Vérification du Système d'inscription des Indiens

CONTEXTE

Le Secteur de la vérification et de l’évaluation (AES) d’Affaires autochtones et Développement du Nord Canada (ci-après « AADNC » ou « le Ministère ») a inclus la vérification du Système d’inscription des Indiens dans le plan de vérification axé sur les risques 2013-2014 à 2015-2016 approuvé par le sous-ministre d’AADNC le 27 février 2013. La vérification est considérée comme une priorité « très élevée », car l’exactitude et l’intégrité des données du Système d’inscription des Indiens (SII) appuient bon nombre d’activités d’AADNC, notamment la délivrance de certificats de statut d’Indien (cartes de statut) de sorte que le SII est important pour les intervenants et la crédibilité d’AADNC.

Le SII est le système informatique qui permet de surveiller l’information sur l’inscription des Indiens, l’appartenance aux bandes et les statistiques démographiques. L’intégrité des données du SII dépend des processus utilisés pour recueillir l’information et protéger les données stockées par des contrôles de sécurité efficaces. L’application de la politique sur le droit à l’inscription et des critères afférents est tout aussi importante pour déterminer le droit au statut d’Indien. Les critères sont régis par la Loi sur les Indiens, qui a récemment été modifiée en vertu du projet de loi C-3 : Loi sur l’équité entre les sexes relativement à l’inscription au registre des Indiens.

En juin 2008, l’Accord de 2008 pour la reconnaissance de la bande de la Première Nation Qualipu Mi’kmaq a été signé par le ministre des Affaires indiennes et du Nord canadien et le président de la FITN. En l’essence, l’Accord décrit la marche à suivre pour la création d’une bande (dans les collectivités mi’kmaq de Terre-Neuve) en vertu de la Loi sur les Indiens, et pour l’inscription de ses membres fondateurs. En date du 30 novembre 2009, au terme de la première phase du processus d’inscription de la bande, près de 26 000 demandes avaient été reçues. En date du 30 novembre 2012, le nombre de demandes avait atteint 101 743. Le 4 juillet 2013, la conclusion d’un accord supplémentaire a été annoncé et précise le processus d’inscription de la Première Nation Qalipu Mi’kmaq et règle les problèmes découlant de la mise en œuvre de l’Accord de 2008. L’accord supplémentaire précise que toutes les demandes reçues au cours du processus d’inscription (du 1^er décembre 2008 jusqu’au 30 novembre 2012) qui n’ont pas été rejetées par le Comité d’inscription ou le responsable des appels feront l’objet d’une évaluation ou d’une réévaluation par le Comité d’inscription avant le 31 août 2015.

Objectif et portée de la vérification

L’objectif de la vérification est de fournir une assurance à la direction quant à la pertinence et à l’efficacité du processus et des contrôles informatiques en place pour assurer l’intégrité de l’information contenue dans le Système d’inscription des Indiens.

La portée de la vérification couvre la période de novembre 2011 jusqu’à novembre 2013 et inclut les évaluations des contrôles utilisés pour s’assurer que : (i) les demandes de la Première Nation Qalipu Mi’kmaq ont été traitées et consignées précisément à la phase 1 (conception et efficacité opérationnelle) et ont été évaluées de manière appropriée à la phase 2 (conception seulement); (ii) l’information entrée dans le système, provenant de diverses sources, y compris les administrateurs du registre des Indiens et les agents de l’inscription des Indiens est fiable et son accès est protégé et (iii) des mesures correctives ont été prises ou il existe un plan pour corriger les problèmes cernés lors de la vérification du SII en cours de développement en 2011, y compris lors de l’évaluation de l’initiative de la sous-section du certificat sécurisé de statut indien (SSCSSI).

Énoncé de conformité

La présente vérification respecte les Normes relatives à la vérification interne au sein du gouvernement du Canada, comme le confirment les résultats du programme d’assurance et d’amélioration de la qualité.

Points forts observés

La section suivante décrit des domaines où des progrès considérables ou des points forts ont été cernés pendant la vérification. Les points forts sont classés selon le secteur d’intérêt applicable de la façon suivante :

Conclusion

Bien qu’il existe, d’une façon générale, place à l’amélioration, il a été constaté que les contrôles du traitement des demandes de la Première Nation Qalipu Mi’kmaq étaient conçus et fonctionnaient de manière efficace. Cette vérification, exécutée à un moment où il est encore possible de faire des améliorations au système, au cours de la mise en œuvre, est considérée comme une pratique exemplaire.

Même si certains progrès ont été accomplis, il persiste des lacunes importantes liées à la sécurité, à la formation, à la manipulation des documents et à la surveillance des changements apportés à la suite d’événements de la vie. Ni les contrôles du SII limitant l’accès ni les contrôles manuels compensatoires pour les changements à la suite d’événements de la vie ne sont conçus et ne fonctionnent de manière efficace. Ainsi, il reste toujours certains risques non atténués à traiter.

Recommandations

L’équipe de vérification a relevé des possibilités d’amélioration des pratiques et des processus de contrôle de gestion en place. Elle a donc formulé les quatre recommandations suivantes :

1. Le sous-ministre adjoint du secteur de Résolution et des affaires individuelles devrait veiller à ce que :
   • une procédure de surveillance efficace a été mise en place pour veiller à la séparation des tâches entre l’agent de l’inscription des Indiens qui entre les données dans le SII et les personnes qui effectuent les vérifications de la qualité des données entrées. Une surveillance devrait aussi être exercée sur la décision finale du Comité d’inscription afin de s’assurer que la décision rendue sur chaque demande de la Première Nation Qalipu Mi’kmaq est entrée correctement dans le SII.
   • a) les leçons apprises à partir du processus de traitement des demandes de la Première Nation Qalipu Mi’kmaq sont consignées et intégrées aux projets d’inscription; par exemple, b) lors de l’envoi de dossiers de demande, des manifestes devraient être créés et porter des numéros d’identification uniques de manière à ce que les demandes transportées puissent être rapprochées afin d’en assurer l’exactitude et l’intégralité.
   • les demandes d’inscription sont stockées conformément aux Normes pour la protection et la manipulation de l’information d’AADNC, et l’accès en vue logique aux données numérisées est restreint conformément aux principes du droit d’accès minimal.
2. Le sous-ministre adjoint du secteur de Résolution et des affaires individuelles, avec l’appui du sous-ministre adjoint principal des Opérations régionales et du sous-ministre adjoint de l’Organisation des affaires du Nord, devrait a) s’assurer que l’approche proposée pour encadrer les activités de surveillance et de vérification de la conformité, tel qu’elles sont définies dans le cadre de surveillance et de conformité du Bureau du registraire des Indiens, sont mis en œuvre. Un programme de surveillance et de vérification de la conformité efficace permettrait d’atténuer la majorité des risques attribuables aux technologies vieillissantes et aux défaillances des mécanismes de contrôle du SII. Celui-ci pourrait comprendre b) l’examen des changements à la suite d’événements de la vie, des inscrits dont les dossiers sont restés inactifs pour une longue période de temps, de la pertinence de l’accès de l’utilisateur au SII et de la conformité aux politiques et aux directives publiées par le registraire des Indiens.
   
   En outre, le sous-ministre adjoint de la Direction générale du secteur de Résolution et des affaires individuelles, avec l’appui du sous-ministre adjoint principal des Opérations régionales et du sous-ministre adjoint de l’Organisation des affaires de Nord, devrait s’assurer que l’initiative en cours pour mettre à jour le document de formation à l’intention des agents de l’inscription des Indiens et des administrateurs du registre des Indiens est achevée. Puis, tous les agents de l’inscription des Indiens et les administrateurs du registre des Indiens devraient recevoir la formation et être pleinement renseignés sur leurs rôles et responsabilités à l’égard des activités d’inscription, de même que des conséquences rattachées au non-respect de leurs obligations. Elle devrait comprendre une formation sur la manipulation des CSI, l’accès physique, la sécurité relative aux documents cotés Protégé B, le règlement des retards et comment demeurer informés des nouvelles directives et changements aux processus.
3. Le sous-ministre adjoint du secteur de Résolution et des affaires individuelles devrait élaborer un plan pour corriger toutes faiblesses liées aux contrôles généraux du SII et aux contrôles de l’application centrale, à la stabilité du système, à la gouvernance du SII et à la gestion de projet.
4. Le sous-ministre adjoint du secteur de Résolution et des affaires individuelles devrait revoir le travail de vérification effectué à ce jour et évaluer les problèmes identifiés dans le but de les résoudre en même temps que le CSSI est mis en œuvre.

Réponse de la direction

La direction approuve les constatations et accepte les recommandations contenues dans le rapport et a élaboré un plan d’action de la direction afin d’y répondre. Le plan d’action de la direction a été intégré au présent rapport.

1.1 Résolution et affaires individuelles

Le Secteur de la résolution et des affaires individuelles (SRAI) a un mandat double qui lui donne deux domaines d’activité distincts : résolution des questions des pensionnats indiens et gestion des affaires individuelles. Le volet relatif à la résolution des questions des pensionnats indiens sert à remplir les obligations du gouvernement découlant de la Convention de règlement relative aux pensionnats indiens. La Direction générale des affaires individuelles est celle visée par la présente vérification et vise à assurer une gérance responsable, par le gouvernement fédéral, de la disposition de la Loi sur les Indiens qui traite de l’inscription, de l’effectif des bandes, des successions et de l’argent des Indiens. En fournissant des services directement aux clients de même qu’en partenariat avec les Premières nations, la Direction générale des affaires individuelles détermine l’admissibilité à l’inscription en vertu de la Loi sur les Indiens, délivre les Certificats sécurisés de statut indien (CSSI), veille à une gestion responsable de l’argent des Indiens et des successions en vertu de la Loi sur les Indiens et honore les obligations relatives au versement d’annuités au titre de traités aux Premières nations. La gestion des Affaires individuelles est appuyée par le Secteur des opérations régionales qui agit comme point de desserte régionale pour offrir des services aux clients des Premières nations au sud du 60e parallèle et, par l’entremise de l’Organisation des affaires du Nord, pour les clients au nord du 60e parallèle.

En 2012-2013, les dépenses réelles liées au programme d’inscription du Ministère ont totalisé 28,8 millions de dollars. Les dépenses totales prévues pour le programme en 2013-2014 étaient de 23 millions de dollars^{Notes en bas de page 1}.

1.2 Système d’inscription des Indiens (SII)

Le SII est le système informatique utilisé par le Ministère pour effectuer le suivi de l’information sur l’inscription des Indiens, de l’appartenance aux bandes et des statistiques démographiques. L’information relative à l’inscription des Indiens aide AADNC à desservir bon nombre de ses clients qui offrent des services éducatifs, de santé et de financement aux collectivités à des Premières nations et à leurs membres. Plus précisément, le SII appuie les fonctions opérationnelles suivantes :

• Inscription, au registre des Indiens, des membres de Premières nations (PN) admissibles à titre d’Indiens inscrits en vertu de la Loi sur les Indiens;
• Inscription des événements de la vie (naissance, décès, mariage, adoption, etc.) dans le registre des Indiens;
• Délivrance de certificats de statut d’Indien pour recenser les membres des Premières nations admissibles aux services et prestations conçus spécialement pour les titulaires du statut d’Indien.

L’intégrité des données du SII dépend des processus utilisés pour recueillir l’information et protéger les données stockées par des contrôles de sécurité efficaces. L’application de la politique sur le droit à l’inscription et des critères afférents est tout aussi importante pour déterminer qui a droit au statut d’Indien. Les critères d’admissibilité sont en harmonie avec la visée de la Loi sur les Indiens et ont été modifiés au fil du temps.

Actuellement, il existe deux cartes de statut d’Indien : le certificat de statut d’Indien (CSI) et le certificat sécurisé de statut indien (CSSI).

• Les CSI utilisent une technologie moins récente et sont présentés sur un papier plastifié sur lequel est apposée une photographie signée par le titulaire de la carte et l’agent émetteur. Ce type de CSI est uniquement délivré par l’administrateur de l’inscription des Indiens dans les collectivités des Premières nations.
• Les CSSI sont composés d’une couche de polycarbonate avec une photo numérique et la signature numérique du titulaire (aucune signature de l’agent émetteur). La version transfrontalière de la carte renferme également une zone de lecture automatique au verso qui permet la validation électronique de l’identité du titulaire de la carte et le lieu de naissance. Les personnes peuvent uniquement demander la CSSI à l’administration centrale d’AADNC, dans les bureaux régionaux ou au bureau du Traité 7  situé en Alberta.

L’une des responsabilités de l’ARI consiste à enregistrer les événements de la vie comme un décès ou un mariage. Pour ce faire, il accède directement au système, si on lui en a délégué l’autorisation, ou regroupe manuellement les documents à l’appui et les expédie au bureau régional d’AADNC pour entrée. Le bureau régional exerce également les mêmes fonctions déléguées, d’entrer les événements de la vie dans le système, et il est responsable de la formation et de la surveillance des travaux des administrateurs de l’inscription des Indiens.

La nature décentralisée de la fonction de délivrance des CSI et la nature limitée des contrôles mis en place pour assurer l’authentification des individus, la protection contre les conflits d’intérêts et la production de cartes manuelles valides sont autant de facteurs qui ont entraîné un risque accru d’erreurs et de fraude dans la délivrance des CSI et des données d’inscription connexes entrées dans le SII.

En 2010, le Ministère a mis en œuvre une initiative visant à moderniser le SII sous l’égide du Secteur de la résolution et des affaires individuelles. Cette initiative a coïncidé avec la mise en œuvre du certificat sécurisé de statut indien (CSSI) et des modifications législatives clés qui ont placé l’inscription sous les projecteurs. Ces modifications législatives ont exigé d’importantes modifications au SII existant. L’initiative de modernisation est déployée en deux phases. La phase I visera à intégrer les processus d’inscription des Indiens et de délivrance de cartes par la mise en œuvre de processus opérationnels communs (ce que l’on connaît comme le modèle de la Sous-section du certificat sécurisé de statut indien) et l’établissement d’un lien entre les deux applications du système utilisées pour appuyer l’inscription des Indiens et assurer une délivrance sécurisée de la carte (application Web du SII et du CSSI). La phase I devrait être mise en œuvre d’ici le 1er avril 2014. La phase II visera le développement et la mise en œuvre d’un système de remplacement du SII et de l’application Web du CSSI. Le système de remplacement offrira également des fonctionnalités élargies pour les activités de gestion fiduciaire et de paiements de traités, actuellement appuyées, respectivement, par le Système de rapports sur les successions et le Système des paiements de traités. La phase II du projet a récemment franchi l’étape trois du processus d’avancement par étapes du Ministère, dans le cadre de laquelle l’analyse de rentabilisation du projet et l’état de préparation générale seront évalués. Au 30 novembre 2013, la date de mise en œuvre définitive du système de remplacement de la phase II n’avait pas encore été fixée.

1.3 Agents de l’inscription des Indiens et administrateurs du registre des Indiens

L’autorisation d’accéder au SII et d’y effectuer certaines tâches précises est consentie par le registraire des Indiens, un employé d’AADNC qui relève du Directeur général des affaires individuelles. Actuellement, deux principaux groupes ont accès au SII pour y entrer et y mettre à jour les données sur l’inscription : les agents de l’inscription des Indiens (AII) – situés dans les bureaux régionaux et à l’administration centrale d’AADNC – et les administrateurs du registre des Indiens (ARI) – situés dans certaines collectivités des Premières nations. Les AII sont des employés du Ministère qui ont des droits de lecture/écriture dans le SII, ce qui leur permet d’entrer l’information sur les nouveaux demandeurs et de mettre à jour l’information sur l’inscription en fonction des événements de la vie. Les ARI sont employés par les Premières nations, et ont la responsabilité des inscriptions, responsabilité qui leur ait assignée par le registraire des Indiens pour soutenir les activités de nature administrative liées à l’inscription des Indiens dans leurs collectivités et d’assurer la tenue à jour de la liste des membres de la bande. Le rôle de l’ARI peut varier grandement selon la collectivité, certains administrateurs du registre des Indiens n’ayant aucun accès au SII (gestion des listes de bandes sur papier), d’autres ayant un accès en lecture seule au SII et d’autres ayant un accès en lecture/écriture au système pour apporter des modifications à la suite d’événements de la vie. Les administrateurs peuvent également délivrer des certificats de statut d’Indien (cartes plastifiées) aux Indiens inscrits de leur collectivité.

1.4 Première Nation Qalipu Mi’kmaq

En 1989, la Fédération des Indiens de Terre-Neuve (FITN), qui représente environ 7 800 membres des neuf collectivités mi’kmaq de l’île de Terre-Neuve, ainsi que les chefs de six groupes affiliés ont entrepris des procédures devant la Cour fédérale pour demander d’être inscrits en vertu de la Loi sur les Indiens.

Les négociations officielles entre la FITN et le gouvernement du Canada pour la création d’une bande sans terre de réserve se sont déroulées de 2004 à 2006. En juin 2008, l’Accord de 2008 pour la reconnaissance de la Bande de la Première Nation Qualipu Mi’kmaq a été signé par le ministre des Affaires indiennes et du Nord canadien et le président de la FITN. En l’essence, l’Accord décrit la marche à suivre pour la création d’une bande (dans les collectivités mi’kmaq de Terre-Neuve) en vertu de la Loi sur les Indiens, et pour l’inscription de ses membres fondateurs. En date du 30 novembre 2009, au terme de la première phase du processus d’inscription de la bande, près de 26 000 demandes avaient été reçues. En date du 30 novembre 2012, le nombre de demandes avait atteint 101 743.

L’augmentation importante du nombre de demandes et l’impossibilité d’examiner ces demandes avant la fin du processus d’inscription ont incité le Canada et la FITN à se mettre d’accord pour discuter des prochaines phases pour examiner les demandes et mettre en œuvre l’Accord de 2008 de manière appropriée. Le 4 juillet 2013, on a annoncé la conclusion d’un accord supplémentaire qui précise le processus d’inscription pour la Première Nation de Qalipu Mi’kmaq et règle les problèmes découlant de la mise en œuvre de l’Accord de 2008. Plus précisément, l’accord supplémentaire :

• repousse les échéances pour l’examen des demandes de manière à s’assurer que toutes les demandes qui n’ont pas déjà été traitées puissent être examinées;
• fait en sorte que toutes les demandes reçues à toutes les phases du processus d’inscription, sauf celles qui ont été rejetées, seront évaluées ou réévaluées;
• prévoit que tous ceux dont la demande sera évaluée ou réévaluée recevront un avis écrit et pourront fournir des documents additionnels, au besoin;
• clarifie la question de l’évaluation de l’auto-identification du demandeur qui se dit membre du groupe des Indiens mi’kmaq de Terre-Neuve;
• comprend des directives concernant l’acceptation d’un individu par les collectivités mi’kmaq de Terre-Neuve, particulièrement si cet individu n’habite pas dans une des collectivités du groupe des Indiens mi’kmaq de Terre-Neuve.

Toutes les demandes d’inscription visant à devenir des membres fondateurs de la bande Qalipu Mi’Kmaq sont traitées par l’Unité de traitement de Winnipeg d’AADNC. Les demandes qui étaient autrefois reçues à Corner Brook (Terre-Neuve) ont été transférées à l’UTW où le traitement est exécuté en deux phases. La phase I, maintenant achevée, servait à évaluer la validité de la demande et la phase II servait à évaluer l’admissibilité du demandeur à devenir un membre fondateur. Au terme de chaque phase, les dossiers sont acheminés à un Comité d’inscription pour examen et recommandation par le président du Comité. Ce Comité regroupe deux représentants nommés par le gouvernement du Canada, deux représentants nommés par la FITN et un président nommé conjointement par le gouvernement du Canada et la FITN. En vertu de l’Accord supplémentaire, toutes les demandes d’inscription doivent être examinées et toute décision relative à leur admissibilité doit être rendue avant le 31 août 2015.

1.5 Contrôle et conformité

Bien que les éléments relatifs à la surveillance et à la vérification de la conformité (SVC) aient été inclus dans la portée de la présente vérification, le Bureau du registraire des Indiens (BRI) s’affairait à définir un nouveau cadre de SVC qui permettra à AADNC d’évaluer l’intégrité du SII et de produire des rapports sur celui-ci. Un examen des pratiques actuelles du BRI en matière de SVC a été effectué au printemps 2013 dans le but d’atteindre les objectifs suivants :

• Définir la portée des activités effectuées par l’unité responsable de la SVC (univers d’examen);
• Élaborer un cadre de SVC axé sur les risques pour éclairer et orienter les activités de surveillance et de vérification de la conformité;
• Élaborer une approche et une stratégie d’échantillonnage défendables;
• Élaborer un modèle de rapport sur la conformité pour les rapports de l’unité de la SVC.

2.1 Objectif de la vérification

L’objectif de la vérification est de fournir une assurance à la direction quant à la pertinence et à l’efficacité du processus et des contrôles informatiques en place pour assurer l’intégrité de l’information contenue dans le Système d’inscription des Indiens.

2.2 Portée de la vérification

La période couverte par la présente vérification s’échelonnait de novembre 2011 jusqu’à novembre 2013. La portée de la vérification prévoit les évaluations de la conception et de l’efficacité opérationnelle des mécanismes de contrôle manuels et automatisés utilisés pour veiller à ce que (i) les demandes de la bande Qalipu soient traitées et consignées avec exactitude à la phase I (conception et efficacité opérationnelle) et soient évaluées de manière appropriée à la phase II (conception seulement); (ii) que l’information entrée dans le système par diverses sources, y compris les ARI et les AII, soit fiable et son accès soit protégé; (iii) que des mesures de correctives soient apportées ou prévues pour régler des problèmes touchant les mécanismes de contrôle généraux du SII, les mécanismes de contrôle de base de l’application, la stabilisation du système, les mécanismes de contrôle du processus d’inscription, la gouvernance du SII et la gestion de projets.

La portée de l’évaluation prévoit aussi une évaluation des principaux documents produits pour l’initiative de la Sous-section du certificat sécurisé de statut indien (phase I) et pour les phases I et II de la phase II (Système d’inscription des Indiens et Système de rapports sur les successions) de l’initiative de modernisation du SII, afin de cerner les lacunes et les faiblesses éventuelles que l’on pourrait régler avant la mise en œuvre de ces phases. Ni les principaux documents produits pour les étapes III à VII de la phase II, ni les principaux documents pour l’initiative de la Sous-section du certificat sécurisé de statut indien produits après le 1er novembre 2013, ne seront visés par la portée de la vérification.

Il importe de mentionner que la présente vérification ne comprenait pas un examen de l’efficacité opérationnelle ni un examen complet de l’efficacité de la conception des contrôles de la phase 2 du processus de décision sur les demandes des membres fondateurs de la bande Qalipu étant donné que le processus complet n’avait pas encore été déployé au moment de l’examen.

3.1 Choix des régions pour les visites sur le terrain

Afin de déterminer l’efficacité des contrôles et des processus utilisés au Ministère, on a sélectionné un échantillon des régions soumis à l’exécution du programme de vérification. Les critères de sélection de ces régions et bandes visitées étaient notamment les suivants :

• Nombre d’Indiens inscrits dans les régions;
• Antécédents d’exception liés au traitement d’un changement dans les événements de la vie;
• Nombre d’utilisateurs ARI dans les régions avec droit d’écriture (dans le SII).

À la lumière des critères ci-dessus et afin d’évaluer la pertinence et l’efficacité du processus et des contrôles d’application de la TI mis en place dans le SII, de manière horizontale dans les régions, les bureaux régionaux et de bandes suivants ont été sélectionnés aux fins de tests sur le terrain :

Bureaux régionaux

• Bureau régional du Manitoba (7 au 11 octobre 2013);
• Bureau régional du Québec (28 au 30 octobre 2013);
• Bureau régional de l’Alberta (13 au 15 novembre 2013).

Bureaux du conseil de bande

• Bureau de bande de Kahnawake et centre de services (31 octobre 2013);
• Bureau de bande de Wendake (29 octobre 2013);
• Bureau de bande d’Enoch (14 novembre 2013).

Des travaux sur le terrain ont aussi été effectués à l’AC et à l’unité de traitement de Winnipeg aux dates suivantes :

• AC d’AADNC située dans la région de la capitale nationale (septembre à décembre 2013);
• Unité de traitement de Winnipeg (22 août et du 7 octobre jusqu’au 11 octobre 2013)

3.2 Sélection de la taille de l’échantillon par région

Un autre élément de la démarche utilisée consistait à déterminer les échantillons vérifiés dans les sites régionaux visités et à l’UTW. Les échantillons suivants ont été sélectionnés aux fins de la vérification au cours des travaux sur le terrain :

• Changements à la suite d’événements de la vie apportés au SII - Un échantillon de 25 changements a été sélectionné et suivi afin de retrouver les pièces à l’appui à chaque site régional visité, afin d’obtenir suffisamment de documentation sur les changements à apporter dans le SII à la suite d’événements de la vie. Dans l’un des bureaux régionaux visités, un échantillon supplémentaire de dix changements apportés à la suite d’événements de la vie a été sélectionné pour porter le nombre total d’échantillons examinés à 85.
• Personnel qui traite les dossiers d’inscription des Indiens - On a sélectionné un échantillon de trois à quatre utilisateurs du SII, avec droit d’accès en lecture/écriture, responsables du traitement des dossiers d’inscription des Indiens à chaque site régional visité (y compris les administrateurs du registre des Indiens situés dans les réserves) afin de déterminer si la personne disposait de l’autorisation de sécurité appropriée et avait reçu l’approbation nécessaire pour accéder au SII.
• Accès de l’utilisateur du SII - On a sélectionné un échantillon de 39 utilisateurs ayant un accès équivalent à celui d’un agent de l’inscription des Indiens dans les trois régions sélectionnées pour vérifier si l’accès à la part de modifications dans le SII est limité, concorde avec les autorisations déléguées et pour s’assurer que l’information sur l’inscription des Indiens est protégée.
• Formulaires de demande d’inscription de la Première Nation Qalipu Mi’kmaq valide et invalide enregistrés dans le SII - On a sélectionné un échantillon de 25 formulaires de demande et retracé les documents à l’appui.
• Boîtes contenant les formulaires de demande de la Première Nation Qalipu Mi’kmaq non traités - On a sélectionné un échantillon de cinq boîtes et on les a inspectées pour déterminer que le classement des boîtes était approprié et permettait d’empêcher la perte ou l’égarement de demandes.
• Manifestes utilisés sur les boîtes pour suivre les demandes de la Première Nation Qalipu Mi’kmaq transportées - On a sélectionné un échantillon de 25 boîtes/manifestes et on a vérifié l’intégralité des demandes.
• Personnel responsable du traitement des demandes de la Première Nation Qalipu Mi’kmaq - On a sélectionné un échantillon de cinq membres du personnel de l’UTW afin de déterminer si les membres du personnel responsable du traitement des demandes de la Première Nation Qalipu Mi’kmaq disposent de l’autorisation de sécurité appropriée et ont reçu l’approbation nécessaire pour accéder au SII.

5.1. Processus d’inscription de la Première Nation Qalipu Mi’kmaq

Nous nous attendions à retrouver une combinaison de contrôles manuels et automatisés, y compris de la documentation claire et détaillée sur le processus, une formation adéquate donnée en temps opportun au personnel responsable du traitement des demandes, à ce que les formulaires de demande soient enregistrés, transportés et stockés de manière à assurer l’intégralité, l’exactitude et la protection des dossiers, à une surveillance diligente du progrès du traitement des demandes afin de s’assurer qu’une évaluation appropriée de la validité et des décisions d’inscription est effectuée.

Dans l’ensemble, nous avons constaté que des contrôles fonctionnels et efficaces avaient été mis en place pour le traitement des formulaires de demande d’inscription de la Première Nation Qalipu Mi’kmaq. Toutefois, pendant l’examen, les faiblesses suivantes ont été observées :

Vérification ponctuelle : L’UTW a mis en œuvre un contrôle prévoyant qu’après qu’un commis à l’inscription des Indiens (CII) a entré les principales données des demandes dans le SII, un deuxième CII en vérifie l’exactitude. Bien que la vérification de l’efficacité opérationnelle de ce contrôle n’ait révélé aucune exception à l’exécution d’une vérification de la qualité sur l’entrée des données par des CII, on a constaté un manque de surveillance formelle ou de vérification ponctuelle permettant de s’assurer que les CII n’effectuent pas de vérification de la qualité sur les données qu’ils ont eux-mêmes entrées.

Manifestes : Des manifestes ont été utilisés pour vérifier l’intégralité du contenu des boîtes de demandes qui ont été expédiées de Corner brook à l’UTW. Cependant, il a été déterminé que les détails inscrits sur les manifestes étaient insuffisants (par exemple, l’absence d’un numéro d’identification unique) pour permettre un rapprochement efficace et, en conséquence, on n’a pu effectuer qu’un rapprochement global limité des manifestes aux formulaires reçus afin de veiller à l’intégralité des demandes reçues par l’UTW.

Sécurité physique : Après la réception et la collecte de tous les formulaires de demande de la Première Nation Qalipu Mi’kmaq à Corner brook, les documents ont été expédiés à l’UTW pour traitement. On nous a informés que les véhicules utilisés pour transporter les 1 162 boîtes contenant les demandes de la Première Nation de Qalipu étaient sécurisés et que des vérifications visuelles étaient effectuées pour s’assurer que toutes les boîtes transportées ont bel et bien été reçues à l’UTW. Au cours de notre visite à l’UTW, nous avons observé que l’accès à l’immeuble était contrôlé au moyen de cartes de proximité et que seuls les visiteurs autorisés pouvaient entrer dans l’unité de traitement. On a aussi observé un niveau de sécurité supplémentaire à l’UTW, soit un système de sécurité surveillé. Toutefois, les 1 162 boîtes renfermant les demandes remplies de la Première Nation Qalipu Mi’kmaq n’ont pas toutes été stockées conformément à la politique d’AADNC sur la protection et la manipulation des documents cotés Protégé B, qui doivent être conservés dans un conteneur de stockage de la GRC muni d’un cadenas. Bien qu’il y ait une quantité importante de demandes, ce qui représente un défi en matière de stockage, la direction a fourni une solution de stockage externe qui est/sera utilisée pour stocker les demandes de la Première Nation Qalipu Mi’kmaq traitées. Cette politique ne devrait pas être négligée. Au cours de notre visite à l’UTW, nous avons aussi observé que le système d’extinction d’incendie mis en place était inadéquat et n’empêchait pas la destruction des formulaires de demandes stockés à l’UTW en cas d’incendie.

Accès à des documents numérisés : En ce qui a trait à la protection des renseignements personnels et de la vie privée des demandeurs de la Première Nation Qalipu Mi’kmaq, la vérification a relevé certains problèmes de sécurité liés au système de numérisation, permettant d’empêcher ou de détecter des modifications non autorisées aux images clés, et l’anonymat des clients et l’intégrité des images et des données. Certains employés d’AADNC avec des droits d’accès à des dossiers contenant des formulaires de demande numérisés devraient voir leur accès retiré. Certaines copies numérisées des demandes de la Première Nation Qalipu Mi’kmaq n’avaient pas été supprimées des disques locaux, et restaient accessibles à plusieurs utilisateurs qui n’avaient pas besoin d’accéder à ces données.

Décision finale : La décision finale visant à déterminer si un demandeur est admissible à être inscrit en tant que membre fondateur afin de bénéficier des droits inhérents à ce statut est un contrôle clé du processus d’inscription de la Première Nation Qalipu Mi’kmaq. Le SII n’est pas configuré pour que des contrôles des demandes permettent aux membres du Comité d’inscription (CI) d’entrer directement dans le système la décision finale permettant de déterminer si l’on recommande ou l’on refuse l’inscription. Cette partie du processus est exécutée par le président du Comité d’inscription. Le processus d’assurance de la qualité (AQ) pour s’assurer que l’entrée dans le SII est conforme à la décision du CI n’a pas encore été clarifié^{Notes en bas de page 2}.

Bien que des améliorations aient été apportées aux contrôles et aux processus pour régler les problèmes connus, en date de la fermeture de cette vérification, des faiblesses ont tout de même été relevées à ce moment dans le domaine de la vérification de la qualité de l’entrée de données, de la sécurité physique et logique des renseignements concernant le demandeur et du processus pour entrer la décision finale du CI relative à chaque demande de Qalipu dans le SII. Si elles ne sont pas traitées, ces faiblesses pourraient avoir comme résultat non prévu, d’être à l’origine de décisions d’admissibilité à l’inscription inappropriées, d’un accès non autorisé aux renseignements contenus dans les demandes et des données invalides dans le SII, qui peuvent appuyer un certain nombre d’activités d’AADNC, dont la délivrance de certificats de statut d’Indien (cartes de statut sécurisées).

5.2. Processus d’inscription au bureau régional et au bureau de bande

Nous nous attendions à constater que l’information entrée dans le SII, par différentes sources, dont les administrateurs du registre des Indiens et les agents de l’inscription des Indiens soient fiables et que son accès soit protégé et que le certificat de statut d’Indien était manipulé en toute sûreté.

Mises à jour des politiques/directives : Bien qu’un site Intranet ait été établi par l’AC pour communiquer les nouvelles politiques/directives, les différents commis, agents, administrateurs et gestionnaires interrogés dans les bureaux de bandes et régionaux visités connaissaient, à des niveaux variables, les politiques et les lignes directrices mises en place et pertinentes par rapport à leur rôle. Bien que certains aient démontré une connaissance suffisante, d’autres ne connaissaient tout simplement pas l’existence des principales politiques, directives et lignes directrices. Dans l’une des régions visitées, une importante directive liée aux transferts de bandes n’avait pas été communiquée au personnel responsable de l’inscription de sorte qu’aucune mesure n’avait été prise. Il a aussi été observé que les programmes de surveillance permettant de s’assurer que les régions et les bandes apportent les changements pertinents n’avaient pas été mis en œuvre.

Formation : Nous avons observé que les documents de formation actuellement utilisés par les agents de l’inscription des Indiens et les administrateurs du registre des Indiens ne sont pas à jour. En outre, il y a un manque d’homogénéité entre les politiques et les directives d’AADNC et le manuel de formation régionale qui n’a pas été révisé depuis 2006. Il a aussi été observé que les documents traitant du flux des travaux du processus d’inscription n’avaient pas été communiqués aux bureaux de bandes ou au personnel régional en temps opportun.

Selon les lignes directrices mises en place, l’accès au SII doit être conditionnel à la réussite des cours de formation pertinents sur le SII et à la présentation d’un formulaire de demande d’accès au SII et de l’approbation de celui-ci. Au cours de nos visites dans les bureaux régionaux et de bandes, nous avons observé que ces lignes directrices n’étaient pas appliquées uniformément. Dans certains cas, le personnel reçoit la formation en cours d’emploi plutôt que dans un contexte officiel avant de pouvoir amorcer ses fonctions en tant qu’agent de l’inscription des Indiens ou en tant qu’ARI. Aucun dossier officiel de formation n’était accessible dans aucune des régions visitées et il a été confirmé que les dossiers de formation n’avaient pas été consignés centralement à l’AC. Par conséquent, il a été impossible de déterminer si l’on avait exercé un niveau d’assurance raisonnable à savoir que l’accès au système est consenti uniquement si l’on a achevé la formation officielle.

Rôles et responsabilités : Selon les lignes directrices pertinentes d’AADNC, l’accès au SII est uniquement consenti selon le principe du « besoin de savoir », et adapté, comme il se doit, aux besoins du rôle de l’utilisateur. Cet accès est consenti par le registraire des Indiens ou un délégué. Pour ce faire, le bureau du registraire a élaboré une matrice de délégation des pouvoirs qui définit les tâches que les agents, les commis et les administrateurs sont autorisés à effectuer. Il a été observé au cours des visites dans les régions et les bandes que les tâches effectuées par les utilisateurs du SII dépassaient les niveaux de délégation de pouvoirs et les responsabilités. Plus précisément, nous avons observé les exceptions suivantes :

• Dans toutes les régions visitées, nous avons observé que des commis à l’inscription des Indiens étaient responsables d’interagir avec le public, y compris les demandeurs et les inscripteurs, et qu’ils entraient régulièrement des modifications à la suite d’événements de la vie, un rôle qui dépasse leur niveau d’autorisation de changement dans le SII. Ce rôle est attendu du personnel au niveau d’agent ou supérieur;
• Sur les 39 utilisateurs ayant un niveau d’accès d’ARI, au SII, des régions et des bandes visitées, huit d’entre eux n’avaient pas un accès approprié;
• Dans les deux régions visitées, il a été observé que les utilisateurs du SII partageaient les numéros d’identification d’utilisateur et les mots de passe. Il a même été observé que des numéros d’identificateur et mots de passe comportant un droit d’accès du niveau d’ARI avaient été partagés avec des employés qui n’avaient pas les connaissances ni reçu la formation suffisante pour utiliser ce privilège de manière appropriée;
• Dans deux cas, on a observé que des étudiants occupant un emploi d’été s’étaient vu octroyer un accès complet en lecture/écriture sans recevoir le niveau de formation requis;
• Dans un test par échantillonnage de quatre comptes actifs du SII dans une région, l’un des comptes ne renfermait pas la documentation à l’appui justifiant l’approbation appropriée;
• Les définitions de rôle pour l’accès au SII utilisées par les régions et les bandes sont désuètes.

Document à l’appui dans les changements dans les événements de la vie : Les événements de la vie (p. ex., naissance, décès, mariage, adoption, etc.) qui affectent le dossier des Indiens inscrits dans le registre des Indiens sont entrés dans le SII par le personnel de l’AC et des bureaux régionaux. Conformément aux politiques sur l’inscription des Indiens d’AADNC, toutes les entrées ou les suppressions de données dans le SII doivent être justifiées par des documents indépendants signés par les parties appropriées, ou être considérées comme satisfaisantes par le registraire des Indiens. Les documents de changements à la suite d’événements de la vie comprennent les copies certifiées des actes de naissance, des certificats de mariage/divorce, des ordonnances du tribunal et d’autres documents renfermant des renseignements cotés Protégé B.

Au cours de nos visites dans les bureaux régionaux et des bandes, nous avons relevé que dans 24 des 85 échantillons de dossiers d’événements de la vie sélectionnés, aucun document à l’appui ne pouvait justifier les changements. Sur ceux-ci, 12 avaient été entrés par les administrateurs du registre des Indiens et 12 par le personnel régional. Dans l’une des régions visitées, même si la documentation était fournie pour les 25 changements à la suite d’événements de la vie sélectionnés, certains des documents n’avaient pu être localisés au départ et ont été fournis très longtemps après la demande initiale.

Sécurité physique et stockage des documents sur les changements à la suite d’événements de la vie : Selon les politiques d’AADNC et du Conseil du Trésor (CT) sur la protection de l’information, les documents à l’appui des changements à la suite d’événements de la vie qui renferment des renseignements cotés Protégé B doivent être conservés dans un coffre approuvé par la GRC. La vérification a révélé que les capacités en matière de sécurité physique mis en place étaient insuffisantes pour empêcher un accès non autorisé. Voici ce qui a été observé :

• L’utilisation de classeurs verrouillés à l’aide de cadenas à clé n’était pas uniforme dans les régions et les bandes visitées. Il a été observé que des clés étaient partagées avec tous les employés d’un bureau, et que deux clés étaient rangées de façon non sécuritaire. Dans un cas, le classeur renfermant les documents non traités avait été laissé ouvert pendant la nuit;
• Dans l’une des bandes visitées, la porte d’entrée principale de la section de l’immeuble d’administration dédiée aux membres est demeurée ouverte alors qu’elle aurait dû rester fermée en tout temps, tout comme la porte de la pièce intérieure où les documents de demandes d’inscription sont stockés;
• Dans une région, alors que les employés ne devraient pas avoir accès à la salle du courrier renfermant les documents à l’appui des changements à la suite d’événements de la vie, un y avait accès;
• Dans une région, la salle du courrier n’était pas munie d’un système d’extinction d’incendie (gicleurs), et celle-ci contenait des documents à l’appui des changements à la suite d’événements de la vie;
• Dans une région, les clés des coffres/classeurs utilisés pour stocker les demandes traitées sont simplement déposées sur le coffre/classeur lui-même. Même si l’accès aux installations était restreint, il a été observé que le personnel responsable de l’entretien ménager était présent sur place pendant et après les heures de bureau, sans surveillance, ce qui n’est pas approprié pour une installation qui conserve des documents cotés Protégé B;
• Dans l’un des bureaux de bandes visités, les dossiers de la bande n’étaient pas conservés séparément des autres dossiers d’inscription des Indiens. Il a aussi été observé que tous les dossiers individuels des inscrits étaient conservés dans la même chemise de classement.

Lacunes dans la sécurité : En vertu de la Loi sur la protection des renseignements personnels, les renseignements personnels sont communiqués uniquement à la personne concernée, et sont protégés contre la communication à d’autres parties. Étant donné que la nature des renseignements recueillis auprès des Indiens nouvellement inscrits est considérée comme Protégé B, il est important que les renseignements soient protégés contre un usage non autorisé. Les faiblesses suivantes au chapitre de la sécurité ont été relevées :

• Dans une région, le disque partagé où les télécopies entrantes sont stockées était accessible en lecture à une diversité d’utilisateurs qui n’avaient pas besoin d’un tel accès;
• Dans une région, les dossiers temporaires numérisés des changements à la suite d’événements de la vie sont stockés sur un serveur temporaire qui est accessible à une diversité d’utilisateurs du réseau qui n’ont pas besoin d’un tel accès;
• Un certain nombre de documents du SGGID, le système de gestion des documents du Ministère, étaient assortis de droits d’accès de groupe, qui permettaient à tout utilisateur de la région d’accéder aux documents, ce qui est incompatible avec le principe du droit d’accès minimal.

Surveillance des changements à la suite d’événements de la vie : La surveillance et la vérification de la conformité (SVC) est un domaine de contrôle clé du processus d’inscription et de changements à la suite d’événements de la vie. Au cours de la vérification, nous avons observé que bien que l’on effectue des contrôles d’assurance de la qualité (AQ) dans certaines régions, dans l’ensemble, la surveillance exercée ne ressemblait pas à ce qui est décrit dans les politiques sur l’inscription des Indiens. Dans les régions où l’on effectue des vérifications de l’AQ, les données probantes permettant de démontrer qu’elles sont effectivement effectuées n’étaient pas toujours disponibles. Seulement une des régions visitées exerçait la surveillance des événements de la vie entrés dans le registre des Indiens par les administrateurs du registre des Indiens dans les bureaux de bande, et les régions visitées ne produisaient pas le rapport sommaire semestriel au registraire des Indiens comme l’exigent les politiques sur l’inscription des Indiens d’AANDC.

Bien qu’il y ait une initiative continue visant à améliorer et à remplacer l’approche existante en matière de surveillance et de vérification de la conformité (SVC), pour l’heure, la plupart des régions connaissent mal leurs responsabilités en matière de surveillance à l’égard des changements à la suite d’événements de la vie apportés dans le SII. Nous avons constaté que le personnel était composé de nouveaux employés et que le suivi des efforts débutait. Des retards au chapitre de la surveillance des changements à la suite d’événements de la vie ont été observés, les examens ne sont pas effectués en temps opportun. Aucun examen de dossiers inactifs depuis une longue période de temps n’avait eu lieu pour déterminer si les Indiens nouvellement inscrits étaient décédés, comme il est précisé dans le Manuel d’interprétation des droits.

Sécurité et manipulation des CSI : Afin d’assurer l’exactitude de l’information du SII et l’intégrité des CSI délivrés par le registraire des Indiens, une procédure précise a été établie pour la destruction des certificats. Cette procédure prévoit que tous les certificats retournés aux régions et aux bandes doivent être enregistrés puis expédiés directement au Bureau du registraire des Indiens (BRI) à l’AC. Au cours de la vérification, il a été constaté que le retour et la destruction des CSI étaient effectués de façon non uniforme entre les régions, certaines retournant les CSI à l’AC, d’autres détruisant les certificats sur place. Dans l’une des bandes visitées, il a été observé que les CSI annulés et retournés n’avaient pas été retournés au bureau régional pendant un an. En outre, les vérificateurs ont observé des irrégularités dans les méthodes d’enregistrement des certificats retournées dans les régions visitées alors qu’à la RCN, tous les renseignements pertinents ne sont pas enregistrés conformément au Manuel d’interprétation des droits.

Les CSI vides sont considérés comme des documents cotés Protégé B étant donné que la possession de ses certificats vides pourrait permettre à une personne de produire des certificats frauduleux en utilisant un dispositif de plastification (pour éventuellement en tirer des avantages). La vérification a révélé que les mécanismes de protection de l’intégrité physique étaient insuffisants pour empêcher l’accès non autorisé aux CIS vides. Voici ce qui a été observé :

• Dans de nombreux cas dans les régions et les bandes, les CSI vides n’étaient pas stockés dans des lieux de stockage verrouillés;
• Les lignes directrices relatives aux exigences en matière de sécurité des zones à accès restreint n’étaient pas respectées.

Possibilités de gain d’efficience : On a cerné les possibilités de gain d’efficience suivantes :

• Lors de la numérisation des documents à l’appui des changements à la suite d’événements de la vie, certaines régions numérisent les documents une fois alors que d’autres régions les numérisent à deux reprises, une fois dans le dépôt des documents électroniques du Ministère (SGGID) et une fois dans le SII, une procédure moins efficiente que le téléchargement de la numérisation originale dans le SII.
• Certaines régions visitées accusent d’importants retards au chapitre du traitement des demandes de changements à la suite d’événements de la vie, et il n’existe aucun plan d’action afin de rattraper ces retards. L’établissement d’un plan d’action fondé sur une approche axée sur les risques pour déterminer la priorité de l’exécution des examens contribuerait à s’assurer que les modifications à la suite d’événements de la vie sont traitées en temps opportun, ce qui favoriserait l’exactitude et la tenue à jour de l’information consignée dans le registre des Indiens.
• Aucune surveillance des progrès pour rattraper les retards n’est exercée par l’AC et le retard dans les traitements n’a pas diminué. .

La vérification des processus d’inscription du bureau de bande et du bureau régional conclut que l’absence de communication, d’une formation et d’une éducation uniformes du personnel responsable des opérations est à l’origine d’écarts avec les politiques et lignes directrices d’AADNC établies. Cet écart systémique pose des problèmes au chapitre de la séparation des tâches, de la surveillance et de la conformité, de la manipulation des documents, de la sécurité et de l’efficacité du processus dans son ensemble.

5.3. Suivi des faiblesses antérieures

En ce qui a trait aux contrôles généraux de la TI du SII, dans l’ensemble, nous avons observé que même si plusieurs faiblesses relevées ont été réglées et que des améliorations ont été apportées, une attention doit continuer à être portée à ces domaines.

Parmi les éléments réglés, notons l’élaboration et la communication de matrices de délégation de pouvoirs, l’établissement d’un site intranet pour communiquer les mises à jour aux politiques, aux directives et aux lignes directrices; la mise en œuvre d’initiatives de stabilisation à court terme pour renforcer l’infrastructure actuelle du SII (mémoire et largeur de bande accrues), la mise sur pied d’une Unité des adoptions séparée physiquement, à l’AC, et les restrictions d’accès correspondantes aux dossiers d’adoption dans les bureaux des régions et des bandes et le déclassement du système Arrival.

Les faiblesses que l’on s’efforçait de corriger comprenaient les suivantes : la clarification des rôles et des responsabilités des agents de l’inscription des Indiens et des administrateurs du registre des Indiens pour l’avenir, la mise en œuvre d’une approche cohérente en matière de prestation de la formation et la réception des approbations pour consentir l’accès au SII; la rapidité et l’uniformité dans la communication en aval des mises à jour de politiques, de directives et de lignes directrices au personnel régional et aux bandes; la pertinence des droits d’accès consentis dans le SII, les restrictions d’accès à l’Unité des adoptions, même si la séparation physique a été effectuée; et un certain nombre de constatations liées à l’architecture du système pour laquelle une solution plus permanente a été définie dans le cadre de l’initiative de modernisation du SII.

En ce qui a trait à l’évaluation des principaux documents produits pour la phase II (initiative de la SSCSSI) et pour les étapes I et II de la phase II (inscription des Indiens et système de gestion des successions) de l’initiative de modernisation du SII, nous n’avons pas identifié des faiblesses et des lacunes éventuelles à cette étape. La documentation fournie à ce jour comprenait principalement les documents utilisés pour obtenir l’approbation de l’exécution de la proposition, l’approche de haut niveau et les documents relatifs aux exigences opérationnelles ainsi que les présentations à la haute Direction et ne fournit pas un niveau de détails suffisant pour permettre de cerner des lacunes, des faiblesses ou de formuler des recommandations.