Évaluation de l'Initiative sur les partenariats stratégiques pour le développement économique des Autochtones

1.2.1 Contexte et renseignements généraux

1.2.2 Objectifs du programme et résultats

L’IPS constitue le programme 3.2 du volet Terres et développement économique de l’édition 2014-2015 de l’Architecture d’alignement des programmes d’AADNC.

L’IPS a été lancée en juin 2010 à titre de composante du plan d’action du gouvernement du Canada visant la mise en œuvre du Cadre fédéral pour le développement économique des Autochtones. L’IPS a été conçue de manière à atteindre les objectifs stratégiques suivants du Cadre :

• créer de nouveaux partenariats — principalement entre les ministères fédéraux et les intervenants autochtones, mais également avec les gouvernements des provinces et des territoires et le secteur privé; et
• préciser le rôle du gouvernement fédéral — favoriser une approche pangouvernementale qui cadre et cible les investissements par rapport aux possibilités axées sur le marché dans des secteurs clés de l’économie canadienne.

L’objectif explicite de l’IPS consiste à accroître « les possibilités de développement économique pour les entrepreneurs et les collectivités autochtones en favorisant les partenariats entre les organismes fédéraux et non fédéraux dans des secteurs prioritaires de l’économie, notamment la foresterie, les pêches, les mines, l’énergie et l’agriculture »^{Notes en bas de page 1}. Bien que l’IPS ait principalement tenté de mettre de l’avant des initiatives dans les cinq secteurs économiques prioritaires que sont la foresterie, l’énergie, les mines, les pêches et l’agriculture, de nombreux ministères, dont AADNC, sont invités à donner suite à d’autres importantes possibilités de développement à travers le pays (que ces projets concernent les pipelines, la potasse ou qu’il s’agisse d’importants projets de développement hydroélectrique). Pour réagir aux nouvelles pressions en faveur d’une collaboration fédérale à l’égard de ces possibilités, l’IPS a retenu une approche axée sur ces dernières et délaissé l’approche sectorielle préalablement en vigueur. L’objectif est d’accroître le niveau de participation des peuples autochtones à l’économie canadienne.

Les résultats prévus de l’IPS cadrent avec les priorités stratégiques telles que définies dans le Cadre fédéral pour le développement économique des Autochtones, en contribuant à l’établissement de collectivités prêtes à profiter des occasions, en menant à la création d’entreprises autochtones viables et en favorisant la constitution d’une main-d’œuvre autochtone compétente^{Notes en bas de page 2}.

Les résultats et les indicateurs de rendement définis ci-après sont fondés sur la stratégie de mesure du rendement révisée applicable à l’Initiative sur les partenariats stratégiques (juillet 2013). Le modèle logique révisé est présenté ci-après.

L’IPS vise à atteindre les trois résultats immédiats suivants :

• Coopération et collaboration entre les partenaires fédéraux et non fédéraux;
• Exigences gouvernementales simplifiées en ce qui concerne les demandes, la surveillance et les rapports (guichet unique); et
• Mobilisation, par les collectivités autochtones, des membres, des partenaires et des intervenants à l’égard des initiatives de développement complexes/régionales.

Ces résultats immédiats devraient entraîner les deux résultats intermédiaires suivants :

• Harmonisation des investissements fédéraux à l’égard des perspectives de développement économique autochtone; et
• Collectivités autochtones prêtes à participer aux perspectives de développement économique.

Ces deux résultats intermédiaires contribueront à un résultat à long terme unique : Les collectivités autochtones profitent des partenariats stratégiques fédéraux ainsi que des investissements à l’égard des possibilités visant des ressources économiquement exploitables.

1.2.3 Gestion du programme, intervenants clés et bénéficiaires

1.2.4 Ressources du programme

Les affectations totales de ce programme s’élèvent à 85,6 millions de dollars (de 2010-2011 à 2014-2015) soit 16,9 millions de dollars, sur une base annuelle. Le budget annuel de l’IPS se compose d’une somme d’environ 14,5 millions de dollars au titre des subventions et des contributions et de 2,4 millions de dollars au titre du fonctionnement et de l’entretien. La portion qui correspond aux subventions et aux contributions est principalement engagée à l’égard d’initiatives pluriannuelles.

Tableau sommaire des coûts par crédit budgétaire

2.3.1 Phase de planification

Cette phase couvre la période allant de juillet à décembre 2013 approximativement.

Avant d’entreprendre l’évaluation, l’équipe responsable ci a rencontré des représentants du programme de l’IPS afin d’acquérir une meilleure compréhension de celui-ci, de relever les documents clés et de discuter de l’élaboration d’un mandat y compris au chapitre de la portée, de l’approche, des questions et des enjeux généraux et des coûts de l’évaluation. Le Comité de l’évaluation, de la mesure du rendement et de l’examen a approuvé le mandat en septembre 2013.

2.3.2 Phase de la collecte et de l’analyse des données

Les données ont été recueillies par rapport à des secteurs d’intérêt multiples et analysées en validant les éléments probants par rapport aux enjeux et aux questions. Cette phase s’est déroulée de janvier 2014 à juin 2014 approximativement.

2.3.3 Rapports

Pour chaque source de données, les constatations ont été analysées et relevées par rapport aux enjeux et aux questions de l’évaluation à titre de constatations clés en s’appuyant sur un modèle de conclusion (rapport technique rationalisé). Elles ont ensuite été référencées et validées afin que puissent être relevés les constatations principales et les nouveaux thèmes.

Plusieurs documents et rapports techniques d’appui ont été créés afin de rendre compte des éléments probants recueillis en marge de l’évaluation en s’appuyant sur les enjeux de celle-ci, tels que définis dans la matrice de l’évaluation. Cette phase s’est déroulée du mois de juillet au mois de septembre 2014, approximativement.

Les constatations préliminaires ont été soumises aux membres du groupe de travail d’évaluation ainsi qu’aux membres du groupe consultatif et présentées au Comité de l’évaluation, de la mesure du rendement et de l’examen en juin 2014.

2.4.1 Considérations

Puisque l’IPS fait intervenir de nombreux ministères fédéraux qui ont des rôles et des responsabilités différents, la collaboration et l’accès aux données de ces ministères étaient essentiels à la réussite de la présente évaluation. Pour augmenter les chances de succès, furent formés un groupe de travail d’évaluation et un groupe consultatif afin d’accentuer le niveau de participation des coordonnateurs de l’IPS ainsi que des signataires partenaires, au même titre que l’échange des données.

2.4.2 Forces

Partie intégrante du nouveau Cadre fédéral pour le développement économique des Autochtones, des recherches exhaustives ont été menées afin de relever les principaux facteurs de réussite des entreprises autochtones et du développement économique. L’IPS est un programme fondamental du Cadre fédéral pour le développement économique des Autochtones;il s’appuie sur les ressources et les recherches qui en découlent.

Les études de cas ont permis de recueillir des données d’un niveau de détail qu’il aurait été impossible d’envisager par le biais de méthodes plus représentatives et larges (c.-à-d. un sondage) du fait de leur coût, de leur échéancier et d’autres facteurs. Elles ont mis en évidence les pratiques exemplaires, les enseignements tirés et les principales réussites. La méthodologie sous-tendant les études de cas comportait un examen des documents propres à l’Initiative, des entrevues, un examen des données administratives ainsi que des observations sur place. Les évaluateurs se sont rendus dans les centres régionaux et, dans la mesure du possible, visité les communautés/collectivités autochtones participant à l’Initiative. De nombreux partenaires ainsi que de multiples collectivités éloignées ont participé à certaines études.

2.4.3 Limitations

L’Initiative sur les partenariats stratégiques est un nouveau programme du Ministère qui a été lancé en 2010. Très peu de données longitudinales permettent d’évaluer les résultats du programme, tout particulièrement au plan des répercussions sur le développement économique des Autochtones, sur la création d’emploi ainsi que sur le bien-être des collectivités. L’évaluation s’est donc principalement attardée aux résultats immédiats ainsi qu’aux aspects liés à la conception et à l’exécution de l’IPS.

La stratégie de mesure du rendement de l’IPS fait actuellement l’objet d’une mise à jour, ce qui pourrait avoir une incidence sur la disponibilité des renseignements nécessaires. Il convient tout particulièrement de souligner que l’évaluation s’est principalement appuyée sur le modèle logique le plus récent (juillet 2013) pour évaluer le programme et non sur le modèle créé à l’origine. En conséquence, pour certains des nouveaux résultats de ce modèle logique, des données n’ont pu être recueillies qu’au cours de la dernière année, ce qui limite quelque peu la mesure du rendement longitudinal.

Lors de l’évaluation, il est apparu que les ministères participants ne disposaient, à l’égard de leurs initiatives, d’aucune donnée qualitative concernant le rendement non plus que de données exhaustives. S’est également posée la question de l’inquiétante possibilité que différents ministères aient retenu des moyens différents pour déterminer les indicateurs et mesurer les résultats, compliquant ainsi toute comparaison interministérielle concernant le programme. En outre, toute incohérence au plan de la mesure des données ferait en sorte qu’il serait difficile de déterminer l’influence de l’IPS, au fil du temps. Les évaluateurs ont recueilli et évalué les données relatives à la mesure du rendement disponibles et ont élaboré des outils qui permettent de mener une évaluation exhaustive de l’état de la mesure du rendement ainsi que des résultats du programme, jusqu’à présent. Les données relatives au rendement présentaient un caractère principalement qualitatif et elles ont été évaluées en s’appuyant sur une analyse du contenu, des renseignements financiers additionnels ayant servi à éclairer les évaluations, le cas échéant.

De par leur nature même, les initiatives de l’IPS sont complexes et font intervenir de nombreux intervenants. Il s’est avéré laborieux et parfois difficile de coordonner la participation des différents ministères et des différentes collectivités. En outre, comme les projets sont complexes, leurs répercussions définitives n’apparaissent qu’à long terme et non au cours de la période de financement visée par l’examen.

Du fait que les projets que contribue à réaliser l’IPS mettent en scène des intervenants multiples, il s’est avéré difficile d’opérer une distinction entre l’effet des sommes engagées en vertu de l’IPS et celui de l’apport des autres intervenants. Il importait de déterminer dans quelle mesure les sommes engagées en vertu de l’IPS parviennent à ne créer qu’un effet de levier interministériel et non d’évaluer les répercussions des sommes engagées par les autres intervenants.

Les responsables n’ont disposé ni des ressources ni du temps nécessaire pour évaluer chacune des principales initiatives ayant été financées jusqu’à présent.

Préparation des collectivités autochtones

Les données actuellement disponibles permettent de croire que les Autochtones ne sont pas convenablement positionnés du point de vue de la capacité et de la préparation des collectivités à tirer pleinement parti des possibilités économiques du secteur des ressources naturelles. De manière générale, les collectivités ne jouissent que de capacités limitées s’agissant de négocier avec les entreprises du secteur privé.

À la lumière de l’analyse documentaire, le manque d’expertise dans le domaine des affaires empêche certains entrepreneurs autochtones de tirer parti de possibilités ou d’occasions résultant d’importants projets réalisés à proximité en plus d’empêcher les collectivités d’envisager la création de partenariats, sous forme, à titre d’exemple, d’une participation au capital ou de coentreprises avec les promoteurs de l’industrie^{Notes en bas de page 4}. Cette analyse révèle en outre les limitations plus générales au plan de la capacité à l’égard de la gestion et du domaine des affaires, en plus de souligner un besoin de soutien pour accéder à du financement d’envergure, à de l’expertise ainsi qu’à des possibilités de formation.

L’information tirée des études de cas révèle le caractère pertinent et utile de la présence d’une équipe formelle de soutien à l’expansion des entreprises qui aide les collectivités à élaborer des plans d’affaires, à obtenir du financement et à mettre en œuvre des plans d’affaires, cet aspect ayant été cité à titre de facteur de réussite clé.

Compte tenu des défis auxquels sont confrontées de nombreuses collectivités autochtones et certaines organisations autochtones au plan de la préparation des collectivités, les personnes interrogées dans le cadre des études de cas et lors des entrevues ont suggéré que l’IPS fournisse de l’assistance technique et des avis d’experts, dans un certain nombre de domaines. Ceux-ci visaient plus spécifiquement la planification des affaires, les aspects juridiques, l’évaluation environnementale ainsi que les connaissances concernant des secteurs spécifiques, comme la foresterie, les mines et les pêches et, à titre d’exemple, la commercialisation des technologies dans le domaine de l’énergie.

Les personnes interrogées dans le cadre des études de cas et en entrevues ont cependant également laissé entendre que les besoins associés à la préparation des collectivités, qui ont une incidence sur leur niveau de participation économique, sont extrêmement étendus. À titre d’exemple, bien que la majorité des projets de l’IPS soient axés sur l’augmentation de la capacité et du niveau de préparation des collectivités autochtones à participer aux initiatives de développement économique, le succès de certains projets de préparation des collectivités de l’IPS a été freiné par d’autres enjeux sociaux, comme la question du logement.

Étant acquis que l’IPS n’a pas pour objet de combler tous les besoins sociaux et économiques des collectivités, les données disponibles laissent entrevoir qu’une définition plus claire des résultats associés aux projets appuyés par les initiatives de l’IPS pourrait s’avérer utile pour gérer cet aspect. À titre d’exemple, les études de cas ont démontré que pour les initiatives et les projets d’une portée plus limitée, il semblerait que le besoin que l’on tente de combler est plus clairement défini.

Pour intervenir à l’égard de cette question, certains suggèrent que les collectivités jouent un rôle plus direct pour définir les besoins associés aux initiatives par une meilleure planification, des résolutions des conseils de bande, des lettres d’appui et d’autres moyens. En outre, l’information recueillie en marge des études de cas laisse entrevoir que les besoins des collectivités devraient être pris en considération de manière plus globale dans le contexte des objectifs stratégiques plus généraux ainsi que des résultats prévus pour l’IPS, à titre d’initiative horizontale.

Approche horizontale de l’IPS

L’évaluation démontre que l’horizontalité de l’IPS correspond à un besoin mesurable. Cette réalité est principalement liée tant à la complexité du développement économique axé sur les ressources dans le contexte de la participation des Autochtones aux initiatives de développement économique qu’au caractère fragmenté des programmes destinés aux Autochtones.

Selon les documents qui ont été examinés, le contexte du développement économique des Autochtones au Canada a changé en raison d’un certain nombre de facteurs critiques liés à la complexité des perspectives de développement économique, y compris la portée des projets, le nombre accru d’initiatives de développement des ressources situées à proximité des collectivités autochtones et les exigences légales auxquelles sont tenus l’industrie et les gouvernements de consulter préalablement ces dernières. La participation de secteurs multiples s’avère donc nécessaire pour gérer le niveau de complexité accrue des possibilités de développement économique.

Cependant, la nécessité de faire participer des joueurs multiples s’est traduite par la présence d’une vaste gamme d’intervenants. Les documents examinés montrent qu’à l’heure actuelle le mandat de plus de 20 ministères et organismes fédéraux porte notamment sur le développement économique des Autochtones. Les documents examinés et les personnes interrogées ont d’autre part souligné que les programmes offerts par ces ministères n’ont pas forcément favorisé la collaboration ou contribué à faciliter l’identification des priorités partagées.

Les éléments disponible laissent entrevoir le fait qu’à défaut d’approches horizontales et coordonnées au chapitre du développement économique des Autochtones, il se pourrait que les investissements ne suffisent pas à rendre stratégiques, mieux ciblés et opportuns les efforts déployés, certains projets et propositions financés ne visant qu’un seul aspect de l’aide attendue. Se pose alors le risque que d’autres besoins demeurent non comblés et que les collectivités ne parviennent pas à se préparer à une participation aux perspectives de développement économique. D’autre part, toute approche fragmentée et imparfaite au plan de la coordination exige de façon générale des collectivités et des organisations autochtones qu’elles présentent des demandes multiples et qu’elles répondent à des exigences diversifiées au plan des rapports pour accéder aux fonds nécessaires pour appuyer un projet de développement économique unique. Les collectivités se voient alors imposer un fardeau additionnel quand, dans bien des cas, elles doivent déjà faire de leur mieux avec les capacités limitées qui sont les leurs au plan de la gestion générale de leurs affaires.

S’impose alors un besoin clair et mesurable d’une approche horizontale stratégique qui permettra de faire en sorte que les investissements fédéraux au chapitre du développement économique des Autochtones soient harmonisés afin de maximiser les avantages pour ces derniers. Cette réalité s’appuie par ailleurs sur le Rapport du Comité permanent du Sénat sur les peuples autochtones de 2007 qui reconnaissait la nécessité d’une plus grande coordination avec le gouvernement fédéral et recommandait que celui-ci assume un rôle important pour faciliter la création de partenariats entre les Autochtones et le secteur privé.

L’IPS aide manifestement les collectivités autochtones à se préparer à s’engager sur la voie de perspectives de développement économique régionales complexes. Cette réalité tient largement au processus de collaboration horizontale de l’IPS qui favorise les investissements stratégiques et ciblés. Cependant, la question de la préparation des collectivités à l’égard de la participation économique va au-delà de ce que l’IPS vise actuellement à réaliser. Il importe donc de percevoir la question de la préparation des collectivités de manière plus globale et de continuer d’envisager les besoins identifiés par les collectivités dans le contexte de la planification du développement économique. Par ailleurs, si l’IPS comble un besoin de défragmenter autant que possible les programmes de développement économique par son approche horizontale et axée sur la collaboration, elle doit continuer d’assurer l’harmonisation de ses objectifs et de ses résultats prévus, à titre d’initiative horizontale.

Chevauchements et dédoublements

Du point de vue des programmes économiques, les études de cas et les entrevues menées auprès des principaux répondants présentent l’IPS comme complétant d’autres programmes tout en soulevant le fait que la présence, à la même table, des ministères du gouvernement dans le contexte des initiatives de l’IPS, permet d’abaisser les risques de dédoublement des programmes. Non seulement l’amélioration de la situation au plan des communications entre les ministères du gouvernement fédéral permet-elle aux participants de relever les situations dans lesquelles pourraient éventuellement survenir des dédoublements, mais elle offre également l’occasion de faire en sorte que les projets de l’IPS cadrent avec les autres programmes gouvernementaux et complètent ceux-ci.

D’autres programmes fédéraux visent le développement économique des Autochtones par le biais de la collaboration et des partenariats, sous la forme, par exemple du Programme de préparation des collectivités aux possibilités économiques d’AADNC (soit l’ancien Programme d’opportunités économiques pour les communautés) et du Programme de services de soutien aux communautés.

Il a été établi que le Programme de préparation des collectivités aux possibilités économiques et le Programme de services de soutien aux communautés ne font pas double emploi avec l’IPS, puisque ces deux programmes offrent une approche ciblée à l’égard du financement fondée sur les projets alors que le financement prévu sous le régime de l’IPS vise à combler les écarts que ne comblent pas les programmes existants. Ni le Programme de préparation des collectivités aux possibilités économiques ni le Programme de services de soutien aux communautés n’a recours à une approche horizontale qui vise à faire intervenir de multiples partenaires par le biais d’une approche de guichet unique afin de faciliter la participation des collectivités autochtones aux perspectives de développement économique.

L’évaluation n’a par ailleurs trouvé aucun signe de double emploi entre les compétences fédérales ou provinciales par rapport à l’approche de collaboration horizontale de l’IPS à l’égard du développement économique des Autochtones. Les documents analysés, les études de cas et les entrevues menées n’ont pas permis de relever d’autres exemples de programmes ou d’initiatives qui appuient la participation des Autochtones à l’économie par le truchement d’une approche sous forme de guichet unique, axée sur les partenariats et marquée au sceau de la collaboration.

La Vérification de suivi du développement des capacités d’AADNC, assortie d’une étude de cas de l’IPS, relève le fait qu’il s’agit d’un modèle intéressant qui pourrait être judicieusement appliqué à d’autres aspects du développement des capacités comme au plan de la gouvernance et de la gestion des bandes, de la gestion de l’infrastructure et de la prestation des services.

Par ailleurs, le désir d’examiner le recours à l’approche du guichet unique peut se retrouver dans le projet Pangnirtung : Établir des liens pour les jeunes. Ce projet pilote dirigé par AADNC a été mis sur pied afin de répondre à l’objectif fédéral qui consiste à réduire le fardeau administratif imposé aux bénéficiaires de subventions et de contributions son but étant de mettre en place un modèle de prestation des services et d’exécution des programmes sous forme de guichet unique qui pourrait servir d’outil pour acheminer des fonds aux collectivités du Nord ainsi qu’aux collectivités éloignées.

En effet, plusieurs personnes rencontrées en entrevues et interrogées dans le cadre des études de cas indiquent que l’IPS pourrait devenir un modèle susceptible d’être reproduit, au chapitre de l’établissement des partenariats et de la collaboration et qui pourrait être étendu à d’autres domaines, outre celui du développement économique.

4.1.1 Résultat du programme : Coopération et collaboration entre les partenaires fédéraux et non fédéraux

La question de la coopération et de la collaboration entre les partenaires fédéraux et non fédéraux a été examinée en fonction de deux indicateurs clés, conformément à ce que prévoit la stratégie de mesure du rendement de l’IPS :

• le nombre de lettres d’entente interministérielles et d’autres types d’ententes élaborées dans le cadre de partenariats; et
• les perceptions des intervenants des changements au plan de la compréhension, de la coopération et de la collaboration résultant des partenariats.

L’IPS a engendré de la coopération et de la collaboration entre 15 ministères et organismes fédéraux, dont AADNC, qui interviennent dans les secteurs clés de l’économie ciblés par le programme :

• Affaires autochtones et Développement du Nord Canada
• Industrie Canada
• Initiative fédérale du développement économique dans le Nord de l’Ontario
• Ressources naturelles Canada
• Agriculture et Agroalimentaire Canada
• Emploi et Développement social Canada
• Agence canadienne de développement économique du Nord
• Parcs Canada
• Agence fédérale de développement économique pour le Sud de l’Ontario
• Condition féminine Canada
• Diversification de l’économie de l’Ouest Canada
• Pêches et Océans Canada
• Environnement Canada^{Footnote 5}
• Agence canadienne d’évaluation environnementale
• Agence de développement économique du Canada pour les régions du Québec

Par le truchement des initiatives qu’elle appuie, l’IPS a également connu du succès dans le domaine de la coopération et de la collaboration par l’établissement de partenariats entre de multiples partenaires fédéraux et non fédéraux, avec pour objectif d’appuyer la participation des Premières Nations au développement économique. Dans certains cas, cette collaboration a permis de réaliser des partenariats entre des organisations qui n’avaient jusqu’alors jamais collaboré. Les personnes rencontrées en entrevue ou interrogées dans le cadre des études de cas ont notamment indiqué que l’initiative Cercle de feu de l’IPS, qui date de 2010-2011, avait permis d’établir des partenariats entre le conseil tribal de Matawa, le gouvernement du Canada (AADNC, Ressources naturelles Canada, Agence fédérale de développement économique du Nord de l’Ontario et Emploi et Développement social Canada), le gouvernement de l’Ontario (ministère des Affaires autochtones, ministère du Développement du Nord et des Mines, ministère des Ressources naturelles) et l’industrie (Noront Resources, Cliffs Natural Resources, KWG).

À la lumière des données examinées pour la période allant de 2010-2011 à 2012-2013, le nombre de partenariats et de partenariats uniques pour chacun des secteurs et l’IPS dans son ensemble montre que globalement, cette dernière a mené à l’établissement de plus de 100 partenariats uniques, étant acquis que pour éviter tout dédoublement, les partenariats multiples visant la même entité ne sont comptés qu’une seule fois. La plus forte proportion de ces nouveaux partenariats concerne les secteurs de la foresterie et des mines.

Outre les ententes de partenariat officielles, des partenariats de travail ont été conclus par le biais des processus de gouvernance de l’IPS, par le truchement des groupes de travail interministériels, des groupes de travail régionaux et des équipes de mise en œuvre créés pour les secteurs et les projets de l’IPS

Cependant, bien que le nombre de partenariats offre une représentation quantitative par rapport à laquelle il est possible de mesurer l’atteinte du résultat immédiat Coopération et collaboration entre les partenaires fédéraux et autochtones, il ne nous informe guère sur le niveau et la valeur de la coopération et de la collaboration qui sont survenus. À titre d’exemple, s’il se peut que des partenariats aient été conclus, il est impossible de déterminer clairement s’ils ont mené à une pleine collaboration entre les parties, s’ils ont engendré des avantages pour les collectivités autochtones ou si ceux-ci auraient pu être obtenus sans ces partenariats. Par conséquent, l’IPS pourrait mieux définir ce que signifie le fait de conclure des partenariats au sein d’un secteur et en quoi ces partenariats donnent une indication du rendement.

L’évaluation s’est en outre penchée sur le changement de la perception des intervenants quant à la compréhension, à la coopération et à la collaboration imputables aux partenariats à titre d’indicateurs du niveau de coopération et de collaboration atteint entre les partenaires de l’IPS. Les personnes rencontrées en entrevue ont reconnu de façon pratiquement unanime que les partenariats sont nécessaires pour le développement économique des Autochtones, que l’IPS a entrainé une augmentation du nombre de partenariats et qu’il convient de multiplier le nombre de partenariats, dans l’avenir. Les répondants clés ont souligné que la coopération et que la collaboration se sont accrues au cours de la période couverte par l’IPS, par l’effet de levier, la mobilisation des collectivités, les partenariats et les ententes.

Plus spécifiquement, les intervenants ont indiqué que les partenariats ont accru le caractère légitime des projets pour les collectivités autochtones, l’industrie et les autres ordres de gouvernement. Les entreprises et l’industrie étaient plus disposées à participer aux projets qui comptaient déjà des partenaires fédéraux. Ce niveau de légitimité accrue a facilité l’obtention des fonds et rehaussé les chances de réussite de projets spécifiques de l’IPS. Il convient cependant de souligner que malgré l’avis positif des intervenants, l’analyse documentaire ou l’examen des documents n’a permis de relever aucun indice additionnel permettant de confirmer que les partenariats augmentent les chances de réussite des projets de développement économique au sein des collectivités autochtones.

Les répondants clés ont également souligné que la coopération et la collaboration rehaussées, plus particulièrement par le truchement des groupes de travail de l’IPS, s’étaient traduites par une meilleure communication et une plus grande capacité de relever les occasions comme d’éliminer les chevauchements éventuels. Ils ont également souligné que les groupes de travail de l’IPS avaient démontré aux ministères qui n’avaient pas traditionnellement la responsabilité de promouvoir le développement économique des Autochtones que s’offrait en fait à eux un rôle important à jouer. La participation d’un plus grand nombre de ministères est perçu comme un aspect positif de l’IPS, puisque le gouvernement ne peut continuer de travailler de manière « isolée » et que s’impose une approche plus coordonnée pour appuyer les collectivités autochtones. Au vu des réductions budgétaires frappant les gouvernements de l’ensemble du Canada, les partenariats seraient plus importants que jamais pour continuer de fournir des services avec des ressources moindres.

Cependant, malgré les exemples positifs de coopération et de collaboration entre les partenaires fédéraux ainsi qu’entre les partenaires fédéraux et non fédéraux, les progrès ont été freinés par une communication déficiente entre l’IPS, les ministères fédéraux et les collectivités autochtones. Plus spécifiquement, le personnel de l’intérieur comme de l’extérieur d’AADNC souligne avoir consacré une bonne partie de leur temps à informer les autres de l’IPS, du fait que le programme et que son mode de fonctionnement n’étaient pas suffisamment bien connus. Certaines tentatives de susciter des partenariats utiles ont abouti à l’échec du fait de cette communication déficiente. Dans le cas d’une initiative de l’IPS, les promoteurs du projet n’ont appris le rôle que jouerait le nouveau Sous-comité des directeurs généraux responsables des investissements que peu de temps avant l’échéance de production de leur demande de 2013-2014, ce qui leur a causé des difficultés.

Les difficultés de communication ont également été relevées dans le cadre de l’examen de la gouvernance mené par Patterson Creek Consulting, en 2011. L’examen a souligné qu’à l’époque, le Comité fédéral de coordination n’avait pas élaboré de stratégie en matière de communication et qu’en conséquence, l’examen de la gouvernance avait recommandé la création d’un sous-comité des communications et du marketing formé de directeurs généraux chargé de régler le problème. Cependant, certains répondants clés ont souligné qu’il avait fallu attendre très longtemps pour que les documents de communication ne soient préparés.

Enfin, les entrevues menées dans le cadre des études de cas ont relevé une difficulté au plan de la propriété en ce qu’elle s’applique à la coopération et la collaboration entre les partenaires. Ces études montrent que les autres ministères du gouvernement fédéral estiment que l’IPS « appartient » à AADNC et qu’elle ne présente pas véritablement de caractère horizontal. De surcroît, les collectivités autochtones ne considèrent pas que l’IPS offre la possibilité d’établir des partenariats à égalité avec le gouvernement en soulignant la représentation minimale des Autochtones au sein de la structure de gouvernance. Certains répondants soulignent que l’élaboration des plans de travail annuels souffre d’un véritable manque de partenariat et de collaboration; ils estiment que même lorsque les plans de travail sont élaborés à la suite de consultations poussées avec les collectivités, le gouvernement fédéral en vient ultimement à en réduire la portée.

4.1.2 Résultat du programme : Exigences gouvernementales simplifiées en ce qui concerne les demandes, la surveillance et les rapports (guichet unique)

La question de l’obtention du résultat du programme Exigences gouvernementales simplifiées a été examinée du point de vue des demandes, de la surveillance et des rapports (c.-à-d. l’approche du guichet unique) en fonction de trois indicateurs, conformément à ce que prévoit la stratégie de mesure du rendement de l’IPS :

• le nombre d’initiatives dans le cadre desquelles la formule du « guichet unique » a été appliquée;
• la perception des intervenants quant au fardeau administratif des projets de l’IPS par rapport aux autres initiatives faisant intervenir plusieurs ministères; et
• la perception des intervenants quant à la valeur ajoutée du volet du guichet unique de l’IPS.

Selon les documents examinés, l’IPS devrait présenter un caractère différent de celui du processus habituel de financement et d’approbation prévoyant la présentation d’une demande.

L’IPS affecte les fonds sur la base des plans de travail élaborés conjointement avec les collectivités autochtones, les ministères du gouvernement fédéral et les autres partenaires dans le cadre d’une approche de guichet unique pour l’accès aux fonds par les collectivités bénéficiaires, ainsi que pour les fins des rapports. L’objectif poursuivi est un processus de détermination des occasions mieux coordonné qui supprime la nécessité, pour les clients, de s’adresser à de nombreux ministères et de faire intervenir plusieurs programmes fédéraux qui se préoccupent du développement économique des Autochtones, lorsqu’ils tentent de mettre de l’avant des projets spécifiques. Cette approche coordonnée doit également se traduire par une harmonisation des processus de surveillance et de rapports de même que par la gestion des ententes financières entre les partenaires concernés.

L’évaluation a permis de conclure que l’adoption de l’approche du guichet unique de l’IPS présente un caractère très limité. Selon les données et les études de cas examinées, seulement deux des quatorze initiatives de l’IPS font actuellement appel à l’approche du guichet unique soit l’initiative de développement de la foresterie et de la biomasse dans les Territoires du Nord-Ouest et l’Initiative de diversification des pêches commerciales de l’Atlantique. Dans le cas de l’initiative de développement de la foresterie et de la biomasse dans les Territoires du Nord-Ouest, le financement alloué par l’IPS à AADNC et à Ressources naturelles Canada, en même temps que les fonds provenant de l’Agence canadienne de développement économique du Nord relevaient tous d’un accord de contribution conclu entre cette dernière et le gouvernement des Territoires du Nord-Ouest cette situation étant en grande partie imputable à la persistance du personnel des deux ministères.

Dans l’ensemble, les répondants ont estimé que les situations dans lesquelles l’approche du guichet unique avait été mise en œuvre avaient très largement profité aux clients et que cette approche représentait, dans l’ensemble, un modèle idéal. Dans les cas où les promoteurs de projets ne sont pas parvenus à mettre intégralement en œuvre une approche de guichet unique, ceux-ci ont pu en intégrer certains aspects, comme l’adhésion à des conditions communes. Plusieurs répondants ont souligné que l’IPS leur avait permis de travailler en plus étroite collaboration avec les clients ainsi qu’avec les autres ministères et que cette meilleure collaboration présentait des avantages. Malgré les défis inhérents à la mise en œuvre de l’approche du guichet unique, les répondants ont indiqué qu’ils croyaient que celle-ci mènerait à une réduction du fardeau administratif et que cette réduction profiterait principalement aux partenaires des projets que sont les clients.

Ont également été relevés des exemples de simplification des rapports et de l’administration. À titre d’exemple, le gouvernement des Territoires du Nord-Ouest soumet un rapport annuel aux trois ministères fédéraux (Agence canadienne de développement économique du Nord, Ressources naturelles Canada et AADNC) qui appuient l’initiative de développement de la foresterie et de la biomasse des Territoires du Nord-Ouest. En outre, dans l’accord tripartite conclu par l’IPS avec la province de l’Ontario dans le cadre de l’initiative Cercle de feu, la province a recours aux formulaires de l’Initiative pour les demandes et les rapports. Cependant, il a été impossible de réduire véritablement le fardeau au plan de l’administration et des rapports, à grande échelle. En fait, certaines organisations partenaires affirment que le fardeau administratif demeure lourd et qu’il occupe une partie trop importante du temps du personnel affecté aux programmes.

Bien que les personnes interrogées dans le cadre des études de cas et que les principaux informateurs se soient montrés généralement positifs à l’égard de l’objectif que représente l’approche du guichet unique, ils ont néanmoins relevé un certain nombre de difficultés.

L’un des obstacles notés tient au caractère imprévisible et à court terme du financement des projets de l’IPS. Si les projets sont dotés d’ententes de financement pluriannuelles, leurs plans de travail annuels doivent néanmoins être approuvés tous les ans. En ce qui concerne les projets visés par une étude de cas, les répondants de l’organisation, du gouvernement fédéral et des Premières Nations ont affirmé que le manque d’accès à un financement stable constituait un obstacle. L’un d’entre eux a évoqué, à titre d’exemple, la difficulté que représente le fait de constituer une organisation durable lorsque les employés ont tous des contrats de courte durée.

Les restrictions quant à la façon dont le financement accordé sous le régime de l’IPS peut être utilisé ainsi que le manque de souplesse au plan du rééchelonnement des affectations représentent également des facteurs limitants du fait que les collectivités et les organisations disposent de peu de latitude pour s’adapter à l’évolution de la situation. La planification financière de projets de développement régional complexes nécessite que l’on puisse faire preuve de souplesse puisqu’il est impossible de prévoir toutes les éventualités associées à un plan de travail annuel. À titre d’exemple, plusieurs répondants ont indiqué qu’ils avaient sous-estimé le temps nécessaire pour le volet de la mobilisation communautaire de leurs projets. En effet, mobiliser comme il se doit les collectivités et obtenir leur soutien à l’égard du projet ont pris plus de temps que prévu, ce qui avait retardé leurs projets et créé un certain nombre de difficultés au plan de rééchelonnement des fonds. Les répondants étaient d’avis qu’une plus grande souplesse au plan du rééchelonnement des fonds leur permettrait de s’adapter à des problèmes imprévus tels que ceux-ci en plus de continuer de gérer efficacement leur projet.

Plus particulièrement, la formule du guichet unique requiert un changement au niveau de la culture du gouvernement ainsi qu’un changement quant à la façon dont les ministères travaillent ensemble. Les répondants ont souligné que la culture gouvernementale actuelle présente un caractère cloisonné alors que chaque ministère se préoccupe de son propre mandat et de ses propres ressources lorsqu’il entreprend un projet. Si l’IPS offre une approche plus globale et plus axée sur la collaboration, les ministères hésitent tout de même à fusionner leurs ressources humaines et financières à celles d’autres organisations, en plus de mal connaître les mécanismes nécessaires pour y parvenir. Le scepticisme dont font preuve les ministères quant à l’utilisation de ressources collectives et la confusion qui entoure les mécanismes de collaboration de l’IPS contribuent à la lenteur de l’adoption de l’approche du guichet unique.

Le manque de compréhension et de connaissance constitue une autre difficulté, laquelle peut par ailleurs expliquer le scepticisme que l’on vient d’évoquer. Les ministères se montrent réticents à la perspective de transférer leurs propres fonds à l’IPS pour une multitude de raisons. Il semblerait que les mécanismes légaux contractuels permettant aux autres ministères d’utiliser les pouvoirs de l’IPS aient été mal communiqués. Plus spécifiquement, les personnes rencontrées en entrevue ont évoqué la confusion qui règne entre les ministères et au sein de ceux-ci quant au fonctionnement du financement sous un régime de guichet unique, à la reddition de comptes, aux résultats et aux mesures nécessaires, aux conditions ainsi qu’à la façon dont le projet respecterait les différents mandats ministériels. Certains ministères ont tenté de faire en sorte que leur travail cadre avec l’esprit de collaboration souhaité de l’IPS en réalisant des projets ou des programmes en étroite consultation avec d’autres. Cependant, ils ne sont pas pour autant disposés à s’engager fermement dans un régime de guichet unique. Les ministères qui souhaitent adhérer à l’IPS ont, de manière générale, l’intention d’unir leurs forces pour financer les projets. Cependant, il peut s’avérer difficile d’obtenir l’information nécessaire au sujet de l’approche du guichet unique et l’approbation d’un tel mécanisme de financement peut se buter à une certaine résistance. En outre, dans un contexte de réduction du déficit, les ministères hésitent à transférer des fonds à un autre ministère.

Plusieurs idées fausses limitent la mesure dans laquelle l’approche du guichet unique peut être employée à plus large échelle et illustrent le manque de compréhension concernant l’approche en matière de financement. Les ministères qui démontrent une forme quelconque de coopération avec l’IPS ont donc généralement recours à leurs propres autorisations pour appuyer les organisations et les collectivités autochtones plutôt que les autorisations courantes de l’IPS, qui sont plus souples. Plusieurs répondants ont évoqué les critères de financement ministériel spécifiques qui doivent être respectés et qui les empêchent de s’engager sur la voie du guichet unique. Plus spécifiquement, si ce n’est du cas de l’initiative de développement de la foresterie et de la biomasse, les organismes de développement régionaux contactées dans le cadre des études de cas ont affirmé qu’il serait difficile voire impossible, pour eux, de s’appuyer sur les autorisations de l’IPS pour transférer leurs fonds à un autre ministère. Un répondant de l’un de ces organismes a souligné qu’ils devaient toujours appliquer leurs propres critères au développement économique des Autochtones, ce qui limite les possibilités. Les répondants ont en outre souligné que des fonds ne peuvent être accordés sans savoir qu’ils seraient utilisés conformément à ce que prévoient les exigences ministérielles en matière de subventions et de contributions. Cependant, comme les ministères et les organismes ont approuvé les conditions communes de l’IPS, ils ont, dans les faits, la capacité de financer les projets selon l’approche du guichet unique, même si celle-ci ne concorde pas avec leurs autorisations ministérielles habituelles. Les ministères qui participent à l’IPS ne semblent pas, pour la plupart, être au courant de cette information.

Enfin, l’évaluation a constaté qu’il s’est avéré difficile d’obtenir, de la part de certains ministères du gouvernement fédéral, qu’ils adhèrent à l’IPS et qu’ils y participent. Les répondants ont souligné que dans certains cas les ministères craignent que quelqu’un d’autre obtienne le « crédit » des projets conjoints entrepris en vertu de l’IPS. La réussite des partenariats de l’IPS souffre également des obstacles structuraux que l’on retrouve au sein des ministères. Plus spécifiquement, les répondants ont souligné que certains ministères « ne veulent pas changer » et ne souhaitent pas financer des projets qui sortent de leur cadre de financement habituel. Enfin, les différentes structures décisionnelles qui caractérisent les ministères fédéraux limitent la capacité de ces derniers de conclure des partenariats. À titre d’exemple, dans certains ministères, la prise de décisions et les autorisations en matière de financement relèvent du sous-ministre ou du ministre tandis que dans d’autres ministères, ces pouvoirs incombent aux directeurs généraux. Les décisions sont donc prises à des moments différents par des ministères différents, ce qui entraîne des retards et pose d’autres difficultés aux partenariats.

Outre cette information déficiente, il importe de souligner une inquiétude exprimée par les répondants au sujet du fort taux de roulement des sous-ministres adjoints, des directeurs généraux et des directeurs responsables de l’IPS, puisque des efforts renouvelés doivent donc être engagés pour « convertir », les nouveaux arrivants à la valeur que représente l’approche du guichet unique de l’IPS. Les répondants ont indiqué qu’il demeure nécessaire de mener à bien un processus d’éducation qui permettrait de corriger ces idées fausses et de combler ces lacunes, au plan des connaissances. En outre, pour changer la perception selon laquelle l’IPS « appartient» à AADNC, les répondants ont évoqué la nécessité de compter sur un soutien accru du Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada afin d’inciter à l’adoption de l’approche du guichet unique et d’engager des efforts plus coordonnés au niveau fédéral.

4.1.3 Mobilisation, par les collectivités autochtones, des membres, des partenaires et des intervenants à l’égard des initiatives de développement régionales complexes

L’évaluation a examiné la question de la mesure dans laquelle le programme est parvenu à atteindre le résultat suivant : mobilisation, par les collectivités autochtones, des membres, des partenaires et des intervenants à l’égard des initiatives de développement régionales complexes en s’appuyant sur deux indicateurs clés, conformément à ce que prévoit la stratégie de mesure du rendement de l’IPS :

• le nombre de protocoles d’entente/d’ententes sur les répercussions et les avantages, d’ententes contractuelles ou d’autre nature établis ou en voie de négociation entre les collectivités autochtones et les partenaires du secteur public ou privé; et
• les perceptions des intervenants quant à l’engagement des collectivités autochtones et du secteur privé à l’égard des initiatives de développement économique.

À partir des données disponibles pour la période allant de 2010-2011 à 2012-2013, les 14 initiatives suivantes ont été passées en revue^{Notes en bas de page 6} :

Des progrès modestes ont été réalisés pour ce qui est d’aider les collectivités autochtones à mobiliser les membres, les partenaires et les intervenants à l’égard d’initiatives de développement régionales complexes, tout particulièrement par le biais d’ententes contractuelles sous forme de protocoles d’entente et d’ententes sur les répercussions et les avantages.

À titre d’exemple, les études de cas ont démontré que l’IPS avait donné les résultats suivants :

• l’initiative de développement de la foresterie et de la biomasse, lancée par le gouvernement des Territoires du Nord-Ouest, a mené à la conclusion, entre celui-ci et une coentreprise appartenant aux Premières Nations et aux Métis, d’une entente de gestion forestière en 2014;
• la First Nations Power Authority a conclu des ententes avec SaskPower en vue de produire 30 MW d’énergie électrique (une entente reste à finaliser);
• concernant l’initiative du Cercle de feu, les répondants ont indiqué que le soutien de l’IPS avait permis aux chefs des communautés d’engager des négociations avec le gouvernement de l’Ontario au sujet de l’infrastructure des collectivités éloignées et que certaines de ces collectivités avaient réalisé d’importants progrès sur la voie de la conclusion d’ententes sur les répercussions et les avantages; et
• au Québec, l’Initiative Trésor du Nord a aidé deux collectivités autochtones à négocier avec succès des ententes sur les répercussions et les avantages. D’autres collectivités profitent d’appuis en marge des négociations qui ont été engagées avec des sociétés minières, à l’égard de deux autres projets.

Les personnes interrogées dans le cadre des études de cas ont souligné des situations particulières dans lesquelles l’IPS avait permis d’accroître la mobilisation des collectivités et du secteur privé au sujet du développement économique :

• Dans l’une de ces situations, l’IPS est parvenue à gérer des différends entre une collectivité autochtone et une mine locale au sujet d’une entente sur les répercussions et les avantages existante, ce qui avait mené à un partenariat renouvelé.
• La First Nation Power Authority a également signé une entente avec SaskPower qui définit un processus d’établissement des possibilités de production d’énergie électrique pour les Premières Nations afin de veiller à ce que les collectivités qui disposent de niveaux de capacité variables en viennent à une entente satisfaisante avec l’entité provinciale responsable du service public visé.
• Dans l’initiative du Cercle de feu, le financement de l’IPS a permis à un conseil tribal d’obtenir des avis juridiques et de la formation en vue de la conclusion d’accords d’exploration.

L’IPS a en outre axé ses efforts sur les préparatifs nécessaires pour permettre aux collectivités autochtones de négocier de manière satisfaisante des ententes ultérieures. À titre d’exemple, une initiative actuelle de l’IPS vise principalement la planification des collectivités avec pour objectif de définir clairement les besoins de ces dernières en vue de jeter les bases des négociations futures. De cette façon, les collectivités devraient être mieux positionnées pour négocier des ententes sur les répercussions et les avantages qui correspondent fidèlement à leurs besoins plutôt que de viser particulièrement certains avantages spécifiques limités.

Plusieurs répondants ont cependant estimé qu’il y aurait lieu, dorénavant, d’accorder plus d’importance à la conclusion de partenariats avec le secteur privé. Ceux-ci estiment que jusqu’à présent, l’IPS s’est principalement attardée aux partenariats entre les ministères du gouvernement fédéral et que, si une telle stratégie revêt de l’importance, il y aurait lieu de consacrer des efforts pour augmenter le nombre de partenaires du secteur privé qui participent aux projets de l’IPS.

4.1.4 Résultats du programme : Les collectivités autochtones sont prêtes à participer aux perspectives de développement économique

La question de l’atteinte du résultat du programme a été examinée, selon ce que prévoit la stratégie de mesure du rendement de l’IPS, en :

• relevant les indices de capacité de participation accrue des communautés (p. ex. formation ou mentorat des Autochtones, création de nouveaux partenariats commerciaux, production et mise en œuvre de plans d’affaires et élaboration de stratégies d’approvisionnement).

Dans l’ensemble, l’information montre qu’en intervenant à l’égard du développement des capacités et de la préparation des collectivités par des investissements stratégiques et ciblés, l’IPS a progressé sur la voie de l’atteinte de cet objectif.

Les documents examinés révèlent que l’une des principales difficultés pour assurer la préparation des collectivités autochtones tient au manque général de capacité dans les collectivités, qu’il s’agisse du recrutement de travailleurs compétents, des compétences en gestion, de la capacité technique des responsables communautaires ainsi que d’une connaissance et d’une compréhension plus approfondies du processus associé aux projets de développement et à leurs avantages à long terme. Le document de référence du secteur de l’énergie, qui date de mars 2011, révèle que certaines collectivités disposent des ensembles de compétences requises au niveau des métiers, du leadership et de la capacité technique par rapport aux aspects que sont l’énergie renouvelable, le développement durable, la mobilisation et la planification de projet^{Notes en bas de page 7}.

Dans les études de cas ainsi que dans les entrevues, les répondants ont continué de réclamer que des efforts soient consacrés au renforcement des capacités en mobilisation ainsi qu’au développement des compétences et au leadership dont les collectivités autochtones ont besoin participer plus activement au développement économique. Elles seraient de cette façon en mesure de gérer elles-mêmes les processus économiques plutôt que de laisser un promoteur les gérer pour elles, au risque de ne pas tenir compte de leurs intérêts.

Un examen des données montre que la majorité des activités engagées en vertu des initiatives visaient le développement et la mise en œuvre de partenariats, de plans d’affaires et de stratégies d’approvisionnement, ces activités étant suivies d’activités de mobilisation et de formation tant pour les corps de métier que pour les cadres.

Les rapports d’étape internes évoquent constamment les efforts et les progrès réalisés pour parvenir à mobiliser les partenaires et à développer des relations, ce qui renvoie au caractère permanent de cette activité en particulier qui représente un pilier de toutes les initiatives de l’IPS. Jusqu’à présent, 103 partenariats uniques ont été créés pour l’ensemble des initiatives. La collaboration des intervenants, y compris des organisations autochtones, a contribué à relever une multitude de besoins au chapitre des capacités à différents niveaux en plus de fournir des activités de formation et de mobilisation aux secteurs cibles, notamment au chapitre du développement des compétences dans les métiers, des compétences et de la formation en matière de gestion, de la formation au niveau de la sensibilisation aux réalités culturelles, de la formation en matière de négociation ainsi que du soutien et des conseils en rapport avec l’élaboration et la mise en œuvre des plans d’affaires.

Pour les 19 initiatives engagées sous le régime de l’IPS, près de 300 rapports d’activités visant la détermination des besoins et l’augmentation de la capacité des organisations autochtones à tirer parti de l’IPS ont été relevés.

Les efforts de collaboration des partenariats se sont traduits par une meilleure capacité des cadres ainsi que des travailleurs qualifiés dans les collectivités. Les entrevues et les études de cas associées aux initiatives qui ont été menées à bien démontrent que la capacité a bel et bien augmenté. À titre d’exemple, l’Initiative de diversification des pêches commerciales de l’Atlantique a créé des équipes de soutien à l’expansion des entreprises afin de doter les collectivités autochtones intéressées d’une capacité en matière de développement des affaires, au plan technique. Celles-ci ont aidé les collectivités à élaborer des propositions, à définir des stratégies d’approvisionnement ainsi que des stratégies commerciales en plus de créer plusieurs nouvelles entreprises, d’en développer d’autres et de créer 250 nouveaux emplois pour les collectivités touchées. La First Nation Power Authority produit également des résultats positifs qui ont été particulièrement soulignés par les répondants à titre de parfait exemple de renforcement des capacités. Les collectivités susceptibles d’en tirer parti ignoraient, à l’origine, comment s’y prendre pour participer à ce projet de production d’énergie électrique. Cependant, la First Nation Power Authority a créé un mécanisme de négociation d’ententes et d’éducation communautaire sur le secteur de la production d’énergie électrique. Les collectivités ont ainsi pu obtenir l’information et acquérir la capacité nécessaire pour participer à des perspectives de développement économique plus importantes.

Ces résultats positifs obtenus en marge des premières initiatives semblent encourageants pour les initiatives plus récentes qui entreprennent à peine leur stratégie de mobilisation et de renforcement des capacités. Le projet d’exploitation du gaz naturel liquéfié en Colombie-Britannique fait actuellement l’objet d’une stratégie de mobilisation qui permettra d’augmenter le niveau de sensibilisation en plus d’informer les collectivités quant aux possibilités d’utilisation de cette ressource. Comme ce fut le cas par le passé, cette initiative sera suivie d’évaluations de la faisabilité et des besoins afin de relever les lacunes au plan de la capacité et d’éclairer les stratégies commerciales et en matière de formation. Une autre initiative, celle du Cercle de feu s’est également principalement préoccupée du renforcement des capacités pour accroître la capacité des collectivités à participer à des discussions avec les compagnies minières et le gouvernement fédéral, en plus d’augmenter les capacités et la mobilisation au plan de l’environnement.

Cependant, si la planification et la mise en œuvre des stratégies et des plans d’affaires sont essentielles au développement économique, il ne faut pas en conclure pour autant que ces facteurs doivent être perçus comme des indicateurs du niveau de préparation des collectivités. Il serait également risqué de considérer les plans d’affaires comme un indicateur, car à chaque initiative correspond un plan d’affaires visant à définir les compétences et les domaines d’intérêt. Pour la plupart des initiatives, il a été possible de discuter des plans d’affaires. Dans d’autres cas, les discussions ont porté sur les stratégies d’approvisionnement et sur leur mise en œuvre. Cela dit, toutes visaient généralement le développement des compétences et la mobilisation. Un indicateur plus valide pourrait donc s’avérer nécessaire.

La majorité des initiatives ont démontré les efforts considérables requis avant que de nombreuses collectivités soient même prêtes à entreprendre la planification nécessaire au plan commercial et au niveau de l’approvisionnement. Pour ces activités, il faut pouvoir compter sur une collectivité épanouie qui est disposée à s’engager à l’égard des activités de développement à plus long terme et qui possède certaines compétences, au niveau de sa main-d’œuvre et de ses responsables. Il faut par ailleurs compter sur une forte adhésion de la part des collectivités ainsi que sur leur compréhension du déroulement du processus et de ce qu’il recèle pour elles. Dans ce contexte, il pourrait être plus approprié de déterminer le niveau de préparation des collectivités par le truchement des facteurs préalablement évoqués et de s’appuyer sur ceux-ci comme les initiatives l’ont fait, plutôt que d’élaborer des plans d’affaires et des stratégies d’approvisionnement.

Enfin, dans les études de cas, les complications que le développement économique peut présenter pour les collectivités à problèmes ont été évoquées. En effet, une augmentation soudaine du développement économique et des revenus peut engendrer une augmentation de la toxicomanie et de la consommation d’alcool, se traduire par des pertes d’emplois en plus d’avoir des répercussions néfastes sur l’éducation des enfants^{Notes en bas de page 8 Notes en bas de page 9}. D’autre part, une augmentation des possibilités d’emplois peut se traduire par une réduction de la fréquentation scolaire ainsi que par une multitude de préparations à la carrière non liées aux compétences associées au développement économique sectoriel (c.-à-d. pêches, mines, foresterie, etc.)^{Notes en bas de page 10}. D’autres recherches montrent que, du fait d’une mauvaise compréhension du domaine de la gestion des finances, les leaders des communautés autochtones pourraient avoir de la difficulté à gérer convenablement les nouvelles ressources économiques, ce qui provoquerait des difficultés à long terme au niveau de la collectivité et entrainerait des pertes d’investissements^{Notes en bas de page 11}.

Au vu de ce qui précède, l’une des conclusions des études de cas suggère que l’on envisage de réaliser une évaluation des préoccupations sociales actuelles lors de la détermination de la prospérité économique en plus de mettre éventuellement en place des programmes et/ou des mesures pour s’assurer de minimiser les répercussions négatives. Une telle mesure pourrait aider les communautés à maintenir un niveau de prospérité économique après que l’IPS ait cessé de réaliser des investissements et d’encadrer le développement économique des collectivités autochtones en cause.

L’évaluation reconnaît cependant que, puisque plusieurs de ces initiatives de l’IPS en sont à l’étape de leur élaboration, il reste à accomplir énormément de travail fondamental avant que les collectivités soient pleinement préparées à participer à la multitude d’occasions de développement économique disponibles. Cependant, dans l’ensemble, l’information disponible montre que l’IPS a réalisé des progrès sur la voie de la préparation des collectivités autochtones à participer aux perspectives de développement économique mais qu’il convient d’étudier de manière plus approfondie les renseignements relatifs au rendement recueillis.

4.1.5 Résultat du programme : Les investissements fédéraux au chapitre du développement économique autochtone sont harmonisés

L’atteinte de ce résultat du programme, selon ce que prévoit la stratégie en matière de mesure du rendement de l’IPS, a été examinée :

• en fonction des indications d’harmonisation (p. ex. élaboration/mise en œuvre de plans de travail exhaustifs)

Les propositions disponibles pour 12 des initiatives incluent la définition des objectifs généraux, les partenaires actuels, les fonds reçus de l’IPS, l’affectation estimée des fonds de l’IPS pour chacune des activités prévues ainsi que la structure de gouvernance indépendante des initiatives, qu’elle soit planifiée ou existante.

Un examen du processus montre qu’une fois que les propositions sont approuvées, un plan de travail exhaustif définit les principaux intervenants — y compris les organisations fédérales et non fédérales, ainsi que les activités de lancement (c.-à-d. mobilisation, formation, stratégies d’approvisionnement et négociations), qui doivent cadrer avec l’objectif général (c.-à-d. nouvelles entreprises autochtones ou entreprises autochtones plus développées voire autres perspectives de développement économique concrétisées).

Les rapports d’étape et les résumés témoignent des investissements et des progrès considérables qui ont été réalisés aux premières étapes des plans de travail. Les plans de travail de ces initiatives, approuvés en 2013, étaient fréquemment scindés en parties constitutives, ou activités; rien ne permettait de préciser le nombre de plans de travail et de projets existants. Les sommaires des projets et les tableaux présentant les dépenses fournissaient de l’information sur 15 initiatives, de 2010-2011 à 2012-2013; de ce nombre, deux ont été renouvelées et renommées l’année suivante tandis que deux autres n’ont reçu des fonds que pour les efforts préliminaires réalisés sur une période d’un an.

Il importe de souligner que les projets n’étaient pas d’un « type » unique et que certains intégraient des objectifs qui présentaient un niveau variable d’interrelation (c.-à-d. qu’à un projet peut correspondre toute combinaison d’activités en matière de participation, d’analyse de la faisabilité, de renforcement des capacités, de recherche et d’approvisionnement). En outre, comme les rapports d’étape et les résumés de projets sont présentés différemment, les valeurs suivantes ne doivent être considérées que comme des estimations.

Les structures de gouvernance élaborées par les initiatives visent à faciliter l’harmonisation et incluent des comités directeurs et des groupes de travail interministériels. Les groupes de travail rassemblent les ministères fédéraux et provinciaux, le secteur privé ainsi que les organisations autochtones et contribuent à faire en sorte que les gestes posés par ces partenaires cadrent avec les objectifs de l’IPS. À titre d’exemple, un examen des documents de l’initiative du Cercle de feu montre que la structure de gouvernance coordonne les mesures et les investissements de 12 ministères et organismes partenaires. Les équipes de soutien à l’expansion des entreprises autochtones de l’Initiative sur la participation des Autochtones à l’aquaculture sont également un bon exemple. Elles ont assuré le soutien permanent des investissements et fournissent des services de développement des affaires aux entrepreneurs autochtones qui souhaitent avoir recours à l’expertise des équipes de soutien à l’expansion des entreprises pour former ou améliorer leur entreprise. L’initiative de la Fosse du Labrador prévoit également la mise sur pied d’un comité directeur formé de trois sous-comités dont chacun se préoccupe d’un objectif particulier lié au but ultime que représente le développement économique des Autochtones. D’autres initiatives indiquent qu’une structure de gouvernance a été élaborée ou est prévue et qu’elle prendra en charge et coordonnera les activités liées au plan de travail, comme les négociations liées à l’infrastructure, les ateliers et les forums pour contribuer aux programmes de formation et de compétences liés au secteur.

En règle générale, l’examen des documents, les entrevues et les rapports d’étape permettent de croire que les investissements fédéraux sont harmonisés. Cependant, peu de données quantitatives viennent appuyer les preuves qualitatives et à caractère largement anecdotiques. Bien que les plans de travail aient fourni certains éléments d’information (y compris au titre des sommes fournies par les partenaires, des sommes estimées consacrées aux activités sous le régime de l’IPS, des détails des groupes de travail au plan de leur objet et de leurs priorités ainsi que des domaines de concentration des ministères), cette information n’était pas disponible de manière uniforme ou ne présentait pas, pour toutes les initiatives, le même niveau de détail. Dans les faits, aucune analyse approfondie n’a encore été effectuée afin de définir plus clairement le niveau d’harmonisation avec le développement économique des Autochtones.

Idéalement, les renseignements détaillés concernant les fonds transférés des ministères et l’endroit où ces sommes sont véritablement engagées (par rapport aux activités) devraient être définis de manière à intégrer des paramètres permanents de mesure du niveau d’harmonisation.

À cette étape-ci, il pourrait ne pas être judicieux de s’appuyer sur l’élaboration ou la mise en œuvre d’un plan de travail exhaustif à titre d’indicateur du niveau d’harmonisation avec les objectifs ministériels. Des plans de travail spécifiques sont rarement produits tandis que des détails généraux sont plutôt fournis au sujet des efforts engagés pour augmenter la capacité liée à l’initiative. Il serait plutôt nécessaire de modifier les exigences en matière de rapports pour tenir compte de cet indicateur. Des détails spécifiques définissant un plan de travail, dont les activités correspondantes seraient répertoriées, au même titre que seraient précisés le rôle de chacun des partenaires, les fonds qui y ont été contribués et la nature des besoins que visent à combler les activités permettraient de fournir une information plus claire sur les activités relatives aux projets, en plus de fournir des données plus pertinentes sur différents domaines d’analyse, en vue d’une évaluation ultérieure.

4.1.6 Résultat du programme : Les collectivités autochtones profitent des partenariats et des investissements stratégiques fédéraux

Du fait des capacités existantes de nombreuses collectivités autochtones, plusieurs initiatives ont dû « partir de zéro » pour bien préparer les collectivités autochtones à s’engager sur la voie du développement économique. À cet égard, de nombreuses collectivités ont profité de l’IPS, bien qu’elles n’aient peut-être pas encore tiré véritablement parti de possibilités de développement économique spécifiques ou que des entreprises n’aient pas encore été lancées ou développées. Dans bien des cas, l’avantage tient plutôt au développement qui a été fait pour aider celles-ci à être prêtes à s’engager sur la voie des perspectives de développement économique.

Les données examinées montrent qu’au total, 489 collectivités ont participé à des initiatives de 2010-2011 à 2013-2014. Au cours de cette période, 103 partenariats distincts entre des collectivités et des organismes privés au même titre que des organisations fédérales et non fédérales ont été créés. Le nombre et la valeur exacts des perspectives de développement économique qui ont pu être concrétisées au cours de cette période restent inconnus, tout particulièrement du fait que l’IPS en est toujours à ses débuts.

Au total, 310 rapports font état de progrès sur la voie de possibilités d’affaires autochtones nouvelles ou élargies au sein des collectivités autochtones : analyses de faisabilité, rapports de négociation et de collaboration visant des possibilités d’affaires, évaluations d’inventaire, achats d’équipement, évaluations des approvisionnements et des possibilités, propositions et plans d’affaires, activités de développement des ressources ouvrant de nouvelles perspectives d’affaires, conseils et mesures de soutien offerts aux collectivités autochtones afin de les rendre plus concurrentielles. Chacune de ces activités peut être transformée en avantages pour les collectivités autochtones, puisqu’elles favorisent un meilleur partage des connaissances et rehaussent les compétences et les capacités des membres de ces collectivités, celles-ci pouvant être appliquées au développement des collectivités ou à d’autres possibilités.

Du fait que plusieurs des collectivités en sont toujours aux premières étapes du développement de leurs initiatives, il n’existe pour l’heure aucune précision quant aux possibilités qui ont pu se réaliser. Cependant, l’une de ces initiatives a permis de fournir des détails plus spécifiques sur de nouvelles entreprises ou des entreprises qui ont vu leurs activités s’étendre. Dans le cadre de l’Initiative de diversification des pêches commerciales de l’Atlantique, il a été possible de répertorier 27 entreprises qui ont pu en profiter, que leurs activités se soient étendues ou qu’elles aient simplement été lancées. Deux cent cinquante nouveaux emplois ont par ailleurs été créés, 31 postes existants étant conservés. Il est très certainement souhaitable que d’autres initiatives engagées sous le régime de l’IPS se dotent de mécanismes de collecte de l’information qui permettent de produire ce type de rapport pertinent.

Puisque l’IPS a contribué une partie de l’investissement total à l’égard de ces projets, il est impossible de déterminer précisément le rendement exact pour l’Initiative. Toutefois, l’Initiative de diversification des pêches nationales de l’Atlantique, les initiatives visant le tourisme et le secteur des mines en Colombie-Britannique, le projet hydroélectrique du cours inférieur du fleuve Churchill et l’initiative de la First Nation Power Authority produisent ensemble des recettes d’environ 2,2 milliards de dollars d’ici 2016.

Comme discuté ci-dessus, il est très difficile de mesurer les répercussions plus générales, qu’elles soient économiques ou sociales, pour diverses raisons. Le principal obstacle tient peut-être à la capacité d’associer les changements observés à l’apport additionnel de fonds de l’IPS. Il serait peut-être possible de mesurer les répercussions sociales en s’appuyant sur des mesures en séries chronologiques de l’Enquête nationale auprès des ménages pour comparer, au fil du temps, les changements entre des collectivités « similaires » au plan des indicateurs économiques et sociaux. En fait, les données sur le revenu et la main-d’œuvre au niveau des collectivités correspondant à plusieurs années de recensement (c.-à-d. de 1996 à 2015) pourraient être examinées pour déterminer si l’augmentation est supérieure aux tendances des autres collectivités (en tenant compte des facteurs propres au caractère isolé, à la région et à la population) et en évaluant, par régression, l’importance des changements par rapport à la taille relative des projets appuyés par l’IPS. Cela dit, compte tenu de la multiplicité d’autres projets liés ou non liés aux investissements gouvernementaux en matière de développement économique et des autres facteurs susceptibles d’avoir des répercussions sur le développement social et économique, il est probable que les répercussions de l’IPS seraient englobées parmi les erreurs de mesure et qu’il serait ainsi difficile d’en évaluer l’incidence relative.

Il est donc essentiel pour les investissements réalisés sous le régime de l’IPS d’inclure, dans les modalités ou dans les accords de contribution, un certain nombre de protocoles pour la mesure des répercussions économiques et sociales. Plus précisément, lorsqu’un projet reçoit du financement, il conviendrait de prévoir des mesures pour évaluer la croissance de l’emploi, des mesures substitutives de croissance économique et des mesures de viabilité à long terme des possibilités d’affaires qui découlent des initiatives appuyées par l’IPS. Il importe également d’agir en ce sens de manière stratégique et fonctionnelle afin de ne pas alourdir le fardeau imposé aux bénéficiaires ou aux participants au plan des rapports. Par conséquent, il faut envisager la possibilité d’insister plus sur les exigences en matière de rapports au plan du rendement tout en réduisant les autres exigences en matière de rapports au plan administratif ou de la conformité qui pourraient ne pas être nécessaires.

Améliorations/solutions de rechange relevées

L’évaluation a démontré que l’IPS opère de manière efficiente compte tenu du caractère particulier du programme et de son objectif. Aucune autre solution de rechange spécifique en matière d’exécution n’a donc été proposée pour rehausser le niveau d’efficience. Cependant, comme c’est le cas de la plupart des programmes, les organisations subissent des pressions importantes au plan des retards de financement.

Autre suggestion digne de mention, les structures de gouvernance de l’IPS pourraient mobiliser les intervenants autochtones plus directement. Cette suggestion cadre avec une recommandation formulée par Douglas R. Eyford dans son rapport au premier ministre intitulé Établir des relations, créer des partenariats : les Autochtones canadiens et l’exploitation des ressources énergétiques concernant l’importance de la mobilisation politique précoce des Premières Nations au chapitre du développement des ressources. La nécessité d’améliorer la situation au plan des communications a également été soulignée, tout particulièrement quant à la modification de la façon dont les projets sont sélectionnés et améliorés et par la transmission d’une meilleure information aux collectivités de sorte que celles-ci puissent mieux comprendre les initiatives et leurs répercussions éventuelles.

Enseignements tirés

Lors des entrevues menées auprès des répondants clés, de multiples promoteurs de projet ont indiqué avoir fait les frais de retards imprévus du fait du temps nécessaire pour mobiliser la collectivité. Plus précisément, le temps nécessaire pour mobiliser comme il se doit les collectivités et obtenir leur soutien à l’égard des projets s’est avéré beaucoup plus long que ce qui avait été prévu à l’origine; plusieurs projets ont donc pris du retard. Les promoteurs de projet ont donc éprouvé de la difficulté à engager les sommes affectées dans le délai prévu. Pour régler ce problème, les répondants ont suggéré de multiples solutions éventuelles aux rangs desquelles figurent une meilleure sensibilisation des groupes présentant une demande sous le régime de l’IPS quant au temps nécessaire pour mobiliser les collectivités de manière appropriée, une amélioration de la souplesse au plan du rééchelonnement des fonds pour permettre aux programmes accusant du retard de reporter les fonds à des années ultérieures ainsi que des mesures permettant d’assurer le financement de la mobilisation des collectivités, en plus des autres aspects des projets de l’IPS.

Comme l’a déjà souligné le présent rapport, l’IPS a éprouvé certaines difficultés pour obtenir et maintenir la participation des autres ministères du gouvernement fédéral et des autres organismes de développement régional. Dans des cas spécifiques, la haute direction d’AADNC s’est adressée à d’autres ministères pour fournir de l’information et intervenir au plan de l’éducation quant à l’objet de l’IPS et des occasions qu’offrait ce programme. Ce type d’approche, au plan de la sensibilisation, s’est alors avérée efficace et il est apparu évident qu’un renforcement de celle-ci pourrait inciter les cadres supérieurs de l’ensemble du gouvernement fédéral à rehausser leur niveau de participation à l’IPS. Il faudrait envisager la possibilité de prendre les mesures nécessaires pour que les échéanciers des projets soient suffisamment raisonnables pour permettre à ces derniers de produire les résultats prévus. L’IPS a pour objet de combler les lacunes au plan du financement et non d’assurer un financement permanent pour les projets qui se poursuivent. Bien que la réussite de certains projets ait eu pour résultat qu’ils ont été été « récupérés » et intégrés aux budgets des ministères participants, ce n’est pas l’intention de l’IPS généralement. Par exemple, l’Initiative de diversification des pêches commerciales de l’Atlantique a été mise en place pour apporter une solution à court terme à un problème lié au marché. Ce problème résultait de la réduction du quota de crabe des neiges et nécessitait une stratégie et des investissements pour diversifier l’industrie. Au terme de l’initiative de trois ans, les répercussions du problème sur les entreprises communautaires actives dans le secteur étaient atténuées et, par conséquent, le programme a été considéré comme un succès, même s’il a pris fin.

Pratiques exemplaires

La structure en matière de gouvernance de projets retenus pour les fins de l’Initiative de diversification des pêches commerciales de l’Atlantique a été relevée à titre de pratique exemplaire. L’Initiative s’est appuyée sur un programme permanent de Pêches et Océans Canada pour établir une structure de gouvernance qui a aidé les Premières Nations, mis en application un processus d’examen rigoureux afin de déterminer les projets admissibles et, fait primordial, a reçu la confiance des participants des Premières Nations qui en reconnaissaient l’importance. Des équipes responsables du soutien à l’expansion des entreprises, formées d’experts en la matière, ont été créées au sein de la société Ulnooweg Development Group Inc. pour aider les collectivités à élaborer des plans d’affaires et des propositions. Un comité d’examen chargé de déterminer quels projets recevraient des fonds formé de représentants de deux ministères du gouvernement fédéral et de deux organisations autochtones fut mis en place. Pour rendre ses décisions, le comité a tenu compte des propositions ainsi que d’un examen de ces dernières réalisé par un évaluateur tiers indépendant. Enfin, des équipes responsables de la mise en œuvre du projet, incluant des membres des collectivités et des membres des équipes responsables du soutien à l’expansion des entreprises, ont été mises en place afin d’apporter leur concours au plan de la mise en place et du fonctionnement des entreprises nouvellement créées. Les partenariats avec des organisations autochtones régionales, les équipes de soutien à l’expansion des entreprises ainsi que les équipes responsables de la mise en œuvre des projets ont permis aux collectivités de compter sur le soutien nécessaire pour veiller à ce que leurs projets soient mis en œuvre avec succès.

Le succès qu’a connu l’Initiative de diversification des pêches commerciales de l’Atlantique renforce l’avis des répondants qui estimaient que la participation des collectivités aux processus de consultation visant à déterminer les priorités et à réaliser une planification stratégique au chapitre du renforcement des capacités et du développement économique constituait une pratique exemplaire. Le fait d’investir auprès d’organisations autochtones régionales et de conclure des partenariats avec celles-ci est également perçu comme constituant une pratique exemplaire, par opposition à une approche qui tenterait de renforcer l’expertise de chacune des collectivités.

De nombreux répondants ont souligné que le caractère horizontal de l’IPS et que la promotion des partenariats constituaient en soi une pratique exemplaire. Le gouvernement est fréquemment confronté à des difficultés du fait que les ministères fonctionnent de manière « cloisonnée » et l’IPS représente une approche unique pour favoriser la collaboration afin d’assurer la participation des Autochtones aux perspectives de développement économique complexes et d’envergure.