris des efforts importants en vue de cerner et de recueillir des données statistiques pour servir de base à la définition de la portée et à la prestation de son programme institutionnel. Ce qui nuit aux progrès vers l'atteinte des objectifs sociaux établis dans le cadre des revendications territoriales demeure principalement hors du contrôle de la Société régionale inuvialuite. En particulier, le malaise social découlant de la politique coloniale représente une menace importante à moyen et à long terme pour le développement social dans la région désignée des Inuvialuit, la stabilité et le développement institutionnels de la Société, ainsi que la capacité des générations futures à poursuivre sur la lancée des succès impressionnants récoltés à ce jour.

Contexte

Les accords sur les revendications territoriales globales et l'autonomie gouvernementale (appelés ci-après « traités modernes ») trouvent leurs assises dans deux politiques du gouvernement fédéral : la Politique sur les revendications territoriales globales (1986) et L'approche du gouvernement du Canada concernant la mise en œuvre du droit inhérent des peuples autochtones à l'autonomie gouvernementale et la négociation de cette autonomie (1995), mieux connue sous le nom de Politique fédérale sur le droit inhérent.

La Politique sur les revendications territoriales globales précise que les revendications territoriales peuvent être négociées avec les groupes autochtones dans les régions où les titres autochtones n'ont pas fait l'objet de traités ou d'un autre règlement juridique. Les revendications territoriales globales partent du principe que les droits ancestraux et le titre autochtone sont continus. Les accords visant ces revendications permettent de déterminer de manière définitive et irrévocable les droits de propriété ainsi que l'utilisation des terres et des ressources, y compris les ressources marines, ce qui peut contribuer au développement économique et à l'autosuffisance des groupes autochtones. Ils fournissent un cadre encourageant le développement social et économique de manière à profiter aux Autochtones, au gouvernement et aux parties intéressées. En outre, ils favorisent la croissance des institutions à l'échelle de la communauté d'une part, et aux fins de collaboration entre les signataires d'autre part, ce qui facilite la matérialisation de plusieurs résultats prévus dans le cadre des accords.

Dans le cadre de la Politique fédérale sur le droit inhérent, la reconnaissance par le gouvernement du Canada du droit inhérent à l'autonomie gouvernementale se fonde sur une vision selon laquelle les Autochtones du Canada ont le droit de se gouverner eux-mêmes en ce qui a trait aux affaires internes de leurs communautés d'une manière qui soit en accord avec leur culture, leur identité, leurs traditions, leurs langues et leurs institutions, de même que la relation spéciale qu'ils entretiennent avec leurs terres et leurs ressources. Les accords sur l'autonomie gouvernementale fixent les modalités en vertu desquelles les groupes autochtones régissent leurs affaires internes et assument une responsabilité et un contrôle accrus sur la prise de décisions touchant leurs collectivités.

Ces accords se traduisent également par un changement dans la relation entre les parties. En effet, une nouvelle relation s'instaure dans laquelle les signataires autochtones constituent de véritables gouvernements. Par conséquent, les parties entretiennent des relations intergouvernementales qui transforment la façon dont elles interagissent et collaborent l'une avec l'autre. Les accords sur l'autonomie gouvernementale incluent une disposition selon laquelle les gouvernements et les institutions autochtones appliqueront la Charte canadienne des droits et libertés dans toutes les affaires se rapportant à leurs compétences et à leurs pouvoirs respectifs. Les bénéficiaires de ces accords jouissent donc d'une protection continue de la Charte.

En outre, conformément à la Loi sur la Commission des traités de la Colombie-Britannique (1995), les négociations en Colombie-Britannique suivent un processus unique et sont dirigées par un facilitateur autonome, soit la Commission des traités de la Colombie-Britannique. Ces négociations se fondent sur les 19 recommandations formulées par le Canada, la Colombie-Britannique et le Sommet des Premières Nations dans le Rapport du Groupe de travail sur les revendications en Colombie-Britannique de 1991.

À l'heure actuelle, 24 traités modernes^{Footnote 2} profitant à 94 collectivités ont été signés; ceux-ci visent plus de 40 pour cent du territoire canadien^{Footnote 3}. Voir l'appendice A pour obtenir la liste des accords.

• Seize revendications territoriales globales liées à des accords sur l'autonomie gouvernementale concernant 30 collectivités; et
• huit accords distincts sur les revendications territoriales globales visant 64 collectivités.

La description de la Accords sur les revendications territoriales globales et accords sur l'autonomie gouvernementale liés à des revendications

Cette carte du Canada illustre les régions concernées par les accords sur les revendications territoriales et l’autonomie gouvernementale partout au Canada.

En Colombie-Britannique, les Premières Nations suivantes qui ont signé des accords d’autonomie gouvernementale sont identifiées : la Première Nation Tsawwassen, la Première Nation Maa-nuth et la Première Nation Nsga’a.

Au Yukon, les Premières Nations suivantes qui ont signé des accords d’autonomie gouvernementale sont identifiées : les administrations autonomes Vuntut Gwich’in, T’rondek Hewch’in, Selkirk, la Première Nation Kluane, Carcross/Tagish, Kwanlin Dun, Ta’an kwach’an, le Teslin Tlingit Council, Little/Salmon/Carmacks, Champagne & Aishihik, et Nacho Nyak Dun sont identifiées sur la carte du Canada.

Dans les Territoires du Nord-Ouest, les Premières Nations/régions désignées des Inuits qui ont signé des accords d’autonomie gouvernementale ou accords définitifs sont identifiées : Tlicho, Sahtu Dene et Métis, Gwich’in, et Inuvialuit.

Au Nunavut, la région visée par l’accord sur les revendications territoriales est mise en évidence, montrant que l’ensemble du Nunavut est visé par les revendications territoriales.

Au Québec, les accords sur les revendications territoriales et d’autonomie gouvernementale sont indiqués : accord sur les revendications territoriales concernant la région marine d’Eeyou, convention de la Baie James et du Nord québécois et la convention du Nord-Est québécois, accord sur les revendications territoriales des Inuits du Nunavik.

Au Labrador, l’accord sur les revendications territoriales des Inuits du Labrador est représenté par la région visée par le règlement.

Gestion

Toutes les parties sont responsables de travailler de concert en vue d'implanter les dispositions des traités modernes auxquels elles participent, de fixer les priorités, d'évaluer les progrès et de mettre en œuvre les changements, le cas échéant. La Direction générale de la mise en œuvre du Secteur des traités et du gouvernement autochtone d'AADNC supervise et coordonne les rôles à jouer par les ministères fédéraux dans l'implantation des traités modernes.

Principaux intervenants et bénéficiaires

Les principaux intervenants des traités modernes sont les groupes signataires autochtones, le gouvernement fédéral ainsi que le gouvernement provincial ou territorial concerné. Toutes les parties doivent collaborer en vue de remplir les obligations découlant des accords de façon transparente et responsable. Les parties à une entente détiennent à la fois des obligations particulières et communes.

Bien que tous les Canadiens, les gouvernements fédéral, provinciaux et territoriaux ainsi que les entreprises et l'industrie devraient en principe tirer parti du règlement et de la mise en œuvre des traités modernes, on s'attend à ce que les principaux bénéficiaires soient les groupes signataires autochtones.

Ressources

Le Tableau 1 détaille les dépenses réalisées par AADNC en 2012-2013 pour la mise en œuvre des traités modernes.

Activités récentes d'évaluation et de vérification

L'Évaluation des incidences des accords sur les revendications territoriales globales a été approuvée par le Comité de la vérification et de l'évaluation en février 2009. Elle a permis de constater que les accords avaient servi à délimiter avec précision et certitude les terres octroyées en permettant aux groupes autochtones de bénéficier de la mise en valeur des ressources et en les aidant à instaurer un environnement favorable aux investissements. Ces accords ont aussi eu une incidence positive sur le rôle des Autochtones dans l'économie de leur région désignée et dans leurs relations avec l'industrie. Ils permettent par ailleurs de leur donner une voix influente et efficace dans le processus décisionnel concernant la gestion des terres et des ressources. Cependant, d’aucuns ont le sentiment que le gouvernement fédéral n’a pas bien compris l’importance des coûts associés à l’approche consultative et aux structures de gestion des terres et des ressources. Les représentants autochtones ayant été interrogés dans le cadre de l’évaluation ont également l’impression que le gouvernement fédéral désirait avant tout respecter la lettre des dispositions des accords sans en reconnaître l’esprit ni l’intention, ce qui a entravé les progrès.

L'Évaluation par le gouvernement fédéral de l'autonomie gouvernementale et des ententes sur l'autonomie gouvernementale a été approuvée lors d'une réunion du Comité de l'évaluation, de la mesure du rendement et de l'examen tenue en février 2011. Elle a conclu que la Politique fédérale sur le droit inhérent fournit un cadre flexible ayant permis et continuant de faciliter la négociation de l'autonomie gouvernementale, et que des répercussions positives ont été constatées au sein des collectivités autonomes. Cependant, un manque de vision partagée existe au sein du gouvernement fédéral et des collectivités autochtones au sujet de l'autonomie gouvernementale et de la façon de la rendre opérationnelle dans le cadre de la Politique fédérale sur le droit inhérent. Les organisations nationales autochtones ont grandement critiqué cette politique et les gouvernements autochtones ont fait part de la difficulté d'établir une relation de gouvernement à gouvernement avec la Couronne. Cette situation peut entraîner d'importants malentendus et manques de communication en ce qui concerne l'interprétation de la politique, en plus d'attiser la frustration qui existe chez les organisations et les collectivités autochtones à l'égard de ce qui a été accompli en vertu de celle-ci. Un certain nombre de pratiques inefficaces ont été recensées dans les processus de négociation et de mise en œuvre, et AADNC se penche en ce moment sur plusieurs d'entre elles.

Une Vérification de la mise en œuvre des obligations relatives aux traités modernes a été réalisée en septembre 2013 par la Direction générale des services de vérification et d'assurance du Ministère. Il en est ressorti qu'AADNC a pris des mesures importantes pour instaurer les éléments fondamentaux de la gestion et de la coordination des responsabilités fédérales prévues dans les accords pris en considération. Parmi celles-ci, mentionnons l'établissement du cadre de gestion de la mise en œuvre, la mise en place des structures de gouvernance, ainsi que la création d'outils et de directives visant à aider les autres ministères à satisfaire à leurs obligations. Cependant, pour renforcer l'efficacité des structures de gouvernance et mieux étayer et gérer la mise en œuvre des obligations fédérales, la vérification a mis au jour des possibilités d'améliorer certains éléments clés du cadre de gestion de la mise en œuvre. Voici quelques-unes de ces possibilités : établir des responsabilités et des processus opérationnels formels pour une surveillance proactive de l'état des obligations fédérales; déterminer des éléments fondamentaux des caucus régionaux; et créer des documents officiels d'orientation pour les nouveaux membres des organes de surveillance qui représentent la structure de gouvernance fédérale.

Revue de la documentation

Revue des mémoires au Cabinet, des présentations au Conseil du Trésor, des données recueillies au moyen de la stratégie de mesure du rendement, des évaluations et vérifications précédentes (internes et du Bureau du vérificateur général), des documents internes portant sur le rendement des traités modernes (comme les examens obligatoires des accords, les examens sur des sujets précis et les rapports annuels), et des politiques et des rapports sur le rendement d'AADNC. Revue de la documentation centrée sur des documents traitant des incidences des traités modernes.

Entrevues avec des informateurs clés

Au total, 38 entrevues ont été menées auprès de représentants des groupes suivants :

• Administration centrale d'AADNC (n = 18). Secteurs : Secteur des traités et du gouvernement autochtone, Secteur des terres et du développement économique et Secteur des affaires du Nord.
• Bureaux régionaux d'AADNC (n = 5). Régions : Atlantique, Québec, Territoires du Nord-Ouest, Nunavut et Yukon.
• Autres ministères (n = 8). Ministère des Pêches et des Océans, Agence canadienne de développement économique du Nord, Ressources naturelles Canada, Parcs Canada, Environnement Canada, Patrimoine canadien, Santé Canada, et Ressources humaines et Développement des compétences Canada.
• Gouvernements provinciaux et territoriaux (n = 4). Colombie-Britannique, Québec, Terre-Neuve-et-Labrador, Territoires du Nord-Ouest, Nunavut, et Yukon.
• Organismes de réglementation du Nord (n = 3).

Examen des dossiers

Un examen des dossiers a été réalisé dans le but d’évaluer la mesure dans laquelle chaque accord s’est harmonisé avec les objectifs stratégiques et a établi des structures pour soutenir les résultats attendus. L’information utilisée à cet effet s’est fondé sur les documents d’approbation gouvernementaux, les accords définitifs et toutes ententes connexes (p. ex. accords de financement budgétaire), les rapports annuels sur la mise en œuvre et tout renseignement de nature publique comme les registres publics des lois de groupes signataires autochtones. Cet examen a aussi été mené en consultation avec des représentants de la Direction générale de la mise en œuvre d’AADNC concernant chaque dossier. L’examen a porté sur les dix accords définitifs suivants :

• la Convention définitive des Inuvialuit;
• l'Accord définitif Nisga'a;
• l'Accord définitif de la Première Nation de Tsawwassen;
• l'Entente sur l'autonomie gouvernementale des Tr'ondëk Hwëch'in;
• l'Accord gwich'in;
• l'Accord sur les revendications territoriales du Nunavut;
• l'Entente avec les Inuits du Labrador;
• la Convention de la Baie-James et du Nord québécois;
• l'Accord tlicho; et
• l'Entente avec les Dénés et Métis du Sahtu.

Cadre juridique

Une analyse du cadre juridique a été menée pour déterminer comment le cadre se rapportant aux traités modernes a évolué, la mesure dans laquelle le règlement des revendications a un effet sur les litiges en matière de droits autochtones, ainsi que les avantages juridiques pour la Couronne découlant de leur règlement.

Analyse financière et économique

Une analyse financière et économique a été effectuée afin d'évaluer la mesure dans laquelle les traités modernes ont contribué à l'atteinte des résultats économiques escomptés qui les sous-tendaient. Pour ce faire, les structures établies par les accords ont été comparées à la théorie actuelle du développement économique pour déterminer la plausibilité que les résultats attendus se concrétisent. La Convention définitive des Inuvialuit a été sélectionnée pour mener une analyse en profondeur des tendances économiques observées. Les données publiques (comme les données du Recensement et celles du projet des indicateurs relatif aux Inuvialuits) et les données financières fournies par la Société régionale inuvialuite ont été analysées pour établir les effets de la Convention sur la participation économique des Inuvialuits. Une entrevue de groupe avec des représentants de la Société régionale inuvialuite a également été effectuée dans le cadre de l'analyse.

Analyse statistique

Une analyse d'indicateurs économiques, sociaux et culturels sélectionnés a été réalisée pour évaluer la contribution de chaque accord à l'atteinte des résultats escomptés à long terme. Celle-ci s'est appuyée sur des totalisations spéciales des données du Recensement de 2006 et est axée sur la population d'identité autochtone résidant dans 113 subdivisions de recensement visées par un ou plusieurs traités modernes^{Notes en bas de page 6}. Ces données ont été comparées à la population d'identité autochtone et à la population non autochtone.

La population d'identité autochtone a été sélectionnée à titre de principal groupe d'intérêt au lieu de la population autochtone inscrite pour plusieurs raisons. En premier lieu, bien que l'on considère que toutes les personnes inscrites s'identifient à titre d'autochtones, toutes les personnes qui se reconnaissent ainsi ne sont pas inscrites. À titre d'exemple, les Inuits ne sont pas inscrits. En deuxième lieu, le choix de la population d'identité autochtone en tant que groupe de comparaison secondaire se révèle plus raisonnable, car elle compte des membres dans un plus grand nombre de régions que la population inscrite.

Évaluation de la responsabilité éventuelle

L'évaluation de la responsabilité éventuelle s'est appuyée sur un examen des montants du passif éventuel pour les années financières allant de 2003-2004 à 2012-2013 afin de déterminer les répercussions du règlement des revendications, ou au contraire de l'absence de règlement, sur le passif éventuel de la Couronne. Aux fins de cette analyse, deux entrevues ont été menées avec des représentants d'AADNC participant à l'établissement de rapports sur la responsabilité éventuelle liée aux traités modernes.

Analyse comparative entre les sexes

Conformément à la Politique sur l'analyse comparative entre les sexes d'AADNC, une évaluation des répercussions des traités modernes sur les femmes et sur les hommes a été menée. Celle-ci s'est appuyée sur un examen de la documentation pertinente portant sur les enjeux liés à la participation des deux sexes aux négociations et aux processus décisionnels, à la protection des droits à l'égalité, aux biens immobiliers matrimoniaux et à la participation aux activités culturelles et économiques traditionnelles.

En outre, cinq entrevues ont été réalisées avec des informateurs clés d'AADNC et deux autres avec des membres de l'Assemblée des Premières Nations. En outre, une analyse détaillée des quatre accords suivants a été effectuée :

• la Convention définitive des Inuvialuit;
• la Convention de la Baie-James et du Nord québécois;
• l'Accord définitif Nisga'a; et
• l'Entente définitive du conseil des Tlingits de Teslin.

Considérations

• Aucun groupe signataire autochtone n'est tenu de participer aux processus de mesure et d'évaluation du rendement en vertu des traités modernes. Cependant, il tient présentement une confiance aux évaluations périodiques auxquelles ces groupes acceptent de participer afin de soutenir la mesure et l'évaluation du rendement des traités modernes.
• AADNC a invité la Société régionale inuvialuite à prendre part au processus d'évaluation. La vision du Ministère consiste à mener des travaux de mesure et d'évaluation du rendement avec les groupes signataires autochtones en espérant que cette participation accrue permettra à toutes les parties de définir leurs intérêts et de mieux cibler les indicateurs de rendement ainsi que le travail d'évaluation requis pour répondre à leurs besoins propres et à ceux de toutes les parties.

Limites

• Les données disponibles sur le rendement continu se rapportant à tous les aspects du modèle logique étaient limitées. En effet, celles du Système de surveillance des obligations découlant des traités n'étaient pas disponibles au moment de l'évaluation, et les données de base permettant une comparaison avec les mesures actuelles du progrès étaient peu abondantes.
• L'analyse statistique s'est limitée à une analyse du Recensement et de l'enquête auprès des ménages de 2006. L'indice du bien-être des collectivités n'a pas été utilisé dans le cadre de cette étude. Tel qu'il est actuellement conçu, il ne se prête pas à un examen des traités modernes, puisqu'il tient compte d'un grand nombre de non-Autochtones^{Notes en bas de page 7}.
• Les données du Recensement se voient affectées davantage par les lignes directrices de Statistique Canada en matière de confidentialité dans les collectivités autochtones qu'ailleurs, car elles sont souvent plus petites et la proportion de membres de la population active y est moindre. Par conséquent, les procédures d'arrondissement et les règles de confidentialité du Recensement peuvent influer sur la qualité des données.
• L'analyse statistique a porté seulement sur les données des bénéficiaires vivant dans la région visée par le règlement et a exclu tous ceux qui résident ailleurs.
• Un groupe signataire autochtone a pris part au processus d'évaluation, bien que la méthodologie prévoyait la participation de trois groupes.

Développement économique

La justification économique des traités modernes repose sur une vaste documentation portant sur le développement. Plusieurs auteurs ont suggéré que ces accords pourraient entraîner des changements dans les économies régionales en fonction des dispositions qui y figurent. À titre d'exemple, certains spécialistes ont argumenté que les traités modernes offraient des moyens d'officialiser les droits de propriété et, par extension, d'influer sur l'économie. Cependant, avant de discuter des effets des traités modernes sur l'économie, il importe de noter qu'il existe une variété d'opinions à savoir si les approches au développement économique chez les Autochtones sont appropriées. Deux principales perspectives opposent les approches stratégiques néolibérales à des approches plus traditionnelles et collectivistes au développement.

Comme le soulignent Taylor et Friedel, la politique néolibérale place l'individu au cœur du développement. Depuis cette perspective, l'exclusion de l'économie formelle est étroitement liée à un manque de capital humain. Les individus ne participent pas à l'économie par ce qu'ils ne disposent pas des compétences requises ou en raison d'un manque d'occasions. Peu d'attention est ainsi portée au contexte historique ayant rendu possible une telle exclusion^{Notes en bas de page 31}. Sous cette approche, l'intégration des individus dans l'économie rémunérée demeure le principal centre d'intérêt.

Taylor et Friedel remarquent que cette approche pose un certain nombre de difficultés inhérentes dans la culture autochtone. Plus particulièrement, la nature individualiste de l'approche néolibérale au développement va à l'encontre de certaines croyances culturelles établies. À titre d'exemple, la propriété collective occupe une place négligeable dans la perspective néolibérale. Comme les auteurs l'indiquent, cette réalité fait en sorte qu'il est difficile de soutenir la légitimité de cette perspective culturelle dans la poursuite des objectifs de développement^{Notes en bas de page 32}.

Taylor et Friedel poursuivent en signalant que ce conflit a d'importantes conséquences pour la politique de développement. Bien qu'elles puissent contribuer à l'atteinte de l'objectif d'intégration économique, certaines politiques peuvent avoir pour effet de miner les structures sociales et culturelles au sein des communautés autochtones dont les croyances ne s'alignent pas avec les caractéristiques d'une approche néolibérale au développement^{Notes en bas de page 33}. Pour cette raison, d'autres auteurs comme Raybould ont suggéré que l'établissement d'une vision de la façon d'impulser le développement devrait constituer une part importante de l'approche globale de la communauté, ce qui exige une réflexion et des discussions considérables^{Notes en bas de page 34}.

Mécanismes régissant les droits de propriété

Bon nombre de spécialistes mettent en relief l'officialisation des droits de propriété en tant que principal mécanisme par lequel les traités modernes sont susceptibles d'avoir une incidence sur l'économie. Avant de discuter de ces répercussions, il importe toutefois de comprendre ce qui est entendu par « droits de propriété » dans un contexte économique. Prasad^{Notes en bas de page 35} fait appel à deux définitions du terme « droits de propriété » dans le but de souligner les traits importants de ce concept. Dans un cas, l'auteur présente une définition concrète fondée sur le travail de Furuboton et Pejovich suggérant que les droits de propriété sous-tendent des relations comportementales autorisées à l'égard de l'utilisation d'un bien^{Notes en bas de page 36}. En effet, les droits permettent aux individus d'utiliser des biens de la façon qui leur convient. Dans le deuxième cas, s'appuyant sur l'utilité inhérente associée aux biens, Prasad se penche sur la définition avancée par Bromley^{Notes en bas de page 37} dans laquelle les droits de propriété sont définis comme la revendication d'un flux d'avantages protégé^{Notes en bas de page 38}.

Dès 1960, Coase a abordé la façon dont l'attribution des droits de propriété peut avoir une incidence sur l'efficience économique^{Notes en bas de page 39}. Le travail de Prasad met en lumière comment des droits de propriété bien définis peuvent se traduire par une allocation efficiente des ressources dans une économie concurrentielle^{Notes en bas de page 40}. En fait, la théorie économique néoclassique tient souvent pour acquis - au lieu de le vérifier de façon empirique - que de tels droits de propriété bien définis existent réellement. Elle avance ainsi quatre caractéristiques clés à partir du travail de Tietenberg^{Notes en bas de page 41} :

• Universalité - Cette caractéristique suggère que toutes les ressources sont de propriété privée et que la propriété est entièrement déterminée.
• Exclusivité - Cette caractéristique signifie que tous les avantages reviennent à l'individu possédant la ressource et uniquement à lui.
• Transférabilité - Cette caractéristique met en évidence que la propriété peut être transférée volontairement d'un individu à un autre.
• Caractère exécutoire - Cette caractéristique suggère que la propriété ne peut pas être saisie involontairement ou qu'aucun tiers ne peut empiéter sur celle-ci.

Dans plusieurs cas, ces caractéristiques idéales ne reflètent pas la réalité économique. Besley et Ghatak^{Notes en bas de page 42}, par exemple, signalent un certain nombre de situations dans lesquelles une ou plusieurs d'entre elles ne s'appliquent pas. Dans le cas de la propriété commune, ils remarquent que les individus détiennent des droits d'utilisation qui n'excluent pas l'utilisation par autrui. Dans d'autres circonstances, comme lors de l'interdiction de l'esclavage, ils suggèrent que l'établissement et le transfert des droits de propriété ont été entièrement contournés. De façon plus courante, certains usages de la propriété sont communément interdits, par exemple l'utilisation d'une terre à des fins illégales^{Notes en bas de page 43}.

Comme il est signalé par les auteurs, le fait que ces quatre caractéristiques ne soient pas applicables en toute circonstance révèle l'importance de comprendre les traits particuliers des droits de propriété dans un contexte donné. Les différences peuvent entraîner des variations dans les structures de la propriété, la distribution de la richesse et la consommation. Mais avant tout, elles peuvent affecter la production et l'évolution de l'économie au fil du temps^{Notes en bas de page 44}.

Dans leur travail, Besley et Ghatak tentent d'énumérer des mécanismes séparés par lesquels les variations dans les droits de propriété peuvent avoir des répercussions sur l'activité économique. Ils ont mis en relief l'importance cruciale de quatre de ces mécanismes :

• Tirer pleinement parti de la propriété - Dans ce cas, la précarité des droits de propriété peut se traduire par la perte des avantages que les individus tirent normalement de la propriété. À titre d'exemple, un individu peut perdre partiellement ou entièrement les avantages de la propriété s'il est exproprié.
• Engager des dépenses pour la protection de la propriété - En termes simples, la précarité des droits de propriété exige de protéger les revendications en matière de propriété. Ces coûts réduisent directement les avantages éventuels pouvant être tirés de la propriété.
• Dégager des profits du commerce - Dans ce cas, l'incapacité de transférer les droits de propriété signifie que certaines ressources ne peuvent pas être utilisées aux fins les plus productives. Cette situation entraîne des problèmes d'efficacité dans l'économie, puisque les ressources sont utilisées de façons inefficientes.
• Utiliser la propriété à l'appui d'autres transactions - Dans ce dernier cas, la stabilité des droits de propriété permet aux individus d'utiliser des ressources à titre de garantie dans le cadre d'autres transactions sur le marché. Un exemple clair consiste à grever d'une hypothèque un bien dans le but de soutenir une activité d'investissement^{Notes en bas de page 45}.

Tous ces mécanismes semblent être de première importance dans le contexte des traités modernes. En premier lieu, le fait de tirer pleinement parti de la propriété est important depuis deux perspectives. Du point de vue autochtone, l'expropriation est l'une des préoccupations, sinon la principale, qui motive les traités modernes. Ceux-ci représentent en effet une réaffirmation formelle des droits de propriété que les groupes signataires ont reconnus avec instance comme étant les leurs. Cette réaffirmation limite par conséquent la capacité du gouvernement, des organisations privées et des individus d'exproprier ces terres et permet aux bénéficiaires de profiter pleinement de sa mise en valeur.

Du point de vue des investisseurs et des entreprises non autochtones, il est possible que l'expropriation directe ne constitue pas une préoccupation de taille. Cependant, les coûts éventuels de différends sur la propriété le sont assurément. Contrairement à l'expropriation, qui supprime entièrement les avantages qu'il est possible de tirer de la propriété, les différends et leur résolution se traduisent simplement par une érosion des gains économiques. Cette réalité s'explique par le fait qu'ils représentent un coût supplémentaire durant la production. Ce point est souligné par Woodruff, lorsqu'il se penche sur la façon dont les structures de la propriété peuvent abaisser les coûts de l'activité économique. Il signale que la propriété formelle élimine le besoin de négocier l'accès aux terres et aux autres ressources sur une base variable et au cas par cas^{Notes en bas de page 46}.

Cependant, même dans des contextes où des droits de propriété formels existent, des différends peuvent survenir concernant les détails de la propriété. À titre d'exemple, ce type de contentieux peut viser la portée de l'utilisation de la terre sous-tendue par ces droits. La résolution de ces différends lorsqu'ils surgissent peut se révéler dispendieuse et avoir des incidences négatives sur le développement économique. Le processus de résolution prévu dans les traités modernes fournit un cadre formel pour trancher ces situations, ce qui réduit les coûts qui y sont associés.

Les traités modernes sont aussi liés aux coûts de la protection de la propriété. De nouveau, du point de vue des groupes autochtones n'ayant jamais transféré les droits de propriété ou d'exploitation des terres, la mise en valeur de celles-ci par des groupes non autochtones sans consultation préalable ou compensation représente une expropriation. Les tentatives de certains groupes autochtones de participer aux processus décisionnels et de tirer des avantages de ces situations constituent une mesure de protection directe des droits de propriété traditionnellement reconnus. Cependant, celles-ci ont un coût direct pour les groupes participants. En officialisant les droits de propriété, les traités modernes éliminent le besoin de mettre en œuvre continuellement de telles activités de protection.

La stabilité que procurent ces structures de propriété formelles est également importante dans plusieurs régions couvertes par les traités modernes. Souvent, l'activité économique est dominée par l'extraction de ressources primaires et les activités connexes. Bon nombre de ces entreprises exigent une planification à long terme et des investissements importants. La décision d'investir dans de telles sous-activités se fonde en partie sur le fait d'avoir une idée claire des avantages qu'il est possible d'en tirer et du risque de subir des pertes imprévues. La stabilité des droits de propriété et d'exploitation octroyés par les traités modernes donne l'occasion aux entreprises de réaliser des projections précises du possible rendement du capital investi.

Au moment de profiter de débouchés commerciaux, il peut être considéré que les dispositions de plusieurs traités modernes restreignent ce potentiel en imposant des limites à la vente des terres autochtones. Cette situation semblerait impliquer que tous les avantages éventuels découlant des activités d'exploitation dans ces terres seraient perdus. Cependant, à la lumière de l'examen réalisé ci-dessus, il est possible de constater que les droits de transfert de propriété ne se réduisent pas à la vente. Le transfert des droits d'utilisation peut viser l'établissement de contrats de location dans le but de permettre aux groupes non autochtones de mettre en valeur une propriété précise. Cela permettrait en retour une utilisation efficiente des ressources, même lorsque de telles initiatives ne sont pas entreprises par les organisations signataires elles-mêmes. Sans une structure de propriété claire, ce type de transfert serait impossible.

Les effets de la propriété formelle sur la capacité d'exploiter un bien pour soutenir d'autres transactions sont bien documentés dans les documents économiques. À titre d'exemple, dans son examen de l'œuvre The Mystery of Capital, Woodruff met en relief l'un des principaux arguments de Soto au sujet de la relation entre la propriété formelle et le développement économique. Il suggère que dans les situations où la propriété demeure informelle, les individus ne peuvent profiter d'une propriété à des fins d'investissement. En effet, il argumente que la valeur de la propriété ne peut pas être utilisée par une bonne partie de la population pour lancer une entreprise ou pour toute autre initiative, ce qui limite le développement économique^{Notes en bas de page 47}.

Bien que l'argument de Soto présente intuitivement un intérêt, la possibilité de l'appliquer en ce qui concerne les traités modernes pourrait être limitée. Cela est particulièrement vrai, étant donné que les ententes accordent un titre de propriété collectif et non pas individuel. Bien que l'officialisation d'un titre collectif permette un accès au capital par les compagnies, elle ne donnerait pas nécessairement l'occasion aux individus de faire de même et de réaliser un investissement sous cette modalité.

Les droits informels par comparaison aux droits formels

Les traités modernes précisent les droits de propriété et d'utilisation formels de chaque organisation signataire, y compris le gouvernement du Canada. Ces droits s'inscrivent dans le système juridique canadien en général. Cela étant dit, il importe de comprendre que les droits de propriété peuvent exister hors du cadre juridique formel. Comme le souligne Clarke, ces droits peuvent trouver leurs assises sur d'autres mécanismes moins formels^{Notes en bas de page 48}. Ceux-ci peuvent inclure l'application de sanctions sociales informelles à l'encontre des individus contrevenant à des droits collectivement reconnus.

En outre, il faut également tenir compte du fait que l'absence de droits de propriété stables et bien définis n'est pas un obstacle aux investissements et au développement économique. Dans les situations où le rendement du capital investi est suffisamment élevé, il est possible que le risque posé par la précarité des droits de propriété ne dissuade pas des entrepreneurs ou des sociétés de réaliser des investissements et d'aller de l'avant avec des initiatives économiques. Clarke fournit des exemples de l'ère de réforme en Chine durant laquelle les restrictions imposées à l'activité économique ont été assouplies et où, malgré l'absence d'une structure légale formelle protégeant les droits de propriété individuels, l'activité entrepreneuriale s'est développée en raison des marges de profit élevées rendues possibles par l'excès de la demande^{Notes en bas de page 49}.

Toutefois, il souligne également que l'objectif des comparaisons entre les structures de propriété formelles et informelles ne consiste pas à savoir si le développement peut se produire sous l'une ou l'autre. Il vise plutôt à déterminer si les droits de propriété formels permettent une croissance plus élevée que les accords formels^{Notes en bas de page 50}. De plus, il convient aussi de comprendre dans quelles circonstances les droits de propriété formels peuvent offrir de plus grands avantages.

Comme le précise Clarke, la documentation économique suggère que les structures de propriété informelles s'appuyant sur la sanction sociale et des interactions suivies entre des agents économiques donnent de mauvais résultats dans une circonstance particulière, soit lorsque des individus et des groupes ne se connaissant pas interagissent une seule fois sans avoir l'intention de maintenir une relation économique dans le futur. En effet, il n'existe alors aucune possibilité d'imposer des sanctions lors d'une interaction subséquente^{Notes en bas de page 51}. Dans ces circonstances, l'existence d'un tiers ayant pour mandat de faire valoir les droits de propriété formels, comme une structure légale, offre un avantage clair par rapport aux structures plus informelles.

Transfert direct de capitaux

Les transferts directs de capitaux forment un volet important des traités modernes. Cette situation s'explique par le fait que l'accès au capital est parfois limité dans les régions visées par les accords. Dans ce contexte, les transferts deviennent un aspect essentiel des approches de développement économique des groupes signataires autochtones. Cela est valable pour les deux types de financement fournis dans le cadre des ententes, qui peuvent être redirigés à des fins d'investissement dans la région, ou encore réservés pour des activités précises.

Comme le signale Saku^{Notes en bas de page 52}, les fonds octroyés dans le cadre des traités modernes ont été utilisés pour mener un grand nombre d'activités d'investissement. Citant spécifiquement la Convention définitive des Inuvialuit, il met en relief des investissements réalisés au moyen de ces fonds par ce groupe, tant à l'échelle régionale et partout au Canada. Parmi ceux-ci, mentionnons les suivants :

• achats de sociétés;
• investissements dans des compagnies pétrolières; et
• acquisitions de biens immobiliers.

Les retombées de ces investissements peuvent alors être utilisées dans la région en vue de favoriser l'atteinte des objectifs de développement économique^{Notes en bas de page 53}.

Ces ententes peuvent aussi contenir des dispositions supplémentaires dans le but de favoriser une redistribution équitable des gains générés par le développement économique. À titre d'exemple, la Convention définitive des Inuvialuit suggère un certain nombre de mesures économiques à cet effet. Elles comprennent notamment des engagements du gouvernement fédéral à :

• s'attaquer aux préjugés institutionnels à l'encontre des Inuvialuit;
• faciliter l'accès à une aide gouvernementale pour les Inuvialuit; et
• prendre des mesures pour favoriser les perspectives économiques, y compris l'emploi parmi les Inuvialuit^{Notes en bas de page 54}.

Ces dispositions et d'autres semblables ont pour objet de faire profiter des retombées du développement économique à des bénéficiaires autochtones et d'autres parties locales. Saku suggère que la réduction des fuites économiques au sein de l'économie locale peut contribuer grandement à la croissance régionale^{Notes en bas de page 55}. La diminution de la proportion des retombées qui quittent l'économie régionale (ce que l'on appelle des « fuites économiques ») fait en sorte que les profits et les salaires circulent de nouveau dans la région au lieu d'être expédiés vers le Sud.

Ce réinvestissement représente un aspect important du développement économique régional, notamment parce qu'il soutient également la diversification. Dans la mesure où les résidants acquièrent des biens et des services régionaux, d'autres marchés locaux peuvent émerger. La création d'emplois et la situation de l'emploi qui en découle peuvent avoir un effet multiplicateur considérable^{Notes en bas de page 56}. Comme le signalent Randall et Ironside, l'hétérogénéité dans les régions dépendant du secteur primaire comme celles visées par des traités modernes peut influencer grandement le rendement économique^{Notes en bas de page 57}.

La distribution équitable des retombées de la croissance économique, même parmi les bénéficiaires, doit également être mentionnée. Les dispositions en matière de développement social comprises dans plusieurs traités modernes soutiennent une distribution équitable en fournissant une aide aux individus qui se heurtent à des obstacles au moment de participer à l'économie formelle. Il est essentiel de surmonter ces barrières en vue de permettre une participation à part entière dans l'économie par les groupes signataires et les bénéficiaires individuels des ententes.

Les dispositions visant le développement social peuvent également avoir une incidence directe sur le développement économique en plus des effets de la distribution mentionnés ci-dessus. Les activités de développement social peuvent aussi favoriser la cohésion sociale à l'échelle locale et régionale. Comme le signale Terluin, les améliorations en ce qui concerne, d'une part, le capital humain et, d'autre part, le comportement coopératif peuvent être d'importants leviers du développement^{Notes en bas de page 58}.

Cela étant dit, l'efficacité de ces dispositions est tributaire de la capacité des groupes signataires à les implanter efficacement. À titre d'exemple, malgré les dispositions incluses dans la Convention définitive des Inuvialuit, les représentants de la Société régionale inuvialuite estiment que le financement accordé au développement social dans le cadre de l'accord est insuffisant. Ils suggèrent que des fonds supplémentaires sont requis pour atteindre les objectifs en la matière prévus dans les traités modernes.

Développement des institutions

Comme le signalent Besley et Ghatak en se penchant sur le contexte nordique, les documents économiques portent une attention particulière aux institutions lorsqu'ils traitent du développement. Dans un sens très général, les auteurs suggèrent que les institutions incorporent toutes les « règles du jeu » économique qui ont pour effet de gêner ou de faciliter l'interaction. En vertu de cette définition, les droits de propriété pourraient être considérés comme une structure institutionnelle importante au sein de l'économie^{Notes en bas de page 59}.

Cependant, les traités modernes ont aussi instauré d'autres institutions dans les régions d'un bout à l'autre du pays. Par exemple, la Convention définitive des Inuvialuit a instauré une structure d'entreprise élaborée pour gérer une bonne partie du développement économique dans la région désignée des Inuvialuit. Ces sociétés jouent un rôle de premier plan pour le succès et l'orientation du développement économique dans les régions visées par ces accords.

Lorsqu'ils se penchent sur la perspective néolibérale du développement économique, Taylor et Friedel mettent en lumière un point important. En citant le travail de Slowey^{Notes en bas de page 60}, ils suggèrent que les individus et les groupes ayant une influence au sein du marché en tirent les plus grands avantages^{Notes en bas de page 61}. Dans le contexte des traités modernes, ce point met en relief le rôle notable des sociétés et des autres groupes autochtones formés à la suite de ces ententes. Dans bien des cas, ils offrent la possibilité aux organisations signataires et aux bénéficiaires de tirer profit du développement économique d'une manière qui serait autrement impossible.

De plus, en tant qu'acteurs économiques majeurs dans les régions participant aux accords, les sociétés dirigées par les organisations signataires peuvent aider à garantir que le développement économique s'harmonise avec les besoins de la communauté. Comme le remarquent Taylor et Friedel, les entreprises externes sous des gouvernements non autochtones peuvent détenir des intérêts économiques qui ne sont pas nécessairement en accord avec ceux des groupes signataires^{Notes en bas de page 62}. Cette réalité fait en sorte que les sociétés autochtones qui réalisent des investissements et mènent d'autres activités économiques à l'échelle régionale constituent des outils de premier ordre en vue de l'atteinte des objectifs de développement d'une communauté.

L'importance des organisations présentées ci-dessus est en accord avec un point mis en relief par Saku dans son ouvrage Modern Land Claim Agreements and Northern Canadian Aboriginal Communities. Il remarque que dans la plupart des cas les accords ne se limitent pas au développement économique considéré globalement. Ils comprennent aussi des dispositions sur le contrôle local. L'auteur argumente que cela est valable en ce qui concerne tant le capital humain que les ressources naturelles^{Notes en bas de page 63}. Depuis cette perspective, l'obtention d'avantages par les bénéficiaires des accords, et non pas seulement le fait qu'ils sont contrôlés dans la région, est importante.

La nature des traités modernes suggère un certain nombre de façons par lesquelles les bénéficiaires peuvent de manière précise tirer parti économiquement des ententes. Parmi celles-ci, et non la moindre, mentionnons les paiements par les sociétés et les fiducies mentionnées précédemment. En tenant pour acquis la rentabilité de ces entités, elles offrent un flux de revenus continu pour les bénéficiaires autochtones. Elles représentent donc une source de revenus en plus des salaires et des activités de subsistance non économiques.

Le fait que la propriété collective est répartie entre tous les bénéficiaires peut également jouer un rôle important dans le développement économique. Comme Morok, Wolfenzon et Yeung le signalent^{Notes en bas de page 64}, les structures de propriété collective ont une incidence notable sur l'économie. Leur recherche suggère que la concentration croissante de la propriété est associée à de grandes distorsions au sein du marché. Citant un travail précédent, ils argumentent qu'une distribution équitable permet d'améliorer la production totale^{Notes en bas de page 65}. Étant donné que la propriété collective établie en vertu de la Convention définitive des Inuvialuit est répartie équitablement entre tous les bénéficiaires, la production totale pourrait s'en trouver améliorée.

En plus de cela, il est aussi possible que les traités modernes réduisent les obstacles à la création d'entreprise. Comme le remarquent Carree, van Stel, Thurik et Wennekers, de faibles barrières à l'entrée et à la sortie du marché pour les entreprises sont décisives pour le développement économique^{Notes en bas de page 66}. L'effet combiné des structures d'entreprise mises sur pied en vertu des accords et des paiements substantiels découlant des règlements permet la création d'entreprises par les bénéficiaires autochtones qui n'aurait pas été autrement possible. Cela est particulièrement vrai pour l'entrée dans des marchés exigeant des investissements en capital importants et des compétences hautement spécialisées, comme le secteur des ressources naturelles.

Pouvoirs de taxation et développement

La capacité des groupes signataires autochtones de prélever des taxes et des impôts auprès des résidants au lieu des gouvernements fédéral, provinciaux et municipaux peut avoir des répercussions économiques importantes sur les régions concernées par des traités modernes. Cependant, les effets de la taxation sur le développement économique sont variés et complexes. Dans le contexte de la discussion actuelle, il est nécessaire de se limiter à bref aperçu de ces effets.

Les économistes ont étudié amplement la fiscalité. Plus particulièrement, de nombreux travaux de recherche ont été réalisés sur les effets de « distorsion » ou le « coût d'efficacité » de la taxation^{Notes en bas de page 67}. Ces effets de distorsion sont attribuables au fait que les taxes modifient les incitations aux consommateurs et aux producteurs, ce qui altère le comportement des individus et des entreprises de plusieurs façons. À titre d'exemple, les taxes peuvent changer le prix relatif de certains biens et services, ce qui les rend moins attrayants pour les consommateurs. Les taxes ont en outre un effet sur les décisions des producteurs quant au mode, au moment et au lieu de production de certains biens et services^{Notes en bas de page 68}. Ces altérations des prix résultant des taxes entraînent une « perte de poids mort ». La perte de poids mort se réfère à l'une des situations suivantes :^{Notes en bas de page 69}

• les individus qui auraient profité de l'acquisition d'un produit donné ne l'achètent pas; ou
• les individus qui ne profitent pas de l'acquisition d'un produit donné l'achètent.

Une perte de poids mort représente une perte d'efficience économique, parce que les avantages éventuels pour les consommateurs et les producteurs ne se matérialisent pas. Certaines études menées aux États-Unis suggèrent que la perte de poids mort peut se chiffrer à environ 20 à 30 pour cent par dollar en taxes prélevées^{Notes en bas de page 70}.

Palacios et Harischandra ont réalisé une vaste revue d'études empiriques sur les effets de distorsion de la taxation. Les auteurs mettent en relief quatre principaux exemples des effets négatifs de la taxation sur le développement économique :

• Des taux d'imposition marginaux élevés peuvent réduire la croissance économique.
• Les taxes peuvent influer sur l'offre en main-d'œuvre en modifiant les salaires après impôts et avoir une répercussion négative sur les heures de travail que les travailleurs sont disposés à réaliser.
• L'impôt des sociétés peut réduire le rendement du capital investi après impôt, et par conséquent diminuer les sommes réinvesties par les entreprises en machinerie, équipement et technologie.
• Les taxes peuvent aussi dissuader l'entrepreneuriat et la prise de risques, qui sont essentiels à la croissance économique en rehaussant des activités telles que la création d'emplois, l'innovation et la productivité.

Bien que la taxation soit susceptible de causer un éventail d'effets de distorsion, elle sert à financer des dépenses publiques qui peuvent se révéler d'une grande utilité sociale et que le secteur privé ne serait pas à même d'effectuer. Par conséquent, les coûts de la taxation doivent être soupesés au regard des avantages résultant de l'accroissement des dépenses gouvernementales grâce aux recettes fiscales.

Cette réalité fait en sorte que le transfert des pouvoirs de taxation dans le cadre des traités modernes est particulièrement difficile à analyser. Même les exemptions fiscales prévues dans certains accords peuvent avoir un éventail d'effets concurrentiels. Ainsi, cette analyse tombe hors de la portée du présent examen.

Ententes sur les répercussions et les avantages, et conclusion de marché

Les traités modernes ont changé radicalement la nature des relations entre Autochtones et promoteurs. Ils ont en outre contribué à améliorer les relations entre les Autochtones et l'industrie^{Notes en bas de page 71}. À titre d'exemple, les compagnies doivent maintenant travailler de concert avec les groupes autochtones en vue de négocier des ententes sur les répercussions et les avantages qui donnent l'occasion aux populations locales de prendre part au développement grâce à des possibilités d'emploi.

De plus, certains traités modernes comprennent des mesures en matière d'approvisionnement visant à améliorer les chances des groupes autochtones signataires d'obtenir des contrats dans leur région de règlement. Les obligations à ce chapitre sont applicables à la livraison de biens et de services dans la région visée par le règlement concerné.

Démographie

Selon le Recensement de 2006, 64 670 personnes d'identité autochtone vivent dans les sous-divisions de recensement visées par au moins un traité moderne.

La population autochtone canadienne connaît une poussée démographique. Cette situation est particulièrement évidente chez les groupes signataires autochtones, qui présentent un taux de natalité plus élevé que la population non autochtone et que la population d'identité autochtone. Au total, 36 pour cent des membres des groupes signataires autochtones sont âgés de moins de 15 ans et quatre pour cent sont âgés de plus de 64 ans. Par comparaison, 17 pour cent de la population non autochtone et 30 pour cent de la population d'identité autochtone sont âgés de moins de 15 ans; alors que 13 pour cent de la population non autochtone et cinq pour cent de la population d'identité autochtone totale sont âgés de plus de 64 ans.

En ce qui concerne la structure familiale, 31 pour cent des familles autochtones appartenant à des groupes signataires sont monoparentales, par comparaison avec 24 pour cent de la population d'identité autochtone et 15 pour cent des familles non autochtones. Les familles monoparentales sont particulièrement nombreuses au sein des groupes signataires de l'Accord sur les revendications territoriales des Inuit du Nunavik et de l'Accord gwich'in, avec 40 pour cent et 36 pour cent respectivement.

Éducation

Dans l'ensemble, les hommes et les femmes autochtones qui vivaient dans des régions visées par des traités modernes en 2006 présentaient un niveau de scolarité moins élevé que la population d'identité autochtone ou la population non autochtone totale. Parmi les Autochtones vivant dans des régions concernées par des traités modernes, 60 pour cent n'ont pas terminé leurs études secondaires, par comparaison avec 23 pour cent de la population non autochtone et 44 pour cent de la population d'identité autochtone^{Notes en bas de page 72}.

La Figure 1 montre la distribution de la population non autochtone, d'identité autochtone et appartenant à des groupes signataires autochtones selon le niveau de scolarité.

Source : Statistique Canada, Recensement de la population de 2006. Totalisations d'AADNC

La description de la Figure 1 : Scolarité, Population âgées de 15 ans et plus, Canada 2006

La figure 1 montre la distribution des personnes âgées de plus de quinze ans au Canada en 2006 selon la scolarité. Ce tableau se divise selon trois catégories de participants : non-Autochtones, Autochtones et membres des groupes signataires.

La première catégorie englobe ceux qui ne sont pas diplômés. La barre un indique que 22 % des non Autochtones ne sont pas diplômés; la barre deux que 44 % des Autochtones ne sont pas diplômés; la barre trois que 62 % des membres des membres des groupes signataires ne sont pas diplômés.

La deuxième catégorie englobe ceux qui ont un diplôme d'études secondaires. La barre un montre que 25 % des non-Autochtones ont un diplôme d'études secondaires, la barre deux que 21 % des Autochtones possèdent un diplôme d'études secondaires, et la barre trois que 12 % des membres des groupes signataires possèdent ce diplôme.

La troisième catégorie englobe ceux qui ont un diplôme d'études professionnelles. Vingt-huit pour cent des non-Autochtones, 24 % des Autochtones et 21 % des membres des groupes signataires ont un tel diplôme, selon les barres un, deux et trois respectivement.

La quatrième catégorie englobe ceux qui possèdent un certificat universitaire. La barre un montre que 5 % des non-Autochtones ont un certificat universitaire, la barre deux que 3 % des Autochtones possèdent un tel certificat, et la barre trois que 1 % des membres des membres des groupes signataires possède ce certificat.

La cinquième catégorie englobe ceux qui possèdent un diplôme d'études universitaires. Dix-huit pour cent des non-Autochtones, 5 % des Autochtones et 2 % des membres des groupes signataires ont un tel diplôme selon ce qu'indiquent les barres un, deux et trois respectivement.

En se penchant sur les différences entre les provinces et les territoires, des variations régionales ressortent clairement. Les niveaux de scolarité sont plus élevés chez les membres de groupes signataires autochtones en Colombie-Britannique et au Yukon, et sont substantiellement inférieurs dans les Territoires du Nord-Ouest et au Nunavut.

Les accords dont les parties présentent le plus haut niveau de scolarité sont les suivants :

• Accord définitif Nisga'a (Colombie-Britannique)
• Accord définitif de la Première Nation de Tsawwassen (Colombie-Britannique)
• Entente définitive des Premières Nations de Champagne et de Aishihik (Yukon)
• Entente définitive de la Première Nation de Carcross/Tagish (Yukon)
• Entente définitive de la Première Nation de Little Salmon/Carmacks (Yukon)

Les accords dont les parties présentent le plus faible niveau de scolarité sont les suivants :

• Accord sur les revendications territoriales du Nunavut (Nunavut)
• Accord sur les revendications territoriales des Inuit du Nunavik (Québec)
• Accord tlicho (Dogrib, Traité no 11) (Territoires du Nord-Ouest)
• Entente avec les Dénés et Métis du Sahtu (Territoires du Nord-Ouest)
• Convention du Nord-Est québécois (Québec)

Caractéristiques de la main-d'œuvre

La main-d'œuvre se divise généralement en deux grandes catégories : les personnes qui sont actives sur le marché du travail et celles qui ne le sont pas. Les personnes considérées comme actives sont soit employées, soit au chômage tout en recherchant activement un emploi. Comme le montrent la Figure 2 et la Figure 3, par comparaison avec la population d'identité autochtone et la population non autochtone totale, une proportion largement plus grande d'individus visés par un traité moderne n'est pas active ou se trouve sans emploi.

Figure 2 : Caractéristiques de la main-d'œuvre selon l'identité autochtone, femmes âgées de 15 à 64 ans, Canada 2006

Source : Statistique Canada, Recensement de la population de 2006. Totalisations d'AADNC

La description de la Figure 2 : Caractéristiques de la main-d'œuvre selon l'identité autochtone, femmes âgées de 15 à 64 ans, Canada 2006

La figure 2 indique les caractéristiques de la main d'œuvre des femmes autochtones âgées de 15 à 64 ans selon l'identité (recensement de 2006).

La première catégorie concerne le pourcentage des femmes qui ont un emploi. La barre un montre que 58 % des femmes non autochtones ont un emploi, la barre deux que 52 % des femmes autochtones ont un emploi, la barre trois que 51 % des femmes membres des groupes signataires ont un emploi.

La deuxième catégorie concerne le pourcentage de répondantes sans emploi. La barre un montre que 5 % des femmes non autochtones sont sans emploi, la barre deux que 8 % des femmes autochtones sont sans emploi, la barre trois que 18 % des femmes membres des groupes signataires sont sans emploi.

La troisième catégorie concerne le pourcentage de répondantes qui ne font pas partie de la population active. La barre un montre que 27 % des femmes non autochtones ne font pas partie de la population active. La barre deux montre que 37 % des femmes autochtones ne font pas partie de la population active. La barre trois montre que 37 % des femmes membres des groupes signataires ne font pas partie de la population active.

Source : Statistique Canada, Recensement de la population de 2006. Totalisations d'AADNC

La description de la Figure 3 : Caractéristiques de la main-d'œuvre selon l'identité autochtone, hommes âgées de 15 à 64 ans, Canada 2006

La figure 3 indique les caractéristiques de la main d'œuvre des hommes autochtones âgés de 15 à 64 ans selon l'identité (recensement de 2006).

La première catégorie concerne le pourcentage des hommes autochtones qui ont un emploi. La barre un montre que 78 % des hommes non autochtones ont un emploi, la barre deux que 59 % des hommes autochtones ont un emploi, la barre trois que 48 % des membres des groupes signataires ont un emploi.

La deuxième catégorie concerne le pourcentage de répondants sans emploi. La barre un indique que 6 % des hommes non autochtones sont sans emploi, la barre deux que 11 % des hommes autochtones sont sans emploi et la barre trois que 18 % des hommes membres de groupes signataires sont sans emploi.

La troisième catégorie concerne le pourcentage de répondants qui ne font pas partie de la population active. La barre un indique que 18 % des hommes non autochtones ne font pas partie de la population active, la barre deux indique que 29 % des hommes autochtones ne font pas partie de la population active, la barre trois indique que 33 % des hommes membres des groupes signataires ne font pas partie de la population active.

Accords associés à des niveaux d'activité plus élevés sur le marché du travail :

• Entente définitive des Premières Nations de Champagne et de Aishihik (Yukon)
• Accord sur l'autonomie gouvernementale de la Première Nation de Selkirk (Yukon)
• Entente définitive de la Première Nation des Gwitchin Vuntut (Yukon)
• Entente avec les Dénés et Métis du Sahtu (Territoires du Nord-Ouest)
• Convention de la Baie-James et du Nord québécois (Québec)

Accords associés à des niveaux d'activité plus faibles sur le marché du travail :

• Entente avec les Inuits du Labrador (Terre-Neuve-et-Labrador)
• Convention du Nord-Est québécois (Québec)
• Accord tlicho (Dogrib, visé par le Traité numéro 11) (Territoires du Nord-Ouest)
• Accord définitif Nisga'a (Colombie-Britannique)
• Accord sur les revendications territoriales du Nunavut (Nunavut)

Revenu individuel et familial

En 2005, le revenu médian des familles non autochtones s'élevait à 64 648 $, alors que celui des familles d'identité autochtone se chiffrait à 46 013 $ (ou environ 71 pour cent du revenu familial médian chez les non-Autochtones). Le revenu médian des familles autochtones résidant dans les régions où des traités modernes ont été conclus était presque le même que celui des familles d'identité autochtone, soit 46 366 $.

Les familles autochtones vivant dans les régions affiliées à l'Accord gwich'in et à l'Entente définitive des premières nations de Champagne et de Aishihik présentent les revenus médians les plus élevés (57 000 $ et 58 000 $ respectivement) et le plus petit écart par rapport aux familles canadiennes non autochtones (tout juste en deçà de 90 pour cent des revenus de ces dernières). En revanche, les familles des régions affiliées à l'Entente définitive de la Première Nation de Carcross/Tagish présentent les revenus médians les plus faibles (31 000 $), suivies de celles des régions de l'Accord définitif Nisga'a (33 000 $).

Accords associés à un revenu médian se rapprochant davantage de celui des familles non autochtones^{Notes en bas de page 73} :

• Entente définitive des premières nations de Champagne et de Aishihik (Yukon)
• Accord gwich'in (Territoires du Nord-Ouest)
• Convention définitive des Inuvialuit (Territoires du Nord-Ouest)
• Entente définitive de la Première Nation des Gwitchin Vuntut (Yukon)
• Convention de la Baie-James et du Nord québécois (Québec)
• Accord sur les revendications territoriales des Inuit du Nunavik (Québec)

Accords associés à un revenu médian se distanciant davantage de celui des familles non autochtones :

• Entente définitive de la Première Nation de Carcross/Tagish (Yukon)
• Accord définitif Nisga'a (Colombie-Britannique)
• Convention du Nord-Est québécois (Québec)
• Accord sur les revendications territoriales du Nunavut (Nunavut)
• Accord définitif de la Première Nation de Tsawwassen (Colombie-Britannique)

Depuis une perspective individuelle, les revenus des femmes dépendent près de deux fois plus des transferts que ceux de leurs pairs masculins. Dans tous les groupes, les hommes perçoivent plus de revenus d'emploi que les femmes. Les personnes vivant dans des régions visées par des traités modernes tendent à tirer moins de revenus d'« autres sources » que l'ensemble de la population d'identité autochtone. Cependant, une proportion beaucoup moins grande des revenus des populations autochtones et d'identité autochtone provient d'« autres sources » par rapport à la population non autochtone. Cette situation est au moins en partie attribuable au fait que cette dernière est plus susceptible de tirer des revenus d'autres sources, comme les investissements (p. ex. REER, revenu de retraite, actions), comme le montre le Tableau 3.

Source : Statistique Canada, Recensement de la population de 2006. Totalisations d'AADNC

Persistance linguistique

Dix-neuf pour cent de la population d'identité autochtone signalent avoir pour langue maternelle une langue autochtone. En revanche, cette proportion grimpe à 74 pour cent chez les Autochtones vivant dans des régions ayant des traités modernes. Cette différence est radicale, et elle est largement attribuable aux taux de persistance linguistique des langues maternelles autochtones au Québec (96 pour cent) et au Nunavut (82 pour cent). Les taux de persistance sont plus faibles au Yukon (17 pour cent), à Terre-Neuve-et-Labrador (10 pour cent) et en Colombie-Britannique (sept pour cent).

Système de cogestion

La cogestion vise à promouvoir la coopération entre la Société régionale inuvialuite et le gouvernement en ce qui concerne le contrôle partagé des processus décisionnels au sujet de la gestion des terres et des ressources. Le système de cogestion en vigueur dans la région désignée des Inuvialuit diffère de celui en usage dans le reste des T. N.-O. Il a été instauré aux termes des chapitres 7 à 15 de la Convention définitive des Inuvialuit. Dans la région désignée des Inuvialuit, les terres et les eaux sont gérées et réglementées par une combinaison d'organismes et d'instruments législatifs inuvialuits, fédéraux, territoriaux et de cogestion.

Les organismes de cogestion comprennent les suivants :

• le Conseil consultatif de gestion de la faune (Territoires du Nord-Ouest);
• le Conseil consultatif de gestion de la faune (versant nord);
• le Comité mixte de gestion de la pêche;
• le Comité d'étude des répercussions environnementales; et
• l'Office d'examen des répercussions environnementales.

Les organismes inuvialuits comprennent les suivants :

• le Secrétariat mixte des Inuvialuit;
• le Conseil inuvialuit de gestion du gibier;
• l'Administration des terres des Inuvialuit; et
• les comités de chasseurs et de trappeurs.

Les organismes territoriaux comprennent le suivant :

• le ministère de l'Environnement et des Ressources naturelles.

Les organismes fédéraux comprennent les suivants :

• l'Office des eaux des Territoires du Nord-Ouest;
• le ministère des Pêches et des Océans;
• Affaires autochtones et Développement du Nord Canada; et
• Environnement Canada.

Le gouvernement fédéral a compétence sur les terres et les eaux de la Couronne au sein de la région désignée des Inuvialuit. Sa législation en matière d'évaluation environnementale y est applicable, tout comme les pouvoirs légaux du Comité d'étude des répercussions environnementales et de l'Office d'examen des répercussions environnementales. À titre d'exemple, l'Office national de l'énergie et l'Agence canadienne d'évaluation environnementale régiraient à la lumière de leur législation respective et dans certaines circonstances les évaluations environnementales, les processus décisionnels et les conditions imposées à l'utilisation des terres.

Système d'administration des terres

La Convention définitive des Inuvialuit reconnaît que les terres ainsi que les droits connexes appartiennent aux Inuvialuits. Les terres inuvialuites sont distinguées d'après les dispositions de la Convention décrivant les droits. Elles sont couramment désignées comme les terres décrites aux alinéas 7(1)a) et 7(1)b). Ayant son siège à Tuktoyaktuk, l'Administration des terres des Inuvialuit a été mise sur pied pour administrer les terres et fournir un mécanisme pour leur utilisation et leur accès. Son personnel technique et administratif compte environ sept personnes. Une commission intégrée par sept membres formule des recommandations en matière de politiques à l'intention de la Société régionale inuvialuite dans le but d'orienter la prise de décisions annuelles et stratégiques.

La Convention a instauré un système efficace pour l'octroi de permis d'utilisation des terres. Celui-ci se fonde sur un processus de soumission en ligne permettant l'examen de la demande par du personnel technique, la consultation des communautés et des intervenants touchés, ainsi que la soumission par les demandeurs de renseignements supplémentaires destinés aux parties intéressées. Les autorisations accordées par l'Administration des terres des Inuvialuit tiennent compte des intérêts exprimés par les intervenants.

L'Administration des terres des Inuvialuit est financée par la Société régionale inuvialuite.

Administration des terres des Inuvialuits

L'Administration des terres des Inuvialuit est la division de la Société régionale inuvialuite responsable de la gestion et de l'administration des terres appartenant aux Inuvialuits au sein de la région désignée des Inuvialuit. Cette dernière constitue la zone terrestre et aquatique visée par l'accord sur les revendications territoriales connu comme la « Convention définitive des Inuvialuit », qui a été conclue par les Inuvialuits et le gouvernement du Canada. La Loi sur le règlement des revendications des Inuvialuit de la région ouest de l'Arctique (1984) fournit un cadre pour la mise en œuvre de la Convention définitive des Inuvialuit. Les Inuvialuits forment le peuple autochtone qui a traditionnellement fait usage des terres se trouvant dans la région désignée des Inuvialuit.

Ils détiennent dans cette dernière des terres d'une étendue de 35 000 pieds carrés. Ils possèdent les droits de surface et les droits d'exploitation du sous-sol sur une superficie de 5000 pieds carrés (soit les terres décrites à l'alinéa 7(1)a)) et les droits de surface (y compris les droits d'utilisation des ressources granulaires) sur une autre étendue de 30 000 pieds carrés (soit les terres décrites à l'alinéa 7(1)b)). Les autres terres (ainsi que les droits d'exploitation du sous-sol des terres décrites à l'alinéa 7(1)b)) demeurent la propriété et sous le contrôle de la Couronne fédérale, sauf les terres des hameaux qui relèvent du gouvernement des Territoires du Nord-Ouest.

Tout accès aux terres inuvialuites par plus d'une personne ou pour une période prolongée requiert une autorisation des Inuvialuits. Ainsi, l'Administration des terres des Inuvialuit est responsable d'accorder les droits d'accès aux terres décrites aux alinéas 7(1)a) et 7(1)b).

L'administration des droits se rapportant aux terres de la Couronne relève principalement de plusieurs organismes fédéraux et territoriaux. Les Inuvialuits sont généralement invités à fournir leurs commentaires sur les demandes soumises.

Revue de la documentation

De nombreux documents ont été produits sur la cogestion au Canada depuis les années 1970, dont plusieurs se penchent sur l'expérience d'organismes de cogestion établis en vertu de la Convention définitive des Inuvialuit ou d'autres accords sur les revendications territoriales conclus avec des groupes inuits ou nordiques^{Notes en bas de page 127}. Cette documentation s'articule autour de l'analyse institutionnelle de la fonctionnalité des régimes de cogestion;^{Notes en bas de page 128} du rôle de cette dernière dans la prise de décisions concernant les ressources destinées à la gérance des populations fauniques;^{Notes en bas de page 129} et du rôle des organismes de cogestion en ce qui concerne l'extraction des ressources et les activités humaines, et de leurs répercussions sur les terres, la faune et les ressources^{Notes en bas de page 130}.

D'autres documents de recherche appartenant à la documentation parallèle et n'ayant pas été évalués par des pairs ont été produits dans le cadre de la planification de projets d'extraction de ressources, ainsi que des processus connexes d'évaluation environnementale et de planification socioéconomique^{Notes en bas de page 131}.

Cette documentation aborde différents aspects de la cogestion à l'intérieur des structures ayant été conçues dans le cadre des accords sur les revendications territoriales, y compris les questions de la prise de décisions, les relations de pouvoir, le développement institutionnel, l'autodétermination et l'autonomie politique. L'utilisation des approches et des institutions inuvialuites de cogestion à titre d'études de cas est fréquente^{Notes en bas de page 132}. Cela est probablement attribuable en partie à plusieurs facteurs, notamment les suivants :

• ayant été instauré en vertu de la Convention (1984), le système de cogestion fonctionne depuis maintenant près de 30 ans;
• le régime de cogestion se trouve pleinement intégré au sein de la région désignée des Inuvialuit et sa compétence s'étend seulement à celle-ci (à l'exception de certains chevauchements au Yukon), ce qui en fait un sujet intéressant pour les chercheurs en vue d'une étude de cas ciblée;
• les responsabilités sur lesquelles repose ce régime traversent les fonctions de gestion dans une gamme de contextes (humain, faunique, écosystémique, économique) et à une variété d'échelles (locale, régionale, pluri-gouvernementale), et elles peuvent inclure une multitude de participants (animaux, humains, Inuvialuits, non-Autochtones, multinationales) pour aborder différents enjeux ou projets (gestion de la faune, extraction des ressources, développement des infrastructures); et
• ce régime s'applique à des populations humaines relativement éparses, réparties dans de petits villages qui se caractérisent par des modèles ruraux de développement socioéconomique, une diversité biologique importante, de même que la présence de grandes populations fauniques qui sont souvent migratrices et se révèlent indispensables aux activités de subsistance des Autochtones.

La documentation révèle qu'en plus des nombreux enjeux soulevés par la cogestion et qui orientent l'amélioration et le développement continus des institutions^{Notes en bas de page 133}, le système de cogestion a des effets positifs, notamment en raison de la participation des utilisateurs des terres et des détenteurs de connaissances aux processus décisionnels, ce qui mène que les stratégies de gestion soient établies en collaboration avec les intervenants.

À titre d'exemple, les efforts soutenus visant à susciter la participation des jeunes et des détenteurs de connaissances locaux aux efforts de recherche sur la gestion des terres et de la faune ont produit des résultats ayant favorisé l'emploi, l'éducation et la préservation culturelle. Cette constatation a été corroborée par les personnes interrogées^{Notes en bas de page 134}. Des observateurs remarquent qu'une approche coopérative permet la diffusion des connaissances et une influence sur les processus décisionnels, ce qui renforce les assises d'un système perçu comme étant à la fois efficace et équitable en ce qui concerne le partage des pouvoirs. Ces remarques sont conformes aux données recueillies dans le cadre des entrevues avec des intervenants.

Une autre constatation issue de la recherche et mise en relief par des intervenants indique que les mandats des organismes de cogestion sont assez vagues en raison de la définition imprécise de leurs responsabilités. Parmi les exemples précis fournis dans la documentation et les entrevues, mentionnons le fait que le Comité d'étude des répercussions environnementales et l'Office d'examen des répercussions environnementales sont tenus d'exercer leurs fonctions « dans les meilleurs délais ». Ils doivent aussi déterminer les critères constituant des « effets négatifs importants sur l'environnement ». Ce manque d'orientation les rend vulnérables aux critiques des intervenants et aux pressions indues lorsque le volume de travail est élevé^{Notes en bas de page 135}.

Longévité et stabilité

Tous les organismes de cogestion ainsi que l'Administration des terres des Inuvialuit font preuve d'un haut niveau de développement stratégique et institutionnel grâce à l'expérience qu'ils ont acquise durant trente ans. Plusieurs facteurs ont contribué à instaurer un système efficace et respecté des intervenants, notamment de saines structures de gouvernance; des voies claires de communication, de rapports et de prise de décisions; ainsi qu'un effectif stable dont les rôles et les plans de travail sont bien définis.

Au chapitre des fonctions de gestion des terres des Inuvialuits, il a été signalé que le « leadership donne le ton » de leur fonctionnement en ce qui concerne la stabilité, l'uniformité, la transparence et la reddition de comptes. Cela se traduit par une plus grande volonté de travailler avec les intervenants comme les communautés, les gouvernements et l'industrie. Celle-ci découle de la confiance générée par le respect constant de normes professionnelles reconnues, qui se matérialise dans la grande qualité du travail produit par les institutions. Cette situation se voit favorisée par le fait que la Société régionale inuvialuite permet aux institutions de réaliser leur travail tout en respectant leurs processus et leurs résultats institutionnels.

Relations

La stabilité qui caractérise le système foncier et de cogestion adopté dans la région désignée des Inuvialuit a contribué à l'établissement de relations étroites marquées par la confiance entre les partenaires, les institutions et les intervenants de la cogestion, plus particulièrement les communautés. Ces relations ont rehaussé le développement des capacités parmi les bénéficiaires inuvialuits. À titre d'exemple, l'Administration des terres des Inuvialuit travaille en étroite collaboration avec AADNC et l'Office des eaux des Territoires du Nord-Ouest en ce qui concerne l'octroi de permis pour l'utilisation des terres et des eaux sur les terres de la Couronne. Le fait d'être une organisation respectée permet de tirer parti de cette réputation au moment d'établir des relations et de négocier avec les intervenants lorsque des questions sont soulevées.

Confiance des intervenants externes

Les répondants ont confirmé que la région désignée des Inuvialuit est largement considérée comme un endroit « sûr » pour faire des affaires (p. ex. extraction des ressources) en raison de trois facteurs : son système de cogestion et de réglementation fonctionne depuis presque trente ans et est reconnu comme étant stable et efficace; le leadership est solide et uniforme; et les décisions prises sont cohérentes et mises en œuvre. La prévisibilité, la capacité et la constance des organisations de gestion des terres et des ressources leur ont permis de gagner le respect des intervenants.

Cette situation a évolué avec le temps. À titre d'exemple, ce n'est qu'en l'an 2000 que l'Administration des terres des Inuvialuit a entrepris une réforme institutionnelle majeure et a redéfini le mandat de la Commission inuvialuit d'administration des terres de manière à ce qu'il se centre davantage sur l'élaboration des politiques plutôt que sur l'octroi de permis. À l'heure actuelle, les décisions relatives aux permis sont prises par du personnel technique, qui est responsable de l'application des politiques établies par la Commission. Avant ce changement, les décisions en matière de permis étaient inconstantes, ce qui a fait en sorte que l'Administration des terres des Inuvialuit était perçue comme étant moins stable et fiable que les autres institutions participant à la cogestion. La politique instaurée par la Commission a introduit une approche stratégique dans les processus décisionnels et a amélioré la transparence, ce qui a rehaussé la crédibilité de l'organisation.

Développement des capacités, éducation des jeunes et emploi

Le développement des capacités du personnel technique s'est révélé un défi. Cette difficulté est courante au sein des organisations nordiques et géographiquement isolées. Cependant, le système de cogestion a fourni aux Inuvialuits de meilleures possibilités de participation, alors que les organisations ont eu l'occasion de soutenir et d'encourager le développement des capacités, plus particulièrement auprès des jeunes. Des personnes interrogées ont fait part de certaines constatations déjà formulées dans des travaux de recherche et la documentation parallèle en ce qui concerne le travail important qui est effectué pour le développement des connaissances et des capacités entre les adultes et les jeunes inuvialuits, ainsi que le personnel technique et les chercheurs, notamment au moyen du perfectionnement et du transfert d'information au sujet des connaissances autochtones et des méthodes scientifiques.

Ayant pour mandat de mener des recherches, d'exercer une surveillance et de fournir des analyses techniques, le système de cogestion offre de nombreuses occasions aux jeunes et aux Inuvialuits de prendre part aux études, de réaliser de la recherche, et de participer à des conférences et des ateliers portant sur différentes questions touchant la gestion des ressources. Des emplois sont ainsi créés pour les aînés, les adultes et les jeunes. Cette situation offre également aux jeunes une expérience de travail et des connaissances pertinentes au regard de leurs activités et de leurs valeurs culturelles. Elle peut également contribuer de manière importante aux objectifs et aux choix culturels et occidentaux en matière d'éducation.

Plusieurs études et stratégies exigeant la participation de la communauté et fournissant du travail à des chercheurs, à des traducteurs et à du personnel administratif ont été entreprises par les organismes de cogestion. Il a été remarqué que ces processus ont permis aux Inuvialuits d'avoir davantage confiance en leurs connaissances et en leur légitimité au moment de fournir une expertise et de participer à la prise de décisions, et de répartir les pouvoirs au sein des collectivités et des communautés de détenteurs de connaissances. Une participation en réseau aussi forte aide à rehausser la légitimité des conseils de cogestion (p. ex. les résidants sentent qu'ils sont inclus et qu'ils prennent part au travail de l'organisation), ainsi qu'à réduire les répercussions des déséquilibres des pouvoirs inhérents aux mandats législatifs et aux structures institutionnelles. À titre d'exemple, les décisions définitives qui relèvent d'un ministre fédéral ne sont pas perçues comme imprévisibles lorsqu'elles tiennent compte de recommandations bien documentées émanant d'une organisation stable et respectée dans laquelle les Inuvialuits ont une grande influence.

Autonomie financière de la Société régionale inuvialuite

La section suivante contient plus d'information sur les besoins en matière de ressources. La solidité financière de la Société régionale inuvialuite favorise la stabilité et le maintien des capacités. Elle permet à l'Administration des terres des Inuvialuit de compter sur du personnel pour assumer les fonctions de gestion des terres inuvialuites de façon constante, tout en dissociant les enjeux administratifs et politiques des activités courantes des organisations. Cela établit des bases solides pour que les intervenants considèrent la région désignée des Inuvialuit comme étant bien gérée et « sûre » pour y mener des affaires.

Sensibilisation culturelle

La participation importante des Inuvialuits aux conseils de cogestion à titre de membres, d'employés ou de conseillers dans le cadre de nombreux projets aide à rehausser la sensibilisation culturelle et le respect de la culture au sein des institutions. La stabilité des structures inuvialuites et de cogestion ainsi que leur approche centrée sur les résultats reflètent la manière pragmatique, cohésive et collective de concevoir le travail qui est propre à la culture politique et sociale des Inuvialuits. La sensibilisation culturelle prend différentes formes, y compris les approches de consultation des collectivités. Elle se manifeste dans les processus de consultation des intervenants mis en place aux fins d'évaluation des demandes; dans la tournée d'information communautaire réalisée au moins annuellement et à laquelle tous les services et organisations de la Société régionale inuvialuite prennent part; dans l'utilisation du savoir traditionnel et local des Inuvialuits dans le cadre des processus d'examen, des projets de recherche et dans l'élaboration de politiques. Elle n'est pas l'apanage d'un seul individu ou d'une seule institution. Elle est plutôt diffuse, continue et organique. Elle se trouve facilitée par le fait que les membres du personnel comme les décideurs sont des Inuvialuits.

L’importance accordée à la sensibilisation culturelle, plus particulièrement à l’égard des non-Inuvialuits occupant des postes de responsabilité, est notable dans l’intérêt constant porté sur la culture au fil des années par les organismes de cogestion envers la recherche, notamment en menant des études sur les récoltes, en consultant les communautés dans le cadre de l’élaboration des politiques, et en se penchant sur les pratiques de recherche et de surveillance.

Financement d'AADNC

Le Canada finance les conseils de cogestion conformément à ses propres politiques, lesquelles ne tiennent pas nécessairement compte de leurs besoins, notamment de ceux découlant des mandats ou des pressions externes qui peuvent être exercées sur eux. Il s'agit là d'une préoccupation de longue date parmi les conseils de gestion des ressources des T. N.-O^{Notes en bas de page 137}.

Bien que la Société régionale inuvialuite soit à même de soutenir ses organismes administratifs responsables de la gestion foncière lorsque le financement ne leur est pas transféré opportunément, cette aide a un prix. Les sommes consacrées à aider ces institutions pourraient servir à d'autres fins, sans compter que des ressources administratives doivent être affectées à ce processus et à la récupération des fonds lorsque le financement externe a été reçu.

Le financement a diminué au cours des dernières années, ce qui a eu une incidence sur la capacité des conseils de conserver un effectif technique complet et, par ricochet, de s'acquitter de leurs fonctions en temps opportun. À titre d'exemple, il est possible que le processus d'examen et d'approbation d'une demande soumise par un exploitant de ressources soit retardé, car les organismes de gestion des terres n'ont pas les moyens de retenir les services d'un expert pour mener des recherches sur les pratiques exemplaires requises dans le cadre de celui-ci. Le personnel en place doit alors investir beaucoup de temps pour mener des recherches et comprendre les pratiques exemplaires qui lui permettront de prendre une décision éclairée^{Notes en bas de page 138}.

Cohérence et complexité

Le système de cogestion a donné lieu à la mise sur pied d'institutions hautement performantes et efficaces. Les processus de demande et d'évaluation ont été normalisés dans l'ensemble des organisations, et plusieurs offrent un accès en ligne aux demandes et à l'information connexe. Les rapports trimestriels et annuels sur les activités permettent d'assurer la transparence et la reddition de comptes. Les statistiques concernant les autorisations et les permis sont dévoilées annuellement ou à des intervalles établis par chaque conseil de cogestion. Les organisations inuvialuites publient leur propre rapport annuel ou l'intègrent à celui de la Société régionale inuvialuite.

Plusieurs lois et organismes fédéraux se superposent au système de cogestion en vigueur dans la région désignée des Inuvialuit en raison de nombreux facteurs. À titre d'exemple, la Loi canadienne sur l'évaluation environnementale est applicable dans la région désignée des Inuvialuit. Pour éviter que l'évaluation prévue aux termes de celle-ci soit réalisée parallèlement à celle de l'Office d'examen des répercussions environnementales, le ministre de l'Environnement a conclu un protocole d'entente avec ce dernier afin d'utiliser son processus pour évaluer les projets proposés dans la région désignée des Inuvialuit, au lieu de répéter le processus en mettant sur pied une commission fédérale conformément à la Loi canadienne sur l'évaluation environnementale. Cette façon de faire a permis de simplifier le processus d'évaluation pour tous les intervenants. Datant de 1999, ce protocole d'entente a servi d'antécédent à une approche semblable employée pour l'évaluation environnementale du projet gazier Mackenzie. Dans le cadre de celui-ci, plusieurs exigences en matière d'évaluation ont été combinées en un seul processus mené par une commission unique.

Dans d'autres cas, le recours aux processus existants pour en remplacer d'autres n'a pas été constant. La Société régionale inuvialuite participe actuellement à des discussions avec la Direction du pétrole et du gaz du Nord d'AADNC au sujet des lignes directrices qui sont en cours d'élaboration dans le but de conclure des ententes sur les avantages communautaires visant les activités extracôtières dans la région désignée des Inuvialuit, conformément à la Loi canadienne sur le pétrole et le gaz naturel. En tant que seule organisation de revendication territoriale intéressée dans le cadre de ce processus, la région désignée des Inuvialuit n'a pas participé à la rédaction ou à la révision de ces lignes directrices. En ce qui concerne les activités sur le continent, le gouvernement du Canada a toujours reconnu les ententes sur les avantages communautaires ayant été négociées par la Société régionale inuvialuite en application de la Convention définitive des Inuvialuit, conformément aux exigences législatives canadiennes en la matière. La situation actuelle risque d'obliger la Société régionale inuvialuite à prendre part à un autre long processus pour profiter des avantages prévus dans la Convention et qui seront accordés aux termes de lignes directrices qui ont été élaborées sans sa participation.

Les modifications apportées par le gouvernement du Canada à la législation environnementale et à d'autres lois connexes par l'intermédiaire de projets de loi omnibus au Parlement constituent un dernier enjeu mettant en lumière un manque de cohérence. L'initiative d'« amélioration de la réglementation », soit l'approche omnibus, a pour effet de nuire à la compréhension des répercussions des projets de loi visés sur les intervenants ainsi que des modifications qui seront réellement introduites dans chaque loi. En retour, cette situation fait en sorte qu'il est difficile de déterminer comment les nombreux changements se trouveront interreliés dans la pratique. Il en résulte une capacité réduite de comprendre leurs répercussions et, par conséquent, de les remettre en question, ou encore de prévoir leurs effets. Par exemple, des changements ont réduit la capacité des ministères et des organismes fédéraux à entreprendre certains volets des évaluations environnementales. En outre, la modification récente de dispositions de la Loi sur les pêches sur l'habitat du poisson permettrait au Comité mixte de gestion de la pêche de mener des évaluations des impacts environnementaux de projets portant sur les pêches. Bien que le ministère des Pêches et des Océans soit beaucoup mieux placé pour entreprendre ces évaluations et qu'il compte sur le personnel requis à cet effet, il s'est vu retirer son pouvoir légal en la matière. Ces changements entraînent ainsi des pressions supplémentaires sur les ressources de plus en plus limitées des conseils de cogestion.

Modification législative et transfert des responsabilités

L'Entente sur le transfert des responsabilités liées aux terres et aux ressources des Territoires du Nord-Ouest entrera en vigueur en 2014. Sa mise en œuvre exige la négociation d'accords pour la gestion des ressources extracôtières, ainsi que la création d'un comité territorial de gestion des ressources, d'un comité de gestion des décharges publiques, et d'autres organismes de gestion du transfert des responsabilités du gouvernement du Canada à celui des Territoires du Nord-Ouest.

Des préoccupations ont été soulevées quant au fait que ce dernier ne présente pas le niveau de développement stratégique ni la capacité institutionnelle d'exécuter ces tâches complexes d'un point de vue technique et sensibles politiquement. Il y a des inquiétudes qu'il ait besoin d'une période de développement pour consolider ses capacités institutionnelles, et que les ressources lui ayant été fournies à cet effet soient insuffisantes. Cette situation aura des répercussions, d'une part, sur la relation naissante entre les décideurs inuvialuits et des Territoires du Nord-Ouest et, d'autre part, sur l'intégrité et l'efficacité du système de cogestion.

Nomination opportune des membres des conseils de cogestion

Les préoccupations de longue date que suscitent le processus fédéral de nomination des membres des conseils de cogestion et leurs effets sur la fonctionnalité et la stabilité de ces derniers dans les Territoires du Nord-Ouest sont bien documentées^{Notes en bas de page 140}. Les vacances au sein des conseils minent la capacité de ces derniers à fonctionner efficacement à l'appui de leur mandat et à contribuer à l'atteinte des objectifs de la Convention définitive des Inuvialuit. La résolution de ce problème incombe au gouvernement du Canada, qui ne présente actuellement aucun mécanisme efficace et opportun pour satisfaire à cette obligation découlant des revendications territoriales.

Coûts élevés, capacités et développement des capacités

Des personnes interrogées ont signalé le fort roulement du personnel technique, qui provient presque exclusivement de l'extérieur de la région désignée des Inuvialuit, ainsi que les coûts élevés qui y sont associés. La situation qu'ils ont décrite est celle d'une petite organisation, la Société régionale inuvialuite, qui compte des bureaux satellites dans de très petites communautés isolées et a de la difficulté à concurrencer les gouvernements fédéral et territoriaux au chapitre des régimes d'avantages sociaux, de la mobilité nationale ou territoriale, et de la sécurité d'emploi. Alors que l'industrie a la capacité d'embaucher des spécialistes à temps plein, ou que les ministères du gouvernement fédéral peuvent compter sur un effectif important, les organismes de gestion des terres et des ressources ne peuvent tout simplement pas offrir des incitatifs comparables en ce qui concerne les avantages sociaux et la mobilité professionnelle. Ils n'ont pas non plus les ressources pour maintenir en poste un vaste effectif technique. Étant donné les contraintes budgétaires imposées par les niveaux de financement, il peut devenir très difficile de recruter et de retenir des employés, particulièrement dans les plus petites communautés.

Les mêmes enjeux se posent pour les bénéficiaires qualifiés lorsqu'ils quittent leur communauté. En effet, ils préfèrent généralement emménager dans les plus grands centres de la région, comme Inuvik, qui offrent de meilleures perspectives économiques, professionnelles et éducatives aux membres de la famille.

Le fait de disposer des ressources adéquates pour attirer et retenir du personnel ne se limite pas aux salaires, aux avantages sociaux et à la mobilité, mais concerne également la stabilité et l'efficacité de l'organisation. En effet, bien que le modèle du Secrétariat mixte des Inuvialuit ait pour objet d'atténuer ces difficultés, les constantes réductions de financement minent ses efforts. Pour attirer et retenir des employés qualifiés, la charge de travail doit être raisonnable et l'ensemble du personnel doit travailler en coordination et en conformité avec les normes de l'industrie. Les problèmes découlant d'un financement inadéquat, des incohérences institutionnelles et relatives aux compétences de certains partenaires clés, ainsi que les pressions sur les ressources n'instaurent pas un environnement de travail attirant pour de possibles candidats. En outre, des organisations ont remarqué que la période de roulement de la plupart des membres du personnel technique durait de deux à trois ans. Cette situation crée des lacunes dans la mémoire institutionnelle et augmente la dépendance envers une pratique stable et fondée sur des politiques. Elle met également en relief le besoin d'améliorer les possibilités éducatives et la réussite scolaire des bénéficiaires inuvialuits, qui sont plus susceptibles de demeurer dans la région pour de plus longues périodes.

Imprévisibilité de la demande

Des répondants ont signalé que le travail des organismes de gestion des terres et des ressources dépend largement de la demande. Le personnel peut affronter une charge de travail extrêmement élevée lorsque la demande est forte, puis connaître des périodes de faible activité. Bien que les organisations ne soient pas à même de prévoir les périodes de forte demande ni leur ampleur, elles ont la possibilité d'établir des approches flexibles pour résoudre les difficultés qu'elles entraînent et de se préparer en conséquence.

Ces demandes grèvent par ailleurs les ressources qui ne sont ainsi plus disponibles pour satisfaire à d'autres demandes, ce qui a une incidence sur les échéanciers de la cogestion et des processus décisionnels d'approbation réglementaire. Cette situation est généralement attribuable en bonne partie au problème de la disponibilité des ressources et du financement, qui relève de la politique fédérale. Cette dernière ne tient peut-être pas compte ou ne peut possiblement pas s'adapter à une demande imprévisible.

Alors que la Société régionale inuvialuite et le gouvernement du Canada ont mené des recherches en partenariat afin de prévoir le développement futur dans la mer de Beaufort ainsi que les effets connexes, la situation exige une surveillance continue pour anticiper les besoins.

Revue de la documentation

La documentation spécialisée souligne que la vitalité culturelle est une composante importante et reconnue de la santé^{Notes en bas de page 142} sociale^{Notes en bas de page 143} et du bien-être économique^{Notes en bas de page 144} des communautés autochtones. La vitalité culturelle est une véritable bouée de sauvetage, particulièrement pour les collectivités ayant connu les évènements traumatiques qui se sont déroulés dans les pensionnats, ainsi que leurs répercussions intergénérationnelles, ou qui ont dû affronter d'autres situations de façon continue. Depuis son introduction, la politique coloniale visant les peuples autochtones a ciblé spécifiquement leur culture et leur connexion avec la terre. Ce programme d'assimilation avait pour but de les amener à rompre les liens avec leur culture et à les chasser de leur territoire avant d'entreprendre l'appropriation coloniale et capitaliste des leurs terres et de leurs ressources (Alfred 2005; Irlbacher-Fox 2009)^{Notes en bas de page 145}.

Peu importe la forme qu'elle revêt, la politique coloniale est la cause de ce que l'on peut raisonnablement décrire comme une urgence de santé mentale au sein des communautés autochtones. Le chercheur mohawk Taiaiake Alfred signale ce qui suit :

Alfred et autres chercheurs autochtones et non autochtones qui étudient la santé mentale chez les peuples autochtones, recommande l'adoption par les communautés de solutions reposant sur la culture dans le but de favoriser la guérison et de changer la situation en « préservant les liens cruciaux entre les peuples, et entre les peuples et la terre, qui peuvent contribuer à maintenir, voire à rétablir des identités et des modes de vie autochtones solides et sains à travers le monde. »^{Notes en bas de page 147}

Bon nombre d'Inuvialuits refusent d'être taxés de « colonisés ». Il importe de distinguer le fait d'« être colonisés » et celui de subir les répercussions de la politique coloniale. Peu d'Inuvialuits affirmeraient aujourd'hui que les politiques coloniales du gouvernement ont été positives. Tous ont connu les effets négatifs de ces dernières dans leur vie.

La SRI déploie des efforts importants pour rétablir les liens rompus entre les Inuvialuits et leurs terres. Une recherche menée sous sa gouverne a permis de constater que dans les petites communautés isolées et défavorisées, par exemple celle de Paulatuk, la chasse de subsistance est essentielle pour répondre aux besoins nutritionnels des habitants, en plus de favoriser bien-être social et individuel de ces derniers^{Notes en bas de page 148}. La situation économique est si difficile que les valeurs culturelles et liées à la terre du partage et de la réciprocité représentent un facteur de protection de la sécurité alimentaire de plusieurs membres de la communauté.

L'importance des activités et des efforts de la SRI reposant sur la culture montre que les Inuvialuits ont emprunté une voie fondée sur cette dernière pour parvenir au bien-être collectif, sanitaire et économique. Les institutions culturelles sont d'ailleurs cruciales pour jeter les bases permettant aux Inuvialuits de poursuivre dans cette voie. Elles fournissent aussi une assise aidant la SRI à façonner ses approches opérationnelles, ses programmes et les attentes de son personnel de manière à appuyer et à promouvoir la culture inuvialuite.

Diversité

La SRI apporte son concours à un éventail d'initiatives culturelles. Celles-ci appartiennent généralement à différentes catégories, y compris les suivantes :

• Pratique culturelle active : Programme d'aide aux chasseurs et aux trappeurs; programme « Take a Kid Trapping »; élaboration de ressources en langue autochtone (livres en dialectes inuvialuktun, application pour iPhone); soutien financier aux joueurs de tambours et aux danseurs; établissement de programmes d'enseignement linguistique; et formation enseignants. La SRI fournit de l’aide également aux individus et aux groupes à prendre part à des activités culturelles et en lien avec la terre.
• Recherche : Participation à des projets de recherche portant sur les perspectives culturelles et sociales des Inuvialuits; sur des études concernant le savoir traditionnel et les récoltes; ainsi que sur la préservation et la promotion du patrimoine en partenariat avec des musées et des chercheurs de partout à travers le monde.
• Soutien de l'économie de subsistance : L'atelier d'artisanat de la SRI offre une vitrine aux artisans confectionnant des objets traditionnels pour vendre et pour promouvoir leur travail; l'Organisme de développement économique communautaire des Inuvialuits a soutenu la chasse du bœuf musqué, qui permet de générer des revenus à l'échelle locale tout en fournissant des matières premières (peaux, poils utilisés comme laine) aux artisans; le soutien financier offert aux chasseurs et aux trappeurs par l'intermédiaire du Programme d'aide aux exploitants inuvialuits favorise l'établissement de liens avec la terre, qui sont essentiels à la prise de décisions éclairées en matière de gestion des terres et des ressources.
• Programmes sociaux : La Division du développement social, le Centre inuvialuit de ressources culturelles, ainsi que les efforts de recherche en matière de politique sociale déployés au sein de la SRI; et le soutien financier et institutionnel aux pratiques culturelles individuelles et collectives en vigueur. L'aide aux exploitants travaillant aux fins de subsistance contribue à établir un bassin d'expérience et de connaissances culturelles dont on peut tirer parti en les intégrant aux programmes sociaux, d'emploi et de développement dans la région désignée des Inuvialuit.

Diffusion

Chaque secteur de programme de la SRI contribue à l'atteinte des objectifs de la Convention définitive des Inuvialuit. Ceux-ci sont fortement interdépendants et les initiatives entreprises pour permettre la réalisation de chacun aident à développer des capacités qui sont à la fois transférables et utiles à la concrétisation des autres. Le fait que plusieurs employés et décideurs de la SRI sont Inuvialuits favorise l'établissement d'une culture organisationnelle puisant dans les connaissances culturelles et communautaires. Ainsi, la présence diffuse et omnisciente des pratiques et des normes issues de la culture inuvialuite signifie que cette dernière est naturellement intégrée aux programmes, et non pas introduite ni prise en considération après coup.

Recherche

Les Inuvialuits ont mené de nombreux projets de recherche dans le domaine de la culture par l'intermédiaire du Centre inuvialuit de ressources culturelles et de partenariats formels avec des institutions de recherche comme des musées et des universités, ainsi qu'en travaillant avec des chercheurs qui collaborent avec des communautés inuvialuites. Les fruits de ce travail comprennent un ensemble important de ressources d'enseignement et d'apprentissage sur la culture produit par le Centre inuvialuit de ressources culturelles et la SRI, qui peut être utilisé dans le système éducatif primaire et secondaire. Les partenariats avec des musées comme le Musée canadien des civilisations et la Smithsonian Institution ont mené à la production de livres, de sites Web et de bases de données de ressources culturelles qui sont accessibles au grand public dans le cadre des programmes scolaires. Des chercheurs universitaires et des consortiums de recherche ont publié des travaux sur des questions aussi diverses que les répercussions de la culture sur les politiques économiques et sociales, le niveau d'instruction, les problèmes de santé, ainsi que les connaissances sur l'environnement et sur la terre.

La SRI s'est dotée d'une politique de recherche qui définit clairement les attentes et les processus quant à la manière de mener des travaux de recherche dans la région désignée des Inuvialuit.

Accessibilité

Les ressources culturelles, notamment les celles provenant des initiatives de recherche sont facilement accessibles. Bon nombre d'entre elles sont publiées sur les sites Web des institutions qui les ont produites (voir le Tableau 8).

Les individus et les communautés peuvent accéder à un financement en en faisant la demande par l'intermédiaire de processus bien connus, par exemple le programme d'aide aux chasseurs et aux trappeurs, ou encore en sollicitant un don auprès de la SRI. En outre, plusieurs sources de financement externes sont disponibles pour des initiatives culturelles.

Partenariats et collaboration

Bon nombre de projets culturels ont été mis en œuvre grâce à des partenariats avec des organisations externes. À titre d'exemple, les activités du Centre inuvialuit de ressources culturelles sont soutenues par les gouvernements du Canada et des Territoires du Nord-Ouest grâce à des accords de contribution. Les partenariats avec des musées permettent à ces derniers, notamment le Centre du patrimoine septentrional Prince-de-Galles et la Smithsonian Institution, d'obtenir une interprétation spécialisée des artéfacts et donnent l'occasion à la SRI de les instruire des approches respectueuses de préservation dans des dépôts spécialisés et dotés de services de conservation professionnels, puisque les Inuvialuits ne possèdent actuellement pas de telles infrastructures.

Que ce soit au sein de ces institutions ou dans la région désignée des Inuvialuit, de tels partenariats jouent un rôle de choix pour le développement des capacités en vue de permettre une meilleure compréhension de l'importance de l'essor et de la préservation de la culture, ainsi que des techniques ou des méthodes technologiques et sociales employées à cet effet. En outre, ils offrent au personnel et aux détenteurs de connaissances culturelles une expérience de travail auprès d'institutions externes, de même que la possibilité d'en apprendre davantage au sujet d'enjeux ou d'initiatives semblables chez d'autres peuples autochtones. Ils ont eu pour effet de rehausser la confiance institutionnelle et individuelle dans la direction d'autres partenariats en vue de réaliser les objectifs de la Convention définitive des Inuvialuit. Ils ont également amélioré les possibilités d'influencer les buts généraux des partenariats de manière à les harmoniser avec les objectifs stratégiques à long terme de la SRI au chapitre la promotion et la conservation de la culture.

Niveaux de persistance linguistique

Le Centre inuvialuit de ressources culturelles a été mis sur pied en 1996, à un moment où la perte de la langue inuvialuktun avait atteint un creux. Son mandat consiste à appuyer des initiatives favorisant l'acquisition, la persistance et la promotion de la langue. Des efforts considérables ont été déployés afin d'offrir un enseignement et un soutien linguistiques dans les établissements scolaires de la région, particulièrement en appuyant les programmes en langue inuvialuktun offerts par les écoles primaires. Une nouvelle application téléchargeable pour iPhone a été développée dans l'espoir que la technologie favorisera l'utilisation de l'inuvialuktun par les jeunes et les enfants inuvialuits.

L'un des obstacles à la promotion de la langue dans les écoles de la région ayant été relevés réside dans le manque de possibilités de formation des enseignants. De plus, il n'existe aucun mécanisme de surveillance ou d'application pour s'assurer que l'enseignement de la langue est bel et bien offert aux étudiants ou qu'il est de qualité. Le Centre inuvialuit de ressources culturelles a indiqué que la promotion de l'apprentissage de la langue auprès des enfants dans le cadre de leur programme scolaire régulier est l'une des meilleures façons d'éviter la perte de cette dernière. Il fait d'ailleurs de grands efforts pour soutenir cette approche. Cependant, le concours des écoles et des parents est essentiel pour faire en sorte que l'apprentissage des enfants est soutenu et valorisé.

Financement institutionnel instable

Bien que la collaboration et les partenariats avec des organismes externes constituent l'une des forces de l'approche de la SRI, ils constituent également une source d'instabilité. Même si plusieurs partenariats sont de longue durée, ils sont souvent rattachés à des programmes gouvernementaux qui font l'objet d'un financement annuel, ce qui exige la soumission d'une proposition chaque année pour obtenir des fonds. Cette situation entraîne de l'incertitude et de l'instabilité, particulièrement pour les programmes dont l'importance ou l'incidence va croissante en raison des effets cumulatifs ou de la continuité de leurs activités.

Par exemple, le Centre inuvialuit de ressources culturelles a élaboré diverses ressources linguistiques d'une difficulté croissante en vue de leur utilisation dans la région désignée des Inuvialuit. Son expérience institutionnelle, ainsi que la réputation et la stabilité de son organisation sont l'une des sources du « prestige » qui lui permet de travailler avec plusieurs partenaires externes. Cet organisme a été mis sur pied en 1996 grâce à un financement accordé par le ministère du Patrimoine canadien, ainsi que par le gouvernement des Territoires du Nord-Ouest dans le cadre de l'entente sur les langues officielles conclue avec le gouvernement du Canada. Il a connu une réduction de son financement au cours des dernières années. En l'absence d'ententes de financement pluriannuelles, cette institution se trouve dans un état de risque permanent. De plus, en se voyant tenue de solliciter un financement par l’intermédiaire de processus s’appuyant sur des propositions, son mandat se trouve en partie déterminé par des exigences qui ne répondent peut-être pas aux besoins de la région et qui peuvent l’obliger à orienter son attention vers des domaines qu’elle n’estime pas prioritaires.

Instabilité et difficultés sociales et économiques

Les programmes centrés sur le développement et la revitalisation de la culture reposent sur une exigence fondamentale : la participation des citoyens. Dans un contexte marqué par un malaise social se traduisant notamment par de faibles niveaux d'emploi et d'instruction, ainsi que divers problèmes sociaux, la capacité de la population à prendre part à des initiatives de développement culturel, qu'elles soient intégrées à différents programmes et services, ou grâce à des programmes précis, se trouve plutôt limitée.

Le bien-être de la communauté est un déterminant fondamental du bien-être culturel et de la possibilité de prendre part à des activités culturelles. L'instabilité et les difficultés sociales et économiques sont des facteurs qui peuvent saper les efforts visant à amener les Inuvialuits à prendre part au développement de leur culture et à des activités culturelles. Par exemple, l'utilisation de motoneiges, d'armes à feu et d'autre équipement de chasse exige que les chasseurs jouissent de certains revenus. Cela pose des difficultés dans les communautés où les emplois sont rares. Dans certains cas, les paiements de transfert du gouvernement (p. ex. supplément de revenu) ne suffisent tout simplement pas à couvrir les dépenses de base et à fournir des capitaux de lancement pour les activités de chasse. Cette situation empêche parfois tout rapprochement avec la culture, ou constitue un fardeau pour les membres de la communauté et des familles ayant un emploi.

Partenariats entre des institutions dominantes et subordonnées

Les partenariats et la collaboration constituent l'une des forces des initiatives et des programmes sociaux et culturels de la SRI. Cependant, ils sont aussi une source de vulnérabilité, particulièrement lorsqu'un partenariat implique de recevoir un financement externe. En effet, tant les priorités, les critères que les niveaux de financement sont susceptibles de changer. Cette situation peut non seulement entraîner une réduction de la portée des activités et de la stabilité institutionnelle, mais également avoir une incidence sur l'objet même des programmes permis en vertu des ententes de financement. Les partenariats se traduisent donc parfois par une relation de domination et de subordination dans laquelle les priorités des bailleurs de fonds ont prééminence sur celles de la SRI. De telles conditions sont courantes chez les organisations non gouvernementales qui œuvrent dans des pays en voie de développement et qui dépendent de l'aide étrangère. En effet, le financement est avant tout versé pour promouvoir les priorités des bailleurs de fonds au lieu de celles du bénéficiaire, ce qui agit comme une force déstabilisante.

Approches de financement : discussion

La question des approches de financement adoptées par le gouvernement du Canada mérite d'être abordée, car elle a une incidence sur l'ensemble des efforts de la SRI, de ses services, de ses organismes et de ses entreprises en vue d'atteindre les objectifs prévus dans la Convention définitive des Inuvialuit.

La description de Les donateurs

Ce graphique décrit les attitudes des donateurs et des bénéficiaires relativement au financement de projets et montre une relation de dépendance envers le bailleur de fonds.

Voici certaines attitudes négatives associées aux bénéficiaires : « ont impression que les normes sont irréalistes »; « ne prennent pas les choses en main, refusent les responsabilités, ont le sentiment d’avoir des droits acquis »; « désir d’obtenir le plus d’avantages possible du système »; « confusion apparente entre les besoins et les préférences »; « incapacité de remettre en question ou de rejeter un raisonnement »; « manque de contrôle, inégalités perçues, frictions et méfiance ».

Voici certaines attitudes associées aux donateurs : « pensent que les mauvais résultats confirment un manque de capacité ou d’engagement »; « comblent des lacunes en matière de leadership »; « établissent les limites et le raisonnement »; « promeuvent et établissent les priorités »; « élaborent, rédigent et présentent le plan »; « contrôlent la mise en œuvre et la dotation en personnel »; « sont méfiants, établissent des normes d’évaluation, mettent l’accent sur la quantité ».

La documentation portant sur l'aide dans les pays en voie de développement indique que l'approche adoptée par les donateurs pour fournir un financement et des ressources en vue de répondre aux besoins des organismes et des communautés est critique pour la réalisation des résultats désirés. Les répercussions négatives que peuvent avoir les approches des donateurs incluent les suivantes :

• les donateurs fixent les priorités des programmes ou en gèrent tous les aspects;
• une instabilité qui sert davantage les besoins des donateurs que ceux de la population ou du programme visé s'instaure d'un cycle de financement à l'autre;
• les mesures de reddition de comptes se traduisent pour les bénéficiaires par des exigences élevées en matière de rapports, qui peuvent réduire ou compromettre leur capacité à exécuter les fonctions requises pour atteindre les objectifs; et
• les changements de politiques, de priorités et des niveaux de financement des donateurs entraînent une incapacité à établir et à maintenir des structures et des programmes institutionnels stables.

Les problèmes signalés ci-dessus sont courants au sein des communautés autochtones canadiennes. Après s'être vus déposséder de leurs terres et de leurs ressources traditionnelles, avoir été perturbés par leur expérience dans les pensionnats et par les effets qui en découlent, et avoir connu les conséquences sociales et sur la santé de la pauvreté structurelle et de la colonisation, leurs membres dépendent maintenant des transferts du gouvernement « donateur » pour répondre à leurs besoins de base, en plus de s'efforcer de se remettre des répercussions de la colonisation.

Par la protection et l'affirmation constantes de leurs droits, principalement en instaurant une structure institutionnelle stable et une solide assise financière, la SRI et les Inuvialuits se trouvent en quelque sorte prémunis contre les effets négatifs du « modèle paralysant » qui caractérise l'approche fédérale du financement des communautés et des organisations autochtones du Canada. Cependant, la SRI doit assumer un lourd fardeau administratif (p. ex. elle doit continuer de soutenir plusieurs programmes lorsque le financement parvient tardivement) et utiliser les profits provenant de ses entreprises pour financer sa propre structure administrative (alors que les Premières Nations reçoivent des fonds pour soutenir leurs administrations), ce qui crée des entraves économiques et sociales, car ces fonds pourraient être utilisés à d'autres fins.

La description de Les donateurs modèle de financement

Le graphique ci-dessus décrit les attitudes des donateurs et des bénéficiaires relativement à un cycle de programmes en mettant l'accent sur le renforcement de l'autonomie des bénéficiaires et l'adoption de politiques avant-gardistes à leur égard.

L'illustration montre que les donateurs « perçoivent de plus en plus d'assurance et un développement de la capacité »; « prennent les choses en main, assument leurs responsabilités »; « font preuve de respect, de mesure et d'écoute »; « réforment le système pour qu'il favorise le développement »; une flèche pointe ensuite vers « soutiennent les efforts, les priorités, les systèmes et les processus nationaux »; une flèche pointe ensuite vers « élaborent, rédigent et présentent le plan »; une flèche pointe ensuite vers « critique constructive et engagement à long terme fondé sur des conditions convenues »; une flèche pointe ensuite vers « contrôlent la mise en œuvre »; une flèche pointe ensuite vers « prennent certains risques et fournissent un soutien sur demande »; une flèche pointe ensuite vers « élaborent des normes d'évaluation, favorisent le partenariat et la confiance »; une flèche pointe ensuite vers « aident à améliorer les normes d'évaluation »; une flèche pointe ensuite vers « trouvent que les normes convenues sont pertinentes et tirent des leçons ».

L'illustration montre que les bénéficiaires « perçoivent de plus en plus d'assurance et un développement de la capacité »; une flèche pointe ensuite vers « prennent les choses en main, assument leurs responsabilités »; une flèche pointe ensuite vers « font preuve de respect, de mesure et d'écoute »; une flèche pointe ensuite vers « réforment le système pour qu'il favorise le développement »; une flèche pointe ensuite vers « soutiennent les efforts, les priorités, les systèmes et les processus nationaux »; une flèche pointe ensuite vers « élaborent, rédigent et présentent le plan »; une flèche pointe ensuite vers « critique constructive et engagement à long terme fondé sur des conditions convenues », une flèche pointe ensuite vers « contrôlent la mise en œuvre »; une flèche pointe ensuite vers « prennent des risques et fournissent un soutien sur demande »; une flèche pointe ensuite vers « élaborent des normes d'évaluation, favorisent le partenariat et la confiance »; une flèche pointe ensuite vers « aident à améliorer les normes d'évaluation »; une flèche pointe ensuite vers « trouvent que les normes convenues sont pertinentes et tirent des leçons ».

D'autres modalités de financement pourraient offrir un meilleur rendement du capital investi.

Il serait avantageux d'adopter un modèle de financement « habilitant » qui favoriserait le renforcement de l'autonomie et la reddition de comptes, et qui serait axé sur les résultats des bénéficiaires et non pas sur les exigences administratives des donateurs. Un tel modèle refléterait une approche de partenariat au lieu d'un patron d'interaction fondé sur une relation de domination et de subordination. De manière plus concrète, il reposerait sur des approches de financement qui :

• viseraient directement les priorités établies par le bénéficiaire, et exigeraient que ce dernier soumette des données probantes et des plans en vue de la réalisation de ces priorités en fonction des besoins de la population cible;
• fourniraient un financement pluriannuel stable;
• permettraient au donateur de fixer des politiques et des priorités générales, et s'appuieraient sur un processus de reddition de comptes à la mesure de celles-ci; et
• favoriseraient l'engagement, le moral et les progrès en instaurant un système caractérisé par la confiance, la stabilité et l'égalité.

Étant donné la vaste expérience qu'elle a acquise au cours des 20 à 30 dernières années dans la prestation de programmes destinés à ses bénéficiaires et financés par les gouvernements fédéral et territorial, de même que sa structure institutionnelle stable reposant sur des pratiques comptables normalisées et reconnues à l'échelle internationale, la SRI serait une excellente candidate pour l'adoption d'un modèle de financement habilitant par le gouvernement fédéral. Un tel modèle réduirait grandement les exigences en matière de rapports, les entraves économiques et le fardeau administratif imposés à la SRI par les pratiques de financement actuelles.

Structure politique

La SRI est contrôlée par six sociétés communautaires. Le conseil d'administration de chacune est intégré par sept membres, y compris un président. Ses membres se réunissent chaque trimestre pour prendre des décisions quant à l'orientation stratégique qui guidera le travail du président et du personnel de la SRI. Tous les trois ans, les 42 directeurs tiennent une rencontre pour déterminer l'orientation stratégique de la SRI pour les deux années suivantes. Celle-ci fournit le contexte pour la planification annuelle des activités réalisée par la haute direction et le président de la SRI.

Les sociétés communautaires représentent les intérêts des membres de la communauté. Leurs représentants se réunissent régulièrement afin de discuter de différents enjeux et de prendre des décisions à l'échelle locale au sujet des préoccupations collectives des Inuvialuits et de la SRI. Les sociétés communautaires peuvent administrer des programmes au niveau local en collaboration avec la SRI et se prononcer sur des questions se rapportant aux politiques et aux décisions de cette dernière qui les touchent directement (par exemple, les plans de conservation communautaires et la stratégie régionale en matière de bien-être).

Opérations de la SRI

La SRI est en activité depuis 1984. Durant cette période, elle est devenue une organisation de revendication territoriale respectée, stable et novatrice. Elle est largement reconnue comme étant l'instance autochtone la plus développée sur le plan institutionnel, jouissant de la plus grande stabilité financière, ayant le mieux réussi en matière économique et étant la plus cohésive politiquement dans les Territoires du Nord-Ouest. Elle jouit d'ailleurs de la même reconnaissance parmi les organisations de revendication territoriale et les gouvernements autochtones dans l'ensemble du Canada.

Bien que les opérations de la SRI aient été réparties en secteurs distincts, notamment les affaires juridiques, les services financiers, le développement économique et l'investissement, ainsi que le développement social, c'est avant tout la synergie instaurée par les initiatives mises en œuvre dans chacun de ceux-ci qui permet à la SRI de cheminer vers l'atteinte des objectifs de la Convention définitive des Inuvialuit.

La présidente de la SRI supervise les opérations courantes de l'organisation. Elle est aussi la figure publique et politique qui représente les intérêts des Inuvialuits. Les cadres supérieurs qui la soutiennent comprennent le chef des affaires juridiques, le chef des services financiers et le chef du personnel.

Les directeurs des différents services de la SRI relèvent de ces derniers. Il s'agit du dirigeant principal des ressources humaines, du contrôleur, de l'administrateur foncier principal, du directeur des opérations, du directeur des relations avec la communauté et les bénéficiaires, du directeur des relations institutionnelles, de même que du directeur des relations intergouvernementales.

Pour sa part, le directeur exécutif de la Division du développement social doit rendre des comptes au directeur des opérations.

Quatre entités juridiques dépendent directement de la présidente de la SRI. Il s'agit de la Société inuvialuit de développement, de la Société pétrolière inuvialuit, de la Société inuvialuit de placement, et de la Commission inuvialuit d'administration des terres.

Enfin, le Centre inuvialuit de ressources culturelles relève de la responsabilité du directeur exécutif de la Division du développement social.

Développement économique et investissements

La SRI compte trois entités distinctes pour contrôler et gérer les fonds reçus aux termes de la Convention définitive des Inuvialuit, les investissements ainsi que les profits. Ces ressources sont utilisées seulement aux fins de développement économique.

Le mandat de la Société inuvialuit de placement consiste à protéger les fonds obtenus à titre d'indemnisation dans le cadre de la Convention définitive des Inuvialuit et toutes autres ressources lui ayant été confiées par la SRI, et à maximiser leur valeur au moyen d'investissements. Pour garantir son exécution, le capital de la Société inuvialuit de placement est administré par des gestionnaires de fonds professionnels et est investi dans des avoirs partout dans le monde. Ayant pour responsabilité de faire croître les ressources gérées au nom des bénéficiaires, elle ne joue aucun rôle dans le développement économique local ou régional.

La Société pétrolière inuvialuit possède une coentreprise dont les activités sont centrées sur l'infrastructure et l'équipement pétrolier et gazier.

La Société inuvialuit de développement a pour mandat de participer à des entreprises à but lucratif favorisant l’emploi et le développement économique au profit des Inuvialuits. La Société inuvialuit de développement possède (en partenariat avec la Société Nunasi) le groupe d’entreprises NorTerra comprennent des compagnies d’infrastructures locales comme Canadian Airlines, Bradenbury Expediting, et Northern Metallic Sales, ainsi que Weldco Beales, une compagnie qui fabrique et fournit de l’équipement pour l’industrie pétrolière et gazière.

Les organismes économiques et d'investissement de la SRI sont abordés plus loin dans ce rapport.

Développement communautaire, ressources humaines et relations intergouvernementales

Les personnes interrogées ont estimé que les programmes et les services liés au bien-être communautaire, au développement des capacités et à la gouvernance comptaient pour la plus grande proportion de financement externe et, par conséquent, des programmes offerts annuellement par la SRI. La SRI administre chaque année environ 14 millions de dollars octroyés par des organismes externes aux termes de plus au moyen de 70 ententes de subvention et de contribution par l'intermédiaire de la Division du développement social et d'initiatives connexes. Les répondants ont aussi noté que l'organisation avait établi au fur et à mesure de son développement un bilan enviable en ce qui concerne la bonne gestion et administration de programmes. Cela a amélioré sa capacité à prendre en charge des programmes supplémentaires et à rechercher proactivement de nouvelles occasions favorables.

Structures institutionnelles d'organisations de revendication territoriale comparables

Il est impossible de comparer directement les structures des différentes organisations de revendication territoriale, puisqu'elles se distinguent toutes par leur échelle et leurs caractéristiques juridiques, politiques et géographiques. Cependant, les organisations de revendication territoriale sont toutes responsables d'administrer les droits et les avantages découlant des accords sur les revendications territoriales. Étant donné que ces accords présentent des différences importantes en ce qui concerne leur contenu, leur nature, le moment où se sont déroulés les pourparlers, les étapes d'élaboration marquantes, ainsi que les politiques en vertu desquelles ils ont été négociés et qui déterminent leur contenu, on ne peut pas les comparer ni les institutions qui ont été mises sur pied pour les gérer.

Cependant, un examen des structures établies dans le cadre des accords sur les revendications territoriales montre que la SRI possède des caractéristiques institutionnelles qui reposent sur de solides assises et sont semblables à celles de toutes les autres organisations de revendication territoriale comparables. De manière générale, la structure de chacune de celles-ci reflète les responsabilités et les pouvoirs contenus dans leur accord respectif. Certaines ententes (comme l'Accord définitif Nisga'a, l'Accord tlicho et la Convention de la Baie-James et du Nord québécois) comprennent des dispositions relatives, d'une part, aux organes locaux de gouvernance établis en vertu de la législation provinciale et territoriale et, d'autre part, aux autorités en matière de revendications territoriales instaurées dans le cadre de celles-ci. D'autres conventions, comme la Convention définitive des Inuvialuit et l'Entente sur la revendication territoriale globale des Gwich'in, traitent uniquement des autorités de revendication territoriale, alors que la gouvernance est négociée dans le cadre d'accords distincts.

Toutefois, les composantes institutionnelles de base de chaque organisation de revendication territoriale comprennent les suivantes :

• des conseils de gestion communautaires élus, gérant les droits, les avantages et les responsabilités au titre des accords sur les revendications territoriales;
• un conseil régional élu (rattaché aux conseils locaux) qui administre les droits, les avantages et les responsabilités en vertu des accords sur les revendications territoriales, et supervise les intérêts administratifs collectifs (adhésion, décaissement des fonds, représentation dans le cadre d'initiatives territoriales et nationales);
• un président ou un grand chef pour diriger et représenter l'institution régionale;
• un mécanisme pour préserver et protéger les fonds versés à titre d'indemnisation dans le cadre des accords pour les générations futures de la collectivité; et
• des mécanismes de participation à la prise de décisions concernant la gestion des terres et des ressources au sein de la région désignée ou du territoire traditionnel.

La SRI réunit l'ensemble de ces huit caractéristiques. En plus de ces éléments de base, les structures institutionnelles des organisations de revendication territoriale varient grandement en fonction du contexte socioéconomique, de la culture politique et de la vision collective.

Les organisations issues des accords sur les revendications territoriales les plus anciens (Convention de la Baie-James et du Nord québécois, Convention définitive des Inuvialuit); celles dotées de structures institutionnelles centralisées; et celles créées dans le cadre d'ententes contenant des dispositions sur les revendications territoriales et l'autonomie gouvernementale (l'Accord définitif Nisga'a et l'Accord tlicho) ont des programmes sociaux et de développement communautaire bien développés. En revanche, les organisations issues d'ententes plus récentes; celles mises sur pied aux termes d'accords ne contenant aucune disposition sur l'autonomie gouvernementale; ou celles dont les structures sont décentralisées (Entente sur la revendication territoriale globale des Gwich'in et Entente sur la revendication territoriale globale avec les Dénés et Métis du Sahtu). Autres ont créé des institutions fortement articulées autour de la prise de décisions sur la gestion des terres et des ressources, et moins orientées sur le bien-être communautaire. En effet, ces programmes sont souvent offerts à l'échelle locale par les conseils des Premières Nations sans compter sur un soutien régional important.

Revue de la documentation

La documentation portant sur la gouvernance autochtone au Canada et dans les Territoires du Nord-Ouest traite peu des enjeux du développement institutionnel depuis un point de vue opérationnel en ce qui concerne l’atteinte des objectifs des accords sur les revendications territoriales. Malgré cela, la documentation disponible comprend des articles se penchant sur l’expérience des Inuvialuits en particulier^{Notes en bas de page 150}. De manière générale, cependant, la documentation est orientée pour mesurer l’efficacité de la gouvernance autochtone en ce qui concerne la réalisation du développement économique^{Notes en bas de page 151} et de la reconnaissance des droits^{Notes en bas de page 152}.

Les documents les plus pertinents au regard des centres d'intérêt de la présente évaluation portent probablement sur des contextes liés de peuples autochtones des États-Unis et de l'Australie. Aux États-Unis, le Harvard Project on American Indian Economic Development a donné lieu à une analyse influente, bien que problématique, des éléments essentiels des institutions autochtones fonctionnelles. Le Centre canadien de gouvernance des Premières Nations a réalisé un travail pratique considérable auprès des Premières Nations en vue de favoriser la mise en place de structures de gouvernance stables dans le contexte de la Loi sur les Indiens, des traités et des accords sur les revendications territoriales. L'Indigenous Community Governance Capacity Project réalisé à l'Australian National University a mené à l'élaboration d'une boîte à outils de la gouvernance autochtone. Tous ces projets ont requis des années de travail de plusieurs chercheurs auprès de nombreuses communautés.

L'initiative australienne se centre sur la nature complexe et en réseau de la gouvernance au sein des collectivités autochtones. Elle conçoit la gouvernance comme un système enraciné dans les normes et les pratiques de la communauté. Ainsi, elle examine la façon dont les agents externes peuvent négocier cette réalité, et adapter leur compréhension et leurs attentes en conséquence. Elle met l'accent sur le caractère central de la culture au sein des systèmes et des institutions de gouvernance légitimes, conformément à la figure ci-dessous. En outre, au lieu d'adopter une approche axée sur le développement économique, elle se centre sur les capacités nécessaires pour asseoir la légitimité et l'efficacité de la gouvernance en ce qui a trait à la prestation de programmes et de services aux peuples autochtones.

La description de la Figure 24 : Éléments sur lesquels repose le succès des institutions autochtones

La figure 24 présente un diagramme de Venn dont le point central est la gouvernance et la culture autochtones. Les notions suivantes chevauchent ce cercle : « connaissance », « croyances », « idées », « valeurs », « pouvoirs », « lois et règles » et « significations ».

Pour sa part, l'ancien Centre national pour la gouvernance des Premières Nations faisait des avancées en vue de soutenir le développement de la gouvernance autochtone et des capacités sur lesquelles elle repose, avant sa fermeture soudaine plus tôt cette année en raison de réductions budgétaires. Ses constatations semblent se centrer davantage sur une approche institutionnelle s'inspirant largement des modèles de gouvernance non autochtones, au lieu de placer la culture au cœur de sa conceptualisation, comme dans le cadre de la recherche australienne. Ayant pour mandat de mener des recherches et de fournir des services de soutien en matière de gouvernance aux communautés autochtones, il a produit une vaste gamme de ressources et de travaux spécialisés et axés sur la pratique à l'intention des collectivités. Plus récemment, il a élaboré une boîte à outils de la gouvernance semblable à celle produite lors du projet australien. Elle s'articule autour de cinq principaux piliers de la gouvernance autochtone, soit :^{Notes en bas de page 154}

• les gens : vision stratégique, échange d'information utile, participation à la prise de décisions;
• la terre : intégrité du territoire, succès économique, respect de l'esprit de la terre;
• les lois et les compétences : élargissement des compétences, primauté du droit;
• les institutions : transparence et équité, organisations axées sur les résultats, harmonisation culturelle des institutions, relations intergouvernementales efficaces; et
• les ressources : capacité en ressources humaines, capacité en gestion financière, évaluation du rendement, reddition de comptes et rapports, diversité des sources de revenus.

Ces piliers forment les bases d'une gouvernance efficace. Les principes répertoriés sous chacun ont pour but d'orienter des mesures précises de manière à garantir leur solidité.

En dernier lieu, le Harvard Project on American Indian Economic Development est peut-être le projet le plus influent au chapitre du développement de la gouvernance autochtone. Il dresse une liste de quatre principes favorisant une gouvernance autochtone efficace dans le but de permettre une autonomie économique durable :

• La souveraineté est importante. Lorsque les nations autochtones prennent leurs propres décisions au sujet des approches de développement qu'elles jugent convenables, elles font toujours de meilleurs choix que les décideurs externes. Ces décisions peuvent porter sur des enjeux aussi divers que la forme de gouvernement, la gestion des ressources naturelles, le développement économique, les soins de santé, ainsi que la prestation de services sociaux.
  
  
• Les institutions sont importantes. Pour que le développement prenne racine, la revendication de la souveraineté doit s'appuyer sur des institutions de gouvernance compétentes. Les nations y arrivent lorsqu'elles adoptent des règles décisionnelles stables, qu'elles établissent des mécanismes justes et indépendants de règlement des différends et qu'elles ne mélangent pas la politique et la gestion courante des activités et des programmes.
  
  
• La culture est importante. Les économies prospères sont soutenues par des institutions jouissant d'une autonomie gouvernementale qui sont légitimes et adaptées à la culture. Les sociétés autochtones sont toutes différentes. Chaque nation doit se doter d'une structure de gouvernement, d'un système économique, de politiques et de procédures qui correspondent à leur propre culture contemporaine.
  
  
• Le leadership. L'édification d'une nation nécessite la présence de dirigeants qui apportent de nouvelles connaissances et expériences, testent des hypothèses et proposent des changements. Qu'ils soient élus, communautaires ou spirituels, ces dirigeants persuadent les gens qu'il est possible de faire les choses autrement et leur donnent envie d'agir.
  
  
• La réflexion stratégique. La nation indienne s'est éloignée de la gestion de crise et des solutions faciles à court terme pour régler des dilemmes posés par le développement afin de se tourner vers un processus de décision à long terme qui intègre les priorités, les préoccupations, les conditions particulières et les atouts de la collectivité. ^{Notes en bas de page 155}

L'influence remarquable du Harvard Project dépasse largement son manque d'originalité : ses constatations sont applicables à toute organisation bien gérée. Par conséquent, celles-ci ont fait l'objet de critiques selon lesquelles elles étaient surestimées et qu'elles faisaient peu de cas de l'incidence du développement économique sur la culture, ainsi que de la complexité des sociétés, du leadership et de la gouvernance qui forment la toile de fond du développement institutionnel autochtone, qui se trouve au cœur des analyses réalisées dans le cadre du projet de recherche australien^{Notes en bas de page 156}.

Aux fins de la présente évaluation, il ressort de ce qui précède que la SRI et ses institutions tendent à satisfaire à pratiquement tous les critères répertoriés dans chaque ensemble de principes dégagés lors de ces importants projets de recherche universitaires. Ce point est abordé plus en détail dans la conclusion de ce rapport. Cette constatation est conforme à ce qui se dégage de la documentation limitée qui existe actuellement sur le développement et le fonctionnement des institutions de gouvernance inuvialuites^{Notes en bas de page 157}.

Élaboration des politiques, collaboration et défense des intérêts

Les capacités en matière d'élaboration de politiques, de collaboration et de défense des intérêts ont émergé avec le temps, à mesure que les structures institutionnelles centrales et la capacité financière de la SRI à soutenir ses programmes au gré des interruptions de financement causées par les approches gouvernementales se développaient. Un tel soutien exige que la SRI dépense des ressources pour couvrir les frais administratifs et liés à la gouvernance; et qu'elle utilise ses propres fonds pour payer les coûts afférents à l'administration, aux opérations et à la gouvernance des programmes jusqu'à ce que le financement du gouvernement lui parvienne. Cette situation témoigne d'une structure institutionnelle perfectionnée dans laquelle les agents doivent régulièrement collaborer et travailler de concert avec des organisations externes (p. ex. les gouvernements fédéral et territorial, l'industrie et le milieu universitaire) qui sont des bailleurs de fonds et des acteurs que les Inuvialuits cherchent à influencer au niveau stratégique et politique.

Les intérêts politiques, sociaux et économiques de la SRI peuvent être grandement influencés par eux. Par conséquent, la relation comporte de multiples facettes et s'appuie sur un réseau complexe de liens entre les agents de la SRI et les organisations externes, les dirigeants politiques et les ministères prenant part au développement économique, à l'approvisionnement, et à l'établissement de politiques économiques ou à la prestation de programmes ayant des répercussions économiques directes.

Le personnel de la SRI doit donc travailler dans un contexte où les intérêts de leur programme relèvent d'un ensemble plus vaste de relations avec les organismes externes. La SRI a instauré des mécanismes internes visant à garantir que les cadres supérieurs connaissent les relations qui caractérisent la situation d'ensemble, ainsi que la façon dont les programmes et les responsabilités ministérielles s'inscrivent dans ce contexte plus vaste. De plus, elle a établi un ensemble de politiques, de descriptions de poste, de mandats et de plans de travail pour chacun de ses secteurs de programme et des membres de son personnel dans le but de favoriser la stabilité, l'uniformité et la cohérence de ses opérations et de ses relations avec des acteurs externes.

Ainsi, les normes institutionnelles de la SRI prévoient notamment de favoriser la capacité et l'autonomie des cadres supérieurs et des leaders au moment d'entreprendre ce qui suit :

• négocier avec le gouvernement et défendre les intérêts de l'organisation dans le but de conclure des ententes administratives et de financement des programmes;
• superviser le soutien régional aux activités administratives et aux partenariats pour la prestation des programmes communautaires;
• participer à des forums consultatifs et stratégiques lancés par des organisations externes et les gouvernements dans le but d'élaborer des stratégies et des programmes;
• mener des initiatives de défense des intérêts lors de l'établissement de priorités stratégiques et de mesures précises à l'échelle politique;
• effectuer des recherches et des analyses afin d'éclairer les points de vue de la SRI concernant les politiques sociales et de soutenir les leaders et les agents lorsqu'ils définissent les priorités et conçoivent des programmes en collaboration avec les gouvernements; et
• fournir des services (diététicien, travailleur des services à la jeunesse, conseiller) à Inuvik et, par rotation, dans les communautés afin de répondre aux besoins prioritaires.

Autonomie institutionnelle

La SRI comporte des divisions juridiquement séparées ou indépendantes ayant pour mandat de remplir des fonctions précises de manière autonome. Ces dernières exigent une intendance professionnelle et la prise de décisions quotidiennes en raison de leur importance et de la nature hautement technique des connaissances requises pour les exercer avec compétence. Ces organisations indépendantes comprennent la Division du développement social, le Centre inuvialuit de ressources culturelles, la Société inuvialuit de développement, la Commission inuvialuit d'administration des terres et la Société inuvialuit de placement. Elles détiennent des responsabilités et servent des fins bien définies. Leur effectif qualifié est responsable de leur gestion et de leurs activités, et formule des recommandations fondées sur des exigences légales ou techniques (lois, règlements, recherche scientifique s'appuyant des normes spécialisées ou de l'industrie) à l'intention du conseil d'administration de la SRI. Les conventions établies prévoient d'accorder une pleine confiance au personnel professionnel et aux membres nommés au conseil d'administration de la SRI pour qu'ils mettent en œuvre leurs activités en conformité avec les politiques et les objectifs établis par ce dernier. Cela permet d'établir une séparation claire entre, d'une part, la politique et, d'autre part, les exigences opérationnelles et techniques, ce qui est essentiel pour garantir un fonctionnement productif des organismes œuvrant à concrétiser la vision établie par le leadership politique.

Structure politique et reddition de comptes

La structure politique de la SRI se fonde sur sa structure organisationnelle et sur ses pratiques institutionnelles qui découlent de la Convention définitive des Inuvialuit.

La SRI possède une structure formelle qui s'harmonise avec la culture politique inuvialuite et respecte les attentes du grand public et des bénéficiaires au chapitre de la reconnaissance des droits démocratiques au sein des sociétés communautaires grâce à un système d'élection des membres du conseil d'administration. Conformément à la culture politique inuvialuite, les chefs sont des représentants qui détiennent une responsabilité importante en matière de consultation et d'établissement de consensus. Il s'agit là du mécanisme fondamental pour favoriser et maintenir le soutien de la communauté à leur leadership et aux initiatives qu'ils entreprennent.

Le conseil d'administration a pour fonction de superviser l'organisation, plus particulièrement ses opérations et ses investissements, ses relations politiques, ses activités de défense des intérêts et ses programmes de développement social. En plus des réunions trimestrielles du conseil d'administration, les 42 directeurs - soit les conseillers et les présidents de chaque société communautaire - tiennent une rencontre tous les trois ans pour déterminer l'orientation stratégique de la SRI. Les responsabilités ayant trait à l'exécution des programmes établis conformément à ce cadre stratégique sont assumées par une bureaucratie professionnelle divisée en unités fonctionnelles spécialisées.

Cependant, à la différence des organisations non autochtones, la reddition de comptes aux bénéficiaires influence grandement la façon dont le personnel de la SRI exécute ses tâches. La recherche constante d'un consensus et la participation des bénéficiaires aux processus décisionnels grâce aux fonctions de consultation constituent des mécanismes continus d'évaluation formative et soutiennent l'autorité et la légitimité de la SRI aux yeux des bénéficiaires. Les attentes à l'égard du processus de consultation ont donné lieu à des tournées annuelles des institutions. Dans le cadre de celles-ci, des membres clés du personnel se déplacent dans chaque communauté pour offrir à ses membres un aperçu des activités et des progrès des programmes qui relèvent de leur responsabilité, et recueillir leurs points de vue dans le but de les intégrer à ces derniers. En outre, on s'attend à ce que le personnel prenne part aux réunions annuelles des sociétés communautaires et aille dans les communautés pour rencontrer les résidants afin de leur fournir des explications ou de rechercher leur contribution à certaines initiatives. Ces mécanismes permettent de satisfaire à la norme culturelle et politique relative à la reddition de comptes non seulement des représentants élus, mais également des agents de la SRI. Selon les normes culturelles et politiques des Inuvialuits, ces derniers jouent le rôle de « responsables de tâches » et doivent à ce titre mener à bien certaines initiatives au nom de la collectivité. Ainsi, tant les dirigeants politiques comme les employés doivent rendre des comptes dans le cadre des tournées institutionnelles. De plus, plusieurs initiatives stratégiques exigent des consultations supplémentaires et continues des bénéficiaires, y compris les négociations sur l'autonomie gouvernementale et le transfert de responsabilités, la planification des services régionaux en matière de bien-être et la stratégie relative à la santé mentale. Ce mécanisme permet d'améliorer les connaissances des bénéficiaires, de recueillir des données de base sur les besoins et les priorités, et de soutenir la tradition culturelle et politique de première importance visant le développement constant des liens de confiance et de la responsabilisation.

À cet égard, la SRI souscrit et satisfait à deux ensembles de normes et d'attentes institutionnelles au chapitre du rendement. Par conséquent, la structure organisationnelle et le personnel professionnel de la SRI adhèrent à des normes conformes ou même supérieures à celles applicables à des institutions semblables (gouvernements, industrie, autres organisations de revendication territoriale), ce qui assoit son autorité et sa légitimité au sein de la société dominante. La tradition itérative de consultation permanente qui est observable à deux niveaux - général et particulier - reconnaît l'importance et met en valeur l'alignement de l'organisation avec les attentes et les pratiques culturelles inuvialuites en matière de reddition de comptes, de recherche du consensus, de légitimité, de responsabilisation et de transparence. Comme il est souligné dans la revue de la documentation, ces caractéristiques sont considérées dans certaines analyses comme des traits essentiels des institutions gouvernementales et commerciales autochtones solides.

Contexte opérationnel et stratégique flexible

Dans plusieurs cas, des ministères ont modifié les ententes de financement ou les approches stratégiques à la demande de la SRI ou en consultation avec elle. Parmi les exemples opérationnels, mentionnons la demande visant à ce que Santé Canada octroi un financement au titre de la prévention du suicide directement à la SRI plutôt qu'au gouvernement des Territoires du Nord-Ouest, ou encore la modification des ententes de financement par le Conseil scolaire de division de Beaufort-Delta afin que les programmes éducatifs soient financés en fonction de l'année scolaire et non pas de l'année financière.

L'Agence de la santé publique du Canada est un exemple de bailleur de fonds ayant adopté une approche pratique en matière de reddition de compte. En effet, elle réalise des visites sur le terrain au lieu d'exiger un nombre excessif de rapports de la part des bénéficiaires. Par ces visites opportunes, elle arrive à gérer les obligations redditionnelles tout en faisant preuve de flexibilité. La volonté de l'ASPC de s'adapter et de démontrer de la souplesse pour satisfaire aux besoins de l'organisation et de ses populations cibles tout en respectant ses principales priorités contribue à la stabilité de la SRI et améliore son habileté à développer ses capacités. L'approche de cet organisme favorise une vraie collaboration.

En ce qui concerne la mise en œuvre de la Convention définitive des Inuvialuit, l'adoption de certains changements comme l'établissement d'une politique fédérale en matière d'approvisionnement visant spécifiquement les exigences de celle-ci constitue un pas dans la bonne direction, en ce qu'elle favorise la conformité aux dispositions de la Convention définitive des Inuvialuit portant sur cette question économique importante dans l'ensemble du gouvernement fédéral. Bien que cette politique ne réponde pas complètement aux objectifs de la Convention définitive des Inuvialuit, elle constitue un progrès. À mesure que le personnel d'AADNC s'est renouvelé au cours des dernières années, la SRI a travaillé avec des employés ayant considérablement amélioré l'approche de mise en œuvre de la Convention définitive des Inuvialuit adoptée par le gouvernement du Canada en ce qui concerne la normalisation, la transparence et la réceptivité.

Le gouvernement des Territoires du Nord-Ouest a travaillé en étroite collaboration avec la SRI dans le cadre d'initiatives comme la stratégie contre la pauvreté et l'évaluation des logements tout en faisant preuve d'une réactivité limitée à l'égard des contextes stratégiques ayant une incidence directe sur les déterminants de la santé des Inuvialuits. Bien que ses initiatives stratégiques générales s'harmonisent avec les intérêts de la SRI, le gouvernement des Territoires du Nord-Ouest a beaucoup à faire pour implanter des recommandations précises formulées par cette dernière.

La volonté des partenaires à la Convention définitive des Inuvialuit d'entreprendre des efforts de collaboration reflétant une approche habilitante de travail en partenariat a non seulement produit des résultats positifs dans des secteurs de programme précis, mais a également permis à la SRI de centrer davantage ses efforts sur la prestation de programmes et la résolution de problèmes, et non pas sur la défense des droits, les exigences en matière de rapports et le fardeau administratif.

Contexte stratégique

Les choix stratégiques des partenaires à la Convention définitive des Inuvialuit représentent une menace considérable au maintien et au développement de la stabilité opérationnelle de la SRI. Plus précisément, ces approches stratégiques n'ont pas seulement pour effet de miner les institutions et leur capacité à mettre en œuvre leurs programmes. Elles donnent aussi lieu à l'établissement de politiques qui ont des répercussions directes et négatives sur les déterminants sociaux de la santé.

La SRI a produit de nombreux rapports de recherche sur des questions comme les dépendances et la santé mentale, le logement social, les obstacles éducatifs et les problèmes liés à l'apprentissage, ainsi que le contexte économique que doivent affronter les communautés inuvialuites au chapitre du logement. Tous ces travaux ont conclu que les choix stratégiques des gouvernements peuvent nuire aux efforts de développement des capacités au sein des communautés inuvialuites. Cette situation montre la mesure dans laquelle les Inuvialuits et leurs institutions n'ont pas le contrôle nécessaire pour garantir la satisfaction de leurs besoins essentiels. Des travaux de recherche ont démontré qu'une capacité d'autodétermination accrue dans certains secteurs clés constituait un facteur de protection du bien-être^{Notes en bas de page 158}.

Le logement social est souvent cité en exemple. Dans bon nombre de communautés, la majorité des logements appartiennent à la Société d'habitation des Territoires du Nord-Ouest, les résidences privées sont presque inexistantes et les hypothèques et les loyers sont trop élevés par rapport aux revenus des résidants. Il a été démontré que les politiques en matière de logement qui prévoient que les loyers des personnes sur le marché du travail suivent le cours du marché avaient incité certains individus à refuser un emploi pour éviter de perdre leur lieu de résidence. Ils ont donc fait un choix plus rationnel sur le plan économique en décidant de continuer de bénéficier du soutien du revenu tout en jouissant d'un logement social. Cette situation se révèle dévastatrice sur le plan psychologique, et elle alimente un sentiment de désespoir et d'impuissance qui peut avoir une incidence énorme sur ces personnes et leur famille.

La SRI a présenté aux ordres de gouvernement des travaux de recherche réalisés sous sa gouverne et qui démontrent que les politiques actuelles ont des effets néfastes et ne contribuent aucunement à soutenir les facteurs de protection du bien-être. À titre d'exemple, une recherche sur le logement social menée par la SRI plaide en faveur de changements précis aux politiques en vigueur. La SRI a fait preuve d'un grand pragmatisme au moment de présenter ses travaux. Elle a exigé des mesures substantielles à la lumière de données probantes dans le but de s'attaquer à certaines circonstances et à leurs répercussions. En ce qui concerne le domaine social, elle a demandé des politiques flexibles et adaptées aux besoins qui permettent de résoudre les problèmes.

Pratiques de financement

Les pratiques inadéquates se rapportant à la prise de décisions sur le financement et aux mouvements de trésorerie ont un effet négatif mesurable et bien documenté sur la stabilité institutionnelle de la SRI. Celles-ci sont en vigueur depuis des années et sont courantes au sein des communautés autochtones qui demandent un financement auprès du gouvernement.

Elles comprennent les suivantes :

• utilisation d'un mécanisme de financement annuel fondé sur des propositions pour des programmes permanents;
• transfert des fonds au gouvernement des Territoires du Nord-Ouest aux fins de gestion des initiatives autochtones, y compris celles des Inuvialuits, au lieu d'informer ou de consulter la SRI ou de conclure une entente directement avec elle;
• confirmation des offres ou des ententes de financement pour l'année financière après ou à la fin du premier trimestre;
• modification arbitraire des niveaux de financement sans égard aux besoins ou aux exigences des programmes;
• imposition d'un fardeau administratif qui n'est parfois pas payé par les bailleurs de fonds; et
• versement par un seul ministère de plusieurs contributions de faible valeur pour le financement de programmes, et qui font l'objet d'ententes de contribution et d'exigences de rapports distinctes.

Toutes ces pratiques nuisent à la situation économique de la SRI et au bien-être communautaire des populations desservies. Elles ont un effet déstabilisant sur les activités de dotation et le moral, de même que sur les flux de trésorerie et les coûts de détention. Elles ont aussi une incidence sur la rétention du personnel lorsque la poursuite des programmes, ou encore leur portée ou leur contenu sont incertains. Elles causent enfin de la frustration en raison de l'incapacité chronique des bailleurs de fonds de s'attaquer à ces lacunes, malgré les répercussions négatives évidentes qu'elles ont sur les organisations et les communautés.

Déterminants sociaux de la santé

La souffrance sociale connue individuellement et collectivement par les Inuvialuits a été abordée en profondeur dans la documentation médicale et des sciences sociales. Il est maintenant reconnu que les pensionnats ont constitué la politique sociale la plus destructrice qui soit, et que leurs effets perdurent au sein des communautés autochtones en général. Il s'agit là d'un fait indiscutable en ce qui concerne les Inuvialuits. Les répercussions continues de la colonisation sur les individus et les collectivités continuent d'alimenter le malaise social au sein de ces dernières, et ce, malgré les efforts des gouvernements, de la SRI et de plusieurs organisations en vue de s'attaquer aux problèmes sociaux.

Il est aussi bien établi dans les documents de référence que les déterminants sociaux de la santé ont une incidence socioéconomique directe et mesurable parmi les populations autochtones, y compris les Inuvialuits^{Notes en bas de page 159}. Les déterminants sociaux de la santé se réfèrent aux conditions sociales et économiques dans lesquelles les gens vivent, et qui ont des conséquences sur leur santé sociale, économique, mentale et physique.

En ce qui concerne la manière dont ceux-ci affectent le développement et la stabilité d'une organisation, les facteurs sont variés et d'une portée considérable. À titre d'exemple, un faible niveau d'instruction nuit à la capacité de la SRI de planifier la relève ou un accroissement de son effectif en recrutant des bénéficiaires. La satisfaction des besoins de base comme le logement et l'alimentation est une source d'insécurité au sein de certains segments de la population inuvialuite et peut réduire grandement le potentiel individuel et les facteurs de protection positifs des jeunes et des adultes inuvialuits. Cette situation limite aussi la croissance institutionnelle de la SRI, puisqu'elle doit diriger des ressources vers la défense des intérêts et la mise en place de mesures ponctuelles visant à combler les lacunes des programmes et des choix stratégiques des autres ordres de gouvernement. Elle entraîne donc des coûts économiques, sociaux et psychologiques à tous les niveaux.

Capacité et stabilité institutionnelles

La SRI a réussi à séparer ses fonctions politiques, de développement économique, d'investissement et de gestion foncière de manière à ce que chacune soit supervisée par un effectif de gestionnaires professionnels détenant une expertise technique et une expérience diversifiée qui font d'eux des gestionnaires souples, novateurs et hautement compétents dans leurs domaines de responsabilité respectifs. Les personnes interrogées ont toutes affiché un niveau de confiance et ont insisté sur l'importance de se conformer, voire de dépasser les normes professionnelles et de l'industrie en ce qui concerne leur propre rendement et la performance de la SRI. Elles ont aussi fait montre d'un respect et d'une reconnaissance sincères des capacités et des réussites de leurs collègues, ainsi que du leadership de leur supérieur hiérarchique. Les répondants ont tous noté que les dirigeants de la SRI sont clairement orientés vers les résultats et que les décideurs ont la capacité d'éviter de tomber dans la basse politique. Ils estiment qu'il s'agit là d'un facteur essentiel à leur succès. La SRI présente un environnement hautement fonctionnel et coopératif, qui se révèle capital pour garantir la confiance et le soutien mutuels nécessaires au succès de la haute direction.

Le recrutement et le maintien en poste d'experts qualifiés qui respectent les plus hautes normes professionnelles et de l'industrie ont permis de compter sur de l'information détaillée et de grande qualité afin de permettre la prise de meilleures décisions par les gestionnaires de la SRI et le conseil d'administration. Cette approche a également favorisé une meilleure compréhension des membres du conseil d'administration, des bénéficiaires et du personnel de la SRI des liens économiques de cette dernière avec les forces économiques locales, nationales et internationales. En outre, elle a promu une culture de la transparence qui est essentielle à la bonne gestion et à l'établissement de liens de confiance entre la SRI et les bénéficiaires.

Tous les répondants dans le cadre de cette étude ont reconnu que le succès de la SRI reposait en partie sur une combinaison de vision stratégique, de génie et de compétences en gestion, mais aussi sur la personnalité forte de sa présidente. En effet, le fait d'avoir à sa tête la négociatrice des revendications territoriales la plus ferme et la plus respectée, qui a aussi été première ministre des Territoires du Nord-Ouest, a permis à la SRI de jouir d'une influence politique qui a eu part à son succès. Cette reconnaissance ne vise aucunement à exagérer l'importance du travail de la présidente au détriment de la contribution d'autres personnes et de leurs talents. Il s'agit réellement d'un facteur capital qu'il convient de prendre en considération pour l'avenir de l'organisation et d'un élément essentiel de son succès actuel.

Il n'est pas rare, au sein des entreprises et des gouvernements autochtones dirigés par des individus extraordinaires, de voir le travail d'une seule personne avoir de très grandes répercussions. Des gens comme Matthew Coon-Come, le chef Clarence Louis, Mary Simon et Berndt Christmas ne sont quelques exemples d'Autochtones respectés à titre de leaders tripartites qui ont mis cette reconnaissance ainsi que leurs traits de personnalité et leurs réussites au service de l'avancement des objectifs sociaux, politiques et économiques de leur peuple tout en produisant des résultats impressionnants. Bien que la présidente actuelle apporte de la vigueur à la SRI, elle s'assure également, en établissant une structure institutionnelle stable et un effectif compétent, que sa crédibilité et son influence personnelles et politiques se voient transférés vers l'institution elle-même. Il sera difficile à long terme pour la SRI de maintenir cet avantage, et cette question devrait faire l'objet d'un examen attentif.

Fonction des ressources humaines

Le but du service des ressources humaines est de fournir à la SRI un leadership et une stratégie en matière de ressources humaines et de promouvoir l'autonomie financière pour tous les Inuvialuits grâce à l'élaboration, à la mise en œuvre et au financement de programmes d'emploi et de formation qui permettent aux bénéficiaires d'accepter des possibilités d'emploi et de s'épanouir sur le plan professionnel, que ce soit au sein du groupe d'entreprises de la SRI ou encore à l'externe.

La SRI compte sur une fonction des ressources humaines forte et active. Son service des ressources humaines a aussi adopté une approche stratégique et ciblée pour tirer profit des partenariats dans le cadre de bon nombre de ses initiatives d'éducation, de formation et d'emploi. À certains égards, ce rôle est conforme aux conditions sur les débouchés et les partenariats prévues dans l'accord sur les revendications territoriales ou dans le cadre de programmes gouvernementaux comme la Stratégie de formation pour les compétences et l'emploi destinée aux Autochtones, ainsi qu'aux dispositions incluses dans les ententes de participation et d'approvisionnement négociées avec le gouvernement et l'industrie aux termes de la Convention définitive des Inuvialuit. La SRI a établi d'autres partenariats en fournissant un financement en matière de formation pour aider des collèges ou des établissements de formation à offrir des programmes de formation et d'éducation.

Partenariats

La SRI a encouragé la mise sur pied de partenariats stratégiques dans le but de jeter les bases du développement économique dans la région. Plus particulièrement, elle utilise son influence et sa légitimité politiques pour soutenir et gérer des entreprises communautaires inuvialuites désirant mener de façon « autonome » des projets novateurs en partenariat avec le secteur public ou l'industrie, ou encore profiter de mécanismes de financement visant à favoriser le développement économique.

La SRI prend part à des initiatives politiques, notamment en élaboration des approches à l'appui du développement économique territorial, en exerçant des pressions sur le gouvernement pour améliorer les possibilités économiques et en soutenant des mesures économiques précises. À l'échelle nationale, elle collabore avec le Comité national de développement économique de l'Inuit Nunangat, qui effectue de la recherche et des analyses portant spécifiquement sur les Inuits du Canada.

Soutien de l'économie de subsistance

Des efforts importants sont déployés pour soutenir autant que possible l'économie de subsistance ainsi que les habiletés qui se révèlent essentielles pour perpétuer les liens avec la terre et la pratique culturelle des Inuvialuits. Comme le montrent certaines recherches, notamment celle réalisée par la SRI sur la vie économique d'un foyer de Paulatuk, les activités de chasse, de pêche et de trappe de subsistance revêtent une importance économique notable pour plusieurs petites communautés isolées dont l'économie est limitée et stagnante. Dans celles-ci, l'exploitation des ressources fauniques constitue la principale source d'aliments sains pour plusieurs familles, en raison du coût élevé des produits alimentaires et d'autres articles de base. Le soutien des modes de vie de subsistance aide également à établir un « capital culturel », soit un ensemble de connaissances sur la terre qui contribue à l'efficacité des activités et des processus décisionnels visant la gérance des terres et des ressources, et ce, de manière à favoriser l'atteinte de l'objectif de l'accord sur les revendications territoriales se rapportant à la gestion des terres.

Dans plusieurs collectivités où la souffrance sociale est aussi endémique, les activités culturelles et en lien avec la terre peuvent se révéler aussi inaccessibles qu'un emploi dans l'économie basée sur les salaires, en raison de difficultés sociales, culturelles et familiales qui peuvent entraîner un handicap physique ou mental, la réduction du bassin des détenteurs de connaissances ainsi que la perte de compétences. Plusieurs initiatives de longue haleine ont été établies au fil des années pour aider les personnes donnant le coup d'envoi à des entreprises culturelles et en lien avec la terre. Parmi celles-ci, mentionnons des évènements annuels qui offrent des mesures à court terme de relance de l'emploi local, ou encore une aide financière limitée, mais continue à des activités en lien avec la terre.

Politique gouvernementale et pouvoir légal

Parmi les programmes des ministères et des organismes gouvernementaux établis en vertu des pouvoirs conférés par les lois ou les politiques et qui ont pour objet la promotion du développement et des possibilités économiques dans la région désignée des Inuvialuit, on compte ceux du ministère de l'Industrie, du Tourisme et de l'Investissement et du ministère de l'Environnement et des Ressources naturelles du gouvernement des Territoires du Nord-Ouest, de l'Agence canadienne de développement économique du Nord, des Service d'expansion des entreprises d'Arctique de l'Ouest. de Business Development and Investment Corporation et de l'Organisme de développement économique communautaire. Ces organisations à vocation économique disposent de nombreux programmes et services visant à soutenir des initiatives et des projets locaux, régionaux et territoriaux de petite et de grande envergure dans le but de promouvoir le développement économique et l'emploi dans la région désignée des Inuvialuit. Certaines politiques, notamment la Politique d'encouragement aux entreprises du gouvernement des Territoires du Nord-Ouest, accordent un avantage aux entreprises nordiques qui soumettent une proposition dans le cadre des appels d'offres organisés par ce dernier.

Le gouvernement fédéral exige la tenue de processus d'approvisionnement préférentiels avec les entreprises inuvialuites, ainsi que la conclusion d'ententes de participation entre la SRI et les représentants de l'industrie présents dans la région désignée des Inuvialuit. En vertu de la Loi canadienne sur l'évaluation environnementale, le gouvernement du Canada exige la signature d'ententes sur les avantages communautaires entre les promoteurs et les communautés locales (ententes sur les avantages communautaires).

Initiatives de la SRI en matière de développement économique et des entreprises

La SRI a établi une liste des entreprises inuvialuites pour aider les compagnies cherchant à faire des affaires dans la région désignée des Inuvialuit à trouver des fournisseurs de produits et de services qualifiés. En outre, le service des ressources humaines de la SRI entreprend des efforts de planification ainsi que des partenariats de première importance dans le but de maximiser les possibilités d'emploi et de formation menant à un emploi en collaboration avec l'industrie, tant à l'intérieur qu'à l'extérieur de la région.

Grâce à la Société inuvialuit de développement, les Inuvialuits jouissent d'un grand réseau de compagnies et de coentreprises qui sont bien positionnées pour tirer parti des possibilités de développement économique dans la région désignée des Inuvialuit, et bien au-delà de ses frontières. La Société inuvialuit de développement participe à un certain nombre de coentreprises avec plusieurs partenaires, en plus d'avoir investi dans des infrastructures majeures de transport dans le Nord, notamment la Société des transports du Nord et Canadian North Airlines.

Souplesse stratégique

La Société inuvialuit de développement reconnaît le besoin de se positionner, d'une part, pour être à même de tirer parti des débouchés économiques et, d'autre part, pour sortir indemne du cycle d'expansion et de ralentissement d'un facteur économique de première importance dans la région, à savoir les ressources pétrolières et gazières. Dans cette optique, la Société inuvialuit de développement a diversifié son portefeuille d'intérêts commerciaux. Cette mesure a aussi pour effet de garantir à long terme des possibilités d'emploi et de formation continues et diversifiées pour les bénéficiaires inuvialuits.

La Société inuvialuit de développement considère toutes ses occasions d'affaires comme de possibles sources d'emploi et d'expérience professionnelle pour les bénéficiaires inuvialuits. Ainsi, elle collabore étroitement avec son service des ressources humaines pour tirer le meilleur parti des possibilités qui surgissent. Cette collaboration permet aux Inuvialuits de profiter d'initiatives gouvernementales en matière d'emploi et de bien-être communautaire afin de maximiser les répercussions des débouchés économiques au sein de la région désignée des Inuvialuit.

Développement social

Les activités de développement social de la SRI comportent également des avantages économiques pour la région. En effet, elles entraînent l'injection de 14 millions de dollars dans l'économie régionale chaque année, ce qui se traduit par des emplois, l'acquisition de bien et de services, et l'augmentation de la capacité des bénéficiaires à profiter au maximum des possibilités d'emploi. Ces initiatives visent des enjeux relatifs au bien-être communautaire, mental et physique, ainsi que les déterminants sociaux de la santé, généralement au moyen de programmes d'éducation de la petite enfance, de développement des compétences de base, de promotion de la santé et de prévention des maladies. Elles contribuent toutes à réduire les difficultés qui constituent des obstacles au succès économique ou le coût de la vie, et à diminuer les coûts éventuels des problèmes sociaux pour l'économie de la région. Les programmes de développement social contribuent de manière directe et mesurable à aider les bénéficiaires inuvialuits à devenir des participants à part entière à l'économie locale, régionale et nationale.

Investissement ou développement économique

La SRI a délibérément décidé de protéger et de préserver les fonds reçus aux termes de la Convention définitive des Inuvialuit pour les futures générations, et d'entreprendre la mise en œuvre d'une stratégie de croissance mesurée et ciblée. À cette fin, elle a créé la Société inuvialuit de placement, qui est responsable d'investir les fonds obtenus aux termes de la Convention définitive des Inuvialuit dans le seul but de créer de la richesse en générant des profits. Depuis 2008, son capital a crû de 100 millions de dollars pour atteindre plus de 400 millions de dollars. Ainsi, la SRI est considérée comme un acteur majeur dans l'économie nationale grâce aux avoirs qu'elle détient dans l'ensemble du Canada et à l'échelle internationale. Étant donné qu'elle vise à faire fructifier ses investissements, sa réserve de capitaux est investie intégralement à l'extérieur de la région désignée des Inuvialuit.

Cette réussite financière permet aux décideurs politiques de centrer leur attention sur les enjeux sociaux et politiques qui sont au cœur de l'accord sur les revendications territoriales. Les politiques et les principes qui régissent les investissements, de même que le personnel qui veille à leur croissance permettent aux chefs politiques de jouir d'une tranquillité d'esprit et d'avoir l'assurance que la stabilité financière de la SRI est assurée, et que les fonds obtenus en vertu de la Convention définitive des Inuvialuit et qui sont détenus en fiducie pour tous les bénéficiaires se trouvent entre de bonnes mains. Ils ont donc la liberté de se centrer sur les enjeux communautaires et de développement social qui surgissent, et de diriger leurs efforts sur les domaines dans lesquels les succès récoltés n'ont pas été aussi éclatants par comparaison à ceux obtenus par la SRI dans le domaine financier.

Problèmes sociaux

Les statistiques sociales qui seront traitées plus en détail dans la prochaine section montrent que les Inuvialuits présentent les mêmes niveaux de souffrance sociale que les autres peuples autochtones du Canada. Ils ressentent les effets intergénérationnels des pensionnats ainsi que les répercussions continues de la colonisation. Certains indicateurs sociaux révèlent que la situation s'est dégradée à certains égards depuis la signature de la Convention définitive des Inuvialuit. Ce fait témoigne du pouvoir de la colonisation à entretenir le malaise social, malgré les efforts des gouvernements pour aider les Inuvialuits à se réconcilier avec une existence colonisée, au lieu de leur fournir une restitution matérielle et substantielle pour les torts qui leur ont été causés et de modifier les politiques de manière à mettre fin aux souffrances au lieu de perpétuer les symptômes d'une mauvaise politique.

Cette situation constitue une crise qui menace d'anéantir tous les progrès réalisés à ce jour par la SRI.

Les bénéficiaires inuvialuits possèdent collectivement des biens dont la valeur atteint quelque 600 millions de dollars. Dans une génération ou deux, la SRI vaudra plus d'un milliard de dollars si le taux de croissance actuel se maintient. La gestion de biens d'une telle valeur exige le soutien de personnes capables, en santé et ayant confiance en elles-mêmes. Pour garantir que les Inuvialuits sont à même de tirer le meilleur parti des actifs et du potentiel de la SRI, l'approche la plus rationnelle consisterait à leur fournir un excellent système éducatif, ainsi que toutes les mesures de soutien social et en matière de santé requises pour assurer leur bien-être physique, communautaire et psychologique.

Au lieu de cela, les enfants inuvialuits peuvent s’attendre à être scolarisés dans ce qui est probablement l’un des pires systèmes éducatifs du pays (voir la prochaine section). Ils y suivront un programme dans lequel leur culture et leur mode de vie sont largement passés sous silence ou même dénigrés, et ils se verront constamment encouragés à abandonner leur terre et les liens qui les rattachent à celle-ci, et à embrasser les normes de la société dominante. À l’école ou ailleurs, ils seront fréquemment confrontés à des stéréotypes négatifs. Ils grandiront dans des logements inadéquats et s’alimenteront de façon insuffisante ou malsaine. Ils seront sous la garde de parents qui ont eux-mêmes souffert des effets intergénérationnels des pensionnats ainsi que des répercussions de la colonisation. Leurs ressources familiales et culturelles peuvent être abondantes et accessibles, et la force de l’amour de leurs parents et de leurs proches leur insufflera certainement de l’espoir et fera naître en eux une estime d’eux-mêmes.

Mais comme le révèlent les données statistiques, l'influence négative de la société dominante, les difficultés matérielles et psychologiques qui sont omniprésentes dans les petites communautés isolées, et les souffrances causées par les effets de la colonisation ne peuvent pas toujours être compensées par des mesures de soutien positives. Ainsi, ce système scolaire et le contexte dans lequel il fonctionne sont peu susceptibles de former des gens qualifiés pour gérer une organisation de grande envergure de manière à en assurer le succès économique et à produire des retombées sociales concrètes. En fait, étant donné les difficultés qui se dressent devant eux, il est extraordinaire que des étudiants inuvialuits terminent leurs études secondaires.

Cette situation est largement attribuable aux politiques gouvernementales passées et présentes qui régissent le logement et la sécurité alimentaire, ainsi qu'aux coûts et à l'accessibilité des biens et services de première nécessité. Bien que la Convention définitive des Inuvialuit puisse intervenir à l'égard de plusieurs de ces problèmes, les programmes sociaux ne constituent souvent que des mesures ponctuelles s'attaquant aux symptômes de mauvaises politiques et à leurs manifestations pratiques dans la vie des gens, mais ils n'éliminent pas la source de ces maux.

Les répondants ont été unanimes à considérer que les problèmes sociaux qui touchent les communautés inuvialuites constituent la plus grande menace à la concrétisation du potentiel de la Convention définitive des Inuvialuit et à l'atteinte de ses objectifs. Ils ont tous observé que la résolution de ces problèmes sociaux était essentielle à la réalisation des objectifs de la Convention définitive des Inuvialuit. Ils ont également signalé que bien que la SRI soit - en tant qu'organisation - un participant de premier ordre dans l'économie locale et nationale, il n'en est pas de même pour les Inuvialuits à titre individuel, qui sont loin d'atteindre cet objectif.

Comme des personnes interrogées l'ont mis en relief, la haute direction de la SRI consacre environ 80 pour cent de son temps aux questions de développement social et politique. Comme organisation, la SRI dédie beaucoup de temps, d'efforts, de profits et de ressources à des programmes visant à s'attaquer au malaise social des Inuvialuits et à leur fournir des possibilités de mieux vivre et de réaliser leur plein potentiel. Des progrès ont été faits, et la SRI y est pour beaucoup. Mais l'origine de ces problèmes - par exemple, les politiques gouvernementales qui incitent les gens à ne pas travailler pour conserver leur logis - se trouve dans des choix stratégiques qui ne relèvent pas du contrôle de la SRI. D'ici à ce que les gouvernements modifient leurs politiques ou décident de partager les pouvoirs, la prise de décisions et les ressources à un niveau qui permette aux Inuvialuits de décider de manière autonome de leur propre destinée, la souffrance sociale demeurera bien présente et continuera de constituer la menace la plus importante à l'atteinte des objectifs de la Convention définitive des Inuvialuit, tout en réduisant à néant les progrès réalisés à ce jour.

Mise en œuvre de l'accord sur les revendications territoriales

L'approche fédérale à la mise en œuvre de la Convention définitive des Inuvialuit s'est nettement améliorée au cours des dernières années en raison du renouvellement des fonctionnaires fédéraux et de l'adoption d'un ensemble de mesures visant à garantir la satisfaction, le suivi et l'avancement des obligations. Tous les répondants ayant des contacts avec les employés fédéraux responsables de la mise en œuvre de la DCI ont mis en relief que ces derniers sont la force motrice ayant permis de faire des progrès à ce chapitre, notamment en établissant des relations solides qui résistent aux désaccords et aux problèmes. Des problèmes découlant des politiques persistent au sein de certains ministères fédéraux. Le gouvernement du Canada doit améliorer son rendement à cet égard, notamment afin de garantir que les processus d'approvisionnement appropriés sont suivis et de permettre l'établissement de politiques adéquates et claires pour favoriser le développement économique, par exemple des directives concernant les ententes sur les avantages communautaires visant les activités extracôtières dans la région désignée des Inuvialuit.

En revanche, le gouvernement des Territoires du Nord-Ouest soutient qu'il ne détient aucune obligation aux termes de la DCI. Étant donné les changements concernant les pouvoirs et les responsabilités qui résultent de la mise en œuvre de l'Entente sur le transfert des responsabilités liées aux terres et aux ressources des Territoires du Nord-Ouest, cette situation est appelée à changer. Des répondants ont fait part de leurs préoccupations au sujet de la capacité du gouvernement des Territoires du Nord-Ouest de gérer ses nouvelles responsabilités au titre des obligations prévues dans la Convention définitive des Inuvialuit. Ces inquiétudes portent sur la capacité stratégique, l'expertise organisationnelle et le niveau de développement institutionnel nécessaires pour gérer les obligations d'une grande importance économique découlant de l'accord sur les revendications territoriales à la suite de la mise en œuvre de l'entente sur le transfert des responsabilités. Plus précisément, elles touchent l'entretien des décharges publiques, la gestion des terres et les processus d'approvisionnement connexes.

Absence d'une économie de marché viable dans les petites communautés

Bien que la SRI et la Société inuvialuit de développement aient démontré une capacité impressionnante à tirer le meilleur parti des possibilités économiques, l'étude réalisée à Paulatuk montre qu'il n'existe aucune base viable dans certaines communautés pour une économie de type capitaliste basée sur les salaires pouvant soutenir de petites entreprises. Dans ces collectivités, les projets économiques remportant le plus de succès s'appuient sur les compétences et les ressources locales, qui se fondent sur la terre et la culture. Comme il a été signalé dans la revue de la documentation, leur économie est unique et ne peut pas être comprise ni faire l'objet d'une intervention au moyen des mesures de développement économique fondées sur un modèle théorique capitaliste qui ne tient pas compte de la culture inuvialuite.

Dans les petites communautés, les Inuvialuits vivent en assurant leur subsistance par l'exploitation des produits du territoire et tissent un réseau de relations sociales qui se révèlent capitales pour la logique économique en vigueur au sein du groupe. Il est utile d'encourager les gens à conserver un mode de vie orienté vers les liens avec la terre, car les connaissances et l'expertise qu'ils acquièrent tout au long de leur vie sont essentielles au maintien de la culture et des fonctions. En effet, ils détiennent de l'information importante dans le cadre des processus décisionnels concernant les terres et les ressources, qui se trouvent au cœur de l'accord sur les revendications territoriales.

Par ailleurs, les attentes à l'égard du niveau de vie se sont vues transformées par les technologies et les commodités modernes, de même que les exigences gouvernementales ayant trait aux conditions de vie et aux services de base qui doivent être disponibles pour tous les Canadiens. Ces circonstances renforcent les liens entre les Inuvialuits et leur communauté, et incitent ces derniers à participer à une économie de type capitaliste basée sur les salaires. Ce processus ne se déroule pas nécessairement contre leur gré.

La SRI et les gouvernements ont cherché à s'attaquer à cette situation par un ensemble de mesures et de programmes fondés sur des politiques tenant compte de ce contexte unique. Parmi ces initiatives, mentionnons les programmes d'aide aux chasseurs du gouvernement des Territoires du Nord-Ouest et des Inuvialuits. Cependant, des répondants ont confirmé que les demandes d'aide dépassent souvent les ressources disponibles. Dans les collectivités où les adultes disposés à occuper un emploi rémunéré sont confrontés à un manque de débouchés, les paiements de transfert comme le soutien du revenu et les programmes semblables sont essentiels pour garantir la survie et permettre l'achat d'équipement et de fournitures de chasse afin d'exploiter les ressources du territoire.

Parmi les autres initiatives de développement économique en place, mentionnons la chasse du bœuf musqué à Sachs Harbour, qui fournit un emploi à de nombreuses personnes et permet la production de viande et de laine. Cette dernière est utilisée par des artisans pour produire des artéfacts destins à la vente. Des mesures similaires pourraient favoriser des initiatives tirant parti des ressources et des forces sociales et économiques de ces communautés et de leur population.

Crédibilité politique et institutionnelle

La SRI a instauré une organisation stable et fonctionnelle reposant sur les principes de la bureaucratie et de l'économie de marché capitaliste, mais tenant également comte des normes sociales et culturelles inuvialuites. Sa nature unique se fonde sur sa situation et sa culture organisationnelle, qui tirent leur origine du mode de vie du peuple inuvialuit. Sa stabilité organisationnelle est largement tributaire de sa solidité et de son succès financiers. Ces conditions ont été instaurées en partie grâce aux décisions astucieuses et éclairées de la haute direction de la SRI, mais également grâce au travail des responsables de la comptabilité, des finances et des investissements, qui exécutent leurs tâches en conformité avec les normes nationales régissant leur profession.

La crédibilité politique et institutionnelle de la SRI lui a ouvert des portes qui seraient demeurées fermées à d'autres organisations. Les gouvernements autochtones se voient souvent confrontés à des problèmes résultant du mélange des affaires et de la politique, ou encore du manque de personnel qualifié pour assurer la prestation des programmes ou pour gérer un effectif professionnel. Dès les années 1990, la SRI a établi des mécanismes politiques et une structure organisationnelle qui empêchent toute intromission ou instabilité politique d'affecter ses objectifs à long terme et ses opérations quotidiennes. Elle est ainsi à même de travailler en partenariat notamment avec le gouvernement dans le cadre de projets pilotes visant à mettre à l'essai des innovations pour la prestation des programmes ou de nouvelles approches aux partenariats. Elle permet également aux agents de la SRI de se spécialiser et d'accroître leur pratique professionnelle dans leurs secteurs de programme, ce qui leur donne l'occasion de prendre part à des initiatives nationales d'une portée et d'une complexité telles que d'autres organisations ne se verraient pas nécessairement confier un mandat semblable ni dotées des moyens nécessaires à leur réalisation.

Cette crédibilité a aussi fait en sorte que la SRI est considérée comme un partenaire intéressant par les organisations externes, y compris les gouvernements, pour la réalisation de nombreuses initiatives. À titre d'exemple, la SRI a collaboré avec différents musées internationaux pour la reconnaissance et la conservation d'artéfacts (Smithsonian; Centre du patrimoine septentrional Prince-de-Galles) et avec de grands réseaux de recherche universitaires (Ressources et développement durable dans l'Arctique, Social Economy Research Network of Northern Canada, ArcticNet, Centre for Indigenous Peoples' Nutrition and Environment). Elle a aussi participé à des initiatives en matière d'infrastructures (Aboriginal Pipeline Group; route de la vallée du Mackenzie) et de développement politique (Conseil régional de Beaufort-Delta; négociations du transfert des responsabilités aux Territoires du Nord-Ouest; Inuit Tapiriit Kanatami). Dans le cadre de ces projets, la SRI agit comme un partenaire à part entière et œuvre à l'atteinte de buts et d'objectifs précis que les initiatives menées en collaboration permettent d'accomplir.

Ayant favorisé son succès financier, la stabilité institutionnelle de la SRI lui a aussi donné l'occasion de travailler en partenariat avec l'industrie sur des initiatives ayant des répercussions sur l'investissement, le développement commercial, l'emploi et la formation.

Contribution au développement politique

La SRI a été un acteur majeur dans toutes les initiatives de développement politique dans les Territoires du Nord-Ouest depuis sa mise sur pied. Elle a souvent montré la voie en ce qui concerne l'élaboration de propositions et d'approches de développement politique en vue de résoudre des problèmes précis. La Convention définitive des Inuvialuit a été le premier accord sur les revendications territoriales à être signé dans les Territoires du Nord-Ouest La SRI a joué un rôle prépondérant dans l'établissement du Conseil régional de Beaufort-Delta, qui constitue un forum permettant à tous les gouvernements de l'Arctique de l'Ouest d'échanger de l'information et de travailler ensemble pour exercer des pressions sur les gouvernements concernant des préoccupations communes. La SRI a joué un rôle de premier plan dans le cadre des discussions et de la prise de décisions concertées lors des pourparlers constitutionnels entre les gouvernements du Canada et des Territoires du Nord-Ouest qui ont été menés à l'échelle nationale et territoriale durant les années 1980 et 1990.

À l'heure actuelle, elle participe aux négociations sur l'autonomie gouvernementale conformément à la politique gouvernementale. De plus, elle prend part aux discussions en cours sur la version définitive de l'Entente sur le transfert des responsabilités liées aux terres et aux ressources des Territoires du Nord-Ouest. La participation de la SRI à des initiatives de développement politique accroît son autorité en ce qui a trait, d'une part, à l'établissement d'un fondement législatif légitime en vertu duquel les Inuvialuits peuvent se gouverner et gouverner leurs terres et leurs ressources et, d'autre part, aux manières dont les pouvoirs qu'ils exercent sur leur territoire et leur vie interagissent avec ceux des autres gouvernements et les délimitent. Cette approche est critique en ce qui concerne plusieurs aspects de la gouvernance, puisque la politique gouvernementale ne permet généralement pas la prise de mesures ponctuelles visant spécifiquement les Inuvialuits. En effet, les politiques territoriales ou nationales sont appliquées, qui ne sont pas toujours pertinentes pour les Inuvialuits et ne tiennent assurément pas compte de leur situation.

La participation à des initiatives de développement a pour effet de réorganiser les relations politiques de manière à rehausser le pouvoir de la SRI, ce qui en fait une autorité légitime qui a la capacité d'assumer des pouvoirs et des responsabilités supplémentaires en ce qui a trait au peuple inuvialuit et à son territoire dans le cadre de programmes. Un tel pouvoir se révèle être un outil essentiel aux fins de l'autodétermination, qui constitue un projet continu et complexe comportant des dimensions économiques, sociales, juridiques et culturelles.

Institutions culturelles

L'Inuvialuit Communications Society et le Centre inuvialuit de ressources culturelles sont deux institutions culturelles de première importance. La première est une organisation indépendante, alors que la deuxième est responsable du développement culturel et linguistique pour la SRI. La structure en vertu de laquelle elles mènent leurs activités leur permet d'offrir des programmes et d'entreprendre le développement de ressources culturelles conformément aux avis de leur conseil d'administration ou de leurs experts culturels. Elles ont la capacité de répondre à des besoins et de s'attaquer à des problèmes précis en se fondant sur les avis et les conseils de leur effectif professionnel et expert en matière culturelle.

Elles se sont également efforcées d'être des ressources communautaires et régionales politiquement neutres. Par conséquent, elles sont considérées comme étant apolitiques, ce qui leur permet de maintenir leur crédibilité à titre d'institutions culturelles aux yeux des bénéficiaires et des agents externes. Cette caractéristique leur donne également la capacité de rechercher un financement de base et pour des projets à titre d'organisations autonomes, et non pas comme des services de la SRI. Dans certaines situations, cela peut toutefois les désavantager lorsqu'elles rivalisent avec d'autres institutions culturelles pour obtenir un financement de base.

En fait, le Centre inuvialuit de ressources culturelles a été initialement créé parce qu'un financement gouvernemental était disponible pour les centres culturels, mais pas pour les organisations autochtones recherchant des fonds pour des programmes culturels. Le financement obtenu par le Centre inuvialuit de ressources culturelles et l'Inuvialuit Communications Society suffit à payer les coûts d'exploitation de base des deux organisations.

Emplois et avantages pour les bénéficiaires

Différentes sections de ce rapport décrivent les multiples façons dont les bénéficiaires profitent individuellement et collectivement de la SRI et de ses activités et initiatives. La SRI emploie un grand nombre de bénéficiaires inuvialuits par l'intermédiaire de ses activités, de ses sociétés et de ses initiatives. Elle dépense annuellement des millions de dollars en salaires, en plus des contributions versées aux membres de la communauté ainsi que des initiatives et évènements culturels.

Son service des ressources humaines a mis en œuvre avec succès une vaste gamme de programmes de formation et d'éducation axés sur les compétences, et il continue de rechercher des possibilités de renforcer les partenariats existants et d'en établir de nouveaux. En matière de formation, il a adopté une approche exigeant que les prestataires de services éducatifs obtenant un financement de la SRI dispensent leurs programmes conformément aux besoins des bénéficiaires et des objectifs stratégiques de cette dernière. Il a aussi entrepris de tisser des partenariats avec des entreprises œuvrant dans les Territoires du Nord-Ouest, tant à l'intérieur qu'à l'extérieur de la région désignée des Inuvialuit, afin qu'elles parrainent des programmes de formation menant à un emploi à l'intention des bénéficiaires.

Il est conscient que même si ses programmes visent à répondre à des besoins déterminés et à développer des aptitudes précises, les bénéficiaires qui réintègrent le marché du travail grâce à une formation menant à un emploi acquerront suffisamment de compétences et de confiance en eux-mêmes, et cumuleront suffisamment de succès pour se fixer par la suite des objectifs éducatifs encore plus ambitieux. Ainsi, son approche encourage non seulement la formation axée sur des compétences précises, mais également une vision plus intégrale appuyant l'autoperfectionnement et l'autosuffisance.

Diffusion culturelle

Comme il a été mis en relief dans les sections précédentes, les programmes et l'approche institutionnelle de la SRI permettent aux membres du personnel d'intégrer à leur discrétion les connaissances, les normes et les contenus culturels dans l'exercice de leurs fonctions. Ainsi, les connaissances et les normes culturelles inuvialuites se trouvent intégrées aux opérations de la SRI. Les mécanismes de soutien financier, politique et matériel aux activités culturelles et en lien avec la terre sont continus, fiables et novateurs. La SRI fait appel au besoin à des ressources fournissant une expertise sur les connaissances culturelles et une compréhension spécialisée de la culture par l'intermédiaire du Centre inuvialuit de ressources culturelles.

L'influence de la culture inuvialuite sur les programmes et les opérations de la SRI est organique et découle du fait que des Inuvialuits font partie de son personnel et qu'ils exercent leurs responsabilités et leurs pouvoirs à la lumière des connaissances et des normes culturelles. Le fait de compter sur des employés qui travaillent en fonction de la vie culturelle inuvialuite et entretiennent des liens avec celle-ci garantit que son influence sur les opérations de la SRI est importante.

Recherche et élaboration des politiques

Au cours des dernières années, la SRI a déployé des efforts dans le but de développer ses capacités internes en matière de recherche et d'élaboration des politiques. Cela lui a permis d'entreprendre des initiatives de recherche indépendantes visant des enjeux stratégiques urgents, en plus de travailler en partenariat avec des établissements universitaires et de recherche à la conception de programmes de recherche externes soutenant des résultats utiles aux Inuvialuits. Ces capacités de recherche ont permis à la SRI d'élaborer des propositions de programmes et de projets à l'intention de bailleurs de fonds externes, en plus de mieux comprendre sa propre situation afin de préparer plus adéquatement son personnel responsable de l'établissement et de l'administration de programmes sociaux à collaborer avec des partenaires pour définir des approches ciblant les priorités des Inuvialuits.

L'étude sur la santé mentale et les toxicomanies a été l'une des premières initiatives de recherche ayant été réalisée par des Inuvialuits et ayant mené à la mise sur pied de programmes pilotes répondant spécifiquement aux besoins de cette population. Parmi les autres projets de recherche importants exécutés par la SRI, mentionnons une étude sur le logement social^{Notes en bas de page 173} et une autre sur le cycle de vie économique des foyers inuvialuits de Paulatuk^{Notes en bas de page 174} De plus, la SRI a versé un financement au gouvernement des Territoires du Nord-Ouest pour qu'il recueille des données statistiques pour les Inuvialuits. Enfin, on ne peut pas passer sous silence la création d'un site Web sur les indicateurs socioéconomiques des Inuvialuits, qui permet de développer une compréhension longitudinale et complète des indicateurs sociaux se rapportant à un vaste éventail d'enjeux affectant les Inuvialuits.

Tous ces efforts ont rehaussé la capacité de la SRI à fournir des programmes et des services légitimes et appropriés d'un point de vue culturel en lesquels les bénéficiaires ont confiance. Elle se trouve ainsi à même de promouvoir des partenariats entre les communautés et les organisations externes de recherche et de prestation de programmes qui cherchent à travailler dans la région désignée des Inuvialuit. Elle peut également exercer des pressions sur les gouvernements, notamment en fournissant des données probantes de grande qualité afin d'amener la modification des politiques dans les communautés inuvialuites.

Répercussions des pensionnats et de la colonisation

Comme il a été signalé dans la revue de la documentation réalisée au début de la présente section, les répercussions des pensionnats et les effets continus de la politique coloniale ont été largement documentés et sont observables dans l'ensemble de la région désignée des Inuvialuit. Des recherches approfondies réalisées par la SRI au cours des dernières années, notamment dans le cadre de l'étude sur la santé mentale et les toxicomanies, ont permis d'établir des corrélations directes entre l'expérience des pensionnats et les effets intergénérationnels et les difficultés sociales dans les collectivités inuvialuites. Ces répercussions sont complexes et globales. Elles se manifestent sous la forme de conditions de pauvreté matérielle et d'insécurité alimentaire et du logement, d'un manque d'occasions d'emploi et de possibilités éducatives limitées. Les incidences psychologiques de ces circonstances sont importantes, et se traduisent par des sentiments de marginalisation, de désespoir, de culpabilité, de colère, d'inutilité, et d'autres émotions négatives.

La SRI a cerné des politiques précises contribuant à cette situation. Par ses efforts de recherche sur les politiques sociales, de pressions et de négociations politiques, et de participation à des forums d'élaboration de politiques, elle cherche à modifier les conditions qui alimentent la souffrance sociale dans les communautés.

Déterminants sociaux de la santé

Comme le souligne l'étude réalisée à Paulatuk (aussi connue sous le titre Economic Life of an Inuvialuit Household, 2011), les déterminants sociaux de la santé jouent un rôle de premier ordre pour assurer la santé physique et mentale des Inuvialuits. En ce qui concerne des déterminants comme la disponibilité à l'emploi, la sécurité alimentaire et du logement, ainsi que l'éducation, les Inuvialuits se situent généralement bien en deçà des moyennes observables dans les Territoires du Nord-Ouest L'étude réalisée à Paulatuk a notamment mis en relief que les conditions sont particulièrement difficiles pour les personnes âgées de moins de 35 ans, ce qui est conforme aux constatations d'autres travaux de recherche menés sur le logement. Elle montre que les jeunes Inuvialuits qui sont dépourvus des connaissances culturelles ou de l'équipement requis pour pratiquer la chasse de subsistance, et qui présentent un faible niveau de scolarité sont moins susceptibles, d'une part, de se voir accorder un logement pour leur jeune famille croissante et, d'autre part, de détenir une expérience professionnelle et une éducation leur permettant de décrocher un emploi dans leur collectivité. En revanche, les membres de la communauté plus âgés occupent souvent les rares emplois permanents n'exigeant peu ou pas de formation spécialisée; possèdent des connaissances et des compétences en lien avec la terre; et ont terminé d'élever leurs enfants, ce qui fait en sorte qu'ils ne subissent plus les pressions associées à l'éducation d'une jeune famille^{Notes en bas de page 175}.

L'état de la plupart des déterminants sociaux de la santé est le fruit d'une combinaison de conditions économiques difficiles, de politiques gouvernementales inadéquates, et de programmes et de transferts financiers inappropriés, qui sont gérés tant par la SRI que par le gouvernement, sans compter les répercussions de la colonisation qui rendent plusieurs résidants davantage susceptibles de présenter des troubles sociaux, mentaux et physiques.

Tout comme les effets de la colonisation, les déterminants sociaux de la santé reposent sur un ensemble de facteurs qui s'entremêlent et se renforcent mutuellement. Cependant, ils relèvent généralement du contrôle des décideurs gouvernementaux qui sont responsables de gérer les ressources sociétales partagées au profit de toutes les populations. Ainsi, le fait que certains groupes au sein de la société aient de plus grandes difficultés à voir leurs besoins satisfaits et que les politiques ne tiennent pas compte de cette situation entraîne des failles systémiques. Des sections précédentes de ce rapport ont mis en relief les caractéristiques uniques de l'économie de subsistance par comparaison avec l'économie de marché. Dans une large mesure, les politiques et les pratiques institutionnelles gouvernementales continuent de supposer la présence d'une économie de marché plutôt que d'une économie de subsistance dans les collectivités où elles sont mises en œuvre.

Niveau d'instruction

De manière générale, les indicateurs montrent que les communautés inuvialuites accusent un retard important par comparaison avec le reste du Canada et les Territoires du Nord-Ouest en ce qui concerne le niveau de scolarité. En effet, la proportion de la population de ces collectivités ayant terminé au moins leurs études secondaires atteint environ 40 pour cent^{Notes en bas de page 176}. De plus, les résultats au chapitre du rendement scolaire mettent en évidence que plus de 60 pour cent des étudiants provenant des petites collectivités des Territoires du Nord-Ouest ont des compétences inférieures à leur niveau scolaire en mathématiques et en anglais^{Notes en bas de page 177}.

Comme le souligne l'étude réalisée à Paulatuk, le niveau de scolarité est probablement le facteur de protection contre la pauvreté et les problèmes de santé le plus important. Pour la plupart des emplois dans la région, que ce soit à l'échelle locale ou pour des périodes déterminées, notamment au sein des industries pétrolières, gazières et minières, l'obtention du diplôme d'études secondaires et des compétences connexes en lecture, en écriture et en mathématiques constitue une exigence essentielle, même pour les postes au niveau d'entrée.

La faiblesse du rendement scolaire a fait l'objet de nombreuses études dans la région désignée des Inuvialuit. Les Inuvialuits ont réalisé des efforts importants par l'intermédiaire du Centre inuvialuit de ressources culturelles et de la SRI dans le but d'élaborer un programme sur la culture, la langue et les sciences sociales s'appuyant sur des approches éducatives plus pertinentes d'un point de vue culturel. En outre, la SRI travaille en partenariat avec le gouvernement des Territoires du Nord-Ouest par l'intermédiaire du Conseil scolaire de division de Beaufort-Delta ainsi que le gouvernement du Canada sur une variété d'initiatives, y compris des programmes d'éducation de la petite enfance et de nutrition.

La SRI apporte son soutien à plusieurs initiatives à l'intention des enfants et des jeunes dans les communautés dans le but de promouvoir à l'échelle individuelle et collective les conditions favorisant l'amélioration du rendement scolaire. À titre d'exemple, la Division du développement social de la SRI a embauché un bénéficiaire pour travailler à la prévention du suicide et à la promotion du bien-être auprès des jeunes Inuvialuits. La SRI centre également ses mesures de soutien sur la jeunesse grâce aux commandites versées par la Société inuvialuit de développement et ses différentes entreprises. Celles-ci peuvent prendre la forme de dons en espèces à des activités ciblant les jeunes, de formations à l'emploi ou de postes de perfectionnement au sein de compagnies appartenant à la Société inuvialuit de développement. Le service des ressources humaines de la SRI prend également part à plusieurs programmes de formation menant à un emploi et de développement de compétences professionnelles qui sont axés sur les jeunes Inuvialuits. Pour sa part, l'Inuvialuit Education Foundation centre son attention sur le soutien des étudiants de niveau postsecondaire.

La SRI a reconnu la faiblesse du rendement scolaire comme un obstacle important au succès individuel. De plus, elle est consciente qu'une panoplie de facteurs sociaux et relatifs au bien-être peuvent avoir une incidence sur la réussite scolaire. Malgré des mesures de plus en plus diversifiées, visant littéralement toutes les étapes de la vie et se rapportant au développement des compétences en lien avec la terre et avec l'économie de marché, le rendement scolaire continue de limiter les perspectives d'avenir de la SRI, de même que celles des Inuvialuits tant sur le plan individuel que collectif.

Insécurité économique

Selon bon nombre de rapports et d'études portant sur les Inuvialuits, l'insécurité économique demeure un facteur critique qui mine les efforts de développement économique et social dans la région. Celle-ci se réfère au risque individuel de connaître une perte ou des difficultés économiques selon le contexte social et économique dans lequel une personne évolue. Comme il est signalé dans l'étude réalisée à Paulatuk, les résidants des communautés inuvialuites petites et isolées comptent sur une combinaison d'activités de subsistance, de revenus salariaux et de paiements de transfert pour répondre à leurs besoins de base.

La création de liens de dépendance a constitué un résultat fondamental des efforts d'affirmation de la souveraineté canadienne dans le Nord après la Deuxième Guerre mondiale. Les mesures d'intervention fédérales dans la région se sont alors caractérisées par l'établissement d'un ensemble de programmes de bien-être communautaire visant à assimiler socialement, culturellement et économiquement les Inuvialuits. Délaissant peu à peu le nomadisme, les Inuvialuits se sont établis dans des peuplements permanents pour profiter des services fournis par l'Église et l'État, qui visaient à instaurer une société nordique à l'image de celle des régions canadiennes du sud. Malheureusement, les peuplements permanents ont réduit la capacité des gens à réaliser leurs tournées saisonnières, sans leur offrir d'activité de rechange pour assurer leur subsistance.

Cette situation était combinée aux répercussions de la colonisation et, plus particulièrement, des pensionnats, qui ne peuvent pas être sous-estimées en tant que facteurs ayant transformé et grandement affecté le bien-être communautaire et culturel, et ayant créé des conditions favorisant la pauvreté et les problèmes sociaux connexes.

Sur le plan économique, les liens de dépendance prennent maintenant la forme d'un secteur appelé l'« économie de transfert », qui est composé des paiements de transfert du gouvernement, notamment le soutien du revenu, les programmes en matière de logement, et toutes les autres allocations et initiatives semblables. L'économie de transfert est intrinsèquement instable pour deux raisons : en premier lieu, les programmes fondés sur des politiques et sont par conséquent sujets à des modifications; en deuxième lieu, les politiques et les critères d'accès aux programmes sapent souvent les efforts des personnes tentant d'améliorer leur situation matérielle en réduisant leur capacité à satisfaire à leurs besoins de base lorsqu'ils choisissent d'occuper un emploi, d'entreprendre un programme éducatif ou de suivre une formation. Cette réalité s'applique aux politiques en matière de logement. En effet, des gens ont indiqué avoir refusé un emploi, parce qu'ils perdraient ainsi leur allocation ou subvention de logement et ils se verraient alors incapables de subvenir aux besoins de leur famille^{Notes en bas de page 178}.

D'ici à ce que des mesures de protection suffisantes soient encouragées (p. ex. rehausser la capacité à prendre part à l'économie de subsistance, l'insécurité économique et la pauvreté qui en découle continueront de menacer le bien-être communautaire.

Financement de programme instable et intéressé

La SRI compte une variété de programmes qui obtiennent un financement annuel fondé sur des propositions de la part des gouvernements du Canada et des Territoires du Nord-Ouest. Chaque entente de contribution comprend des exigences en matière de rapports qui ne sont pas normalisées et changent chaque année. Cette situation se traduit par un fardeau administratif important pour la SRI. De plus, le fait que la SRI doive présenter une proposition pour obtenir un financement réduit sa capacité à planifier au-delà d'un horizon d'un an ou encore à développer ses capacités dans un domaine déterminé pour répondre aux besoins de la clientèle ou élaborer des programmes.

Le financement fondé sur des propositions est instable et déstabilisant par comparaison avec le financement de base pluriannuel. En effet, ce dernier mode de financement favorise la planification à long terme, le développement des capacités et la stabilité requise pour cerner et répondre aux besoins des programmes. Il a été adopté dans certains cas. Selon le personnel de la SRI, il a alors amélioré la capacité d'atteindre les objectifs et de travailler en coopération avec les intervenants pour répondre efficacement aux besoins des clients.

Les membres du personnel ont également mis en relief que le financement est largement considéré comme étant intéressé, car ils n'ont pas la capacité de collaborer avec les gouvernements pour accéder à des fonds en vue de faciliter l'atteinte des objectifs stratégiques de la SRI. En d'autres mots, le financement est souvent assujetti à des exigences précises concernant les livrables et les approches, et celles-ci ne s'harmonisent pas toujours avec les clients des programmes. La SRI se voit obligée de modifier ses approches de prestation et de déployer des efforts supplémentaires pour garantir que ses programmes répondent à ses propres objectifs et à ceux des bailleurs de fonds.