Vérification des pouvoirs spéciaux de passation des marchés

Contexte

Le Conseil du Trésor a approuvé les pouvoirs spéciaux de passation des marchés (PSPM) afin que le ministre des Affaires autochtones et du développement du Nord Canada (AADNC) conclue et renouvelle des marchés de service non concurrentiels avec les négociateurs en chef du gouvernement fédéral (NCGF), les témoins experts (TE) et les témoins de la Couronne (TC). Les PSPM sont renouvelables tous les cinq ans et le Conseil du Trésor les a accordés le 15 mars 2012. Les PSPM actuels viennent à échéance le 31 mars 2017.

Le Plan révisé de vérification axé sur le risque de 2014-2015 à 2016-2017 d'Affaires autochtones et Développement du Nord Canada (AADNC), que le sous-ministre a approuvé le 26 septembre 2014, prévoyait une vérification des pouvoirs spéciaux de passation des marchés. Cette vérification est une exigence du Secrétariat du Conseil du Trésor et suit un cycle triennal. La vérification précédente des PSPM a eu lieu en août 2011.

Objectif et portée de la vérification

La vérification avait pour objectif :

• d'évaluer la pertinence et l'efficacité des mesures de contrôle en place pour soutenir la gestion efficace et efficiente des PSPM au sein d'AADNC;
• de déterminer si l'exécution des marchés exceptionnels conclus entre le 1er avril 2011 et le 31 mars 2014 a respecté les politiques, les règlements et les lignes directrices de passation de marchés exceptionnels d'AADNC et du Conseil du Trésor.

La portée de la vérification comprend un examen des pratiques de gouvernance, de gestion des risques et de contrôle mis en place pour garantir l'atteinte des objectifs ministériels en matière de PSPM.

La vérification s'est basée sur une approche axée sur le risque pour examiner un échantillon de marchés (15 au total) et de modifications apportées à des marchés (25 au total) octroyés en vertu des PSPM, choisi parmi les régions et les secteurs pour la période du 1er avril 2011 au 31 mars 2014.

Le SAP (Systèmes, applications et produits pour le traitement des données), devenu le système financier du Ministère le 1er avril 2014, n'a pas été inclus dans la présente vérification interne.

Énoncé de conformité

La vérification interne est conforme aux Normes de vérification interne du gouvernement du Canada, comme en témoignent les résultats du programme d'assurance et d'amélioration de la qualité.

Points forts observés

Le travail de vérification a permis à l'équipe de vérification d'observer des exemples de contrôles appropriés et appliqués efficacement par AADNC. Plusieurs constatations positives en sont ressorties, dont les suivantes :

• La ligne directrice sur la sélection et l'examen du Secteur des traités et du gouvernement autochtone (STGA) à l'intention des négociateurs de marchés fédéraux et le Guide des processus des PSPM de la Direction générale de la gestion et du règlement des litiges (DGGRL) sont à la disposition des gestionnaires, des chefs d'équipe et du personnel pour les aider à gérer les mécanismes de passation de marchés des PSPM. La ligne directrice et le guide ont été mis à jour pour refléter les pouvoirs spéciaux de passation de marchés actuels mis en place par le Conseil du Trésor;
• L'examen du rendement des négociateurs de marchés fédéraux se fait dossier par dossier et l'information recueillie est l'un des facteurs utilisés pour déterminer si une nomination sera renouvelée;
• Des mécanismes de surveillance sont en place pour garantir le respect des politiques, les limites et les pouvoirs relatifs aux marchés exceptionnels;
• Les dossiers examinés démontrent que le marché devait être exempté de l'appel d'offres comme le permettent les PSPM;
• Mis à part quelques exceptions, les mesures prises par la gestion répondent de façon appropriée aux recommandations présentées dans le rapport de Vérification des pouvoirs spéciaux de passation des marchés d'août 2011 (p. ex., guide de la DGGRL, répertoire du NCGF).

Conclusion

La vérification a permis de constater que les mesures de contrôle mises en place sont, dans l'ensemble, appropriées et suffisamment efficaces pour soutenir la gestion efficiente et efficace des PSPM, et que les marchés sont conformes au règlement et aux lignes directrices d'AADNC et du Conseil du Trésor en ce qui concerne la passation de marchés exceptionnels. Le rapport de vérification note des opportunités d'amélioration pour renforcer les contrôles de gestion dans les domaines suivants : le guide et les lignes directrices en matière de programmes d'AADNC concernant l'approvisionnement et l'administration des marchés; l'administration des marchés; l'approbation des pouvoirs délégués de passation des marchés.

Recommandations

La vérification a permis de cerner des domaines où les processus et pratiques de contrôle de la gestion pourraient être améliorés, donnant lieu aux recommandations suivantes :

1. Le dirigeant principal des finances devrait préciser, dans le Guide sur l'approvisionnement et la passation de marchés d'AADNC, les exceptions de la politique en matière de passation de marchés qui s'appliquent aux PSPM et préciser aussi la documentation à l'appui considérée comme appropriée pour autoriser le démarrage des travaux avant l'attribution d'un marché.
2. Le sous-ministre adjoint principal du Secteur des traités et du gouvernement autochtone et la sous-ministre adjointe principale, Politiques et orientation stratégique, devraient s'assurer que les preuves appropriées de vérification de la cote de sécurité ont été obtenues et placées au dossier avant le début des marchés.
3. Le dirigeant principal des finances, en collaboration avec le sous-ministre adjoint principal du Secteur des traités et du gouvernement autochtone et la sous-ministre adjointe principale, Politiques et orientation stratégique, devrait veiller à ce que tous les documents qui doivent être inclus dans une demande de services pour l'octroi d'un marché soient reçus en temps opportun. De plus, tous les marchés devraient contenir les clauses contractuelles essentielles.
4. Le dirigeant principal des finances, en collaboration avec la sous-ministre adjointe principale, Politiques et orientation stratégique, devrait veiller à ce que toutes les approbations de l'autorité contractante (voir l'article 41 de la LGFP) soient obtenues avant la date de mise en œuvre du marché.
5. Le dirigeant principal des finances devrait veiller à ce que le pouvoir délégué d'approvisionnement concernant les PSPM ne soit exercé que par des personnes qui détiennent le pouvoir délégué nécessaire.

Réponse de la direction

La direction approuve les constatations, accepte les recommandations contenues dans le rapport, et a élaboré un plan d'action de la direction afin d'y répondre. Le plan d'action de la direction a été intégré au présent rapport.

1.1 Contexte

Le Plan révisé de vérification axé sur le risque de 2014-2015 à 2016-2017 d'Affaires autochtones et Développement du Nord Canada (AADNC), que le sous-ministre a approuvé le 26 septembre 2014, prévoyait une vérification des pouvoirs spéciaux de passation des marchés (PSPM). Cette vérification constitue une condition du Secrétariat du Conseil du Trésor qui oblige le Ministère à vérifier les pouvoirs spéciaux de passation des marchés (PSPM) selon un cycle triennal. Les PSPM ont fait l'objet d'une vérification interne en août 2011.

Le Conseil du Trésor (CT), en vertu des pouvoirs qui lui sont conférés par le gouverneur en conseil, est responsable de déléguer les pouvoirs spéciaux de passation de marchés aux ministères et aux organismes fédéraux. Les seuils des pouvoirs de passation de marchés sont établis dans la Directive du CT sur les marchés, qui comprend trois parties :

• Les pouvoirs généraux de passation des marchés – Ils sont attribués à AADNC en fonction du mode d'attribution du marché : processus de soumission par voie électronique, processus d'appel d'offres traditionnel ou processus non concurrentiel;
• Le plafond des marchés conclus en cas d'urgence – Il permet aux ministères et organismes de passer et de modifier un marché jusqu'à concurrence de 1 000 000 $ pour faire face à une situation d'urgence dans laquelle la santé ou la sécurité publique est menacée;
• Les pouvoirs spéciaux de passation de marchés – Le CT les accorde aux ministères ou organismes gouvernementaux qui les demandent afin de répondre à des besoins opérationnels « exceptionnels » qu'ils ne peuvent satisfaire au moyen des pouvoirs généraux de passation de marchés.

Le Conseil du Trésor a approuvé une demande du ministre d'AADNC en vue d'obtenir des PSPM en 2002 afin de passer et de renouveler des marchés non concurrentiels^{Notes en bas de page 1} avec les négociateurs en chef du gouvernement fédéral (NCGF) sur les revendications, les litiges et l'autonomie gouvernementale; les témoins de la Couronne (TC); les témoins experts (TE); les Offices des eaux des trois territoires. Le renouvellement des PSPM suit un cycle quinquennal et le Conseil du Trésor les a reconduits le 15 mars 2012. Les PSPM actuels prendront fin le 31 mars 2017.

En vertu des PSPM, le ministre d'AADNC détient le pouvoir de :

• conclure et modifier des marchés non concurrentiels dont la valeur cumulative n'excède pas 1 500 000 $ pour la durée de tout marché concernant des négociateurs en chef ou représentants fédéraux. Le pouvoir d'approbation de départ se limite à 500 000 $; les modifications ne doivent pas dépasser 500 000 $ sur 12 mois; les honoraires professionnels ne doivent pas dépasser 250 000 $;
• conclure et modifier des marchés de service pour obtenir les services de témoins de la Couronne et de témoins experts concernant les litiges d'AADNC, jusqu'à une valeur cumulative de 600 000 $;
• conclure et modifier des marchés de service de témoins de la Couronne (TC) et de témoins experts (TE) concernant les litiges d'AADNC, qui sont d'anciens fonctionnaires et qui reçoivent une pension de retraite, jusqu'à une valeur cumulative totale de 225 000 $, à la condition suivante : le pouvoir d'approbation de départ se limite à 150 000 $, chaque modification ne doit pas dépasser 75 000 $ et tous les marchés sont assujettis à la Politique sur les marchés du Conseil du Trésor en ce qui concerne l'application de la formule de réduction des honoraires.

Le Conseil du Trésor a ordonné à AADNC d'effectuer une vérification générale des PSPM selon un cycle triennal et de procéder à un examen annuel de l'état des négociations et du rendement des négociateurs en chef ou des représentants fédéraux dans le cadre des PSPM et de soumettre ses rapports au Secrétariat du Conseil du Trésor.

Au sein d'AADNC, le secteur des traités et du gouvernement autochtone (STGA) est le secteur responsable des PSPM. Ce secteur est chargé de fournir des services de consultation et d'orientation et de coordonner toutes les demandes du Ministère relatives à la nomination des NCGF, au renouvellement et à la modification des nominations, ainsi qu'à la surveillance des limites des pouvoirs d'approbation connexes relevant de ce pouvoir. La direction générale de la gestion et du règlement des litiges (DGGRL), du secteur des politiques et de l'orientation stratégique, est chargée de coordonner la nomination des TE et des TC en vertu des PSPM pour AADNC. Il incombe également à la direction ou au secteur de mettre en œuvre et de coordonner tous les marchés de service des TE et des TC.

Une unité distincte d'AADNC au secteur du dirigeant principal des finances, section de la gestion de biens et de services, est chargée des marchés d'approvisionnement dans la région de la capitale nationale et l'Est canadien (Territoires du Nord-Ouest, Nunavut, Ontario, Québec et provinces de l'Atlantique) et rend des comptes par l'intermédiaire du directeur général de la Comptabilité ministérielle et de la gestion du matériel. Quant au Yukon, à la Colombie-Britannique, à l'Alberta, à la Saskatchewan et au Manitoba, les marchés relèvent des Services intégrés de la Colombie-Britannique, qui relèvent de la région de la Colombie-Britannique, sous les Opérations régionales.

Du point de vue organisationnel, selon l'architecture des activités de programme d'AADNC, les PSPM font partie de la catégorie Résultat stratégique Le gouvernement du sous-programme Négociations d'ententes sur les revendications territoriales globales et l'autonomie gouvernementale, du Programme des droits et des intérêts des Autochtones.

Entre le 1er avril 2011 et le 31 mars 2014, les PSPM ont permis la passation de marchés d'une valeur de quelque 16 M$.

2.1 Objectifs de la vérification

La vérification avait pour objectif :

• d'évaluer la pertinence et l'efficacité des mesures de contrôle en place pour soutenir la gestion efficace et efficiente des pouvoirs spéciaux de passation de marchés à AADNC;
• de déterminer si l'exécution des marchés exceptionnels conclus entre le 1er avril 2011 et le 31 mars 2014 a respecté les lignes directrices du Conseil du Trésor et d'AADNC qui régissent la passation de marchés en vertu de pouvoirs spéciaux.

2.2 Portée de la vérification

La portée de la vérification comprend un examen des pratiques de gouvernance et de contrôle mis en place pour garantir l'atteinte des objectifs ministériels en matière de PSPM.

Les vérificateurs ont eu recours à une approche axée sur le risque pour examiner un échantillon de 15 marchés et de 25 modifications contractuelles relevant des PSPM à l'égard des NCGF, TE et TC. Les marchés et les modifications contractuelles de cet échantillon ont été choisis parmi ceux des régions et des secteurs et s'échelonnent du 1er avril 2011 au 31 mars 2014.

L'établissement de l'échantillon axé sur le risque s'est fait à partir de la population de marchés et de modifications contractuelles visant les NCGF, les TE et les TC, en fonction du jugement professionnel et de certains facteurs, notamment le volume de marchés entre l'administration centrale et les régions ou les secteurs, le montant des marchés, le nombre de nouveaux marchés conclus à l'intérieur de chaque exercice financier par catégories de marchés spéciaux et les motifs invoqués pour les modifications contractuelles. Le tableau suivant résume la méthode d'échantillonnage.

5.1 Guides de passation de marchés

Les PSPM visent à permettre au ministre d'AADNC de nommer des personnes précises au moyen d'un processus non concurrentiel lorsque la sensibilité d'un dossier ou la complexité de certains enjeux requiert des compétences hautement spécialisées. Ce processus vise des besoins opérationnels spéciaux impossibles à satisfaire dans le cadre des pratiques courantes de passation des marchés du Ministère.

Habituellement, lorsque l'on impartit des services, les travaux ne peuvent débuter avant l'octroi du marché; cependant, si la prestation des biens ou des services ne peut avoir lieu au moment opportun en raison de la longueur des négociations, le sous-ministre peut avoir recours à une lettre d'intention^{Notes en bas de page 2} pour autoriser le démarrage des travaux avant l'octroi du marché. La lettre d'intention constitue un engagement exécutoire d'établir un marché avec un fournisseur désigné. La lettre d'intention doit décrire exactement les travaux autorisés, préciser l'étendu maximum des engagements du Canada (exprimés en dépenses à effectuer par l'entrepreneur), et préciser les modalités de paiement. Une fois que toutes les modalités du contrat proposé sont négociées, le document d'approbation du contrat sera soumis aux fins d'examen et d'approbation au niveau approprié.

Le Ministère suit un processus typique de passation de marchés pour conclure et modifier les marchés de services de TE et de TC; cependant, l'autorisation de nommer un nouveau négociateur fédéral à contrat et l'autorisation de reconduire la nomination d'un négociateur fédéral à contrat (formulaires autorisant les nominations) permettent d'officialiser la nomination ministérielle d'un NCGF et servent de lettres d'intention. Les formulaires autorisant la nomination comprennent les éléments essentiels de la lettre d'intention et constituent un engagement exécutoire. Une fois que le ministre a signé la lettre de nomination, le NCGF peut entreprendre des travaux préliminaires à la demande d'AADNC.

Le Guide sur l'approvisionnement et la passation de marchés d'AADNC fournit des explications claires et cohérentes aux gestionnaires des centres de responsabilité et pour veiller à l'application d'une démarche normalisée d'approvisionnement et de passation des marchés à travers le Ministère. Les vérificateurs ont noté que, selon le Guide sur l'approvisionnement et la passation de marchés, les documents d'approvisionnement appropriés doivent être signés par l'agent d'AADNC qui possède le pouvoir délégué de signer des marchés et par l'entrepreneur avant le démarrage des travaux. À l'égard des PSPM, le guide énonce également que l'attribution et la modification de ces marchés demeurent assujettie à toutes les politiques et lignes directrices du Conseil du Trésor sur les marchés et au Règlement sur les marchés de l'État, de même qu'aux obligations contractuelles imparties au gouvernement en vertu des accords commerciaux.

Toutefois, selon les constatations de la vérification, le Guide sur l'approvisionnement et la passation de marchés d'AADNC ne décrit pas de façon claire ou appropriée l'expression « documents d'approvisionnement appropriés », et n'explique pas non plus clairement de quelle façon le formulaire d'autorisation est censé servir de lettre d'intention ni de quelle manière la lettre d'intention devrait s'appliquer aux PSPM. De plus, le formulaire d'autorisation ne déclare pas explicitement qu'il fait office de lettre d'intention.

Sans une définition claire dans le Guide sur l'approvisionnement de ce que l'on considère comme des documents d'approvisionnement servant de lettre d'intention appropriés et applicables aux cas de passation de marchés exceptionnels d'AADNC comme les PSPM, il existe un risque accru de non-respect des politiques, d'AADNC et du Conseil du Trésor en matière de PSPM.

Recommandation

1. Le dirigeant principal des finances devrait préciser, dans le Guide sur l'approvisionnement et la passation de marchés d'AADNC, les exceptions de la politique en matière de passation de marchés qui s'appliquent aux PSPM et préciser aussi la documentation à l'appui considérée comme appropriée pour autoriser le démarrage des travaux avant l'attribution d'un marché.

5.2 Administration des marchés

La vérification a emprunté une approche axée sur le risque pour examiner un échantillon de 15 marchés et de 25 modifications contractuelles à des marchés octroyés en vertu des PSPM à des NCGF, des TE et des TC. Les marchés examinés ont été sélectionnés parmi les régions et les secteurs et portent sur la période du 1er avril 2011 au 31 mars 2014. L'équipe de vérification s'attendait à ce que les approbations déléguées pertinentes aient été obtenues et qu'une explication et une justification cohérentes aient été consignées à titre de preuve.

Bien que la plupart des marchés examinés comprenait les documents justificatifs pertinents, des exceptions mineures ont été relevées dans les domaines suivants : les autorisations de sécurité; l'attribution des marchés; la clause d'indemnisation; enfin, la gestion des marchés.

5.3 Approbations de l'autorité contractante

En vertu des pouvoirs d'approvisionnement délégués à AADNC, les marchés visés par les PSPM doivent être faits par un agent d'approvisionnement (c.-à-d. l'autorité contractante) qui possède, au minimum, la classification PG-04. Les vérificateurs ont examiné un échantillon de marchés et de dossiers de modification de marchés conclus avec des NCGF, des TE et des TC en vue de s'assurer de l'existence de preuves qui appuient clairement les approbations déléguées pertinentes.

La vérification a démontré que presque la moitié des marchés examinés conclus avec des NCGF, des TE et des TC ne portaient pas la signature d'un agent d'approvisionnement autorisé. Plus précisément, dans une région donnée, l'agent d'approvisionnement qui approuvait les marchés n'était pas de niveau égal ou supérieur à PG-04.

Sans l'approbation d'une autorité contractante déléguée, le risque existe que les pouvoirs délégués officiellement par AADNC ne soient pas utilisés de façon conforme et le risque d'avoir des ententes contractuelles inappropriées s'accroît.

Recommandation

5. Le dirigeant principal des finances devrait veiller à ce que le pouvoir délégué d'approvisionnement concernant les PSPM ne soit exercé que par des personnes qui détiennent le pouvoir délégué nécessaire.