Évaluation du processus de négociation des accords sur le règlement des revendications territoriales globales et l'autonomie gouvernementale

Efficacité^{Notes en bas de page 4}

L'évaluation permet de conclure que les accords négociés prévoient des clauses destinées à appuyer les résultats escomptés et les objectifs des politiques. Par ailleurs, les constatations tirées de l'évaluation indiquent que, dans les cas où des traités modernes ont été conclus, ils ont permis de réduire le nombre de litiges concernant les droits ancestraux du groupe autochtone signataire. Les traités modernes jouent un rôle important en plaçant la relation entre la Couronne et les Autochtones sur des bases juridiques plus solides, tout en favorisant son maintien, sa transparence et sa prévisibilité.

Par contre, il faut bien admettre que les traités modernes n'offrent pas les mêmes garanties de certitude et n'ont guère le caractère définitif auxquels s'attendait le gouvernement. En réalité, il y a maintenant un cadre juridique et constitutionnel très complexe et changeant. L'évaluation a permis de relever les contraintes exercées sur les politiques fédérales existantes, notamment, les solutions de rechange aux traités modernes proposées par des groupes autochtones pour obtenir des avantages concrets et immédiats, la différence entre les attentes de la Couronne et celles des Autochtones, les revendications concernant des territoires corevendiqués, et la divergence quant à la volonté de négocier des gouvernements provinciaux et territoriaux.

Même si la conclusion d'accords a réduit dans une certaine mesure les obligations éventuelles d'AADNC, celles-ci ont été remplacées par d'autres, de plus en plus nombreuses, découlant de la progression des demandes présentées dans le cadre du processus ainsi que des rajustements effectués en fonction de l'inflation, des changements démographiques ou d'autres variables imprévues qui surgissent. Par conséquent, plutôt que de représenter une diminution du total des obligations déclarées, le résultat net a été une augmentation de l'estimation des obligations d'environ 255,6 millions de dollars entre 2003-2004 et 2012-2013.

Efficience et économie

L'évaluation permet de conclure que des progrès sont réalisés aux tables de négociation et que le nombre d'accords conclus devrait augmenter considérablement dans un avenir rapproché. Cependant, la négociation d'accords sur les revendications territoriales globales et l'autonomie gouvernementale nécessite beaucoup de temps et d'argent, et le processus fédéral d'attribution d'un mandat allonge considérablement le temps nécessaire pour négocier des accords. De plus, il n'est pas clair si le Comité directeur fédéral de l'autonomie gouvernementale et des revendications globales exerce intentionnellement un leadership pour assurer la responsabilisation, l'analyse des risques et la formulation de conseils stratégiques. AADNC fait des efforts considérables à la table du Caucus fédéral sur l'autonomie gouvernementale et les revendications globales pour obtenir l'approbation de mandats et d'accords.

L'évaluation a révélé un certain nombre d'obstacles aux tables de négociation qui peuvent aussi ralentir le processus de négociation et en accroître les coûts, notamment, le désir des groupes autochtones de voir leurs intérêts en matière de pêche pris en compte dans les accords, le chevauchement des intérêts de certains groupes autochtones, le désaccord avec la politique sur les revenus autonomes du Canada, et les questions relatives à la certitude et au statut des terres.

Selon les constatations issues de l'évaluation, les principaux éléments à améliorer sont les suivants :

Recommandations issues de l'évaluation

1. Adopter une approche stratégique proactive afin de gérer les risques et d'y réagir plus efficacement ainsi que de formuler ou d'influencer stratégiquement le cadre juridique en évolution.
2. Renforcer l'approche adoptée à l'égard de la surveillance et de la déclaration.
3. Renforcer l'approche adoptée à l'égard de la planification des tables de négociation.
4. Mettre en œuvre des systèmes visant à tenir à jour des documents et à gérer les négociations.
5. Améliorer l'établissement de rapports axés sur les résultats en coordonnant la surveillance continue de l'efficience et de l'efficacité des négociations sur les revendications territoriales globales et l'autonomie gouvernementale.

1. Réponse de la direction

Le 4 septembre 2012, le ministre des Affaires autochtones et du développement du Nord canadien a annoncé l'intention du Canada de travailler avec ses partenaires à la conception d'une nouvelle approche en matière de négociation sur les revendications territoriales globales (traité moderne) et l'autonomie gouvernementale. Pour ce qui est de sa participation à ces négociations, le Canada fait la transition à une approche plus efficace axée sur les résultats. Cette nouvelle approche répond aux demandes de changement formulées par le passé. La collaboration du Canada avec les partenaires, qui a pour but de réaliser des progrès et d'obtenir des résultats plus rapidement, se fondera sur trois aspects : consacrer les ressources et les efforts sur les tables de négociation qui présentent la meilleure possibilité de réussite, offrir des mesures de rechange, au sujet des droits relevant de l'article 35, aux tables qui doivent régler des obstacles particuliers, et simplifier les processus internes de mandats, d'approbation et de production de rapports, ce qui favorise une meilleure surveillance stratégique de la part du Cabinet. La mise en œuvre de cette approche se fera graduellement. Le Canada évaluera diverses options pour améliorer l'accès aux outils dont les Autochtones peuvent se prévaloir à l'extérieur du processus de négociation pour traiter les questions liées à leurs droits, stimuler leur développement économique et améliorer leur autosuffisance. Le secteur des traités et du gouvernement autochtone (TGA) met actuellement en œuvre cette nouvelle approche. L'évaluation du processus de négociation des accords sur le règlement des revendications territoriales globales et l'autonomie gouvernementale (l'évaluation) réitère de nombreux points qui ont éclairé l'adoption, par le Canada, d'une nouvelle approche pour ces négociations et favorise le modèle prévu pour la mise en œuvre de cette initiative. D'importantes discussions de haut niveau entre l'État et les Autochtones ont lieu, à l'aide du Comité principal de surveillance sur les revendications globales, qui pourra améliorer la mise en œuvre en cours de la nouvelle approche ainsi que du plan d'action décrit ci-après.

Nous avons indiqué plus haut que les conclusions de l'évaluation appuient en bonne partie le modèle recommandé par la direction de TGA au sujet de la nouvelle approche gouvernementale axée sur les résultats pour ces négociations. Dans l'ensemble, l'évaluation signale que des progrès sont réalisés aux tables de négociation et que le nombre d'accords conclus devrait augmenter considérablement dans un avenir rapproché. Dans les cas où les négociations ont été menées à terme, on a réduit le nombre de litiges avec les groupes signataires au sujet des droits des Autochtones. L'évaluation souligne en outre certaines lacunes du processus de négociation. TGA reconnaît d'emblée la remarque formulée dans le cadre de l'évaluation, selon laquelle le processus fédéral de mandat impose un long délai supplémentaire à la négociation d'accords. En raison de la nature horizontale des accords, qui se recoupent avec les responsabilités de nombreux ministères et organismes fédéraux, on doit procéder à une consultation et à une coordination d'envergure. Ainsi, le processus peut être rallongé de plusieurs années. En conformité avec la nouvelle approche axée sur les résultats, des efforts sont déployés en vue de simplifier ces processus, de sorte que des résultats soient produits plus rapidement. Toutefois, cette simplification doit être définie avec précision, afin que l'approche pangouvernementale nécessaire pour les négociations de traités modernes et d'autonomie gouvernementale, de pair avec une surveillance fédérale rigoureuse, n'impose pas un lourd fardeau aux capacités prévues pour l'obtention de résultats rapides. Précisons notamment qu'en 2011, le Bureau du vérificateur général du Canada a remarqué une amélioration des systèmes fédéraux de surveillance qui vérifient les engagements figurant dans les accords. Pour envisager l'apport de changements au processus du comité directeur fédéral, TGA prendra en compte l'équilibre à prévoir entre la surveillance et l'efficacité (résultats).

Même si bon nombre des conclusions de l'évaluation faciliteront la réforme du processus de négociation actuel, certaines assertions générales ont tout de même été formulées. À titre d'exemple, mentionnons l'affirmation voulant que l'utilisation des ressources ne soit pas efficace. Cette remarque ne se fonde toutefois sur aucun test ou aucune comparaison. Les coûts comparatifs et les résultats de la négociation, si on les compare au litige, les comparaisons entre les tables de négociation ou les comparaisons avec d'autres types de négociation (par exemple des accords commerciaux complexes et multipartites) sont des comparaisons valables. Sans des comparaisons de ce type, l'exactitude d'une assertion de la sorte peut être mise en doute. Par ailleurs, nous contestons l'assertion voulant que l'augmentation de la responsabilité éventuelle, de 2003-2004 à 2012-2013, révèle que le processus a échoué. À l'instar d'autres domaines gouvernementaux, lorsque nous examinons davantage et précisons le risque en matière de responsabilité du gouvernement, les estimations de cette responsabilité peuvent grimper. Si nous n'avions pas négocié les 26 accords qui sont en place, ces responsabilités éventuelles s'ajouteraient à celles actuellement prévues. Selon nous, la conclusion formulée dans la foulée de l'analyse de la responsabilité éventuelle technique constitue un changement injustifié qui désigne la responsabilité éventuelle comme une mesure du rendement.

Enfin, nous avançons que le plan d'action ci-après convient et qu'il offre des mesures réalistes pour concrétiser les recommandations de l'évaluation, car il concorde avec la nouvelle approche que le Ministère a officiellement approuvée.

2. Plan d'action

Je recommande l'approbation par le Comité de l'évaluation, de la mesure du rendement et de l'examen, de la réponse de la direction et du plan d'action.

Originale signée le 13 novembre 2013 par :

Michel Burrowes
Directeur, Direction générale de l'évaluation, de la mesure du rendement et de l'examen

J'approuve la réponse de la direction et le plan d'action ci-dessus.

Originale signée le 18 novembre 2013 par :

Gina Wilson
Sous-ministre adjoint principal, Traités et gouvernement autochtone

Réponse de la direction et plan d'action pour l'Évaluation du processus de négociation des accords sur le règlement des revendications territoriales globales et l'autonomie gouvernementale ont été approuvés par le Comité de l'évaluation, de la mesure du rendement et de l'examen.

1.1 Aperçu

La Direction générale de l'évaluation, de la mesure du rendement et de l'examen (DGEMRE) d'Affaires autochtones et Développement du Nord Canada (AADNC) a entrepris une évaluation du processus de négociation des accords sur le règlement des revendications territoriales globales et l'autonomie gouvernementale.

Cette évaluation porte sur l'efficacité, l'efficience et l'économie du processus de négociation des accords sur les revendications territoriales globales et l'autonomie gouvernementale.

1.2 Description des accords sur les revendications territoriales globales et l'autonomie gouvernementale

2.1 Portée et délais de l'évaluation

La portée de l'évaluation comprenait les processus fédéraux de négociation des accords sur les revendications territoriales globales et l'autonomie gouvernementale et était axée sur les enjeux de l'évaluation du rendement (efficacité, efficience et économie)^{Notes en bas de page 8}.

Le cadre de référence de l'évaluation a été approuvé par le Comité de l'évaluation, de la mesure du rendement et de l'examen d'AADNC le 28 septembre 2012. L'évaluation a été menée à l'interne au sein du DGEMRE , et l'analyse des composantes a été confiée à des spécialistes externes. Le Groupe Conseil Bronson a effectué une évaluation de la refonte des processus opérationnels et Elaine Grout-Brown a procédé à l'analyse des obligations éventuelles.

2.2 Questions visées par l'évaluation

Rendement – efficacité

• Évaluation des progrès réalisés en vue d'obtenir les résultats escomptés.

Rendement – Efficience et économie

• Évaluation de l'utilisation des ressources relativement à la production des extrants et aux progrès réalisés en vue d'obtenir les résultats escomptés.
• Examen des questions liées au processus de négociation, dont la durée et les coûts de la conclusion des négociations de traités modernes.
• Examen des options de simplification du processus de négociation
• Examen des approches et des options politiques.

2.3 Méthodes d'évaluation

Les résultats de l'évaluation s'appuient sur les données recueillies au moyen des méthodes de recherche ci-dessous.

2.4 Assurance de la qualité

L'évaluation a été dirigée et gérée par la DGEMRE , conformément à sa politique sur la participation et à son processus de contrôle de la qualité. Les activités d'un groupe consultatif réunissant les représentants du Secteur des traités et du gouvernement autochtone ont permis d'effectuer l'assurance de la qualité.

2.5 Facteurs et contraintes

Facteur

L'évaluation a été réalisée pendant une période de changement au sein du gouvernement fédéral, alors qu'il lançait la nouvelle méthode axée sur les résultats pour la négociation des traités modernes.

Contrainte

La principale contrainte de l'évaluation était le manque de données et de mesures du rendement disponibles pour effectuer une analyse quantitative rigoureuse des processus de négociation.

3.1 Progrès réalisés en vue d'obtenir les résultats escomptés

Une évaluation des incidences des accords sur les revendications territoriales globales et des ententes sur l'autonomie gouvernementalea révélé que des structures en place dans les accords négociés constituent des leviers pour atteindre les objectifs des politiques et les résultats escomptés.^{Notes en bas de page 9}

L’évaluation des incidences a permis de constater que les traités modernes ont mis en place des structures pour la gouvernance, la prestation de programmes et de services, la gestion du territoire et des ressources, de même que le développement économique, contribuant ainsi à l’atteinte de résultats immédiats et intermédiaires. Toutefois, selon les constatations issues de l’évaluation, les indicateurs sociaux et économiques semblent indiquer que les groupes autochtones signataires dans les réserves accusent un retard par rapport à la population non autochtone et au reste de la population autochtone (plutôt hors réserves) en matière d’éducation, de revenu et de participation au marché du travail.

Une analyse des répercussions de l'autonomie gouvernementale des collectivités autochtones^{Notes en bas de page 10} a été réalisée afin de comparer les résultats en matière d'éducation et d'emploi de l'ensemble des Premières Nations autonomes à ceux de l'ensemble des Indiens inscrits vivant dans les réserves. L'analyse a révélé que dans ces deux domaines, les Premières Nations autonomes avaient de meilleurs résultats que la population des Indiens vivant dans les réserves, autant en termes de résultats absolus qu'au niveau des taux de changement.^{Notes en bas de page 11}

3.2 Gestion des risques liés à la responsabilité

Les constatations tirées de l'évaluation permettent de conclure que, bien que les obligations éventuelles de la Couronne aient diminué au fil des ans, dans l'ensemble, elles ne s'en trouvent pas pour autant réduites du fait des traités modernes. Au cours de la décennie allant de 2003-2004 à 2012-2013, huit accords de règlement de revendications sont entrés en vigueur et ont été éliminés des obligations déclarées, ce qui a entraîné une réduction de l'estimation des obligations d'environ 1,2 milliard de dollars^{Notes en bas de page 12}. En outre, de 2003-2004 à 2012-2013, 13 revendications ont été réévaluées comme étant « improbables » et ont été éliminées des obligations déclarées.

Cependant, la réduction des obligations obtenue grâce au règlement et à la reclassification de revendications a été plus qu'annulée par l'augmentation d'autres obligations telles que celles indiquées ci-dessous.

• Nouveaux ajouts aux obligations estimées relativement à des revendications recevant des mandats de négociation d'entente de principe et à l'estimation d'une valeur déclarée pour la première fois, de même qu'à la progression des demandes présentées dans le cadre du processus.
• Augmentation des obligations estimées découlant des changements de l'estimation de la valeur des revendications qui faisaient déjà partie de l'estimation des obligations de l'exercice 2003-2004 (revendications existantes), mais qui n'ont pas encore été réglées lors de l'exercice 2012-2013. Les changements de l'estimation des obligations liées à des revendications existantes peuvent être attribuables à divers facteurs tels que des rajustements en fonction de l'inflation, des répercussions financières liées aux changements démographiques ou d'autres variables imprévues qui surgissent.

Par conséquent, plutôt que de représenter une diminution du total des obligations déclarées, le résultat net constituait une augmentation de l'estimation des obligations d'environ 255,6 millions de dollars entre 2003-2004 et 2012-2013. Du point de vue des obligations éventuelles, les répercussions des accords n'ayant pas été négociés de façon efficace et économique comprennent les suivantes :

• À peu près la moitié des 41 revendications en suspens lors de l'exercice 2003-2004 qui faisaient partie de l'estimation des obligations sont encore en suspens au cours de l'exercice 2012-2013. Les obligations estimées qui sont associées à ces revendications ont augmenté d'environ 489 millions de dollars depuis 2003-2004.
• À elle seule, l'inflation a augmenté les obligations au fil du temps. Par exemple, une hausse de 2,3 % du taux de l'Indice implicite de prix de la demande intérieure finale^{Notes en bas de page 13} (comme cela a été le cas entre 2010-2011 et 2011-2012) peut augmenter d'environ 88 millions de dollars des obligations déjà estimées à 3,8 milliards.
• Trente-trois demandes font partie de la catégorie « indéterminable ». Il s'agit de demandes qui ont été acceptées et pour lesquelles il n'y a pas de mandat financier en vue de négocier une entente de principe et, par conséquent, aucune estimation d'obligation n'est déclarée pour ces demandes. Elles représentent des augmentations possibles futures des obligations éventuelles de la Couronne. Cependant, il est impossible de connaître les répercussions financières possibles de ces demandes tant qu'un mandat de négocier une entente de principe n'a pas été reçu.
• Une obligation éventuelle risque de surgir encore une fois en raison des problèmes de mise en œuvre lorsque les traités modernes auront été conclus. Des accords clairs et non équivoques ainsi qu'une surveillance étroite de la mise en œuvre des accords sont des facteurs clés de l'atténuation de ce type de risque.

3.3 Conciliation des droits visés à l'article 35

Les constatations tirées de l’évaluation indiquent que, dans les cas où des traités modernes ont été conclus, ils ont permis de réduire le nombre de litiges concernant les droits ancestraux avec le groupe autochtone signataire concerné^{Notes en bas de page 14}. D’autres facteurs ont également contribué à réduire le nombre de litiges, notamment la mise en place d’un processus permettant de négocier des traités modernes.

La Cour suprême du Canada a invité toutes les parties à parvenir à un règlement et à une réconciliation par la négociation plutôt que devant les tribunaux, cette dernière option pouvant s’avérer plus coûteuse, plus antagoniste de nature et plus longue et, souvent, ne permettant pas de trouver une solution satisfaisante pour les deux parties. À cet égard, les traités modernes jouent un rôle important pour accorder un fondement juridique plus solide à la relation entre la Couronne et les Autochtones en assurant une plus grande continuité, transparence et prévisibilité pour la relation entre la Couronne et les groupes autochtones ayant conclu un traité.

I l y a maintenant un cadre juridique et constitutionnel très complexe et très changeant. L’évolution du droit, qui a commencé avec les arrêts Calder, Delgamuukw, Van der Peet et Sparrow, mais plus particulièrement depuis que les décisions Haida et Taku ont été rendues en 2004, a changé la nature de la relation avec les peuples autochtones, y compris les attentes des Autochtones. Pourtant, les politiques liées à l’article 35 n’ont pas évolué au gré de ce changement, ce qui a, du moins en partie, entraîné de nouveaux litiges en ce qui a trait à la conduite du gouvernement en matière de négociation, d’interprétation et de mise en œuvre des traités modernes. La plus importante évolution au chapitre du droit autochtone qui a eu une incidence sur la Politique sur les revendications territoriales globales et la Politique sur le droit inhérent, mises en place par le Canada, ainsi que sur la négociation et la mise en œuvre des traités modernes, est le fait que la Cour suprême du Canada ait décidé de réorienter ses efforts sur la réconciliation, l’honneur de la Couronne et l’obligation de consulter.

La nouvelle méthode axée sur les résultats relativement à la négociation des traités modernes appuie une approche stratégique proactive, car elle favorise la réconciliation en permettant de cibler les ressources sur les tables les plus prometteuses. Elle évalue également des options pour améliorer l’accès aux outils dont les Autochtones peuvent se prévaloir à l’extérieur du processus de négociation pour traiter les questions touchant à leurs droits, stimuler leur développement économique et améliorer leur autosuffisance.

3.4 Pressions sur les politiques actuelles

L'évolution du cadre juridique a mené à l'examen approfondi de la mise en oeuvre des politiques existantes du gouvernement fédéral, plus particulièrement de l'efficacité de ces outils pour tenir compte des droits prévus à l'article 35 et des intérêts connexes. En outre, depuis les changements apportés à la jurisprudence, les provinces et les territoires, lesquels contrôlent la majorité des terres de la Couronne, sont devenus des acteurs et des partenaires plus importants dans les relations entre la Couronne et les Autochtones. Les principales pressions découlant du cadre juridique changeant sont énoncées ci-dessous :

Règlement complet et définitif c. avantages immédiats et tangibles – L’objectif énoncé dans l’actuelle Politique sur les revendications territoriales globales et visant à conclure un règlement complet et définitif a été fixé avant l’établissement de la jurisprudence récente à l’égard de la réconciliation, de l’obligation de consulter et de l’honneur de la Couronne. Alors que les tribunaux continuent de veiller au maintien de l’honneur de la Couronne , la conclusion de traités n’est pas la seule avenue possible pour ces groupes. Les options permettant aux Premières Nations de faire valoir leurs droits dans l’ensemble de leurs territoires traditionnels et d’en retirer immédiatement des avantages sociaux et économiques d’ententes à court terme avec l’industrie et les gouvernements, sont préférées, dans certains cas, à la négociation de traités pour un nombre croissant de groupes autochtones.

Divergence quant aux attentes de la Couronne et des Autochtones – Beaucoup de groupes autochtones considèrent que les politiques et les mandats fédéraux existants sont déphasés par rapport à la jurisprudence récente. Leur interprétation des décisions de la Cour, notamment celles rendues dans les affaires Delgamuukw, Roger William et Ahousaht, concernant l'obligation de consulter, de même que la portée et la teneur des droits ancestraux et du titre autochtone ont contribué à élargir l'écart au niveau des attentes et à diminuer l'intérêt de certains groupes autochtones pour la négociation de traités. Cela s'est immédiatement traduit par une augmentation des demandes de mandats renforcés (incluant des offres foncières et financières plus généreuses), l'adoption d'une approche différente en matière de certitude, et la reconnaissance des droits ancestraux dès le début des négociations.^{Notes en bas de page 15} La perception des groupes et organisations autochtones selon laquelle le gouvernement est incapable de mettre en œuvre et d'interpréter les traités modernes en fonction de leur compréhension du principe de la réconciliation et de l'honneur de la Couronne, a alourdi le processus de négociation déjà difficile. En fait, pour les groupes autochtones ayant des revendications non résolues, cette perception se révèle un facteur dissuasif supplémentaire à la poursuite ou à l'amorce d'un processus de négociation d'un traité.^{Notes en bas de page 16}

Les revendications concernant des territoires corevendiqués compliquent la conclusion de traités – Depuis de nombreuses années, un élément clé de l'approche du Canada en matière de négociation de traités consiste à encourager les groupes autochtones à régler entre eux les questions de chevauchement, notamment les revendications concernant des territoires corevendiqués. Conformément à cette approche, le Groupe de travail sur les revendications en Colombie-Britannique recommande de donner aux Premières Nations la responsabilité de régler entre elles les questions de chevauchement (recommandation no 8).^{Notes en bas de page 17} Cependant, la jurisprudence récente a clarifié et confirmé l'application de l'obligation de consulter aux traités, remettant ainsi sérieusement en doute les hypothèses antérieures de la Couronne concernant la nécessité de retarder les consultations avec les groupes dont les revendications se chevauchent jusqu'à ce que des traités soient conclus.^{Notes en bas de page 18} Bref, les tribunaux font pression pour que les consultations aient lieu plus tôt. Cette confirmation a imposé à la Couronne l'obligation onéreuse de consulter ces groupes dès le début du processus de négociation des traités, faisant non seulement augmenter le coût, mais également la durée et la complexité du processus. Les décisions telles que celle rendue dans l'affaire Sambaa K'e font en sorte que les groupes autochtones dont les revendications se chevauchent sont de plus en plus nombreux à faire valoir leurs droits, ce qui a pour effet de retarder la conclusion des négociations de traités. Enfin, l'existence de revendications concernant des territoires corevendiqués signifie que lorsqu'un traité est conclu au regard d'une revendication non résolue concernant des territoires corevendiqués, il est possible que le niveau de certitude envisagé dans la politique à l'égard des terres et des ressources visées par le traité ne puisse être atteint.

Les mesures législatives visant à remplacer la Loi sur les Indiens présentent des solutions de rechange intéressantes – L'augmentation des options de développement des terres de réserve, telles que la Loi sur la gestion des terres des premières nations et la Loi sur le développement commercial et industriel des premières nations offre à certaines Premières Nations des occasions de développement économique additionnelles qui n'ont aucune incidence sur leurs droits garantis par l'article 35. Un nombre croissant de Premières Nations peuvent préférer ces solutions à la négociation de traités.

Divergence quant à la volonté des gouvernements provinciaux et territoriaux de négocier des traités modernes – Les gouvernements provinciaux et territoriaux n'ont pas la même approche relativement à certaines questions abordées lors des négociations, notamment la certitude, la reconnaissance du droit inhérent à l'autonomie gouvernementale et la compétence. À la suite des décisions rendues dans les affaires Nation Haïda, Première nation Tlingit de Taku River et Première nation crie Mikisew, les provinces et les territoires ont reconnu la nécessité de s'investir davantage à l'égard des droits visés à l'article 35. Ils se sont principalement concentrés sur l'obligation de consulter, plus particulièrement dans le contexte des décisions réglementaires concernant l'utilisation et la mise en valeur des terres et des ressources. Ce sont les gouvernements de la Colombie-Britannique et de l'Ontario qui se sont montrés les plus actifs dans l'élaboration de cadres stratégiques pour le recours à des ententes non visées par des traités et tenant compte des droits prévus à l'article 35. Ils ont utilisé diverses méthodes afin d'assurer une certitude opérationnelle de durée limitée et de gérer l'obligation de consulter à l'échelle provinciale. Parallèlement, les ententes non visées par des traités facilitent l'obtention d'avantages socio-économiques immédiats pour les groupes autochtones tout en favorisant l'atteinte des objectifs économiques et environnementaux élargis et d'autres objectifs de la Couronne. Utilisant la consultation comme plateforme pour élargir les relations avec les collectivités autochtones, ces ententes peuvent inclure des protocoles de consultation et des dispositions sur le partage des revenus, la planification conjointe de l'aménagement du territoire, la prise de décisions concertées et même la reconnaissance des droits. Elles peuvent être conclues à l'échelle régionale avec un certain nombre de groupes autochtones, ou encore avec une seule collectivité, et ce, avec ou sans la participation de l'industrie. De façon générale, ces ententes visent une prévisibilité à court terme plutôt qu'une certitude à long terme.

4.1 Évaluation des extrants

Les constatations tirées de l'évaluation indiquent que des progrès sont réalisés aux tables de négociation et que le nombre d'accords conclus devrait augmenter considérablement dans un avenir rapproché.

Accords conclus en vigueur^{Notes en bas de page 19}

Par suite du processus de négociation, 26 accords conclus concernant 96 collectivités (50 collectivités des Premières Nations et 46 collectivités inuites) sont en vigueur. Ces accords visent environ 40 % de la masse terrestre du Canada.

• Seize accords sur le règlement des revendications territoriales globales et l'autonomie gouvernementale : Yukon (11), Colombie-Britannique (3), Terre-Neuve-et-Labrador (1) et Territoires du Nord-Ouest (1)
• deux ententes sur l'autonomie gouvernementale : Colombie-Britannique (2)
• huit accords sur le règlement des revendications territoriales globales : Québec (4), Territoires du Nord-Ouest (3) et Nunavut (1)

4.2 Évaluation des délais

En général, une négociation s'étend sur environ 18 ans. Les constatations tirées de l'évaluation indiquent que, même si les derniers accords conclus ont pris moins de temps, la moyenne du temps de négociation des accords actuellement à l'étape de l'accord définitif est 19,4 ans. Lorsque ceux-ci seront conclus, la moyenne totale du temps augmentera. Bien que les évaluateurs notent les nombreux facteurs externes pouvant influer considérablement sur les délais, tels que les revendications concernant des territoires corevendiqués, les exigences de consultation et les processus de ratification, les données indiquent que la durée moyenne de négociation ne diminue pas malgré l'expérience que le gouvernement fédéral acquiert dans chaque dossier.

4.3 Évaluation des coûts négociés

Les dépenses annuelles d'AADNC pour la négociation d'accords sur les revendications territoriales globales et l'autonomie gouvernementale s'élèvent à environ 80 millions de dollars. Le Secteur des traités et du gouvernement autochtone prévoit un budget annuel de 450 000 $ pour appuyer sa structure de gouvernance interne.

Étant donné que la période de négociations est plus longue que prévu, le financement par contributions et par prêts aux collectivités autochtones est aussi plus élevé que prévu. Cela dit, des contributions et des prêts d'une valeur de plus d'un milliard de dollars ont été offerts aux collectivités autochtones qui négocient des traités modernes. En date de janvier 2013, la somme due au Canada s'élevait à 817 millions de dollars, ce qui représente le solde du principal et les intérêts. De cette somme, environ 70 millions de dollars étaient en cours de remboursement par les groupes autochtones signataires qui avaient conclu des accords. La somme restante de 746 millions de dollars correspond à 75 revendications encore actives. La moyenne des prêts par revendication active correspond donc à environ 10 millions de dollars^{Notes en bas de page 22}. L'endettement des Autochtones a atteint un niveau critique. D'ailleurs, certaines Premières Nations de petite taille en Colombie-Britannique ont des dettes de prêts dont le montant s'approche du transfert de capitaux dans une entente globale.

4.4 Évaluation de l'uniformité des accords

Une évaluation de dix accords conclus révèle que chacun d'eux comporte les mêmes chapitres généraux et que leurs dispositions appuient un ensemble de résultats escomptés communs, ce qui prouve que le cadre stratégique actuel a, en règle générale, créé des paramètres de négociation souples.

Les négociations sont centrées sur les obligations se rapportant directement à ces thèmes généraux et les personnes interviewées aient déclaré que la pratique courante implique l’adoption des dispositions du dernier accord approuvé en vue de faire des économies dans le processus de négociation. L’évaluation a, dans l’ensemble, relevé des incohérences entre les accords en ce qui a trait aux dispositions actuelles. Cela peut être perçu positivement, car la flexibilité des négociations est ainsi démontrée, de même que l’aptitude à réagir aux diverses circonstances de chacune des tables de négociation. Le manque d’uniformité dans les accords peut soulèver des questions quant à la mesure dans laquelle le Canada déploie efficacement ses efforts pour négocier chacun des accords pour atteindre des économies dans le processus. Alors que l’utilisation des ententes antérieures pour renseigner autres négotiations en termes de solutions possibles peut sembler souhaitable, leur utilité peut limiter l’innovation. Le manque d’uniformité entre les ententes peut créer une incertitude en ce qui a trait aux positions stratégiques du Canada pour les futurs partenaires de négociation et risque de créer des difficultés en aval relativement à la mise en œuvre d’entente.

En outre, l'uniformité des accords restera importante, et AADNC continue de travailler à une nouvelle approche nationale pour les accords financiers conclus avec les groupes autochtones autonomes afin de soutenir la prestation de services de gouvernance, de services d'éducation, de services sociaux, de services de gestion des terres et d'autres services. L'harmonisation financière vise à accroître la cohérence, la rapidité, la transparence et l'équité du processus de négociation et de mise en œuvre de ces accords financiers. Cette harmonisation comprend la gestion des régimes stratégiques changeants d'AADNC et d'autres ministères et organismes fédéraux.

4.5 Évaluation du processus d'approbation des mandats et des accords

Le processus d'approbation des mandats et des accords est trop complexe et allonge inutilement la durée totale du processus de négociation. Les facteurs ayant entraîné des problèmes sont les suivants :

• L’approche table par table relativement à l’attribution d’un mandat et à l’approbation des accords, bien que le but soit de le porter tous ensemble, ne règle pas toujours suffisamment les problèmes d’importance à l’échelle nationale ou régionale. Cette approche les rend plus complexes en les présentant d’une manière fragmentaire qui manque d’uniformité et de cohérence.
• L’approche table par table était pratique lorsque le nombre des tables était limité, mais l’approche ne peut pas être, pratique ou viable dans le cas du nombre actuel de tables. Le temps requis pour rendre des décisions relativement aux questions individuelles de chacune des tables allonge le processus.
• La participation au Caucus fédéral sur l'autonomie gouvernementale et les revendications globales a été déléguée à des niveaux inférieurs qui n'ont peut-être pas suffisamment de pouvoirs au sein de leur organisation respective. Pour obtenir l'approbation de mandats et d'accords, AADNC doit faire des efforts considérables pour régler des questions avec d'autres ministères dans un cadre bilatéral. En plus d'allonger le temps requis pour obtenir une approbation, l'approche bilatérale accroît la complexité associée au suivi des positions.
• Il n'est pas clair si le Comité directeur fédéral de l'autonomie gouvernementale et des revendications globales exerce intentionnellement un leadership pour assurer la responsabilisation, l'analyse des risques et la formulation de conseils stratégiques.

La durée totale requise pour obtenir une approbation peut avoir pour effet d'accroître la durée totale des négociations. En raison de la durée des négociations, les représentants d'autres ministères, des provinces et des territoires, la représentation et l'orientation politiques de toutes les parties aux négociations ainsi que les contextes juridique et social peuvent tous changer, ce qui retarde les négociations.

5.1 Approche structurée à l'égard de la surveillance et de la déclaration

La gestion d'un processus aussi complexe que la négociation d'accords sur les revendications territoriales globales et l'autonomie gouvernementale requiert une approche structurée pour obtenir les résultats escomptés. Les décideurs ont besoin de renseignements cohérents concernant l'état d'avancement des négociations et les problèmes nuisant aux progrès afin d'établir efficacement l'ordre de priorité des ressources. L'approche actuellement adoptée à l'égard de la surveillance et de la déclaration n'est pas suffisante pour appuyer un environnement de déclaration axé sur les résultats. Par exemple, le rapport actuel sur les priorités et les plans d'action fédéraux ne comporte pas de mesures normalisées de déclaration objective. En l'absence de celles-ci, il est difficile d'évaluer les progrès réels.

La normalisation d'une approche axée sur le rendement relativement à la négociation des traités modernes devrait commencer par l'établissement de l'ordre de priorité des activités afin de concentrer les ressources (personnel et fonds) aux tables de négociation à priorité élevée. Les tables de négociation devraient à tout le moins être classées par ordre de priorité dans les régions, mais ce serait également pertinent de les classer en fonction des intérêts stratégiques nationaux.

Des examens opérationnels proactifs effectués régulièrement aideront à résoudre les problèmes éprouvés lors des négociations, tout en permettant de gérer les délais et les coûts. Ces examens peuvent être cruciaux au moment de maintenir le cap. Pour fournir des renseignements cohérents, les tables de négociation doivent rendre compte des progrès réalisés à des moments distincts des étapes. Les comptes rendus faits uniquement au moment de l'entente-cadre, de l'entente de principe et de l'accord définitif ne permettent pas de connaître suffisamment les négociations pour pouvoir déterminer si de véritables progrès sont réalisés. Les tables de négociations devraient, à tout le moins, rendre compte de l'état des chapitres proposés dans les accords (p. ex., pas commencé, en cours et terminé), mais il faudrait envisager de faire état des activités de niveau inférieur qui doivent être menées pour permettre de s'entendre sur les chapitres.

Les organismes de surveillance devraient se concentrer sur les progrès accomplis relativement à l'atteinte des objectifs stratégiques et régionaux et leur déclaration devrait comporter des résumés du rendement des tables de négociation indiquant ce qui suit :

• les réalisations et le rendement à ce jour – coûts et jalons atteints par rapport aux plans;
• les prévisions – coûts et délai d'achèvement par rapport aux plans; et
• les problèmes – obstacles opérationnels et nouveaux problèmes.

Ces mesures permettront de s'assurer que les organismes de surveillances chargés d'appliquer une approche de négociation pangouvernementale sont résolus à atteindre l'objectif général de conclure des négociations en fournissant des conseils stratégiques et en éliminant les obstacles à la réussite.

Grâce à l'adoption d'une approche stratégique et régionale, les mandats peuvent être centrés sur la résolution de problèmes stratégiques et régionaux. La déclaration à ce niveau conjointement à la présentation d'un résumé du rendement d'une table de négociation permettra au Comité directeur fédéral de l'autonomie gouvernementale et des revendications globales et au Caucus fédéral sur l'autonomie gouvernementale et les revendications globales de cerner les problèmes stratégiques et régionaux plus rapidement et d'affecter des ressources à leur résolution. Des plans de gestion régionaux ont récemment été mis en place à titre de mécanismes de reddition de comptes et de planification pouvant servir à la production d'un rapport annuel à l'intention du Cabinet et/ou du Parlement.

AADNC pourrait examiner, à titre de pratique exemplaire, les mécanismes de gouvernance et de surveillance à l'échelle de la direction découlant de l'Initiative du Bureau de gestion des grands projets, menée par Ressources naturelles Canada. Une évaluation récente a permis de constater que les mécanismes de gouvernance et de coordination efficaces de la direction ont été mis en place par l'intermédiaire de l'Initiative.^{Notes en bas de page 23} Voici, plus précisément, les constatations issues de l'évaluation :

5.2 Approche structurée à l'égard de la planification des tables de négociation

Pour que la surveillance du programme soit efficace, il faut adopter une approche structurée en matière de planification et de collecte de données/renseignements afin que des renseignements cohérents soient à la disposition des décideurs lorsque ceux-ci en ont besoin. AADNC devrait élaborer et mettre en œuvre un cadre de travail/une méthode de négociation pour atteindre un niveau élevé de cohérence en ce qui a trait à la planification et à la déclaration ainsi que pour mettre l'accent sur les résultats. Même si on peut soutenir que chaque série de négociations est unique, cette option d'amélioration consiste à emprunter aux approches de gestion de projets normalisée. L'avantage de ces approches est qu'elles peuvent assurer un niveau de normalisation, mais elles permettent également de comprendre et de gérer les risques.

Les équipes de négociation devraient être tenues d'élaborer, avec les autres parties, un plan global en vue de parvenir à une entente. Le plan devrait être appuyé par la planification d'activités/de tâches (les activités/tâches pourraient être définies comme étant des chapitres, mais une autre mesure pourrait être que l'activité/la tâche du plus bas niveau ne devrait pas représenter plus de 10 % de la durée et des coûts totaux). Le plan devrait aussi être appuyé par l'utilisation des ressources afin d'assurer la disponibilité du personnel, des intervenants et de la capacité financière pour mener à bien les activités. Il devrait présenter un cheminement critique permettant de résoudre les principaux problèmes au début des négociations et qui prévoit une discussion sur la mise en œuvre concrète des accords.

Le plan devrait être mis à jour régulièrement, au moins une fois par année, et indiquer la prévision des coûts, le temps des ressources et la durée d'exécution. Il est à noter que les premières tentatives d'estimation de l'exécution différeront probablement beaucoup de la réalité, mais, avec l'expérience, le processus d'estimation sera peaufiné et pourra fournir des renseignements plus précis aux décideurs en ce qui a trait aux possibilités. Même en tenant compte du manque de précision des premières estimations, le processus d'estimation vaut la peine puisqu'il permettra de mieux comprendre, de manière générale, le déroulement des négociations.

5.3 Systèmes visant à tenir à jour les documents et à gérer les négociations

Les négociateurs indiquent que la présentation de la position du gouvernement fédéral aux autres parties aux négociations peut prendre beaucoup de temps. Une base de données comportant des libellés acceptables des chapitres que les négociateurs pourraient utiliser lors des négociations devrait être créée ainsi que gérée et mise à jour régulièrement. Elle devrait être gérée de manière centralisée et comprendre des liens menant à des libellés d'autres ministères ainsi que des renvois aux lois et aux politiques applicables. Il faudrait notamment élaborer des lignes directrices sur ce qu'il est possible de faire ou non dans le contexte de chaque chapitre afin de permettre une certaine souplesse en matière de négociation, ce qui fournirait aux négociateurs des positions de départ fermes. Enfin, la base de données devrait comprendre des interprétations facilement compréhensibles des libellés afin que les négociateurs puissent y avoir recours pour mieux comprendre ceux-ci et les présenter aux groupes autochtones en vue de parvenir à une compréhension commune. L'uniformité de la formulation des documents pourrait s'en trouver considérablement améliorée, et le processus d'harmonisation financière actuellement entrepris par AADNC pourrait être facilité.

L'approbation des mandats et des accords est peut-être un élément ayant une incidence considérable sur la rapidité de la conclusion des accords, et c'est en partie à cause des problèmes concernant l'acceptation par d'autres ministères fédéraux des libellés figurant dans certains accords qui découlent des questions stratégiques non résolues et du roulement des membres du Caucus.

La mise en œuvre d'un système afin de faciliter l'approbation des mandats et des accords devrait permettre d'effectuer un suivi de l'historique des décisions prises et de toute analyse pertinente du rendement. Plus précisément, les systèmes devraient permettre d'assurer le suivi de ce qui suit :

• les mandats au cas par cas et l'accord/approbation d'éléments précis des mandats d'autres ministères;
• les libellés des accords au cas par cas, y compris les décisions/accords conclus avec d'autres ministères relativement aux libellés pour qu'il puisse être plus facile de maintenir le cap lorsqu'il y a des changements de personnel;
• les dépenses/le financement global;
• les jalons et le contexte; et
• les modifications apportées aux politiques et aux programmes fédéraux.

En outre, un système servant à tenir à jour les documents pourrait également être utile dans le cadre du processus de ratification. Il pourrait, entre autres, contenir des pratiques exemplaires et un texte générique concernant les dispositions relatives à la ratification.

5.4 Amélioration de la surveillance du rendement

Il manquait de données facilement accessibles pour suivre et analyser le rendement des processus de négociation. Les processus de collecte de données utilisés au moment de l'évaluation ont été évalués, y compris l'examen annuel des tables ministérielles, les rapports trimestriels du sous-ministre, ainsi que les priorités et les plans d'action fédéraux. Malgré le fait que ces processus de collecte de données ont été utiles, il faut améliorer l'approche de surveillance et de reddition de comptes afin d'appuyer une méthode axée sur les résultats pour la négociation des traités modernes.

Sans données efficaces sur le rendement, il est difficile d'établir l'ordre de priorités des mesures à l'échelle nationale et régionale et d'établir l'ordre de priorités des ressources des tables de négociation. Une approche plus rigoureuse et axée sur les résultats relativement au rendement serait appuyée par des systèmes conservant les renseignements au niveau des tables de négociation et des régions, tels que de l'information sur le temps et le coût liés à l'exécution de chacune des six phases de chaque table. Par contre, pour effectuer un suivi adéquat du rendement, AADNC aurait besoin de renseignements regroupés pour chacune des tables de négociation au niveau d'un plan de travail détaillé qui serait réparti par coût, durée, niveau d'effort et ressources.

6.1 Conclusions

Les traités modernes jouent un rôle important pour accorder un fondement juridique plus solide à la relation entre la Couronne et les Autochtones en assurant une plus grande continuité, transparence et prévisibilité pour la relation entre la Couronne et les groupes autochtones ayant conclu un traité. Par contre, il faut bien admettre que les traités modernes n'offrent pas les mêmes garanties de certitude et n'ont guère le caractère définitif qu'en attendait le gouvernement. En réalité, il y a maintenant un cadre juridique et constitutionnel très complexe et très changeant.

Des progrès sont réalisés aux tables de négociation et le nombre d’accords conclus devrait augmenter considérablement dans un avenir rapproché. Cependant, la négociation d’accords sur les revendications territoriales globales et l’autonomie gouvernementale est un processus long et coûteux et le processus fédéral d’attribution d’un mandat allonge considérablement le temps nécessaire pour négocier des accords.

Les accords négociés prévoient des clauses destinées à appuyer les résultats escomptés et les objectifs des politiques, des incohérences dans la formulation peuvent entraîner des conséquences non voulues des manques d’efficacité lors du processus de négociation, ainsi que la création d’un régime de mise en œuvre trop complexe.

Bien que des processus de déclaration soient en place, les constatations tirées de l'évaluation amènent à conclure qu'il faut améliorer l'approche adoptée à l'égard de la surveillance et de la déclaration afin d'appuyer une méthode axée sur les résultats relativement à la négociation. La responsabilisation et la transparence seront ainsi accrues en ce qui a trait aux coûts, aux progrès et aux risques de la négociation d'accords sur les revendications territoriales globales et l'autonomie gouvernementale.

6.2 Recommandations

1. Adopter une approche stratégique proactive afin de gérer les risques et d'y réagir plus efficacement ainsi que de formuler ou d'influencer stratégiquement le cadre juridique en évolution.
2. Renforcer l'approche adoptée à l'égard de la surveillance et de la déclaration.
3. Renforcer l'approche adoptée à l'égard de la planification des tables de négociation.
4. Mettre en œuvre des systèmes visant à tenir à jour des documents et à gérer les négociations.
5. Améliorer l'établissement de rapports axés sur les résultats en coordonnant la surveillance continue de l'efficience et de l'efficacité des négociations sur les revendications territoriales globales et l'autonomie gouvernementale