Vérification des infrastructures des réserves (À l'exclusion des infrastructures d'approvisionnement en eau potable et de traitement des eaux usées)

Contexte

La présente Vérification des infrastructures des réserves (à l’exclusion des infrastructures d’approvisionnement en eau potable et de traitement des eaux usées) a été incluse dans le Plan de vérification axé sur le risque 2014-2015 à 2016-2017 d'Affaires autochtones et Développement du Nord Canada (AADNC) qui a été approuvé par le sous-ministre le 6 février 2014. Cette vérification était considérée comme une priorité ministérielle élevée étant donné que le financement des projets d’infrastructure constitue une part importante des dépenses du Ministère, avec 1,16 milliard de dollars de dépenses prévues pour l’exercice 2014-2015.

Dans l’Architecture d’alignement des programmes d’AADNC, le programme Infrastructure et capacité, qui est classé dans le résultat stratégique « Les terres et l’économie », comprend les sous-programmes suivants : eau et eaux usées (172 M$), établissements d’enseignement (325 M$), logement (138 M$), autres infrastructures et activités communautaires (483 M$), énergies renouvelables et efficacité énergétique (4 M$), et aide à la gestion des urgences (38 M$)^{Notes en bas de page 1}. Quatre de ces sous-programmes (c.-à-d. eau et eaux usées, établissements d’enseignement, logement et autres infrastructures et activités communautaires) constituent le Programme d’immobilisations et d’entretien (PIE). Le PIE est hautement prioritaire pour le Ministère et le gouvernement fédéral. Les contributions versées aux bénéficiaires admissibles dans le cadre du PIE aident à financer la planification, la construction ou l'acquisition des immobilisations et des services (infrastructure, y compris les écoles) et des logements (résidentiels) dans les collectivités, ainsi que leur fonctionnement et leur entretien, conformément aux politiques et aux normes approuvées. Cette aide est fournie aux Premières Nations vivant dans les réserves ainsi qu’aux Premières Nations et à d’autres bénéficiaires admissibles situés sur des terres de la Couronne ou des terres indiennes reconnues.

Trois catégories de dépenses sont financées par le PIE : grands projets d’immobilisations; petits projets d’immobilisations; fonctionnement et entretien (F et E). Le financement des grands projets d’immobilisations est versé aux Premières Nations pour des projets particuliers de construction, d'acquisition, de rénovation ou de réfection importante, qui sont fondés sur des propositions et dont la valeur dépasse 1,5 M$. Le financement des petits projets d’immobilisations est versé aux Premières Nations pour le logement et pour des projets de construction, d'acquisition, de rénovation ou de réfection importante dont la valeur est inférieure à 1,5 M$ dollars (le financement des petits projets d’immobilisations peut se baser sur une formule^{Notes en bas de page 2} ou sur une proposition). Les fonds de F et E sont versés aux Premières Nations pour l’entretien et le fonctionnement des infrastructures situées dans les réserves.

Le PIE est supervisé par le Comité des opérations du Ministère qui veille à ce que la haute direction soit informée et joue son rôle dans la prise de décisions, de façon à assurer le respect des priorités nationales établies et l’allocation des ressources en capital. Le Comité des opérations a la responsabilité de superviser et d’approuver les approches de conception opérationnelle et de gestion de programme adoptées pour le PIE, et de servir de Conseil national de gestion des immobilisations, en offrant un aperçu général du Plan national d'investissement dans l'infrastructure des Premières Nations (PIIPN) et en fournissant une orientation stratégique relative aux investissements à effectuer prioritairement dans le cadre du PIE. Le Comité des opérations est également chargé d’approuver tous les grands projets d’immobilisations jugés à risque élevé ou d’une valeur supérieure à 10 M$, avant l’approbation financière du sous-ministre adjoint principal, Opérations régionales. Il incombe aux bureaux régionaux de superviser et d’encadrer les grands projets d’immobilisations à faible risque ou à risque modéré, ou d’une valeur inférieure à 10 M$.

Le PIE est assujetti au processus national de planification des immobilisations qui débouche sur l’élaboration du PIIPN national. Le PIIPN national est un plan quinquennal qui résume les huit PIIPN régionaux (un plan par région, sauf les Territoires du Nord-Ouest et le Nunavut) élaborés de concert avec les collectivités des Premières Nations. Le PIIPN national décrit les investissements propres à chaque région et dégage les tendances nationales en ce qui concerne l’investissement dans l’infrastructure et les dépenses prévues pour le PIE.

Objectif et portée de la vérification

La vérification visait à évaluer la pertinence et l’efficacité :

• des processus de gouvernance appliqués aux infrastructures des réserves et
• des activités de gestion des risques et des contrôles internes conçus pour permettre au Ministère d’atteindre de manière efficiente ses objectifs liés aux infrastructures des réserves.

La vérification comprenait une évaluation de la pertinence et de l’efficacité des pratiques de gestion et des contrôles établis à l’appui de la gouvernance et de la supervision de l’allocation des ressources et des décisions de financement en ce qui concerne les infrastructures des réserves, et les pratiques de gestion et les contrôles établis aux fins de l’allocation des fonds aux Premières Nations conformément aux politiques et aux lignes directrices du Ministère.

La vérification englobait les sous-programmes du PIE suivants : établissements d’enseignement, logement, et autres infrastructures et activités communautaires. La vérification ne comprenait pas d’évaluation du sous-programme relatif aux infrastructures d’approvisionnement en eau potable et de traitement des eaux usées parce qu’il fera l’objet d’une vérification au cours des trois prochaines années. Étaient également exclus les deux sous-programmes relevant du programme Infrastructure et capacité : aide à la gestion des urgences (puisqu’une vérification est prévue au cours des trois prochaines années) et énergies renouvelables et efficacité énergétique (parce qu’on a déterminé à l’étape de planification qu’il n’est pas à risque élevé).

La vérification visait la période du 1er avril 2012 au 30 mai 2014 et les fonds versés par AADNC pour les infrastructures des réserves dans le cadre du financement ministériel. La vérification incluait une évaluation de la surveillance des dépenses de F et E, le financement des petits projets d’immobilisations et un examen d’un échantillon de petits et de grands projets d’infrastructure dans les réserves d’une valeur inférieure à 10 M$. Les projets de plus de 10 M$ ont été exclus de la portée de la vérification, parce que des mesures de gouvernance et des contrôles supplémentaires sont établis à l’Administration centrale (AC) pour tous les grands projets d’immobilisations de plus de 10 M$. La vérification englobait les processus et les contrôles du programme à l’AC et les processus et les contrôles du programme régional en Colombie-Britannique, en Saskatchewan, en Ontario et au Québec.

Énoncé de conformité

La présente vérification est conforme aux Normes relatives à la vérification interne au sein du gouvernement du Canada, comme en témoignent les résultats du programme d'assurance et d'amélioration de la qualité.

Points forts observés

Tout au long du travail de vérification mené sur le terrain, l'équipe de vérification a constaté à plusieurs reprises des exemples de contrôles bien conçus et appliqués efficacement par AADNC. C’est ce qui explique que plusieurs points positifs ont été soulignés, comme suit :

• les bureaux régionaux utilisent efficacement les pratiques de surveillance de la gouvernance pour surveiller, examiner, critiquer et approuver des projets en élaborant et en mettant en œuvre le Plan d’investissement dans l’infrastructure des Premières Nations;
• le processus du PIIPN est utilisé efficacement pour valider les dépenses proposées dans les PIIPN au regard des critères du programme, puis pour planifier l’allocation des ressources disponibles aux projets les plus prioritaires. On classe les projets d’investissement des PIIPN régionaux par ordre de priorité en utilisant le système national de classement des priorités pour s’assurer que les priorités du Ministère et celles des Premières Nations sont respectées, et ce, dans les limites du budget d’immobilisations;
• l’effectif technique régional comprend plusieurs ingénieurs professionnels qui ont les connaissances et l’expérience voulues pour faire preuve de la diligence raisonnable requise en validant et en évaluant les propositions de projets d’investissement des Premières Nations;
• des réformes et des initiatives pilotes (c.-à-d. la réforme visant le financement des petits projets d’immobilisations et le projet pilote du Système de rapports sur la condition des biens) ont été mises en œuvre par le PIE afin de rectifier certaines observations formulées dans des rapports de vérification antérieurs au sujet de la gouvernance, de la prestation de programme et de la prise de décisions, et de la production de rapports sur les petits projets d’immobilisations. On a commencé à déployer ces initiatives dans certaines régions.

Conclusion

Globalement, la vérification a montré que les mécanismes de gouvernance, de gestion des risques et les contrôles internes mis en place sont pertinents et efficaces pour permettre au Ministère d’atteindre ses objectifs en matière d’infrastructure communautaire dans les réserves. Les vérificateurs ont noté les points pouvant être améliorés afin de renforcer les mesures de contrôle de la gestion dans les domaines suivants : le Cadre de contrôle de gestion du Programme d'immobilisations et d’entretien, la surveillance de projets, la méthode de financement et le Système intégré de gestion des immobilisations.

Recommandations

Les vérificateurs ont cerné des domaines où les pratiques et les processus de contrôle pourraient être améliorés, ce qui les a amenés à formuler les recommandations suivantes :

1. Le sous-ministre adjoint principal, Opérations régionales, devrait clarifier les attentes et mettre en œuvre des activités de surveillance permettant de s’assurer que toutes les régions respectent les exigences et assument les responsabilités telles qu’elles sont décrites dans le Cadre de contrôle de gestion du Programme d’immobilisations et d’entretien. Il faudrait également envisager un examen des pratiques de contrôle pour en évaluer la pertinence future et déterminer si des modifications sont nécessaires.
2. Le sous-ministre adjoint principal, Opérations régionales, devrait examiner l’Outil d’évaluation du risque du projet pour s’assurer que les définitions utilisées pour cerner les risques sont claires et comprises. Ce travail achevé, les résultats obtenus sur les risques devraient être revus aux fins de l’acceptation commune et de l’application uniforme. Il faudrait également envisager d’inclure un examen des plans de gestion de l’entretien des Premières Nations dans les activités de surveillance des projets d’immobilisations.
3. Le sous-ministre adjoint principal, Opérations régionales, devrait examiner la méthodologie relative à la formule de financement des petits projets d’immobilisations et des dépenses de fonctionnement et d’entretien (F et E) afin de cerner les aspects qui peuvent être améliorés ou simplifiés. De plus, toute modification aux formules de financement des petits projets et des dépenses de F et E devrait être mise en oeuvre, et la conformité devrait faire l’objet d’une surveillance.
4. Le sous-ministre adjoint principal, Opérations régionales, devrait continuer à demander une rétroaction du personnel régional pour prioriser et résoudre les problèmes liés au Système intégré de gestion des immobilisations (SIGI), désigner un champion du SIGI au sein de l’équipe du SIGI, et communiquer aux utilisateurs le nom du champion, afin d’apporter un soutien continu aux régions et à l’Administration centrale. Il faudrait également envisager un réexamen des exigences visant la gestion du Programme d’immobilisations et d’entretien et une évaluation des capacités d’autres systèmes de gestion de projets pouvant constituer une solution de rechange au Ministère.

Réponse de la direction

La direction approuve les constations, accepte les recommandations contenues dans le rapport, et a élaboré un plan d’action de la direction afin répondre. Le plan d’action de la direction a été intégré au présent rapport.

1.1 Contexte

La présente Vérification des infrastructures des réserves (à l’exclusion des infrastructures d’approvisionnement en eau potable et de traitement des eaux usées) a été incluse dans le Plan de vérification axé sur le risque 2014-2015 à 2016-2017 d'Affaires autochtones et Développement du Nord Canada (AADNC) qui a été approuvé par le sous-ministre le 6 février 2014. Cette vérification était considérée comme une priorité ministérielle étant donné que le financement des projets d’infrastructure constitue une part importante des dépenses du Ministère, avec 1,16 milliard de dollars de dépenses prévues pour l’exercice 2014-2015.

Dans l’Architecture d’alignement des programmes d’AADNC, le programme Infrastructure et capacité, qui est classé dans le résultat stratégique « Les terres et l’économie », comprend les sous-programmes suivants : eau et eaux usées (172 M$), établissements d’enseignement (325 M$), logement (138 M$), autres infrastructures et activités communautaires (483 M$), énergies renouvelables et efficacité énergétique (4 M$) et aide à la gestion des urgences (38 M$)^{Notes en bas de page 3}. Quatre de ces sous-programmes (c.-à-d. eau et eaux usées, établissements d’enseignement, logement et autres infrastructures et activités communautaires) constituent le Programme d’immobilisations et d’entretien (PIE). Le PIE est hautement prioritaire pour le Ministère et le gouvernement fédéral. Les contributions versées aux bénéficiaires admissibles dans le cadre du PIE aident à financer la planification, la construction ou l'acquisition des immobilisations et des services (infrastructure, y compris les écoles) et des logements (résidentiels) dans les collectivités, ainsi que leur fonctionnement et leur entretien, conformément aux politiques et aux normes approuvées. Cette aide est fournie aux Premières Nations vivant dans les réserves ainsi qu’aux Premières Nations et à d’autres bénéficiaires admissibles situés sur des terres de la Couronne ou des terres indiennes reconnues.

Trois catégories de dépenses sont financées par le PIE : grands projets d’immobilisations; petits projets d’immobilisations; fonctionnement et entretien (F et E). Le financement des grands projets d’immobilisations est versé aux Premières Nations pour des projets particuliers de construction, d'acquisition, de rénovation ou de réfection importante, qui sont fondés sur des propositions et dont la valeur dépasse 1,5 M$. Le financement des petits projets d’immobilisations est versé aux Premières Nations pour le logement et pour des projets de construction, d'acquisition, de rénovation ou de réfection importante dont la valeur est inférieure à 1,5 M$ dollars (le financement des petits projets d’immobilisations peut se baser sur une formule^{Notes en bas de page 4} ou sur une proposition). Les fonds de F et E sont versés aux Premières Nations pour l’entretien et le fonctionnement des infrastructures situées dans les réserves.

Le PIE est supervisé par le Comité des opérations du Ministère qui veille à ce que la haute direction soit informée et joue son rôle dans la prise de décisions, de façon à assurer le respect des priorités nationales établies et l’allocation des ressources en capital. Le Comité des opérations a la responsabilité de superviser et d’approuver les approches de conception opérationnelle et de gestion de programme adoptées pour le PIE, et d’assurer la fonction de Conseil national de gestion des immobilisations, en offrant un aperçu général du Plan national d'investissement dans l'infrastructure des Premières Nations (PIIPN) et en fournissant une orientation stratégique relative aux investissements à effectuer prioritairement dans le cadre du PIE. Le Comité des opérations est également chargé d’approuver tous les grands projets d’immobilisations jugés à risque élevé ou d’une valeur supérieure à 10 M$, avant l’approbation financière du sous-ministre adjoint principal, Opérations régionales. Il incombe aux bureaux régionaux de superviser et d’encadrer les grands projets d’immobilisations à faible risque ou à risque modéré, ou d’une valeur inférieure à 10 M$.

Le PIE est assujetti au processus national de planification annuelle des immobilisations qui débouche sur la création du PIIPN national. Les PIIPN régionaux sont élaborés de concert avec les collectivités des Premières Nations, ce qui permet de valider les dépenses proposées dans les PIIPN au regard des critères du programme et de confirmer que les ressources disponibles sont affectées aux projets et aux activités les plus prioritaires. Les PIIPN régionaux présentent des données régionales et des analyses des investissements prévus dans les grands projets d’immobilisations, les petits projets d’immobilisations et pour le fonctionnement et l’entretien, par collectivité, par catégorie d’actif, sur une période de cinq ans. Les projets d’investissement des PIIPN régionaux sont classés par ordre de priorité à l’aide du Système national de classement des priorités.

Le PIIPN national est un plan quinquennal qui résume les huit PIIPN régionaux (un pour chaque région, sauf les Territoires du Nord-Ouest et le Nunavut) élaborés de concert avec les collectivités des Premières Nations. Le PIIPN national décrit les investissements particuliers à chaque région et dégage les tendances nationales en ce qui concerne l’investissement dans l’infrastructure et les dépenses prévues pour le PIE. Le PIIPN national est publié sur le site du Ministère.

Le Cadre de contrôle de gestion (CCG) du PIE sert à guider le personnel des régions et de l’Administration centrale dans la gestion du PIE. Le CCG est l’un des nombreux documents qu’a conçus AADNC pour faciliter la prestation du programme. Il est structuré par composante distincte du programme par exemple : processus national de planification annuelle des immobilisations, rôles et responsabilités, approvisionnement en eau potable et traitement des eaux usées, et écoles. Les annexes contiennent des documents de référence et d’autres instructions opérationnelles plus précises en rapport avec les instructions principales qui se trouvent dans le corps du texte du CCG. Le CCG fait régulièrement l’objet de révisions qui sont approuvées par le Comité des opérations. La troisième version du CCG était en vigueur au moment de la vérification.

2.1 Objectifs de la vérification

La vérification visait à évaluer la pertinence et l’efficacité :

• des processus de gouvernance appliqués aux infrastructures des réserves et
• des activités de gestion des risques et des contrôles internes conçus pour permettre au Ministère d’atteindre de manière efficiente ses objectifs liés aux infrastructures des réserves.

2.2 Portée de la vérification

La portée de la vérification comprenait une l’évaluation de la pertinence et de l’efficacité des pratiques de gestion et des contrôles établis à l’appui de la gouvernance et de la surveillance de l’allocation des ressources et des décisions de financement en ce qui concerne les infrastructures des réserves, et les pratiques de gestion et les contrôles établis aux fins de l’allocation des fonds aux Premières Nations conformément aux politiques et aux lignes directrices du Ministère.

La vérification portait sur les sous-programmes du PIE suivants : établissements d’enseignement, logement, et autres infrastructures et activités communautaires. La vérification ne portait pas sur une évaluation du sous-programme relatif aux infrastructures d’approvisionnement en eau potable et de traitement des eaux usées parce qu’il sera soumis à une vérification au cours des trois prochaines années. Également exclus de la portée étaient les deux sous-programmes relevant du programme Infrastructure et capacité : aide à la gestion des urgences (puisqu’une vérification est prévue au cours des trois prochaines années); et, énergies renouvelables et efficacité énergétique (parce qu’on a déterminé à l’étape de planification que ce domaine n’est pas à risque élevé).

La vérification portait sur la période du 1er avril 2012 au 30 mai 2014 et les fonds versés par AADNC pour les infrastructures des réserves dans le cadre du financement ministériel. La vérification incluait la surveillance des dépenses de F et E, le financement des petits projets d’immobilisations et un examen d’un échantillon de petits et de grands projets d’infrastructure dans les réserves d’une valeur inférieure à 10 M$. Les projets de plus de 10 M$ ont été exclus de la portée de la vérification, parce que des mesures de gouvernance et des contrôles supplémentaires sont établis à l’Administration centrale (AC) pour tous les grands projets d’immobilisations de plus de 10 M$.

La vérification incluait les processus et les contrôles de programmes à l’AC et les processus et les contrôles de programmes dans les régions particulièrement en Colombie-Britannique, en Saskatchewan, en Ontario et au Québec.

5.1 Cadre de contrôle de gestion du Programme d’immobilisations et d’entretien

Le Cadre de contrôle de gestion (CCG) du PIE sert à guider le personnel des régions et de l’AC dans la gestion du PIE. Le CCG vise à fournir une orientation et à uniformiser les pratiques de gestion du programme d’une région à l’autre. Le CCG est l’un des nombreux documents qu’AADNC a conçus pour faciliter la prestation du programme. Il est structuré par composante distincte du programme, par exemple : processus national de planification annuelle des immobilisations, rôles et responsabilités, approvisionnement en eau potable et traitement des eaux usées, et écoles. Les annexes contiennent des documents de référence et d’autres instructions opérationnelles plus détaillées en rapport avec les instructions principales qui se trouvent dans le corps du texte du CCG. Le CCG fait régulièrement l’objet de révisions qui sont approuvées par le Comité des opérations. La troisième version du CCG était en vigueur au moment de la vérification, et la direction a informé l’équipe de vérification que la quatrième version est en cours de rédaction.

L’équipe de vérification a examiné et évalué les pratiques de gestion en les comparant à celles qui sont décrites dans le CCG, et elle a noté les cas où le CCG n’était pas mis en œuvre comme prévu. Le formulaire de demande de conception/application (DCA) doit être utilisé à l’étape de conception d’un projet, et la demande d’approbation de projet (DAP) doit l’être aux étapes ultérieures du projet (p. ex. faisabilité, construction). Ces formulaires contiennent certaines données récapitulatives comme la description de projet, les risques éventuels, l’estimation des coûts du projet et des flux de trésorerie, et, conformément au CCG, le personnel du programme doit utiliser ces données pour documenter la raison d’être et la justification du financement du projet, et les approbations nécessaires. Grâce au DAP, les bureaux régionaux peuvent faire preuve de la diligence raisonnable requise pour s’assurer que la collectivité des Premières Nations a la capacité et les outils suffisants pour entreprendre son grand projet d’immobilisations, et que les contrôles pertinents sont établis de façon à vérifier que les risques cernés sont atténués à des niveaux acceptables. L’une des quatre régions visitées n’utilisait pas les formulaires de DCA et de DAP; elle se servait plutôt des versions antérieures des documents de contrôle pour fournir la preuve que la région a fait preuve de diligence raisonnable, procédé à l’examen nécessaire et obtenu les approbations requises. Pour qu’un CCG soit considéré comme satisfaisant, les mesures de contrôle attendues doivent être applicables, comprises et appliquées. En n’utilisant pas les modèles de contrôle requis dans le CCG, il est possible que les mesures de contrôle attendues ne soient pas bien comprises ou que le CCG ne soit pas jugé pertinent compte tenu des besoins en gestion et des besoins opérationnels régionaux.

Selon le CCG, il incombe aux bureaux régionaux de voir à ce que les pratiques de gestion des risques soient appliquées, et on s’attend à ce qu’ils utilisent l’Outil d’évaluation du risque du projet pour déterminer les cotes globales de risque lié à un projet d’immobilisations donné dans une collectivité des Premières Nations, et modifier en conséquence les contrôles et les mesures de surveillance du programme en vue de garantir l’adoption de stratégies d’atténuation appropriées. Cependant, les vérificateurs ont constaté qu’une région n’utilisait pas l’Outil d’évaluation du risque du projet pour évaluer le profil de risque des projets, et élaborer et mettre en œuvre par la suite des activités d’atténuation des risques. Dans cette région, le personnel surveille activement tous les projets, peu importe le niveau de risque.

Les vérificateurs ont également noté les écarts suivants dans l’application du CCG à l’AC et dans les régions visitées :

• Selon le CCG, dans le cadre du processus national de planification des immobilisations, la Direction générale des infrastructures communautaires (DGIC) est censée examiner chaque année un échantillon de dossiers des grands projets d’immobilisations – à risque faible, moyen et élevé – dans toutes les régions. Ces examens doivent porter sur la conformité avec le CCG, aux conditions du programme et aux exigences de tenue de dossier d’un projet donné. Les vérificateurs ont constaté que la DGIC n’exécutait pas ces activités de surveillance des dossiers de projet conformément aux exigences énoncées dans le CCG.
• Tous les ans, d’avril à octobre, chaque collectivité des Premières Nations élabore son propre plan quinquennal d’investissement dans l’infrastructure communautaire. Ce plan décrit les projets d’infrastructure qu’elle aimerait entreprendre au cours des cinq années suivantes, compte tenu de ses propres besoins de planification d’infrastructure communautaire ou d’aménagement global de la collectivité. Ces plans ou toute modification peuvent être soumis à AADNC à n’importe quel moment entre le mois d’avril et le 15 octobre. Au cours de cette période, les fonctionnaires d’AADNC s’emploient à améliorer le plan régional d’investissement dans l’infrastructure. II est précisé dans le CCG que le 15 octobre est la date limite à laquelle les Premières Nations doivent soumettre leurs plans d’investissement dans l’infrastructure au bureau régional responsable d’AADNC. Les vérificateurs ont constaté qu’une région ne faisait pas toujours respecter la date limite du 15 octobre, ce qui pourrait entraîner des retards dans le processus que doit mettre en œuvre la région pour élaborer son plan; il pourrait également être difficile pour la région de s’assurer qu’elle dispose de tous les renseignements nécessaires pour évaluer les projets proposés à l’aide du Système national de classement des priorités. Pour qu’un CCG soit considéré comme acceptable, les mesures de contrôle attendues doivent être adaptées, comprises et appliquées. Comme nous l’avons indiqué plus haut, il est possible que les attentes énoncées dans le CCG à cet égard ne soient pas bien comprises, ou que le CCG ne soit pas jugé pertinent compte tenu des besoins en gestion et des besoins opérationnels de la région.
• La liste des projets proposés classés constitue le plan provisoire d’investissement dans l’infrastructure de la région pour l’exercice à venir. Le CCG exige que les plans régionaux indiquent qu’une gestion axée sur le risque soit assurée pour environ 10 p. 100 des fonds additionnels investis dans de grands projets d’immobilisations (selon le total des coûts des projets) afin de tenir compte des retards d’exécution qui ne dépendent pas d’AADNC ou du financement supplémentaire qui pourrait devenir disponible plus tard au cours de l’exercice. Les vérificateurs ont constaté qu’une région « surprogramme » et amorce des projets planifiés en dépassant d’environ 32 p. 100 le budget qui lui est alloué, un pourcentage supérieur à celui autorisé par le CCG, établi à 10 p. 100. Il se peut que cette pratique entraîne un traitement injuste ou non équitable envers les autres régions qui respectent la balise des 10 p. 100. Par contre, cette pratique pourrait indiquer qu’on peut réévaluer l’attente des 10 p. 100 aux fins de la planification, ou qu’il s’agisse d’une pratique dominante du fait que la région risque moins d’avoir des fonds inutilisés. C’est peut-être une occasion de partager les leçons apprises et les expériences avec les autres régions.

Lorsque les mesures de contrôle attendues ne sont pas harmonisées avec les exigences de gestion en cours, ou lorsque les mesures attendues ne sont pas bien comprises, respectées ou surveillées régulièrement, il y a un risque accru que les contrôles ne soient pas pertinents ni appliqués comme prévu.

5.2 Surveillance

Les bureaux régionaux ont la responsabilité de gérer les risques associés aux grands projets d’immobilisations à risque faible ou à risque moyen et les projets de moins de 10 M$. On s’attend à ce que les régions utilisent l’Outil d’évaluation du risque du projet (OERP) du PIE pour chacun des projets. L’OERP leur permet de déterminer les cotes globales de risque pour un projet d’immobilisations donné dans une collectivité des Premières nations et d’adapter en conséquence les contrôles et la surveillance en vue de garantir l’adoption de stratégies d’atténuation appropriées. Tous les projets à risque élevé et les projets de plus de 10 M$ sont approuvés par le sous-ministre adjoint principal, Opérations régionales, sur la recommandation du Comité des opérations du Ministère.

L’OERP, qui a été implanté en novembre 2012 à la suite d’une vérification interne antérieure, est conçu pour aider les Premières nations à gérer les grands projets en prévoyant les problèmes éventuels associés au projet et en supervisant et en atténuant de manière proactive les éléments précis susceptibles de retarder le projet ou d’entraîner son report. En général, plus les risques associés au projet sont élevés, selon la détermination de l’OERP, plus il sera soumis à des examens et à des activités de surveillance supplémentaires de la part du Ministère. Lorsque l’OERP a établi une cote du risque pour le projet, la cote sert également à déterminer la démarche à adopter pour le financement (c.-à-d. « établi », « fixe » ou « flexible ») et le processus à suivre pour obtenir les approbations requises.

L’OERP contient une section sur l’atténuation des risques qui décrit les mesures d’atténuation suggérées. Lorsqu’elle est remplie, la section est considérée comme la stratégie ou le plan d’atténuation des risques du projet. Si certains éléments de risque du projet ont été cotés « à risque moyen » ou « à risque élevé », une stratégie d’atténuation (à mettre en œuvre par le bénéficiaire du financement) sera nécessaire pour résoudre les problèmes de mise en œuvre du projet. Le plan d’atténuation des risques du projet devrait décrire les stratégies d’atténuation pour l’ensemble des éléments de risque de niveau moyen à élevé qui ont été cernés dans l’évaluation du risque. Il n’est pas nécessaire d’inclure des stratégies d’atténuation pour les éléments dont il a été déterminé qu’ils sont à risque faible.

Les critères d’évaluation du risque de l’OERP qui servent à calculer le risque global du projet sont définis (c.-à-d. : complexité du projet, capacité des experts-conseils, éloignement du projet), mais la manière dont ces critères sont cotés est laissée à la discrétion du personnel régional, et chaque région peut modifier les pondérations. Les vérificateurs ont constaté qu’on ne soumet pas à la critique ou à un examen régulier les cotes de risques attribués aux projets pour uniformiser l’interprétation et l’application des critères de risque. Les vérificateurs ont également observé qu’un grand nombre des projets de l’échantillon étaient cotés « à faible risque ». Cela signifie que si l’évaluation n’a pas été correctement effectuée, le niveau de surveillance exercée pourrait être insuffisant. De plus, les régions ont indiqué que les critères de risque étaient difficiles à appliquer pour tous les types d’actifs. Les vérificateurs ont constaté que le PIE n’a pas réévalué ou rééquilibré les résultats de l’OERP depuis son implantation en 2012 pour s’assurer que les cotes de risque obtenues sont raisonnables.

Les vérificateurs ont également observé qu’à l’heure actuelle, la troisième version du CCG porte spécifiquement sur la gestion des grands projets d’immobilisations et ne couvre pas tous les volets du PIE, c'est-à-dire les petits projets d’immobilisations et les dépenses de fonctionnement et l’entretien (F et E). Plus précisément, le CCG ne donne pas suffisamment de consignes sur les activités de surveillance des petits projets d’immobilisations, par exemple les visites sur les lieux, et pas suffisamment d’instructions pour aider le personnel du programme à superviser les petits projets d’immobilisations ou les dépenses de F et E. Le récent rapport de Vérification du Cadre de contrôle de gestion pour les subventions et contributions de 2013-2014 contenait des observations du même genre au sujet du CCG du PIE.

Pour ce qui est de la surveillance de l’utilisation des fonds d’infrastructure pour le fonctionnement et l’entretien, chaque Première nation remplit un Plan de gestion de l’entretien (PGE). Le PGE officialise la planification, la programmation, la documentation et l’établissement de rapports sur les activités d’entretien préventif et fournit une méthode qui permet de consigner les activités d’entretien imprévues ou correctives. À l’exception des infrastructures d’approvisionnement en eau potable et de traitement des eaux usées (qui ne relèvent pas de la portée de la présente vérification), les vérificateurs ont constaté que, pour les types d’actifs à haut risque (p. ex. écoles, logement), il n’était pas nécessaire de faire valider ou de faire examiner le PGE par le personnel du programme. Comme les budgets futurs d’immobilisations demeureront probablement limités, l’entretien des actifs actuels deviendra de plus en plus important à mesure que l’âge moyen de la base d’actifs augmentera. Le recours au PGE aide à réduire et à prévenir les mesures d’entretien imprévues et correctives.

En l’absence d’un examen et d’une supervision adéquats et réguliers des pratiques de surveillance de l’évaluation des risques liés aux projets, il y a un risque accru que les risques des projets ne soient pas correctement cernés et atténués. Une gestion, une supervision et une surveillance inadéquates de l’utilisation des fonds de F et E aux fins de l’entretien des actifs actuels accroissent le risque que les activités de F et E des Premières Nations soient insuffisantes.

5.3 Méthode de financement

Le financement du PIE examiné lors de cette vérification ne comprend pas le financement ciblé pour les infrastructures tel que : le financement pour les écoles annoncé dans le Budget 2012; le financement pour les réservoirs de carburant du Budget 2011; le Fonds d’infrastructure pour les Premières Nations; le Plan d'action relatif aux sites contaminés fédéraux; et, le Fonds pour l’infrastructure de l’éducation.

Il est alloué aux régions par l’AC selon une méthode d’affectation où les fonds destinés à la prestation des programmes et des services sont transférés aux régions, selon une formule, comme « budget de base » (services votés) (aussi connu comme A-base funding). Ce budget de base englobe les services des programmes de base d’AADNC aux Premières Nations tels que l’éducation, les services sociaux et les infrastructures des réserves. À partir du budget de base, les fonds du PIE destinés aux petits projets d’immobilisations et aux dépenses de F et E sont affectés par région aux Premières Nations selon une formule. On établit les montants dont disposeront les régions pour financer les petits et les grands projets d’immobilisations fondés sur des propositions en soustrayant le financement basé sur une formule des dépenses de F et E et des petits projets d’immobilisations du reste du budget de base régional (c.-à-d., une fois que tous les services des programmes de base ont été financés). Les régions utilisent le Système national de classement des priorités pour classer par ordre de priorité les projets d’investissement fondés sur des propositions.

Ces dernières années, des fonds d’infrastructure du budget de base ont été utilisés pour compenser l’insuffisance de fonds dans d’autres programmes de base (c.-à-d. l’éducation et les programmes sociaux, y compris l’aide au revenu et les services à l’enfance et à la famille) afin d’assurer que le Ministère puisse rencontrer les exigences obligatoires annuelles. De ce transfert de fonds, effectué en début d’exercice, et provenant du financement de base du PIE, on soustrait par la suite en cours d’exercice, des affectations à mesure que les fonds deviennent disponibles. Les réaffectations effectuées à partir du financement du programme d’infrastructure de base, déduction faite de tout montant reversé au PIE et de l’approbation de nouvelles affectations ont atteint environ 131 M$ au cours de l’exercice 2012-2013 et 142 M$ en 2013-2014.

Si certains types d’actifs ont bénéficié d’un investissement plus élevé dans le cadre d’initiatives gouvernementales limitées et ciblées (p. ex. : le financement pour les écoles annoncé dans le Budget 2012; le financement pour les réservoirs de carburant du Budget 2011; le Fonds d’infrastructure pour les Premières Nations; le Plan d'action relatif aux sites contaminés fédéraux; le Fonds pour l’infrastructure de l’éducation), beaucoup de besoins d’investissement en immobilisation recensés par les Premières Nations demeurent sous-financés. Une ventilation des dépenses d’infrastructure ministérielles prévues à l'échelle nationale par source de financement est présentée ci-dessous.

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Compte tenu de l'augmentation des coûts de construction dans les réserves et de la croissance démographique parmi les Premières nations, il y a un risque accru que le financement alloué aux immobilisations d’infrastucture telles que les routes et le logement – qui sont nécessaires pour soutenir le développement économique des collectivités – ne soit pas suffisant.

Les vérificateurs ont constaté qu’on n’a pas modifié la formule de financement employée par les régions pour affecter des fonds du PIE aux Premières Nations pour les dépenses de F et E et les petits projets d’immobilisations au cours des dernières années pour s’assurer que le financement continue à correspondre aux priorités des Premières Nations et à celles du programme. Les gestionnaires de programme ont signalé qu’ils avaient l’intention de revoir les formules de financement.

En ce qui concerne les petits projets d’immobilisations, les vérificateurs ont observé des cas où la méthode de financement prescrite n’a pas été appliquée de manière uniforme dans les régions. Au fil du temps, les régions ont élaboré des régimes de gestion qui diffèrent quant à la manière dont la formule de financement est appliquée, et certaines régions n’ont pas toujours suivi la formule de financement prescrite. De plus, les vérificateurs ont noté qu’il n’y a pas de processus établi pour examiner régulièrement les variables utilisées dans la méthode de financement des petits projets d’immobilisations pour s’assurer qu’elle demeure pertinente.

La formule utilisée pour le financement des dépenses de F et E se fonde sur les définitions établies en fonction du type ou de la catégorie d’actifs qui figurent dans le Manuel de référence des coûts (MRC). Le MRC est un outil unique qui donne à l’utilisateur une méthode pour établir des estimations préliminaires des coûts – d’immobilisations et de dépenses de F et E – dans les lieux éloignés ou les environnements de construction complexes que l’on trouve généralement dans les collectivités des Premières Nations et du Nord. En 2012, une firme d’ingénieurs a procédé, au nom du PIE, à un examen visant à mettre à jour et à simplifier le MRC, afin de contribuer aux discussions en cours sur l’amélioration de la gestion des actifs, mais les vérificateurs ont constaté que le Ministère n’avait guère pris de mesures pour mettre en œuvre les modifications suggérées et les recommandations découlant de l’examen.

L’absence de mise à jour de la méthode de financement et des affectations aux régions accroît le risque que les ressources financières du programme ne soient pas affectées selon les besoins, ce qui signifie que l’utilisation de ces ressources pourrait être inefficace ou inefficiente ou que les projets plus dignes d’intérêt pourraient ne pas être suffisamment financés.

5.4 Système intégré de gestion des immobilisations

Le Système intégré de gestion des immobilisations (SIGI) est l’outil de gestion des données utilisé par le PIE pour répertorier les actifs d’infrastructure situés dans les réserves, calculer les dépenses de F et E consacrées à ces actifs (selon les besoins indiqués dans le MRC), suivre les projets d’immobilisations et le financement, et stocker les résultats des inspections en rapport avec l’exploitation et l’entretien des actifs. Bien que la DGIC gère l’outil SIGI et puisse accéder aux données qu’il contient aux fins de la production de rapports et de l’élaboration des politiques, il incombe aux régions de saisir les données, de les valider et de les gérer. La DGIC est également chargée de fournir aux régions une formation appropriée sur l’utilisation du SIGI.

Le processus national de planification comprend deux processus distincts. Le premier processus est l’élaboration du PIIPN qui débouche sur la création d’une liste de tous les projets éventuels et comprend une estimation des montants d’investissement. Le second processus est le suivi des projets, qui nécessite l’approbation et le suivi de chaque projet individuellement. Le suivi des projets comprend la surveillance de l’état d’avancement des projets et les approbations de financement qui donneront lieu à une entente de financement et à des obligations relativement à un projet donné. Le SIGI est conçu pour appuyer les deux processus.

Le module de suivi des projets du SIGI (version 6.5.0 du SIGI) qui comprend le PIIPN et la fonctionnalité de suivi de projets a été lancé en novembre 2013. La fonctionnalité de suivi du SIGI doit surtout permettre de suivre les informations sur les projets à risque élevé ou les projets de plus de 10 M$. Le module de suivi des projets est en transition actuellement, et l’AC a établi un processus pour résoudre les problèmes et tenir compte des changements. Un processus de gestion des changements et des incidents permet aux régions de signaler les problèmes liés au SIGI.

Lors des visites sur place effectuées dans les régions, les personnes interrogées ont indiqué qu’elles avaient du mal à utiliser le SIGI parce que le système n’a pas toujours répondu à leurs besoins de gestion ni soutenu adéquatement la prestation de programmes et les opérations régionales. Par exemple, à l’heure actuelle, le SIGI n’est pas configuré pour qu’on puisse télécharger des volumes importants de données (p. ex. PIIPN régionaux) en une fois. Comme le système est configuré pour s’éteindre après une certaine durée d’utilisation, seules quelques parties du fichier peuvent être téléchargées. Les personnes interrogées ont ajouté qu’il est difficile de télécharger de nouveau le fichier parce qu’alors, des données sont produites en double et comportent des erreurs d’intégrité. Les régions préparent en ce moment leurs PIIPN sur des fichiers Excel qui sont ensuite téléchargés dans le SIGI. Le personnel régional du programme se sert également de registres ou de feuilles de suivi distinctes pour saisir et gérer le PIIPN régional. Les utilisateurs interrogés hésitaient à procéder à une pleine migration vers le SIGI tant que les problèmes ne seront pas réglés.

Il a été noté que les gestionnaires de programme à l’AC sont au courant des difficultés susmentionnées, qu’ils ont mis en œuvre un processus de gestion du changement et qu’ils s’efforcent de résoudre les divers problèmes signalés. L’AC a demandé à toutes les régions de n’utiliser que le SIGI comme source pour préparer leurs plans d’investissement qui sont soumis à l’AC en vue de la préparation du PIIPN national, à partir de 2015-2016.

En outre, en raison de la récente réorganisation à l’AC, le champion du SIGI de l’équipe du SIGI, qui est censé fournir un soutien aux régions et à l’AC, et s’assurer que les utilisateurs exploitent correctement le système, n’était pas encore nommé au moment de la présente vérification. Une formation et un soutien permanents concernant le SIGI sont nécessaires pour veiller à ce qu’il soit bien utilisé comme outil de gestion des données du PIE.

Si les besoins de gestion des utilisateurs finaux ne sont pas satisfaits de manière efficiente et rapide, ou si la formation continue est insuffisante, il y a un risque accru que le SIGI ne soit pas utilisé avec efficacité et efficience comme outil de gestion des données du PIE.