Vérification de la gestion du projet de la Station de recherche du Canada dans l'Extrême-Arctique

5.1.1 Structure de gouvernance officielle du projet d’infrastructure de la SRCEA

Des organismes de surveillance ont été établis officiellement pour le projet d’infrastructure de la SRCEA, y compris le Comité consultatif supérieur de projet (CCSP), le Comité de surveillance de la SRCEA et le Comité de la haute direction de la SRCEA. Un organisme de gouvernance est également en place à l’échelle du projet : le Comité de gestion du projet de la SRCEA. Ce comité est constitué de ressources clés de gestion de projet d’AADNC et de TPSGC ainsi que d’entrepreneurs tiers.

Bien que le Comité de la haute direction de la SRCEA et le Comité de gestion du projet de la SRCEA sont établis et agissent en tant qu’organismes de surveillance, ils ne sont pas nommés officiellement « comités » dans la structure de gouvernance actuelle de la SRCEA. Ces noms, qui décrivent leurs rôles et leurs responsabilités respectifs, ont été créés aux fins de la documentation de la vérification. L’équipe de vérification a élaboré un diagramme de la structure de gouvernance en se fondant sur la documentation du projet et les entrevues menées auprès des ressources clés.

Ce diagramme, qui a été validé par les principaux intervenants de surveillance d’AADNC, est représenté ci-dessous (Figure 2).

Équivalent textuel de la figure 2 – Structure de gouvernance de la SRCEA

La figure 2 illustre la structure de gouvernance de la SRCEA ainsi que la relation entre les comités de gestion du projet de la SRCEA et les équipes de projet respectives chez AADNC et TPSGC.

Dans le haut du diagramme, il y a le ministre des Affaires autochtones et du développement du Nord canadien, qui détient le pouvoir ultime sur le projet de la SRCEA. Le sous-ministre d’AADNC appuie le ministre et est appuyé par le sous-ministre adjoint (SMA) de l’OAN – le secteur de programmes d’AADNC chargé de la gestion du projet – ainsi que par le Comité des sous-ministres sur les sciences et la technologie dans l’Arctique. Le SMA de l’OAN est appuyé par la structure de gouvernance de base de la SRCEA, qui est représentée au centre de la figure, ainsi que par le Comité des sous-ministres adjoints sur les sciences et la technologie dans l’Arctique, qui constitue également le Comité consultatif supérieur de projet de la SRCEA.

Le centre du diagramme illustre la structure de gouvernance de base du projet de la SRCEA. Le comité le plus haut placé dans la structure de gouvernance de base est le Comité de surveillance de la SRCEA, qui est le mécanisme de surveillance du projet au niveau du SMA d’AADNC et de TPSGC. Les membres de ce comité se réunissent au besoin. Dans la structure de gouvernance de base, le Comité de surveillance de la SRCEA est appuyé par des discussions bilatérales entre les directeurs généraux d’AADNC et de TPSGC qui ont lieu au besoin afin d’assurer une surveillance non officielle. Ces discussions bilatérales entre les directeurs régionaux sont appuyées par le Comité de la haute direction de la SRCEA qui se réunit chaque mois et vise à assurer une surveillance du projet au niveau des directeurs et de l’équipe – cette surveillance est effectuée par les représentants de TPSGC et d’AADNC.

Le côté gauche du diagramme illustre la structure de gouvernance régionale de TPSGC. À la base de cette structure, il y a les équipes de projet/des approvisionnements de TPSGC, qui relèvent directement des gestionnaires de projet/des approvisionnements de TPSGC qui, à leur tour, relèvent des directeurs de projet/des approvisionnements de TPSGC. Les directeurs de projet/des approvisionnements de TPSGC relèvent du directeur général régional de TPSGC. Ces directeurs appuient également l’un des mécanismes de gouvernance représentés dans la structure de gouvernance de base de la SRCEA, soit le Comité de la haute direction de la SRCEA. Le directeur général régional de TPSGC appuie deux des mécanismes de gouvernance représentés dans la structure de gouvernance de base de la SRCEA, soit le Comité de surveillance de la SRCEA et les discussions bilatérales entre les directeurs régionaux.

Le côté droit du diagramme débute par l’équipe de projet d’AADNC, qui relève directement du gestionnaire de projet d’AADNC qui, à son tour, relève du chef de projet d’AADNC. Le chef de projet d’AADNC relève directement du directeur général d’AADNC, appuie le Comité de la haute direction de la SRCEA et assure la fonction de secrétariat pour le Comité des sous-ministres sur les sciences et la technologie dans l’Arctique. Le directeur général d’AADNC appuie l’un des mécanismes de gouvernance représentés dans la structure de gouvernance de base de la SRCEA, soit les discussions bilatérales entre les directeurs généraux.

Au centre de la partie inférieure du diagramme est illustrée la relation horizontale entre le Comité de gestion du projet de la SRCEA – qui se réunit chaque mois et qui est composé des gestionnaires de projet d’AADNC et de TPSGC, du consortium de conception et du directeur des travaux – et le gestionnaire de projet d’AADNC (à droite) et les gestionnaires de projet/des approvisionnements de TPSGC (à gauche). La relation horizontale entre le chef de projet d’AADNC (à droite) et les directeurs de projet/des approvisionnements de TPSGC (à gauche) est également illustrée; elle se poursuit chaque mois lors de discussions bilatérales entre les directeurs généraux, qui visent à assurer une surveillance du projet non officielle.

Comité consultatif supérieur de projet (CCSP)

Le CCSP est formé du Comité de sous-ministres adjoints existant sur les sciences et la technologie dans l’Arctique, qui a été fondé en 2008 après le discours du Trône de 2007, lors duquel la création d’une SRCEA a été annoncée afin de soutenir la stratégie fédérale pour le Nord. Les objectifs initiaux du Comité comportaient trois volets : fournir une orientation stratégique sur le projet de la SRCEA, fournir des conseils sur les étapes relatives à la programmation et aux legs de l’Année polaire internationale alors que les initiatives commencent à arriver à échéance, et offrir une tribune aux ministères fédéraux ayant des initiatives de développement des sciences et de la technologie arctiques afin de promouvoir une meilleure collaboration fédérale, de faciliter la fourniture de conseils sur la mise en œuvre des initiatives et de promouvoir l’échange de renseignements sur les enjeux polaires et relatifs aux S et T dans le Nord. Une fois l’Année polaire internationale terminée, les objectifs du Comité continuent de servir de tribune fédérale pour les ministères afin qu’ils puissent discuter des initiatives de S et T dans l’Arctique et jouer le rôle du CCSP pour le projet de la SRCEA. Le CCSP, notamment composé d’un sous-groupe de membres faisant partie du Comité de sous-ministres adjoints sur les sciences et la technologie dans l’Arctique, comprend les principaux ministères et organismes fédéraux suivants, qui ont pour objectif commun de favoriser le développement économique dans les collectivités autochtones et du Nord ainsi que le développement des sciences, de la recherche et de la technologie du Canada :

• Affaires autochtones et Développement du Nord Canada;
• Recherche et développement pour la défense Canada;
• Environnement Canada;
• Pêches et Océans Canada;
• Santé Canada;
• Industrie Canada;
• Ressources naturelles Canada;
• Agence de la santé publique du Canada;
• Travaux publics et Services gouvernementaux Canada.

Le rôle du CCSP consiste notamment à offrir des conseils stratégiques à AADNC sur l’orientation et le développement du projet de la SRCEA dans son ensemble, y compris le projet d’infrastructure et le programme de S et T. Au début de la gestion du projet d’infrastructure de la SRCEA, le SMA responsable des biens immobiliers s’est ajouté aux représentants de TPSGC, qui comprend le SMA responsable des approvisionnements.

Le CCSP est présidé par le SMA de l’OAN d’AADNC. Le rôle de secrétariat est assumé par le directeur régional et les ressources de soutien de la Direction générale de l’intégration des politiques et de la science du Nord. Toutes ces ressources jouent des rôles de gestion clés dans le projet de la SRCEA. Les protocoles d’adhésion au CCSP et de gouvernance de haut niveau sont établis dans le cadre de référence. Conformément au cadre de référence, le CCSP se réunit sur une base ponctuelle selon le quorum requis par le président du Comité. L’ordre du jour des réunions indique que le CCSP s’est réuni à une fréquence annuelle minimale entre 2008 et 2013 pour discuter des points à l’ordre du jour, habituellement tous les trois mois – cette fréquence s’explique par le fait que le CCSP joue également le rôle du Comité de sous-ministres adjoints sur les sciences et la technologie dans l’Arctique, et que le compte rendu sur la fonction du CCSP et la SRCEA n’est qu’un point parmi tant d’autres à l’ordre du jour.

Comme mentionné précédemment, les discussions du CCSP sur la SRCEA concernent le projet d’infrastructure, car il a une incidence sur le programme de S et T et sur la durabilité à long terme de l’installation une fois construite. Bien qu’il soit possible de soumettre des problèmes et des décisions liés à la SRCEA au CCSP afin d’obtenir des conseils et des recommandations de la part des membres participants, l’approbation du CCSP n’est pas requise pour les décisions liées à la SRCEA étant donné qu’AADNC est le ministère responsable de la réussite du projet. Le SMA de l’OAN peut porter directement les problèmes à l’attention du sous-ministre d’AADNC au besoin. Lors d’un examen des procès-verbaux de réunions, la vérification a révélé qu’ils ne sont pas systématiquement documentés pour toutes les réunions du CCSP.

Comité de surveillance de la SRCEA

Le Comité de surveillance de la SRCEA est un comité interministériel entre AADNC et TPSGC au niveau du SMA qui assure une surveillance du projet d’infrastructure de la SRCEA. Il a été créé en 2011 comme fonction de surveillance complémentaire à la SRCEA, et est chargé de la résolution des problèmes et de la prise de décision quotidienne relativement au projet. Des entrevues réalisées auprès de membres du Comité et de ressources responsables de la gestion du projet ont permis de confirmer que le Comité de surveillance de la SRCEA joue un rôle opérationnel et qu’il se concentre particulièrement sur le projet d’infrastructure, tandis que le CCSP se préoccupe du projet dans son ensemble et oriente principalement le développement du programme de S et T et les implications de la conception de l’installation sur le programme. Le Comité de surveillance de la SRCEA est présidé par le SMA de l’OAN d’AADNC et est composé des SMA responsables des biens immobiliers et des acquisitions de TPSGC, ainsi que du directeur général régional chargé des projets immobiliers dans la région de l’Ouest.

Les protocoles d’adhésion au Comité de surveillance de la SRCEA et de gouvernance de haut niveau sont établis dans le cadre de référence. Cependant, le cadre de référence rédigé en 2011 ne reflète pas les protocoles actuellement en place pour la fréquence des réunions. Peu après sa création, il a été établi que le comité était seulement tenu de se réunir sur une base ponctuelle afin de traiter certains problèmes, certaines décisions ou certains risques particuliers du projet lorsqu’ils sont portés à son attention, et non sur une base bimensuelle comme indiqué dans le cadre de référence. De manière semblable au protocole du CCSP, le SMA de l’OAN d’AADNC n’est pas tenu de soumettre tous les principaux problèmes au Comité de surveillance de la SRCEA pour décision ou approbation. En effet, les problèmes portés devant le Comité de surveillance ont généralement une incidence conjointe sur AADNC et TPSGC; l’expertise de TPSGC, qui est reconnu comme le chef de file en matière de biens immobiliers et d’approvisionnements du gouvernement du Canada, serait utile pour les résoudre. Depuis sa création, le Comité de surveillance s’est réuni deux fois; au moment de la présente vérification, un procès-verbal n’avait été rédigé que pour une réunion.

Comité de la haute direction de la SRCEA

Le Comité de la haute direction de la SRCEA est un comité de surveillance interministériel (AADNC et TPSGC) au niveau des directeurs et des ressources de l’équipe de projet/des approvisionnements. Ce comité est présidé par le directeur régional, Services professionnels et techniques, de TPSGC. Il est composé du directeur, Intégration des politiques et de la science du Nord, d’AADNC, du directeur régional, Services professionnels et techniques, de TPSGC et des gestionnaires de projet/des approvisionnements désignés d’AADNC et de TPSGC pour le projet d’infrastructure. De plus, comme certains points de l’ordre du jour le nécessitent, d’autres ressources clés, notamment les directeurs régionaux et les ressources de l’équipe d’AADNC et de TPSGC, sont invitées à fournir un soutien décisionnel, des renseignements et des comptes rendus sur les progrès concernant leurs rôles et leurs responsabilités respectifs.

Le Comité de la haute direction de la SRCEA n’a pas un cadre de référence documenté officiel qui décrit les protocoles d’adhésion et de gouvernance de haut niveau. Les protocoles sont déterminés par le plan de communication interministériel. Les procès-verbaux des réunions sont systématiquement documentés et transmis aux ressources clés du projet par le président du Comité.

Comité de gestion de projet de la SRCEA

Le Comité de gestion de projet de la SRCEA est un comité de surveillance au niveau du projet composé des gestionnaires de projet désignés d’AADNC et de TPSGC et de ressources clés des bureaux du directeur du consortium de conception et du directeur des travaux. Le Comité de gestion de projet de la SRCEA surveille et gère les problèmes signalés par les membres participants. Après l’élaboration d’un plan de communication interministériel au cours de l’été 2013, le Comité de gestion de projet de la SRCEA a été créé afin de répondre au besoin de mettre en place une équipe de gestion de projet centralisée qui pourrait résoudre efficacement les problèmes opérationnels tout en s’assurant qu’AADNC et TPSGC connaissent et éclairent les décisions ayant une incidence sur les entrepreneurs tiers. Ce besoin a été décelé au cours de l’élaboration du plan de communication.

Le Comité de gestion de projet de la SRCEA n’a pas un cadre de référence documenté officiel qui décrit les protocoles d’adhésion et de gouvernance de haut niveau. Les protocoles sont déterminés par le cadre de référence pour le consortium de conception. Les comptes rendus de décision sont systématiquement documentés.

5.1.2 Cadre de gouvernance

Le projet d’infrastructure de la SRCEA est un effort de prestation conjoint d’AADNC et de TPSGC. TPSGC joue le rôle d’agent de mise en œuvre pour le projet d’infrastructure. Le Système national de gestion de projet (SNGP) ainsi que ses processus, produits livrables et approbations connexes sont utilisés pour gérer le projet. Par la suite, la gouvernance du projet d’infrastructure de la SRCEA est définie d’une manière très détaillée dans le Plan de gestion des projets et la Charte de projet requis par le SNGP (en plus du cadre de référence élaboré pour les organismes de surveillance). Cela comprend des définitions détaillées des rôles et des responsabilités ministériels et de la gestion des enjeux.

Tandis que les rôles et les responsabilités des ressources du projet sont bien compris à un niveau opérationnel, un cadre de gouvernance global qui décrit la structure et l’intégration des membres de l’équipe du projet aux différents organismes de surveillance, y compris les procédures de recours hiérarchique et les liens hiérarchiques entre les membres de l’équipe du Ministère, n’est pas documenté actuellement pour l’ensemble du projet. Les protocoles de gouvernance précisant la façon dont le projet continuera à faire l’objet d’une gouvernance et d’une surveillance tout au long du cycle de vie du projet d’infrastructure, y compris jusqu’à sa clôture, ne sont pas non plus documentés de manière officielle. En dépit de l’absence de documentation officielle de la structure de gouvernance, les ressources de gestion de projet et de l’équipe estiment que la nouvelle structure de gouvernance fonctionne correctement dans son état actuel. Cette constatation est appuyée par des entrevues menées auprès des ressources du projet et par un examen de la documentation du projet.

5.1.3 Surveillance non officielle

Même si le directeur régional et la direction participent aux comités officiels de surveillance décrits précédemment, une surveillance additionnelle du directeur régional et de la direction se fait sur une base non officielle au moyen de discussions bilatérales entre les ressources d’AADNC et leurs homologues de TPSGC. Ces discussions ne sont pas régies par un cadre de référence et les discussions clés ne sont pas documentées de manière officielle.

Des entrevues menées auprès des ressources de gestion de projet d’AADNC et de TPSGC confirment que des discussions bilatérales avec le directeur régional ont lieu au besoin; des discussions avec les membres de la direction sont menées mensuellement et sont plus fréquentes au moment d’étapes importantes du projet.

5.2.1 Cadre de gestion de projet

Conformément à la Politique sur la gestion des projets du CT et à la Politique relative au Système national de gestion de projets (SNGP) de TPSGC, le cadre du SNGP de TPSGC et ses processus et approbations connexes sont utilisés pour gérer le projet d’infrastructure de la SRCEA. Cela comprend l’utilisation des outils, des modèles, des produits livrables et des jalons d’approbation prescrits par le SNGP, harmonisés avec le processus d’approbation de projet du CT. Le cadre et les processus du SNGP sont rigoureusement suivis dans la gestion du projet de la SRCEA. Le projet en est actuellement à la fin de la phase de conception et passera à la phase de mise en œuvre après la réception de l’approbation définitive du projet.

Conformément au cadre du SNGP, l’orientation, la gouvernance, l’obligation de rendre compte et les protocoles de production de rapports entre AADNC et TPSGC ont été établis dans les principaux documents régissant le projet, tels que le Plan de gestion de projet et la Charte de projet. Ces documents définissent les rôles et les responsabilités ministériels à un échelon élevé pour la gouvernance, la gestion de projet, la gestion des risques, la gestion financière, ainsi que la gestion de l’approvisionnement et des marchés. Les rôles propres aux ressources sont également définis pour les gestionnaires de projet d’AADNC et de TPSGC et pour le chef de projet d’AADNC.

Les exigences en vigueur en matière de déclaration des renseignements tant financiers que non financiers pour TPSGC, responsable de la gestion quotidienne du volet infrastructure du projet, sont définies dans les documents régissant le projet. Les exigences en matière de rapports sont appliquées par le gestionnaire de projet de TPSGC au moyen du Cahier d’information sur les projets, un outil propre à la Direction générale des biens immobiliers de la région de l’Ouest de TPSGC. Le Cahier d’information sur les projets est un classeur Excel où se trouve un suivi détaillé des mesures financières et non financières du projet dans les domaines de la gestion de projet, de la gestion des enjeux, de la gestion financière et de la gestion des marchés; il permet de suivre l’évolution du projet par rapport aux indicateurs clés de rendement de la portée du projet, du budget et de l’échéancier. Initialement, les rapports de projet de TPSGC pour AADNC fournissaient uniquement un récapitulatif des dépenses à ce jour ainsi que des factures relatives au recouvrement des coûts pour les ressources de TPSGC. À la demande d’AADNC, le Cahier d’information sur les projets est maintenant présenté au gestionnaire de projet désigné d’AADNC sur une base mensuelle, ce qui a permis une relation de travail ministérielle plus efficace grâce à l’augmentation des connaissances et à la mise en commun des renseignements.

Les exigences en matière de production de rapports sur le projet de la SRCEA d’AADNC sont définies et correspondent à des pratiques ministérielles établies de production de rapports. L’OAN fournit des rapports d’avancement du projet d’infrastructure de la SRCEA grâce aux rapports trimestriels internes du Ministère, qui sont soumis au sous-ministre, et annuellement dans le Rapport ministériel sur le rendement qui est accessible au public. Ces exigences en matière de rapports ont été satisfaites systématiquement par AADNC, et le niveau de détail sur l’avancement du projet était approprié pour le public destinataire du rapport, avec des rapports trimestriels fournissant des mises à jour sur les progrès opérationnels et le Rapport ministériel sur le rendement comprenant des renseignements sur le projet à un niveau stratégique.

5.2.2 Ressources humaines

Il y a environ 10 ETP consacrés à l’ensemble du projet de la SRCEA à AADNC, y compris le programme de S et T et les ressources du projet d’infrastructure, et 2,5 ETP consacrés spécialement au projet d’infrastructure de la SRCEA à TPSGC. En outre, le Centre d’expertise en architecture et génie de TPSGC fournit des conseils techniques dans les domaines de l’architecture, de l’ingénierie, de la construction dans le Nord, de l’établissement des coûts du projet, du métré et de la conception de laboratoire, et examine aussi les produits livrables clés destinés au noyau de l’équipe de projet.

Par l’intermédiaire des procédures de vérification, il a été observé que le noyau de l’équipe de projet possède un éventail de connaissances et de l’expérience en gestion de projet venant d’antécédents en science, en recherche, en architecture et en génie. Dans les situations où le noyau de l’équipe de projet n’a pas les connaissances techniques détaillées ou l’expérience nécessaires, l’équipe de projet a accès au CE en architecture et génie de TPSGC et aux connaissances spécialisées de leurs ressources. Les processus de projet nécessitant une vaste expertise technique sont confiés en sous-traitance, au moyen de concours basés sur le mérite, aux consultants techniques détenant une expertise en la matière, comme c’était le cas pour le consortium de conception de la SRCEA et du directeur des travaux. Conformément aux conclusions de la vérification, la capacité de gestion de projet est perçue par les membres de l’équipe de projet de la SRCEA et la direction comme suffisante sur le plan des compétences techniques et des niveaux des ressources.

5.2.3 Dépendances du programme de S et T relatives à la conception de l’installation

La documentation du projet reflète le fait que la nécessité d’inclure les dépendances clés du programme de S et T dans la conception de l’installation est inhérente à la réussite de l’ensemble du projet de la SRCEA. Les dépendances de haut niveau du programme de S et T sont connues; par exemple, l’installation de la SRCEA doit répondre aux besoins d’une installation de recherche et d’un laboratoire de classe mondiale, comprendre des salles de conférence et de réunion, et avoir des domaines de connaissances traditionnelles. Toutefois, le programme de S et T et sa définition détaillée sont élaborés en parallèle avec la conception de l’installation, ce qui limite la possibilité pour l’équipe de l’infrastructure d’intégrer les exigences détaillées du programme de S et T à la conception de l’installation.

L’approche de développement du projet de la SRCEA est unique puisque les projets immobiliers généralement menés par TPSGC nécessitent la conception et la construction d’infrastructures pour répondre aux besoins d’un programme existant ou à un énoncé des exigences, alors que l’installation de la SRCEA et le programme de S et T sont conçus et approuvés en parallèle par nécessité, conformément à l’échéancier du projet qui prévoit un ouvrage achevé en 2017. Bien que cela pose un risque pour le succès à long terme du projet de la SRCEA, et se répercute indirectement sur la capacité de l’équipe de projet de l’infrastructure d’effectuer rapidement la phase de conception, ce risque est bien connu de toutes les ressources du projet d’AADNC et de TPSGC. En outre, la conception de l’installation à ce jour a été assez souple pour permettre des modifications mineures de la conception et du programme à mesure de l’élaboration du programme de S et T. Les options d’approvisionnement ont aussi été examinées afin que la meilleure approche pour le projet d’infrastructure de la SRCEA soit déterminée. Les options examinées comprenaient les approches de conception-construction, de conception-soumission-construction, de gestion de la construction et de partenariat public-privé. L’approche de la gestion de la construction pour l’approvisionnement a été choisie parce qu’elle favorise la flexibilité à la fois de la conception des installations et de l’ordre des travaux de construction entrepris en fractionnant les offres de construction en plusieurs dossiers d’appel d’offres et en faisant appel à plusieurs fournisseurs de service. Les risques liés au développement parallèle du programme de S et T sont également reconnus et considérés comme faisant partie des responsabilités de gestion des risques d’AADNC, de TPSGC, du consortium de conception et du directeur des travaux.

Le projet est actuellement en préparation pour son approbation définitive tant pour le projet d’infrastructure que pour le programme de S et T. Une fois l’approbation définitive du projet reçue, il sera difficile d’apporter des modifications importantes à la conception de l’infrastructure ou du programme de S et T.

5.2.4 Protocoles de communication

Les protocoles de communication ont été examinés sous deux angles : d’une part, le niveau de communication entre l’équipe de projet de l’infrastructure d’AADNC et l’équipe du programme de S et T, et, d’autre part, la communication entre les ressources du projet d’infrastructure d’AADNC et de TPSGC.

5.3.1 Méthode de gestion des risques

La vérification a examiné si une approche de gestion des risques existait pour assurer régulièrement la consignation, la déclaration, l’analyse et l’atténuation des risques du projet et répondait à ses objectifs. Il a également examiné si les leçons et les meilleures pratiques tirées de projets et de vérifications connexes ont été examinées de façon appropriée pendant la mise au point de la démarche à entreprendre pour le projet d’infrastructure de la SRCEA.

La Charte de projet indique que TPSGC est responsable de la gestion des risques associés à la gestion quotidienne du projet d’infrastructure, tandis qu’AADNC est responsable de la surveillance et de la gestion des risques pour tout le projet de la SRCEA. En menant les procédures de vérification, il a été noté qu’une méthode de gestion des risques existait et fonctionnait dans le cadre du SNGP de TPSGC pour soutenir la gestion des risques au cours de la gestion du volet infrastructure du projet de la SRCEA. Les composantes du SNGP qui sont appliquées à la gestion des risques pour la SRCEA sont mises en évidence ci-dessous :

• Le SNGP, dérivé de l’approche de gestion des risques et de la méthodologie commune de TPSGC, fournit les ressources pour le projet avec un modèle de plan de gestion des risques qui détermine les risques communs de la gestion de projet et les critères d’évaluation. Il fournit également les conséquences habituelles associées aux risques liés aux biens immobiliers, ainsi qu’un outil à un échelon élevé pour faciliter le processus de surveillance.
• Le SNGP a besoin que l’équipe de projet élabore des plans de gestion des risques avant d’émettre toute demande de propositions, pour prendre en compte les risques des services qui sont achetés.
• Conformément aux modalités du contrat et aux processus standards applicables aux entrepreneurs tiers prenant en charge les projets immobiliers, tant le consortium de conception que le directeur des travaux sont responsables d’évaluer et de signaler les risques à TPSGC sur une base mensuelle à l’aide de registres des risques, qui sont ensuite examinés par le Comité de gestion de projet de la SRCEA. Les registres des risques tiennent compte des risques propres à chacun de leurs rôles techniques et aux services continus au cours du projet. Les registres des risques utilisés pour le projet de la SRCEA ont été conçus par le consortium de conception et le directeur des travaux à l’aide de méthodes de gestion et de processus d’évaluation des risques propres aux entrepreneurs ou exclusifs.

En plus des processus de gestion des risques ci-dessus, les diverses options d’approvisionnement envisagées pour l’expert-conseil en conception ont fait l’objet d’une évaluation des risques ayant pour but de déterminer la meilleure option pour répondre aux objectifs du projet et de fournir la meilleure occasion d’intégration au programme de S et T. Cette évaluation des risques appuie la décision d’adopter l’approche de gestion de la construction à l’égard de l’approvisionnement pour le projet de la SRCEA.

Tandis que le modèle de plan de gestion de projet du SNGP est utilisé pour le projet de la SRCEA, il existe une incohérence entre les méthodes de gestion des risques (y compris la taxonomie, les critères d’évaluation et les processus d’atténuation et de recours hiérarchique) des ministères et des entrepreneurs tiers. Par exemple, les méthodes d’évaluation des risques utilisées par AADNC, TPSGC, le consortium de conception et le directeur des travaux pour déterminer l’incidence et la probabilité des risques nécessitent chacune des échelles de cotation numériques et des définitions différentes. En vertu de ces méthodes, le renvoi des risques à un niveau d’intervention supérieur survient également de manière ponctuelle, chaque partie responsable utilisant son jugement professionnel pour déterminer quand un tel recours hiérarchique est approprié. Tandis que les ressources du projet ont estimé que les risques, à ce jour, ont été soumis en temps opportun à l’échelon de gouvernance approprié, l’incohérence des méthodes de gestion des risques utilisées par les intervenants nuit à la capacité d’AADNC de rendre compte correctement de tous les risques dans l’ensemble du projet de la SRCEA. En outre, alors que le processus de gestion des risques de TPSGC et des entrepreneurs est axé uniquement sur le projet d’infrastructure et non sur les risques stratégiques pour l’ensemble du projet de la SRCEA, la gestion des risques devrait adopter une perspective holistique sur toute la portée du projet de la SRCEA.

Dans l’intérêt de l’unification et du renforcement de la méthode de gestion des risques dans l’ensemble du projet de la SRCEA, AADNC a mis sous contrat un professionnel externe en gestion des risques afin d’animer un atelier sur la gestion des risques et d’élaborer un plan de gestion intégré des risques que toutes les parties utiliseraient et auquel elles contribueraient. En août 2013, un atelier sur la gestion des risques a été organisé, avec la participation de ressources clés d’AADNC, de TPSGC, du consortium de conception et du directeur des travaux. Peu après, un plan de gestion intégré des risques a été mis au point qui comprend des critères de notation et des définitions détaillées de risques précis, des considérations relatives à l’évaluation des risques, et des procédures de recours hiérarchique pour faciliter la consignation, la déclaration, l’analyse et l’atténuation régulières et cohérentes des risques dans l’ensemble du projet de la SRCEA. Il définit également les rôles et les responsabilités des intervenants clés dans le projet de la SRCEA, y compris la surveillance aux niveaux du SMA, du directeur régional, de la direction et du noyau de l’équipe de projet, ainsi que ceux de l’équipe du programme de S et T et des entrepreneurs tiers.

Le plan de gestion intégré des risques, tel qu’il a été conçu, s’appuiera sur un outil de registre des risques, dont les données seront mises en commun et déclarées par les intervenants clés sur une base mensuelle. Les renseignements sur les risques fournis par le noyau de l’équipe de projet, l’équipe du programme de S et T et les entrepreneurs tiers seront synthétisés dans un registre des risques d’AADNC par l’analyste en assurance de la qualité de la gestion des risques. Le plan de gestion intégré des risques a été finalisé en novembre 2013, mais il n’a pas encore été mis en œuvre. Le poste d’analyste en assurance de la qualité de la gestion des risques est également encore à pourvoir. La nouvelle méthode de gestion des risques devrait être implantée avant le début de la phase de construction du projet.

5.4.1 Méthode d’établissement des coûts

Conformément à la Politique sur la gestion des projets du CT, le projet doit être approuvé aux principaux jalons de l’avancement, précisément pour l’approbation préliminaire de projet et l’approbation définitive de projet. Afin de faciliter ces processus d’approbation, les méthodes d’établissement des coûts et les jalons d’approbation du SNGP sont harmonisés avec les définitions de l’établissement des coûts du CT relatives aux estimations de coûts indicatives et fondées. Dans le cadre du SNGP, les approbations du CT sont reçues à la fin des phases de définition et de conception. TPSGC est responsable de veiller à ce que les estimations de coûts soient produites selon la définition du SNGP (pour les estimations de catégories D, C, B et A) et qu’elles soient mises à jour afin d’être plus précises et exactes au fur et à mesure que le projet avance.

Dans le cadre des services de gestion de la construction et de la conception confiés en sous-traitance à des tierces parties, la production des estimations de coûts indicatives et fondées est la responsabilité du consortium de conception et du directeur des travaux. Les deux entrepreneurs utilisent leurs propres méthodes pour préparer des estimations de coûts initiales harmonisées avec le SNGP. Lorsque les estimations des coûts sont prêtes, les équipes de projet d’AADNC et de TPSGC ont la possibilité de les examiner en détail, de poser des questions, de formuler des commentaires et de s’assurer que toutes les incidences et les caractéristiques de la conception sont prises en considération. Le CE en architecture et génie de TPSGC examine également les estimations des coûts pour s’assurer que les normes de construction technique sont respectées dans les estimations et la conception connexe. Après l’approbation préliminaire de projet et la passation de marchés pour des services consultatifs en gestion de la construction, il est courant que TPSGC demande au consortium de conception et au constructeur, soit le directeur des travaux dans le cas présent, de préparer des estimations des coûts de catégorie C en utilisant des méthodes distinctes pour veiller à leur exactitude. La double approche sera utilisée pour le reste du projet afin de réduire les risques de coûts inexacts.

5.4.2 Fonds pour éventualités

Il existe deux types de fonds pour éventualités liés à la conception et à la construction d’une installation comme la SRCEA : le fonds pour éventualités de conception et le fonds pour éventualités de construction. Les deux types de fonds pour éventualités sont définis pour s’assurer que les coûts imprévus sont pris en compte et raisonnablement représentés dans le budget estimatif. Les fonds pour éventualités varieront en fonction de l’énoncé des exigences, de la complexité du projet et des risques connus.

Le fonds pour éventualités de conception, c’est-à-dire les sommes destinées à couvrir les frais entraînés par de petites modifications apportées aux exigences de conception de l’installation ou aux exigences du programme qui, par la suite, ont une incidence sur les exigences de conception, a été calculé par les entrepreneurs tiers tout au long du projet de la SRCEA. Au fur et à mesure que les estimations des coûts sont révisées et qu’elles deviennent plus détaillées et plus précises, le pourcentage attribué au fonds pour éventualités de conception est diminué en fonction de la précision accrue. TPSGC surveille continuellement les dépenses contractuelles pour comparer les estimations des coûts et des dépenses au fonds pour éventualités de conception dans le Cahier d’information sur les projets. Bien que les entrepreneurs tiers ne tiennent pas compte du fonds pour éventualités de construction, leur méthode d’établissement des coûts doit comprendre une somme pour la hausse des coûts de construction tout au long du cycle de vie du projet.

Le fonds pour éventualités de construction est pris en compte dans le cadre des Dépenses imprévues liées à la gestion du risque et du Montant préapprouvé pour les modifications proposées (MPMP), soit une somme pour les modifications proposées relativement aux risques établis du projet. Les projets qui sont mal définis ou qui comportent de nombreux risques connus auront un MPMP plus élevé. Bien que l’approbation du gestionnaire régional de projet de TPSGC demeure requise pour l’accès au MPMP, cette somme est mise de côté et fait partie du budget global du projet. Environ 14,1 millions de dollars, ou 12 % du MPMP, sont alloués aux travaux de construction de l’infrastructure de la SRCEA afin de rendre compte des risques connus du projet et du fonds pour éventualités de construction.

Étant donné que les dépenses imprévues de construction sont effectivement très imprévisibles, il y a encore un risque que le MPMP soit insuffisant pour couvrir les risques liés au projet. En conséquence, AADNC a dressé une liste des modifications possibles à apporter à la portée de la conception de l’installation, qui permettraient des économies à même le budget de construction de l’installation.

5.4.3 Surveillance des coûts

Le gestionnaire de projet de TPSGC est responsable de surveiller et de déclarer la situation financière des flux de trésorerie et des retraits en les comparant aux montants contractuels et aux MPMP dans le Cahier d’information sur les projets. Ces mises à jour sur la situation financière sont remises au gestionnaire de projet d’AADNC chaque mois aux fins d’examen et de discussions interministérielles. La situation financière du projet est également examinée en détail lors de la réunion du Comité de gestion du projet de la SRCEA réunissant les gestionnaires de projet d’AADNC et de TPSGC, le consortium de conception et le directeur des travaux. Les écarts sont portés à l’attention du directeur de projet d’AADNC et du Comité de la haute direction de la SRCEA, au besoin. L’approche de gestion de la construction appliquée à la phase de mise en œuvre facilitera également le suivi et le contrôle financiers en raison de sa nature itérative et de sa souplesse relative.

5.5.2 Pratiques d’approvisionnement

Étant donné que TPSGC est responsable de l’approvisionnement et des acquisitions, des politiques et des pratiques ministérielles ont été utilisées afin d’assurer la prestation des principaux services requis pour le projet d’infrastructure de la SRCEA. Cela comprend les processus d’approvisionnement de services de consultation en conception et de gestion de la construction.

Approvisionnement de services de consultation en conception architecturale et technique : L’approche normalisée en matière de biens immobiliers de TPSGC pour l’évaluation des propositions de services de consultation en conception architecturale et technique nécessite l’utilisation d’une méthode d’évaluation fortement axée sur le mérite technique de la proposition et du soumissionnaire, et considère la soumission financière comme une portion relativement faible de la note globale de la proposition. Conformément à cette pratique standard, les services de consultation en conception ont été soumis à une méthode de notation finale, 90 % de la note étant attribuée au mérite technique – portion de la note basée sur les compétences du soumissionnaire, la qualité de la conception proposée, d’autres considérations ainsi que la performance au cours de l’exercice de conception – et 10 % de la note étant attribuée à la soumission financière.

Utilisation d’un exercice de conception et d’un jury de conception ayant des points de vue pertinents : Afin de s’assurer que les services de consultation en conception architecturale et technique sont octroyés en fonction des compétences techniques requises, TPSGC a pour pratique d’utiliser un processus de proposition à deux étapes; il demande à un groupe de soumissionnaires de préparer une conception et une approche de projet détaillées qui sont présentées au jury de conception. Le jury de conception est composé de membres des équipes de projet de TPSGC et d’AADNC, d’experts techniques des secteurs de la construction et de l’ingénierie, d’experts ayant une expérience de la construction dans le Nord et d’universitaires. Le jury fournit une rétroaction et recommande un soumissionnaire selon la note cumulative octroyée.

Surveillance de l’équité : Pour les projets ayant une grande visibilité et un niveau élevé d’intérêt du public, comme le projet de la SRCEA, le groupe des approvisionnements de TPSGC a pour politique de recourir à des services de surveillance de l’équité afin de superviser les processus d’approvisionnement en services de consultation en conception et de gestion de la construction. Le recours à des services de surveillance de l’équité aide à faire en sorte que les processus d’appel d’offres soient menés de manière juste et transparente. Le surveillant de l’équité supervise l’ensemble du processus, y compris la participation à la conférence des soumissionnaires et l’examen de son compte rendu, le processus de questions et de réponses de la DP, la rédaction et la publication des modifications, l’envoi des lettres d’octroi et de refus aux soumissionnaires et la tenue des séances de compte rendu avec les sociétés non retenues afin d’expliquer la note finale.

La communication et l’interaction entre les membres des équipes de projet d’AADNC et de TPSGC concernant l’approvisionnement et la passation de marchés sont définies, à un niveau élevé, dans la Charte de projet et le Plan de gestion de projet. De manière semblable au jury de conception, des membres d’AADNC et de TPSGC faisaient partie du Comité d’évaluation chargé de la notation des soumissions reçues au cours du processus d’approvisionnement pour les services de gestion de la construction afin de veiller à ce que les objectifs stratégiques de l’organisme client et du projet de la SRCEA dans son ensemble soient réalisables.

5.5.3 Surveillance des marchés et production de rapports

Dans le cadre du Cahier d’information sur les projets, les contrats du consortium de conception et du gestionnaire des travaux de construction font l’objet d’une surveillance étroite et d’un rapport transmis chaque mois à AADNC par le gestionnaire de projet de TPSGC. Les contrats font l’objet d’une surveillance des éléments suivants :

• Coûts totaux facturés, limites pour la période restante du contrat et coûts prévus;
• Pouvoirs de modification contractuelle et niveau de délégation des pouvoirs financiers pour les modifications et les demandes de modification;
• Valeur des modifications contractuelles, renseignements relatifs à la date de publication et à l’approbation, valeur des retraits des contrats modifiés par rapport aux MPMP;
• Demandes de modification effectuées ou envisagées présentées par les entrepreneurs ou l’équipe de projet aux fins de discussion et d’approbation/de refus.

Comme pour les communications de l’équipe, il y avait une certaine ambiguïté quant au processus de présentation des demandes de modification visant à répondre aux besoins d’AADNC, l’organisme client. Le plan de communication élaboré récemment exige précisément que toutes les demandes de modification soient communiquées par les gestionnaires de projet de TPSGC et d’AADNC aux fins des discussions avec la tierce partie concernée. Après clarification, TPSGC publie et approuve les demandes de modification conformément aux processus ministériels en place. Une fois publiées, les demandes de modification ou les modifications sont inscrites dans le Cahier d’information sur les projets afin d’assurer une surveillance opportune et exacte des contrats.