Évaluation de l'Initiative de promotion des intérêts liés à la conservation dans les Territoires du Nord-Ouest (Stratégie des zones protégées)

Affaires autochtones et Développement du Nord Canada

En tant que ministère responsable de l'administration des terres de la Couronne dans le Nord, AADNC s'acquitte de plusieurs fonctions relatives à l'établissement de zones protégées dans les T.N.-O. Ces fonctions comprennent : la participation aux consultations avec les intervenants; la réalisation d'évaluations de zones candidates; la mise en place de l'inaliénabilité provisoire des terres; le transfert des terres à l'organisme responsable de la zone protégée.

En partenariat avec le gouvernement des Territoires du Nord-Ouest, AADNC assure un leadership stratégique, entre autres en appuyant le Secrétariat de la SZP-TNO, dont le personnel est composé de représentants d'AADNC et du gouvernement des Territoires du Nord-Ouest. Le Secrétariat est le point de contact pour le public et fournit un soutien (offert par AADNC) pour la coordination et le financement ainsi que de l'assistance technique et administrative aux collectivités pour la détermination de zones candidates et l'élaboration de propositions.

Environnement Canada

Selon l'initiative, le rôle d'Environnement Canada dans cette Stratégie consiste à mettre en place six réserves nationales de faune. Les réserves nationales de faune protègent des habitats importants qui soutiennent des espèces fauniques ou des écosystèmes en péril. Les lois d'Environnement Canada ont pour but d'offrir aux collectivités le type de protection permanente qu'elles souhaitent pour les zones candidates. Actuellement, Environnement Canada travaille à l'établissement de cinq réserves nationales de faune. Les trois emplacements les plus près d'atteindre le statut de protection permanente sont les suivants : Edéhzhíe, Ka'a'gee Tu et Ts'udeniline Tu'eyeta. Environnement Canada continuera également de collaborer avec les collectivités et les intervenants afin de poursuivre les efforts de planification, de manière à ce que les attentes du public relativement aux autres réserves nationales de faune puissent être satisfaites dans l'avenir.

La SZP-TNO contribue au résultat stratégique d'Environnement Canada qui vise à s'assurer que « l'environnement naturel du Canada est préservé et restauré pour les générations actuelles et futures ». Ce résultat sera atteint principalement grâce à une activité de programme : « Biodiversité – Espèces sauvages et habitat ». Pour soutenir ces efforts, Environnement Canada a établi un objectif propre à la durabilité des écosystèmes qui consiste à « élaborer et mettre en œuvre des stratégies, des programmes et des partenariats novateurs pour s'assurer que le capital naturel du Canada est préservé pour la présente génération et les générations à venir ».

Les activités d'Environnement Canada sont orientées vers :

• le travail avec les collectivités et les intervenants, afin d'achever les activités de planification de la SZP-TNO qui mèneront à l'établissement des réserves nationales de faune;
• la gestion des six réserves nationales de faune, y compris la surveillance et la prise de l'inventaire des ressources naturelles, la gestion des espèces en péril, la planification de la gestion, la conservation des ressources, l'exécution de programmes d'éducation et de sensibilisation, l'application des règlements et l'administration des zones.

Une décision du Cabinet est nécessaire pour la création d'une réserve nationale de faune. La désignation officielle à titre de réserve nationale de faune exige la modification du règlement pris en vertu de la Loi sur les espèces sauvages au Canada. Dans le cadre de ce processus, il faut mener des consultations auprès des organisations autochtones (à l'échelle communautaire et régionale) et d'autres intervenants. Un résumé de l'étude d'impact de la réglementation (REIR), un plan de communication, un certificat de localisation des terres et des documents d'information figurent parmi les documents requis. Le ministre de l'Environnement et le Cabinet reçoivent la proposition finale, l'ébauche de plan de gestion, le REIR et l'évaluation environnementale stratégique aux fins d'examen^{Note de bas de page 3}. Il revient au Cabinet de décider de la création d'une réserve nationale de faune et du moment de celle-ci. Le processus législatif d'établissement des réserves nationales de faune comprend aussi la publication dans la Gazette du Canada et l'ajout à la liste de l'annexe I du Règlement sur les réserves d'espèces sauvages.

Agence Parcs Canada

Les lois de l'Agence Parcs Canada prévoient la création de parcs nationaux en vertu de la Loi sur les parcs nationaux du Canada, de lieux historiques nationaux en vertu de la Loi sur les lieux et monuments historiques et d'aires marines nationales de conservation en vertu de la Loi sur les aires marines nationales de conservation du Canada. En vertu de l'Initiative de promotion des intérêts liés à la conservation, l'Agence Parcs Canada reçoit des fonds pour évaluer la faisabilité de la proposition de parc national Thaidene Nene (bras oriental du Grand lac des Esclaves) et pour créer et exploiter le lieu historique national Saoyú-?ehdacho^{Note de bas de page 4}. Elle a aussi utilisé de ses propres fonds pour la protection de la réserve de parc national Nááts'ihch'oh afin de préserver le cours supérieur de la rivière Nahanni Sud – cet emplacement avait d'abord été repéré dans le cadre de la SZP-TNO.

De façon générale, conformément au cours normal de ses activités, l'Agence Parcs Canada travaille séparément d'AADNC et d'Environnement Canada pour mener l'ensemble des activités associées à ces deux zones candidates. Toutefois, ces ministères et l'Agence Parcs Canada collaborent dans le cadre des évaluations des ressources minérales, du retrait des terres et des négociations sur les revendications territoriales. L'évaluation et l'établissement de la réserve de parc national Thaidene Nene supposent une étude de faisabilité, la consultation des collectivités et la préparation de produits de communication et de promotion. Le financement relatif à cette autorisation ne vise que l'évaluation de la faisabilité de la proposition de réserve de parc national Thaidene Nene. Quant à la création et à l'exploitation du lieu historique national Saoyú­?ehdacho, sept des huit étapes de la SZP ont été menées à bien, y compris le transfert des terres. Le financement de ce lieu historique national porte sur la mise sur pied et le financement d'un centre de visiteurs, l'entretien du lieu historique national et l'offre d'un appui financier à la Première Nation de Déline pour la cogestion de la zone.

Pour ce qui est des approbations concernant l'Agence Parcs Canada, la Commission des lieux et monuments historiques du Canada formule des recommandations au ministre de l'Environnement au sujet des activités de commémoration des lieu historique national.

Gouvernement des Territoires du Nord-Ouest

Travaillant en étroite collaboration avec AADNC, le gouvernement des Territoires du Nord-Ouest (par l'entremise du ministère de l'Environnement et des Ressources naturelles et du ministère de l'Industrie, du Tourisme et de l'Investissement) offre un soutien au Secrétariat de la SZP-TNO qui, à son tour, appuie les collectivités et les organismes régionaux dans la réalisation des huit étapes de la SZP-TNO (pour la protection des terres en vertu des lois territoriales (Loi sur les parcs territoriaux et Loi sur la faune)).

Personnel et représentants du programme/SZP

• Gouvernement des Territoires du Nord-Ouest (Industrie, Tourisme et Investissement; Environnement et Ressources naturelles)
• Gouvernement fédéral : AADNC/Environnement Canada (bureaux régionaux et administration centrale)
• Personnel du Secrétariat de la SZP/coordonnateurs communautaires
• Administrateur délégué, SZP

Comité directeur de la SZP-TNO

Le Comité directeur est composé de 14 organismes qui guident la mise en place de la SZP-TNO. Il prodigue des conseils stratégiques aux ministres territoriaux et fédéraux quant à la meilleure façon d'établir un réseau de zones protégées à l'échelle des T.N.-O. Voici les membres du Comité directeur :

Huit groupes et gouvernements autochtones

1. Gouvernement de l'Akaitcho
2. Premières Nations du Deh Cho
3. Conseil tribal des Gwich'in
4. Société régionale inuvialuite
5. Alliance des Métis de North Slave
6. Nation métisse des Territoires du Nord-Ouest
7. Secrétariat du Sahtu
8. Gouvernement thicho

Deux groupes de l'industrie

1. Association canadienne des producteurs pétroliers
2. Chambre des mines des T.N.-O. et du Nunavut

Deux organisations non gouvernementales de l'environnement

1. Société pour la nature et les parcs du Canada, section des T.N.-O.
2. Canards Illimités Canada

Gouvernements fédéral et territorial

1. Gouvernement du Canada (AADNC et Environnement Canada)
2. Gouvernement des T.N.-O.

Secrétariat de la SZP-TNO

Le personnel d'AADNC (administration centrale et région des T.N.-O.) est responsable de la coordination de la SZP-TNO, travaille en étroite collaboration avec ses homologues du gouvernement des Territoires du Nord-Ouest et a mis sur pied le Secrétariat de la SZP. Le Secrétariat est chargé de coordonner et de favoriser la coopération entre les collectivités, les organismes régionaux, les organismes responsables des revendications territoriales, les intervenants et les institutions gouvernementales. Il est également responsable de la surveillance et de la communication des progrès relativement aux engagements pris dans le cadre de la SZP et du plan d'action quinquennal de la vallée du Mackenzie.

Administrateur délégué

La SZP-TNO dispose des services d'un administrateur délégué qui appuie le Secrétariat en supervisant la mise en œuvre de la SZP-TNO et du plan d'action quinquennal de la vallée du Mackenzie, ce qui comprend la coordination et la planification des activités, la préparation d'un plan de mise en œuvre annuel ainsi que la surveillance et la communication des progrès. Le tout se fait en étroite consultation avec les membres du Secrétariat et les approbations sont obtenues auprès du Comité directeur de la SZP-TNO. L'administrateur délégué relève du Comité directeur.

Intervenants (participant directement à la SZP-TNO ou participant à la protection des terres)

• Certaines collectivités du Nord représentées dans les études de cas sur lesquelles se penchent les groupes de travail sur les zones candidates^{Note de bas de page 5}
• Organismes de protection des terres de la vallée du Mackenzie (p. ex. l'Office d'examen des répercussions environnementales de la vallée du Mackenzie, l'Office des terres et des eaux de la vallée du Mackenzie)
• Conseils de l'aménagement des territoires des Gwich'in et du Sahtu
• Organisations régionales
  • Société régionale inuvialuite
  • Conseil tribal des Gwich'in
  • Secrétariat du Sahtu
  • Premières Nations du Deh Cho
  • Gouvernement tłįcho
  • Gouvernement de l'Akaitcho
  • Nation métisse des Territoires du Nord-Ouest
  • Alliance des Métis de North Slave
• Représentants de l'industrie membres du Comité directeur de la SZP-TNO ou groupes de travail sur les zones candidates
  • Association canadienne des producteurs pétroliers
  • Chambre des mines des T.N.-O.
  • Association of Mackenzie Mountain Outfitters
  • Brabant Lodge
  • Deghanni Lake Lodge
  • Enodah Wilderness Travel
  • Hay River Hunters and Trappers Association
  • Société des transports du Nord Limitée
  • Norwal Northern Adventures
  • Rabesca's Resources Tamerlane Ventures
  • True North Safaris
• Représentants des organisations non gouvernementales de l'environnement au sein du Comité directeur de la SZP-TNOou du groupe de travail sur les zones candidates
  • Canards Illimités Canada
  • Fonds mondial pour la nature
  • Société pour la nature et les parcs du Canada, section des T.N.-O.
  • Conservation de la nature Canada
  • Autres organismes parrains

Bénéficiaires

La mise en œuvre de la SZP-TNO favorise l'équilibre entre la préservation des terres et le développement des ressources, et une fois terminée, elle devrait profiter à plusieurs groupes des T.N.-O. et d'ailleurs. Par exemple, la protection des sites traditionnels et des espèces sauvages aidera à préserver la culture des Premières Nations. Les avantages écologiques des zones protégées devraient aussi permettre de s'assurer que les zones pourront continuer de fournir aux Premières Nations et aux habitants du Nord de la nourriture, de l'eau douce et d'autres biens et services écologiques. De plus, les industries fondées sur les ressources naturelles bénéficieront d'une plus grande clarté concernant les terres réservées à l'exploitation des ressources. Une augmentation de l'exploitation des ressources engendrera à son tour des retombées favorables pour les Premières Nations, qui percevront des redevances, et dans l'ensemble pour les résidants du Nord, en termes d'emploi et de développement économique. De façon générale, tous les Canadiens tireront parti de la protection des diverses écorégions canadiennes.

Phase 1 – Évaluation préalable

La démarche et la méthodologie d'évaluation étaient étayées par les résultats d'une évaluation préalable, laquelle comprenait une étude des données et de la disponibilité, ainsi que par la tenue de consultations avec des intervenants des ministères et organismes fédéraux. Ensuite, un rapport de méthodologie a été produit, lequel fait état des orientations générales (p. ex. les rôles et responsabilités des ministères participants) de la deuxième phase de l'évaluation (l'exécution de l'étude d'évaluation).

Phase 2 – Étude d'évaluation

Après la phase 1, l'équipe d'évaluation a peaufiné son plan de travail afin qu'il reflète les résultats de l'évaluation préalable. Les évaluateurs ont amorcé les travaux suivants :

1. Élaboration d'un questionnaire détaillé avec la participation des membres du groupe de travail d'évaluation au besoin (p. ex. études de cas); ces questionnaires ont été transmis à l'avance aux participants aux entrevues, accompagnés d'une lettre de présentation de la DGEMRE leur demandant leur consentement à être interrogés.
2. Planification et tenue des entrevues avec les représentants d'AADNC, d'Environnement Canada et de l'Agence Parcs Canada par téléphone ou en personne, dans la langue officielle choisie par la personne interrogée.
3. Analyse de l'information recueillie pendant la phase 1; la phase 2 comprenait l'expression de l'importance des résultats, les conclusions et la formulation de recommandations relatives aux questions d'évaluation.
4. Production d'un rapport d'évaluation provisoire et mise en commun avec Environnement Canada et l'Agence Parcs Canada (divisions de l'évaluation) ainsi qu'avec les représentants des programmes d'AADNC et d'Environnement Canada aux fins de commentaires.
5. Examen du rapport provisoire en regard des commentaires reçus d'Environnement Canada et de l'Agence Parcs Canada (divisions de l'évaluation) et des représentants des programmes d'AADNC.
6. Examen par les pairs de l'ébauche de rapport final, effectué par les évaluateurs de la DGEMRE.
7. Production d'un rapport final.

Évaluation – Sources de données

Les résultats et les conclusions de l'évaluation sont fondés sur l'analyse et la validation des multiples éléments d'information suivants :

Considérations, forces et limites

3.1.1 Est-il nécessaire d'instaurer un réseau de zones protégées dans les Territoires du Nord-Ouest?

Les T.N.-O., où se trouvent certains des stocks de ressources les plus riches et les plus diversifiés du Canada, ont suscité au cours des dernières années un intérêt accru pour le développement des ressources et l'activité économique, particulièrement dans les domaines de l'exploitation minière, de l'énergie et de l'exploitation pétrolière et gazière. Par exemple, les dépenses annuelles pour l'exploration pétrolière et gazière seulement ont plus que doublé, passant de 130 millions de dollars en 1999 à 325 millions de dollars en 2008, alors que les dépenses en capital destinées à l'extraction minière, pétrolière et gazière ont pour leur part triplé pendant cette même période, passant de 264 millions de dollars à 789 millions de dollars^{Note de bas de page 6}. La construction proposée du pipeline de la vallée du Mackenzie, qui s'étendrait d'Inuvik jusqu'à la frontière nord-ouest de l'Alberta, pourrait générer des revenus de 2,2 milliards de dollars par année^{Note de bas de page 7}, mais présente d'importants risques pour l'environnement^{Note de bas de page 8}. Parallèlement, les T.N.-O. abritent également des écosystèmes, une flore et une faune uniques ainsi que de nombreuses espèces en péril, y compris le caribou de Peary, la grue blanche, l'ours polaire et le carcajou, lesquels sont tous très sensibles aux changements environnementaux^{Note de bas de page 9}.

Les entrevues auprès des informateurs clés, les études de cas, l'analyse documentaire et l'examen des documents et dossiers révèlent que l'augmentation du nombre d'activités de développement et des pressions exercées présente non seulement une véritable menace pour la durabilité future de la biodiversité des T.N.-O., mais aussi pour la préservation de la culture, des traditions et de l'histoire des Premières Nations. Par exemple, les participants aux études de cas ont soulevé la question des paysages modifiés par l'activité humaine ainsi que la diminution des populations animales et son impact sur l'environnement et la culture autochtone, tandis que l'analyse documentaire et l'examen des documents et dossiers indiquent une fragmentation effrénée des terres^{Note de bas de page 10} et des effets néfastes connexes sur l'habitat des plantes et des animaux. L'une des attentes de la SZP-TNO consiste à préserver l'environnement et la culture, les traditions et l'histoire des Autochtones, tout en répondant aux besoins des collectivités, de l'ensemble des Canadiens et des générations futures. Par exemple, il est prévu que la protection permanente à Saoyú-?ehdacho entraînera « [traduction] des répercussions importantes et positives pour les Sahtugot'ine, grâce à la protection des ressources culturelles, traditionnelles et éducationnelles^{Note de bas de page 11} ». Cela comprend la préservation et le transfert des connaissances traditionnelles^{Note de bas de page 12} et la préservation d'un « [traduction] rare paysage culturel^{Note de bas de page 13}».

Les plus grandes préoccupations exprimées par les participants des Premières Nations aux entrevues et aux études de cas étaient la croissance continue et prévue du développement économique et des ressources dans les T.N.-O. ainsi que les répercussions négatives qu'elle pourrait avoir sur les modes de vie autochtones, y compris sur les activités sociales, culturelles et économiques d'importance capitale que bon nombre d'entre eux continuent de pratiquer (p. ex. la chasse, la cueillette et les pratiques médicinales). Les participants aux études de cas ont indiqué que leurs collectivités avaient déjà observé un grand nombre de ces répercussions, mais aucun n'a fourni d'exemple précis. Vu le contexte général de la Stratégie, il semble nécessaire, selon l'évaluation, d'assurer une mesure de protection environnementale ainsi qu'un écosystème durable, surtout que 51 % de la population du territoire est autochtone^{Note de bas de page 14}; autrement, les peuples autochtones pourraient perdre leur lien avec la terre.

3.2.1 La SZP-TNO est-elle en conformité avec les priorités du gouvernement fédéral?

Confirmant la nécessité d'assurer un équilibre entre la protection environnementale et le développement économique dans les T.N.-O., le Bureau du vérificateur général du Canada a indiqué en 2010 que « [l]e gouvernement fédéral a des obligations précises en matière de gouvernance efficace, de protection de l'environnement et de développement des capacités, et ce, afin d'assurer le développement durable des Territoires du Nord-Ouest. S'il manque à ses obligations, des occasions de développement économique pourraient être manquées, l'environnement pourrait subir des dommages et les problèmes sociaux pourraient se multiplier dans les collectivités des Territoires du Nord-Ouest^{Note de bas de page 15}. » Bien avant la mise sur pied de la SZP-TNO en 1999, le gouvernement du Canada a indiqué que le développement durable constitue une priorité, et ce, en ratifiant de nombreux engagements internationaux et nationaux. Les engagements internationaux sont la Convention sur la diversité biologique (1992) et la Déclaration d'Inuvik (1996), et les obligations et plans nationaux comprennent le Plan vert du Canada (1990), l'Engagement formel de compléter le réseau canadien des aires protégées (1992), l'Initiative minière de Whitehorse (1994), le Groupe d'étude mixte de la conservation de l'environnement du Nord (1994), la politique des minéraux et des métaux (1996), la Politique fédérale relative aux eaux, la Stratégie canadienne de la biodiversité (1996) et l'Entente-cadre sur les eaux transfrontalières du bassin du Mackenzie (1997).

De la même manière, les gouvernements fédéral et des T.N.-O. se sont engagés à assurer une gestion et un développement durables des ressources naturelles qui suppose des engagements stratégiques visant un resserrement de la réglementation des industries qui souhaitent exploiter des ressources naturelles aux T.N.-O. Parmi ces initiatives, il y a le Plan d'action au nord du 60e parallèle (2001), la stratégie de développement durable du gouvernement des Territoires du Nord-Ouest (1993), la Stratégie de développement des ressources non renouvelables (1998), l'Amélioration de l'environnement opérationnel dans le Nord (2001), ainsi que le Cadre de gérance environnementale et la Stratégie de gérance des eaux des Territoires du Nord-Ouest (2010). Les études de cas, les entrevues, l'analyse documentaire et l'examen des documents et dossiers révèlent également que la SZP-TNO est conforme aux priorités des trois organismes parrains : AADNC, Environnement Canada et Agence Parcs Canada.

En outre, les participants aux entrevues et aux études de cas ont fait mention de l'importance du soutien fédéral à l'égard de l'initiative, surtout que la capacité des collectivités, de l'industrie et des autres tiers à participer au programme serait très limitée s'il en était autrement. Ils ont aussi indiqué que les collectivités n'auraient pas les moyens financiers de participer aux réunions du groupe de travail et du Secrétariat, ni au processus plus vaste de la SZP-TNO, puisque leurs ressources sont très limitées. Les participants aux entrevues ont aussi exprimé des inquiétudes quant à la capacité future des organisations non gouvernementales de l'environnement au sein de la SZP-TNO si elles ne peuvent pas compter sur un soutien fédéral, et ce, puisque leur capacité a considérablement diminué depuis la récente crise financière mondiale; ils ont cité particulièrement le retrait consécutif du soutien qui était offert à l'initiative par le Fonds mondial pour la nature.

3.3.1 La SZP-TNO est-elle harmonisée avec les rôles et les responsabilités du gouvernement fédéral?

L'information obtenue auprès des informateurs clés et dans le cadre des études de cas, de l'analyse documentaire et de l'examen des documents et dossiers laisse entendre que les rôles et les responsabilités du gouvernement fédéral sont correctement harmonisés avec la SZP-TNO, à la lumière des priorités fédérales et ministérielles énoncées au point 3.2.1, et particulièrement en ce qui concerne la contribution à la réalisation des engagements environnementaux internationaux et des efforts de conservation dans les T.N.-O.

Le gouvernement du Canada est membre de l'Union internationale pour la conservation de la nature, le plus grand réseau environnemental international au monde, lequel a adopté des catégories de gestion des zones protégées pour classer les zones protégées en fonction de leurs objectifs de gestion. Les parcs nationaux du Canada s'inscrivent dans la catégorie II, Parcs nationaux, selon laquelle il s'agit d'une : « zone naturelle, terrestre et/ou marine, désignée : (a) pour protéger l'intégrité écologique dans un ou plusieurs écosystèmes pour le bien des générations actuelles et futures; (b) pour exclure toute exploitation ou occupation incompatible avec les objectifs de la désignation; et (c) pour offrir des possibilités de visite, à des fins spirituelles, scientifiques, éducatives, récréatives et touristiques, tout en respectant le milieu naturel et la culture des collectivités locales. » Selon les Lignes directrices pour les catégories de gestion des aires protégées de l'Union internationale pour la conservation de la nature (1994), la propriété et la gestion de ces zones doivent normalement être assurées par la plus haute autorité compétente du pays, maintenant la compétence sur ces responsabilités. Plus récemment, les lignes directrices de l'Union internationale pour la conservation de la nature (2008) ont reconnu que la responsabilité des parcs nationaux pourrait également être dévolue à un autre ordre de gouvernement, à un conseil autochtone, à une fondation ou à une autre entité légalement constituée.

Soulignant l'importance du rôle que joue le gouvernement fédéral, les informateurs clés indiquent que l'absence de législation en matière de parrainage fédéral suppose des obstacles majeurs à la protection des terres, y compris en ce qui concerne les ressources et la réglementation financières. Autrement dit, d'après les entrevues auprès des informateurs clés, les capacités législatives locales et des collectivités régissant la SZP-TNO sont limitées. En conséquence, la responsabilité du gouvernement fédéral en matière de législation, à titre de gestionnaire des terres de la Couronne pour le bénéfice à long terme des habitants du Nord et de tous les Canadiens, s'avère importante.Parallèlement, la Stratégie vient compléter d'autres mesures de protection appliquées dans les T.N.-O. Plus particulièrement, la Stratégie accompagne les plans d'aménagement du territoire, lesquels sont présentés plus en détail au point 3.1.1. Les désignations « parc national » et « lieu historique national » de l'Agence Parcs Canada, et la désignation « refuge d'oiseaux migrateurs » du Service canadien de la faune d'Environnement Canada sont compatibles avec la SZP-TNO.

4.1.1 L'initiative est-elle conçue pour répondre aux besoins relatifs à la création d'un réseau de zones protégées?

Les études de cas, les entrevues et l'examen des documents et des dossiers révèlent que la SZP-TNO est conçue de manière à répondre adéquatement aux besoins et aux contextes des organisations régionales et des collectivités, en grande partie à cause de sa structure de gouvernance. En ce qui concerne les besoins (notamment les intérêts, les priorités et la planification régionale de l'aménagement du territoire), les participants aux entrevues ont indiqué que les groupes de travail, tout particulièrement, ont donné aux personnes, aux collectivités et aux organisations régionales l'occasion de participer à la démarche en 8 étapes, d'exprimer leurs intérêts, leurs priorités et leurs points de vue ainsi que de développer des relations. La SZP-TNO a été spécialement conçue pour assurer l'inclusion de divers intervenants dans chaque processus, afin de permettre une prise de décisions plus éclairée et d'en arriver à une entente générale sur certaines questions.

En outre, les personnes interrogées ont aussi souligné que la SZP-TNO est bien adaptée aux différents contextes (y compris les contextes politique, législatif, écologique, économique et culturel), principalement en raison de sa souplesse d'adaptation aux zones et dimensions variées des T.N.-O. Par exemple, elles ont indiqué que la SZP-TNO peut s'appliquer dans les zones peuplées comme dans les zones non peuplées visées par des revendications territoriales et que ses processus peuvent être adaptés pour assurer une conformité avec les lois fédérales et territoriales. L'évaluation a révélé que même si la démarche en 8 étapes est appliquée de la même manière à l'échelle du territoire, le niveau de complexité connexe (p. ex. tenue de consultations) dépend du degré de certitude quant aux droits fonciers et à la priorité accordée aux intérêts des différents intervenants, comme la relation entre la conservation et le développement.

La structure de gouvernance de la SZP-TNO (8 étapes, groupe de travail, Comité directeur et Secrétariat) est conçue de manière à répondre aux besoins et aux contextes de nombreux intervenants en ce qui concerne la faune et la création de parcs et de zones protégées. Elle a également contribué à l'atteinte de résultats, en partie à cause de trois forces clés associées à la structure de gouvernance de la SZP-TNO.

D'abord, le Comité directeur s'engage clairement à faire preuve de transparence ainsi qu'à mettre en commun et à diffuser l'information. Plus particulièrement, l'analyse documentaire et l'examen des documents et des dossiers ont démontré que le Comité directeur a offert « [traduction] une tribune pour la communication entre les intervenants et le public, par la mise à jour des lignes directrices de la SZP-TNO au besoin et par l'approbation du plan de travail et du budget annuels de la SZP-TNO^{Note de bas de page 20} ». Les entrevues auprès d'informateurs clés de même que les études de cas reprennent ces propos, mais soulignent également la valeur du Comité directeur en termes d'inclusion, ce qui comprend la communication, la participation et le développement de relations. Ensuite, les groupes de travail (généralement formés de membres de la collectivité ainsi que d'aînés et de représentants des gouvernements autochtones, fédéral et territorial, d'organisations non gouvernementales de l'environnement et de l'industrie) facilitent la diffusion et la communication de l'information parmi les intervenants, contribuant ainsi à l'atteinte d'objectifs comme « le renforcement des communications » et « le développement des capacités^{Note de bas de page 21} ». Toutefois, les études de cas montrent que les groupe de travail pourraient être davantage représentatifs des Premières Nations vivant à l'intérieur des frontières de la zone protégée candidate. Enfin, les personnes interrogées ont fait état du rôle actif et vigilant du Secrétariat ainsi que de la façon dont il favorise le partage des coûts et l'atteinte d'objectifs communs.

Parallèlement, l'information obtenue auprès des personnes interrogées et l'examen des documents et dossiers laissent entendre qu'il existe trois secteurs à améliorer concernant la façon d'exécuter la SZP-TNO. Premièrement, près de la moitié des participants aux entrevues ont cité le besoin de revoir les rôles et responsabilités du Comité directeur et du Secrétariat, en raison d'une mauvaise compréhension de leurs fonctions, soulignant particulièrement le fait que le Comité directeur exécute certaines des tâches du Secrétariat. Cependant, aucune des personnes interrogées n'a fourni de détails précis sur cette question. Deuxièmement, la structure et le mandat du Comité directeur doivent évoluer en termes de gestion et de surveillance des zones^{Note de bas de page 22}, et le Comité directeur doit fournir une orientation et des conseils plus stratégiques afin de demeurer pertinent, surtout à la lumière du transfert imminent des responsabilités (voir la discussion sur le transfert des responsabilités au point 3.3.1). Par exemple, l'évaluation a révélé que le Comité directeur est une plateforme d'information (des personnes mettent en commun de l'information au sujet d'autres initiatives en cours) plutôt qu'un organisme offrant une orientation et des conseils stratégiques, ce qui ne colle pas à son mandat. Troisièmement, le rôle de la SZP-TNO sur le plan de la conservation des zones marines doit être mieux défini (présenté plus en détail plus loin).

4.2.1 Le programme est-il exécuté de manière à atteindre les résultats?

L'initiative offre aux collectivités, aux organismes régionaux et aux autres intervenants un soutien financier, technique, scientifique et administratif pour l'élaboration de cartes, l'embauche d'aides locales sur le terrain et d'agents de liaison de la collectivité, et pour veiller à ce que les rapports (évaluation) soient rédigés dans un langage « simple ». Cependant, les participants aux entrevues et aux études de cas ont mentionné qu'il faudrait augmenter les ressources, mais ils n'ont fourni aucune explication détaillée pour indiquer en quoi ce changement serait optimal.

Le processus de transfert des fonds au programme était un point particulièrement inquiétant pour les participants aux entrevues. Les délais et la quantité de ressources financières demeurent imprévisibles et, par conséquent, cela génère un fardeau administratif inutile et crée de l'incertitude en ce qui concerne la planification.

Trois des questions les plus fréquemment soulevées parmi les participants aux entrevues et aux études de cas, lesquelles nuisent également à l'exécution, comprennent :

• Mobilisation insuffisante des intervenants : Les membres des divers groupes de travail, du Comité directeur et du Secrétariat ont d'autres engagements et priorités que la SZP-TNO, ce qui fait en sorte qu'à l'occasion, il est difficile pour ces personnes de participer activement à la Stratégie. Par exemple, le quorum de la plupart des réunions du Comité directeur n'est pas atteint et il n'y a que rarement des remplaçants.
• Contraintes temporelles : Certaines parties de la démarche en 8 étapes nécessitent plus de temps et de ressources que prévu; c'est particulièrement le cas des évaluations des ressources non renouvelables. L'atteinte du statut de protection intérimaire nécessite aussi plus de temps que prévu au départ, certaines collectivités attendant de nombreux mois, voire plus d'un an, pour obtenir ce statut.
• Retrait du soutien au programme par les collectivités : Dans un cas, une collectivité avait travaillé à l'étape 5 pour ensuite décider de se retirer de la démarche de la SZP et d'utiliser plutôt un plan d'aménagement du territoire comme mécanisme de conservation des terres; il ne faut pas oublier que d'importantes ressources ont été consacrées à la participation à la démarche de la SZP-TNO.

La SZP-TNO a été conçue pour inclure la collaboration, la consultation et la communication dans le but de faciliter la démarche en 8 étapes, comme le reflète son modèle logique. Par conséquent, la structure de gouvernance de l'initiative (particulièrement les groupes de travail et le Comité directeur) est conçue pour veiller à ce que les trois éléments soient correctement mis en place, dans le respect des membres du programme, du grand public et des autres intervenants. Par exemple, les groupes de travail comptent des membres de la collectivité (y compris les aînés), des représentants des gouvernements fédéral et territorial ainsi que des pourvoyeurs. Pour sa part, le Comité directeur comprend tous ces participants, plus des membres de l'industrie. Les études de cas ont révélé que les deux organes s'efforcent de faciliter et d'assurer la communication par l'entremise de traducteurs, par la mise en commun d'information avec d'autres groupes de travail et la diffusion d'information sur les sites Web, à la radio, dans les bulletins, dans les rapports annuels et d'évaluation, de même qu'en revoyant les ordres du jour et les documents des groupes une journée avant les réunions pour que les aînés soient mieux informés. Ces organes s'assurent aussi de la collaboration de tous en encourageant les groupes de travail à travailler étroitement avec les consultants et reconnaissent que le Comité directeur collabore aussi à des projets avec d'autres intervenants. De plus, ils contribuent à une consultation adéquate en veillant à ce que les consultants présentent des rapports au Comité directeur et aux groupes de travail, et à ce que les pratiques exemplaires et leçons apprises soient mises en commun entre les groupes de travail.

L'évaluation a permis de relever trois lacunes. D'abord, les participants aux entrevues ont parlé des difficultés relatives à la communication verticale entre la SZP-TNO et les hauts fonctionnaires fédéraux (administration centrale d'AADNC et d'Environnement Canada). Aussi, il y a des inquiétudes quant aux délais de communication dans les processus d'approbation, par exemple en ce qui concerne les explications des retards dans les autorisations provisoires, ce qui a gêné la progression de la démarche en 8 étapes. D'après les études de cas, il serait bénéfique que les groupes de travail puissent recourir à des services de traduction simultanée pour les personnes dont la langue maternelle n'est pas l'anglais, puisque cela permettrait d'économiser du temps.

L'évaluation a aussi révélé quelques défis importants relativement à l'efficacité du Comité directeur. Par exemple, en 2012, les membres de l'industrie ont participé une seule fois, car ils étaient d'avis que l'initiative n'offrait plus une approche équilibrée entre la conservation et le développement. Ils croyaient plutôt que la conservation avait été considérablement avantagée; quelques autres participants aux entrevues ne provenant pas de l'industrie ont indiqué la même chose. Cette tension avec les partenaires de l'industrie, ainsi que le fait que certains membres ne se présentent qu'une seule fois par année en raison de conflits d'horaire ou autre, pourrait avoir une incidence sur la difficulté d'atteindre le quorum lors des réunions du Comité directeur.

Sur le plan général, il n'est pas possible de garantir que les évaluations seront faites conformément aux normes d'Environnement Canada (p. ex. évaluations des ressources non renouvelables), puisque les évaluateurs n'ont pas été en mesure de revoir ces documents, étant donné les ressources limitées consacrées à leurs travaux. En ce qui concerne la question de savoir si les évaluations ont été menées selon une étendue et une portée adéquates, les réponses variaient selon le type d'évaluation visé. Par exemple :

1. Évaluations écologiques : Les participants aux entrevues ont évoqué les normes et pratiques exemplaires d'Environnement Canada, mais l'information recueillie n'était qu'anecdotique.
2. Évaluations des ressources renouvelables : Des lignes directrices sont fournies par le Comité directeur et elles sont régulièrement mises à jour. Les informateurs clés ont indiqué que même si le processus de réalisation des évaluations des ressources renouvelables n'était pas opportun, ces évaluations étaient généralement menées correctement quant à l'étendue et à la portée.
3. Évaluations des ressources non renouvelables : les rapports d'évaluation sont généralement assez détaillés et conformes sur le plan de la profondeur et de la portée. Toutefois, les évaluations exigent beaucoup de ressources en temps (particulièrement si la zone est vaste) et en argent (il faut environ la moitié du budget d'AADNC pour la SZP-TNO). En outre, il existe un éventail de perspectives/controverses relatives aux évaluations des ressources non renouvelables. Par exemple, il a été observé lors des entrevues auprès des informateurs clés que l'industrie gagne un avantage quant au développement éventuel en profitant de données très précieuses qu'elle obtient sans frais. Les collectivités des Premières Nations, en revanche, aimeraient que les zones soient protégées en vertu de la SZP-TNO. Il a été souligné lors des entrevues que ces collectivités risquent de perdre la confiance qu'elles ont dans le processus, puisqu'elles ne comprennent pas (ou ont des incertitudes à cet égard) les raisons pour lesquelles les évaluations des ressources non renouvelables sont autorisées alors qu'elles ont indiqué vouloir la protection de ces zones en vertu de la SZP-TNO.
4. Documentation culturelle : Elle se fait généralement à l'interne ou avec l'aide d'entrepreneurs, mais les collectivités participent au processus. La documentation culturelle n'est souvent pas accessible au public étant donné les questions de nature sensible et le fait qu'elle contient aussi de l'information sur les traditions. Il est difficile de commenter l'étendue et la portée appropriées de la documentation culturelle. Cependant, si cette documentation est partagée, elle permet, grâce à une perspective culturelle, une bonne compréhension des raisons pour lesquelles une collectivité ou un groupe souhaite protéger ou non une zone donnée.
5. Évaluations socioéconomiques : elles sont toujours prises en considération, mais il y a à l'occasion des problèmes relatifs à la qualité du rapport (p. ex. chiffres et statistiques sans source). De plus, les rapports sont très techniques et souvent inutiles pour les collectivités ou inutilisables par celles-ci. Parallèlement, il est parfois difficile de recueillir l'information nécessaire à cause du manque d'entrepreneurs disponibles ou qualifiés. Quant à la question de savoir si les évaluations socioéconomiques sont faites selon une étendue et une portée adéquates, une seule personne a répondu par l'affirmative.

À ce jour, une seule zone protégée a été établie en vertu de la SZP-TNO (Saoyú-?ehdacho), par rapport à six emplacements envisagés au départ. L'information obtenue à partir des études de cas indique toutefois que les réserves nationales de faune candidates (p. ex. Ka'a'gee Tu et Kwets'ootl'aa) pourraient terminer la démarche en 8 étapes en moins d'un an.

Plusieurs facteurs ont créé des retards et ont eu une incidence sur l'exécution du programme. Les participants aux études de cas et aux entrevues auprès des informateurs clés ont indiqué que les retards s'expliquent comme suit : la complexité de la démarche en 8 étapes et la mesure dans laquelle elle dépend de la participation de nombreuses parties; la quantité importante des ressources nécessaires, particulièrement pour les discussions sur les droits d'exploitation du sol avec AADNC, lesquelles nécessitent de deux à trois ans; le temps de consultation requis pour déterminer la taille des zones candidates avec les intervenants; le long processus d'évaluation des ressources; en ce qui concerne les évaluations, la difficulté de communication entre la SZP-TNO et les hauts fonctionnaires fédéraux. De façon plus générale, les participants internes et externes aux entrevues ont souligné le fait que le nombre de zones protégées est inférieur à ce qui était prévu, étant donné que l'achèvement de ces lieux a été reporté au sein des principaux groupes de décision. Plusieurs personnes interrogées ont notamment mentionné que, même si les bonnes étapes ont été suivies pour déterminer les lieux candidats, aucune décision n'avait encore été prise. De plus, la raison donnée pour justifier les délais n'avait pas été précisée ni communiquée au personnel de la SZP-TNO ni aux intervenants.

La mesure et la communication du rendement consistent en une activité de programme distincte qui n'a pas été mise en place comme prévu. Un informateur clé travaillant étroitement au dossier de la SZP-TNO a indiqué qu'il n'existait aucun système de mesure du rendement ni aucun programme de surveillance et de gestion adaptative^{Note de bas de page 25} en lien avec l'initiative. L'examen des documents a également révélé que ces questions n'ont pas été abordées, notamment, dans deux documents clés de la SZP-TNO : A Balanced Approach to Establishing Protected Areas in the Northwest Territories (1999) et le mandat du Comité directeur de la Stratégie (révisé en décembre 2011). Cet écart donne lieu à des réponses incertaines de la part des participants aux entrevues et aux études de cas. Certains n'étaient pas au courant, mais d'autres ont parlé du Secrétariat et de son rôle, soulignant qu'à tout le moins le Secrétariat veille à ce que la démarche en 8 étapes se poursuive; toutefois, personne n'a expliqué comment le Secrétariat assure le progrès continu de la démarche de la SZP. En ce qui concerne le Comité directeur, lequel rend compte des progrès, des réussites et des difficultés, des mesures^{Note de bas de page 26} de protection provisoires et de la démarche holistique de la Stratégie (p. ex. l'analyse des T.N.-O. afin d'évaluer quelles zones il importe de protéger pour les collectivités des Premières Nations), la réponse était différente.

L'évaluation préalable a démontré que la collecte de données sur les indicateurs de mesure du rendement a été principalement réalisée à l'aide de rapports d'étape annuels par les bénéficiaires de financement de la SZP-TNO. L'information a aussi été communiquée dans le Rapport ministériel sur le rendement. Dans le Rapport ministériel sur le rendement de 2008-2009, AADNC indique que « pour s'acquitter de ses responsabilités de gestionnaire environnemental, AINC a procédé à l'ajout de trois sites à la liste des zones protégées et a franchi de nouvelles étapes dans l'établissement des dernières réserves nationales de faune^{Note de bas de page 27} ». En outre, dans le Rapport ministériel sur le rendement de 2010-2011, il est indiqué que dans le cadre de la Stratégie du Nord, « AADNC a mis de l'avant un certain nombre d'initiatives clés en vue d'appuyer le développement de collectivités durables dans le Nord et d'améliorer le climat des affaires tout en prenant les mesures nécessaires pour protéger les fragiles écosystèmes^{Note de bas de page 28} ».

4.3.1 Quelles sont les pratiques exemplaires et les leçons apprises au chapitre de la conception et de l'exécution des programmes (c.-à-d. la mise en œuvre)?

Les études de cas, les entrevues auprès des informateurs clés, l'analyse documentaire et l'examen des documents et dossiers soulignent quatre pratiques exemplaires clés associées à la SZP-TNO. Celles-ci comprennent la participation des Autochtones; le partenariat, la collaboration et la consultation; la communication; l'utilisation des connaissances traditionnelles autochtones.

Sensibilisation

Les études de cas, les entrevues auprès des informateurs clés et l'examen de documents et de dossiers montrent trois principaux mécanismes par lesquels les habitants des T.N.-O. sont mis au courant de la SZP-TNO. Le premier est l'engagement pris dans le cadre de la Stratégie de diffuser l'information, ce qui est accompli par une équipe de communication mise sur pied dans le cadre du plan d'action quinquennal de la vallée du Mackenzie (2004-2009). Cette équipe devrait demeurer active jusqu'en 2015 en menant des activités de communication continue pour mieux sensibiliser la population. Par exemple, la Stratégie est communiquée au public par l'entremise d'un site Web, de la radio, de bulletins et de l'envoi postal des rapports annuels aux ménages des T.N.-O. Cela dit, les collectivités des T.N.-O. n'ont pas toutes accès, ou un accès fiable, à Internet pour être en mesure d'obtenir de l'information pertinente sur la Stratégie. Les groupes de travail, le Comité directeur et le Secrétariat se sont également engagés à assurer la diffusion de l'information en tenant des réunions régulières pour discuter des questions préoccupantes, faire rapport des progrès et faire le point sur certains sujets, comme les rapports d'évaluation.

Le deuxième moyen de favoriser la sensibilisation des habitants des T.N.-O. à la SZP-TNO, et de renforcer la capacité des parties intéressées à y participer par la même occasion, est l'engagement pris dans le cadre de la Stratégie de tenir des ateliers d'information à l'intention des nouveaux employés et gestionnaires, et ce, pour renforcer les équipes et assurer la formation. Selon le budget et le plan de travail des partenaires de la SZP pour les exercices 2008-2009 à 2010-2011, huit ateliers au total ont été financés par le Secrétariat de la SZP-TNO, AADNC, Environnement Canada et Canards Illimités.

Dans les documents examinés, les groupes de travail des zones candidates sont considérés comme des moyens de mieux sensibiliser les habitants des T.N.-O. à la SZP et d'accroître la capacité des parties intéressées à y participer. Les groupes de travail encouragent les gouvernements autochtones, territorial et fédéral, les représentants communautaires, les aînés, les organisations non gouvernementales de l'environnement et les représentants de l'industrie à prendre part à l'initiative. Par exemple, le groupe de travail des zones protégées pour la réserve nationale de faune Edéhzhíe se compose de représentants provenant de 16 groupes. Ainsi, les intervenants qui font partie des groupes de travail retournent dans leur collectivité, organisme ou gouvernement et transmettent l'information à d'autres parties intéressées.

Parallèlement, cette sensibilisation à l'information est liée au renforcement des capacités puisqu'elle permet à d'autres personnes de prendre part à la Stratégie et favorise une discussion plus poussée au sein des collectivités du gouvernement, des organismes non gouvernementaux et du secteur privé. Par exemple, l'évaluation permet de constater que les organismes fédéraux responsables des aires protégées (comme Environnement Canada) ont l'expérience des programmes de surveillance à long terme, des protocoles de surveillance établis et des techniques de communication et que leur expertise pourrait être utile pour le Programme de surveillance des effets cumulatifs, et vice versa. En particulier, les personnes interviewées ont indiqué que la SZP-TNO dispose d'un bon ensemble de données écologiques (et culturelles) qui peuvent s'avérer utiles pour évaluer les effets cumulatifs.

Voilà qui est particulièrement important puisque le site Web d'AADNC affirme que, dans les Territoires du Nord-Ouest, les scientifiques, les gouvernements, les Autochtones et les intervenants du secteur de l'industrie travaillent en collaboration pour surveiller les effets cumulatifs du développement sur l'environnement. Selon ce site Web, pendant que les scientifiques et les Autochtones effectuent des études sur le terrain en vue d'évaluer les tendances actuelles dans l'environnement, les aînés autochtones fournissent eux aussi des renseignements de valeur grâce à leurs connaissances traditionnelles au sujet des régimes climatiques, des terres, des plantes et des animaux, ainsi que des changements qu'ils ont subis au fil du temps. L'évaluation a également mis en lumière l'importance d'une collaboration entre la SZP-TNO et des programmes comme le Programme de surveillance des effets cumulatifs, car les fonctionnaires ministériels ont constaté qu'une gestion saine de l'environnement nécessite que tous les éléments d'un cadre de gérance environnementale soient réunis, généralement à l'intérieur d'un cadre intitulé Stratégie et cadre d'évaluation et de gestion des effets cumulatifs.

Capacité

Bien que certains enjeux concernant la capacité des individus et des organismes de participer à la SZP-TNO découlent de la discussion ayant porté sur le genre de sensibilisation à la stratégie qu'il faut assurer auprès de la population (comme mentionné plus haut), l'évaluation a permis de soulever un autre mécanisme favorisant cette capacité : les ressources financières. L'initiative offre aux collectivités des fonds pour soutenir la tenue de réunions locales et pour se rendre aux réunions tenues dans d'autres localités. Le financement permet également d'embaucher des traducteurs et des traiteurs locaux, ainsi que de doter les postes de coordonnateur communautaire à l'échelon local ou régional. Dans le cadre de la SZP-TNO, l'initiative fournit également les moyens financiers de renforcer la capacité (soit les ressources humaines) de prendre part aux consultations en vue de l'évaluation des ressources, de cerner les zones candidates et de rédiger des propositions. Les études de cas indiquent que les ressources financières fournies par l'initiative se sont avérées très utiles pour renforcer la capacité communautaire (comme mentionné au point 4.2.1), sans compter que la SZP-TNO est un instrument très important pour assurer la protection des terres publiques.

Cela dit, bien que la Stratégie vise à renforcer les capacités, force est d'admettre qu'au moment d'effectuer la présente évaluation certaines collectivités disposaient d'une capacité financière moindre que d'autres, comme c'est le cas de l'Alliance des Métis de North Slave, en raison de la non-reconnaissance de son statut. Les entrevues auprès des informateurs clés ont permis de cerner un autre obstacle à la capacité, soit le manque de participation des membres du Comité directeur, particulièrement aux réunions en raison d'autres engagements et responsabilités.

Les responsables de la SZP-TNO sont résolus à travailler avec les gouvernements et organisations autochtones, ainsi qu'avec le gouvernement des Territoires du Nord-Ouest, les organisations non gouvernementales de l'environnement, l'industrie, le gouvernement fédéral et les autres intervenants afin d'établir des zones protégées dans les T.N.-O. De même, la plupart des intervenants et collectivités ont la volonté d'instaurer de telles zones protégées sur le territoire, ce qui illustre toute l'importance que revêtent la durabilité de l'environnement et la préservation de la culture, de la tradition et de l'histoire autochtones (comme mentionné au point 3.1.1).

Il y a donc un soutien constant pour la SZP-TNO en général, et pour les zones protégées en particulier, mais l'évaluation a également permis de constater que ce soutien s'est accru au fil du temps, en grande partie à la suite de la mise en place d'autres groupes de travail et zones candidates.

Par définition, le terme « zone candidate » ne peut s'appliquer qu'en présence d'un appui de la collectivité, de la région et de l'organisme parrain. L'évaluation a révélé la présence d'un soutien considérable envers les zones candidates, comme celui des Premières Nations thicho et du Deh Cho. Ce soutien à divers degrés prend la forme, entre autres mesures, d'une participation aux groupes de travail, de la mise en commun des pratiques exemplaires et autres renseignements importants avec les parties concernées, de la présence aux réunions du Comité directeur, d'une opposition aux efforts visant à réduire les limites des zones protégées candidates. Par ailleurs, la Tulita District Land Corporation de la zone protégée candidate Shúhtagot'ine Néné s'est retirée de la démarche liée à la SZP-TNO après avoir trouvé un organisme parrain. Parallèlement, certaines Premières Nations aimeraient que des régions entières soient protégées, alors que d'autres sont plutôt à la recherche d'un meilleur équilibre, notamment entre la protection des terres et les possibilités d'exploiter les ressources et d'assurer le développement économique. Quant à savoir si la SZP-TNO obtiendrait l'appui et l'adhésion des collectivités qui n'en font pas encore partie, un informateur estime que tout ce que cette stratégie peut faire est de fournir une occasion, mais qu'il revient à chaque collectivité de décider si elle veut en faire partie.

L'examen de documents permet de constater que les parties moins en faveur des zones protégées proposées préconisent l'utilisation de divers instruments pour assurer la protection des terres et des aires, dont la prise de mesures de protection officielles, comme la désignation de parcs nationaux et de réserve nationale de faune ainsi que l'aménagement du territoire, combinées au cadre de réglementation en vigueur, etc.

Plus précisément, même si l'industrie des ressources (secteur privé) semble être au courant des réserves qu'ont les collectivités à propos de l'exploitation de leurs terres et de leurs ressources, elle adhère généralement moins au processus de protection que les autres intervenants parce qu'elle le voit comme un obstacle à l'exploration et à l'exploitation de certaines terres par l'établissement de zones protégées. Elle se dit surtout en faveur d'une approche qui permettra aux décideurs de choisir une protection plus souple et à plus court terme qui peut découler des règlements en vigueur. Les principales préoccupations des représentants de l'industrie portent donc sur l'accès et la souplesse. Ceux-ci préconisent également le recours aux divers outils disponibles pour obtenir des résultats plus convenables, comme les plans d'aménagement du territoire, qui peuvent être révisés et modifiés au fil des ans, et se disent convaincus que le développement économique et l'exploitation des ressources apporteront aux collectivités des gains financiers durables. En outre, leur insatisfaction envers l'orientation du Comité directeur, en particulier, les a amenés à être moins présents aux réunions du Comité directeur. Cependant, l'industrie reconnaît certains avantages à la SZP-TNO, notamment le fait qu'elle fournit des clarifications et des conclusions dans le cadre de diverses évaluations, lesquelles offrent notamment des renseignements sur ce qui peut être fait ou non dans une zone donnée.

La SZP-TNO travaille de concert avec les offices et comités d'aménagement du territoire pour veiller à ce que les zones à protéger dans le cadre de la démarche liée à la SZP soient indiquées avec exactitude dans les plans d'aménagement du territoire régionaux; l'inverse est aussi vrai : les zones désignées importantes du point de vue écologique ou culturel dans un plan d'aménagement peuvent également être soumises à une évaluation dans le cadre de la SZP-TNO en vue d'une protection et d'une gestion en vertu de la loi. De plus, puisque la SZP vient compléter la planification de l'aménagement du territoire (et tout autre instrument pouvant servir à l'atteinte des objectifs en matière de conservation, comme la désignation de sites ou de rivières du patrimoine), ses gestionnaires fournissent des renseignements et des conseils en matière de représentation écologique aux offices et comités d'aménagement du territoire. Les plans d'aménagement du territoire précisent les règles à suivre pour gérer certaines zones géographiques de manière à assurer une meilleure conservation, ainsi qu'à encadrer l'exploitation et l'utilisation appropriées des terres, des eaux et des autres ressources.

À partir des exemples susmentionnés, l'évaluation permet de conclure qu'il faut nouer un partenariat plus solide, surtout avec l'industrie. Selon les observations, les responsables de la SZP-TNO sont résolus à travailler avec les gouvernements et organisations autochtones, le gouvernement des Territoires du Nord-Ouest, l'industrie et les organisations non gouvernementales de l'environnement afin de progresser vers l'obtention de l'ultime résultat, soit l'établissement de six réserves nationales de faune, d'un parc national et d'un lieu historique dans les T.N.-O. Jusqu'à présent, le gouvernement du Canada n'a toujours pas instauré les réserves nationales de faune exigées.

AADNC et le gouvernement des Territoires du Nord-Ouest se partagent la responsabilité de mettre en œuvre la SZP-TNO. Ils travaillent en partenariat avec d'autres ministères fédéraux (Environnement Canada et l'Agence Parcs Canada), les collectivités, les organismes régionaux, les organismes de revendication territoriale, les organisations non gouvernementales de l'environnement et l'industrie. Une inaliénabilité provisoire des terres est appliquée à une zone aux termes de la Loi sur les terres territoriales et au moyen d'un décret fédéral. Le gouvernement a recours à la protection provisoire ou à l'inaliénabilité provisoire des terres comme outil pour protéger les terres contre toute exploitation et autres activités pendant un certain temps. En ce qui concerne la SZP-TNO, la période initiale est d'au plus cinq ans, bien qu'elle soit généralement de deux ans, et elle peut être renouvelée pour deux autres années. Pendant cette période, aucun nouveau droit minier ne peut être inscrit et aucun nouveau droit d'extraction du pétrole ni d'exploitation du gaz ne peut être accordé, alors que les droits existants sont maintenus.

Selon la SZP-TNO, la protection provisoire renvoie à un retrait temporaire des terres (à l'intérieur de l'aire d'étude d'une zone candidate à protéger) contre tout nouvel intérêt lié à l'exploitation de la surface ou du sous-sol. Les réserves nationales de faune candidates peuvent faire l'objet d'une protection provisoire contre toute exploitation en surface seulement, contre toute exploitation en sous-sol seulement, ou un retrait de l'exploitation en surface et en sous-sol. La SZP-TNO exige qu'une protection provisoire soit appliquée pour veiller à ce que l'établissement de nouveaux intérêts liés à l'exploitation en surface ou en sous-sol ne vienne compromettre la valeur naturelle et culturelle d'une zone candidate durant le processus de planification des zones protégées. La quatrième étape de la démarche, qui en compte huit, demande à ce que les partenaires prenant part au processus de planification envisagent des mesures de protection provisoires et, au besoin, les prennent. Il faut au préalable obtenir le soutien des collectivités, des organismes régionaux ou des organismes de revendication territoriale, ainsi qu'établir un partenariat avec un organisme parrain. Une lettre d'appui du gouvernement territorial, des organismes régionaux ou des organismes de revendication territoriale est généralement requise lorsque le gouvernement fédéral demande une inaliénabilité provisoire des terres.

Les renseignements sur la protection provisoire proviennent principalement de l'analyse documentaire et de l'examen de documents. Selon le Cadre de gestion et de responsabilisation axé sur les résultats/Cadre de vérification axé sur les risques 2008 de l'initiative visant la promotion des intérêts liés à la conservation dans les T.N.-O., des mesures d'inaliénabilité des terres ont déjà été prises pour les réserves nationales de faune Edéhzhíe, Sambaa K'e et Ts'ude niline Tu'eyeta, tandis que les terres du lieu historique national Saoyú-?ehdacho font l'objet d'une inaliénabilité permanente et que celles du projet de réserve de parc national Thaidene Nene^{Note de bas de page 29}, d'une inaliénabilité provisoire. L'évaluation a déterminé qu'il y a maintenant quatre réserves nationales de faune candidates sous protection provisoire^{Note de bas de page 30}, soit Edéhzhíe, Ts'ude niline Tu'eyeta, Ka'a'gee Tu et Sambaa K'e.

Kwets'oòtł'àà est en attente d'une approbation du Ministère ou du Cabinet pour qu'elle soit protégée par une inaliénabilité provisoire de la surface et du sous-sol de ses terres pendant deux ans. Cette consultation a pris fin en juillet 2012, et la demande subséquente devrait obtenir l'approbation ministérielle d'ici mars 2013.

Selon les documents reçus de la SZP-TNO, la plupart des réserves nationales de faune connaissent une progression constante dans le cadre de la démarche en 8 étapes et devraient finir par obtenir une protection d'ici 2015. Plus particulièrement, les personnes interviewées lors des études de cas estiment que les zones candidates Kwets'ootl'aa et Ka'a'gee Tu parviendront à l'étape finale dans un an. Cela dit, même s'il était précisé dans le Cadre de gestion et de responsabilisation axé sur les résultats, le résultat immédiat voulant qu'une protection provisoire soit accordée à trois autres zones avant 2011, puis à jusqu'à quatre autres d'ici 2013, n'a pas été atteint.

Les zones représentatives sur le plan écologique renferment des échantillons de tous les êtres vivants et de divers milieux d'une écorégion, et toutes les zones à protéger possèdent une valeur culturelle, écologique et économique. La SZP-TNO vise à protéger les zones centrales représentatives de chaque écorégion, ainsi que les zones naturelles et culturelles particulières.

Pour faciliter l'atteinte de ces objectifs, un groupe de travail a été chargé de l'étude d'une zone d'intérêt précise, puis de l'analyse de sa représentation écologique. Selon cette analyse, la zone d'intérêt est évaluée afin de déterminer si elle représente adéquatement les caractéristiques écologiques d'une écorégion en particulier. Dans le même ordre d'idées, l'équipe de la SZP-TNO fournit également des renseignements et des conseils sur la représentation écologique aux offices et comités d'aménagement du territoire. Une zone d'intérêt désignée comme d'importance écologique ou culturelle dans un plan d'aménagement peut également être soumise à une évaluation dans le cadre de la SZP-TNO en vue de profiter d'une protection et d'une gestion en vertu de la loi.

Parallèlement, la démarche adoptée dans le cadre de la SZP-TNO nécessite d'entreprendre une évaluation approfondie des attributs écologiques, culturels et économiques d'une zone. Pour ce faire, il faut (une fois la zone candidate cernée) évaluer les ressources renouvelables et non renouvelables qui existent dans la zone étudiée, puis cerner les possibilités économiques qu'offrent ces ressources, tout en mettant en lumière les lacunes. La désignation des lieux d'importance écologique constitue un résultat intermédiaire qui exige six réserves nationales de faune d'ici 2013 et jusqu'à quatre autres réserves nationales de faune après 2013.

À l'heure actuelle, il y a quatre réserves nationales de faune candidates sous protection provisoire^{Note de bas de page 31}, soit Edéhzhíe, Ts'ude niline Tu'eyeta, Ka'a'gee Tu et Sambaa K'e.

1. Edéhzhíe
   La réserve Edéhzhíe comprend le plateau Horn, la rivière Horn, le lac Mills et la rivière Willowlake. Edéhzhíe s'étend sur 14 250 km², selon la superficie recommandée par le groupe de travail d'Edéhzhíe, et elle a été parrainée par Environnement Canada en tant que réserve nationale de faune candidate en 2002. Selon le site Web de la SZP-TNO, le 21 décembre 2011, un décret a accordé l'inaliénabilité provisoire de ses terres en ce qui concerne les droits d'exploitation de sa surface et de son sous-sol jusqu'en mai 2013. La réserve est maintenant presque à la fin de l'étape 6 de la démarche liée à la SZP, et une demande officielle a été faite pour que le lieu devienne une zone protégée en permanence. À ce jour, le gouvernement du Canada est à examiner le projet d'établissement. AADNC est également à examiner la demande d'Environnement Canada de prolonger l'inaliénabilité provisoire des terres de la réserve au-delà de mai 2015.
2. Ts'ude niline Tu'eyeta
   Ts'ude niline Tu'eyeta (ou rivière Ramparts et ses terres humides) consiste en quelque 15 000 km² de forêt boréale nordique de qualité supérieure. Il s'agit d'une zone d'une richesse culturelle qui s'étend à l'ouest du fleuve Mackenzie et de la collectivité de Fort Good Hope. Les limites recommandées par le groupe de travail sont de 10 103 km², et la zone a été parrainée par Environnement Canada en tant que réserve nationale de faune candidate. Le groupe de travail de Ts'ude niline Tu'eyeta a mis la dernière main à son rapport de recommandations en mars 2012. La zone est protégée par un retrait provisoire des terres en vertu d'un décret qui expire en novembre 2013. La prochaine étape consiste à demander officiellement à Environnement Canada de conseiller au gouvernement du Canada de faire de la réserve Ts'ude niline Tu'eyeta une réserve nationale de faune selon les recommandations finales.
3. Ka'a'gee Tu
   Parrainée par Environnement Canada, la zone candidate Ka'a'gee Tu fait quelque 9 600 km² et est située dans la partie sud-est de la région du Deh Cho; elle comprend une grande portion du bassin versant de la rivière Kakisa. Selon les données affichées sur le site Web de la SZP-TNO et les documents du programme, la plus grande partie de la zone candidate Ka'a'gee Tu fait l'objet d'une protection provisoire en vertu de l'Entente sur les mesures provisoires des premières nations du Deh Cho, qui prévoit une inaliénabilité provisoire des terres de surface et du sous-sol jusqu'en novembre 2013.
4. Sambaa K'e
   La zone candidate Sambaa K'e, qui s'étend sur environ 10 600 km², est située dans la partie centrale-sud de la région du Deh Cho. Sambaa K'e en est à la 5e étape de la démarche de la SZP-TNO, qui consiste à faire des recommandations sur la désignation, les limites et la gestion de la zone. Sambaa K'e est temporairement protégée aux termes de l'Entente sur les mesures provisoires des premières nations de Deh Cho, qui prévoit une inaliénabilité provisoire des terres de surface et du sous-sol jusqu'en novembre 2013.
5. Kwets'ootł'àà
   Kwets'ootł'àà est une zone d'environ 590 km² située dans la partie nord du bras supérieur du bassin versant du Grand lac des Esclaves; elle a été parrainée par Environnement Canada en tant que réserve nationale de faune candidate. Elle est actuellement en attente de l'approbation du gouvernement du Canada pour que ses terres en surface et son sous-sol fassent l'objet d'une inaliénabilité provisoire de deux ans, ce qui devrait être accordé en mars 2013.

Afin de protéger les terres, la démarche liée à la SZP-TNO se sert de diverses lois, dont les lois fédérales et territoriales en vigueur. Les lois offrent une protection à long terme qu'il est difficile de modifier ou de retirer aux termes de leurs dispositions. L'examen de documents a permis de constater que, en matière de protection des terres, il existe trois catégories de dispositions législatives dans les T.N.-O. : les lois fédérales portant sur les zones protégées (p. ex. Loi sur les espèces sauvages au Canada, Loi sur les parcs nationaux du Canada), les lois territoriales portant sur les zones protégées (p. ex. Loi sur la faune) et les mesures législatives régionales s'appliquant aux zones protégées (dont les zones protégées en vertu des revendications territoriales et des plans d'aménagement du territoire). Les plans d'aménagement du territoire régionaux^{Note de bas de page 32} sont en mesure de délimiter des zones en vue de leur conservation. À la lumière de l'évaluation, les conditions qui permettront la mise en œuvre réussie de la SZP-TNO, notamment la protection contre l'activité humaine environnante, comprennent de tels cadres législatifs qui se complètent.

Se trouve actuellement visé par la SZP-TNO un lieu historique national (Saoyú-?ehdacho), protégé aux termes de la Loi sur les lieux et monuments historiques et de la Loi sur les terres territoriales. Le gouvernement fédéral et la société foncière de Déline y possèdent l'ensemble des droits de surface et d'exploitation du sous-sol^{Note de bas de page 33}. Le projet de parc national Thaidene Nene exigerait également la propriété fédérale des droits sur la surface et le sous-sol. De leur côté, les réserves nationales de faune proposées seraient protégées en vertu de la Loi sur les espèces sauvages au Canada. L'examen de la documentation portant sur les activités d'Environnement Canada a permis de comprendre le but des réserves nationales de faune : elles sont créées et gérées pour assurer la recherche sur la faune, ainsi que la conservation et l'interprétation des oiseaux migrateurs, des espèces en péril et des autres espèces sauvages (Service canadien de la faune), de même que pour « assurer la protection d'habitats essentiels aux oiseaux migrateurs et aux autres espèces sauvages, particulièrement les espèces en péril ». À ce jour, Environnement Canada n'a pu établir aucune des six réserves nationales de faune prévues à son mandat.

Sous l'autorité du ministre de l'Environnement, qui est également le ministre responsable de l'Agence Parcs Canada, Environnement Canada est habituellement l'organisme parrain des zones à protéger, et le Service canadien de la faune en est l'administrateur. Les droits de surface sont détenus par Environnement Canada, qui, aux termes de la Loi sur les terres territoriales, peut demander à ce que les droits d'exploitation du sous-sol soient inaliénables de façon permanente. Le ministre de l'Environnement peut faire cette demande au ministre des Affaires autochtones et du développement du Nord canadien au nom des collectivités et du Ministère. Les informateurs clés admettent que, sans les dispositions législatives portant sur le parrainage fédéral, les obstacles à la protection des terres seraient insurmontables.

La démarche prévue par la SZP-TNO est axée sur les décisions des collectivités et vise en fin de compte une protection juridique permanente des zones candidates. À cette fin, une approche législative visant la protection de ces zones et de leurs attributs, laquelle nécessite le poids législatif des gouvernements, est considérée comme complémentaire aux autres processus et utile pour cerner et protéger les zones candidates. Dans une certaine mesure, les dispositions législatives devraient protéger les zones candidates, particulièrement lorsqu'aucune protection provisoire n'est en place.

Bien que les diverses lois se complètent, elles viennent également ajouter foi aux engagements et obligations du Canada sur la scène internationale en ce qui a trait aux zones protégées. Cela dit, l'évaluation a révélé que l'expiration de la protection provisoire, surtout pour les zones candidates, ouvre la voie à la conduite de certaines activités humaines (p. ex. l'exploitation des ressources). Ce n'est que lorsqu'une protection provisoire supplémentaire est accordée (ce qui peut prendre plusieurs mois) que la zone candidate peut être exempte d'activité humaine. Comme le démontre le lieu historique national (Saoyú-?ehdacho) jusqu'à présent, la loi garantit bel et bien une protection contre l'activité humaine environnante, ce qui n'est pas le cas en son absence. Voilà qui explique très bien pourquoi les collectivités et parties intéressées prenant part à la démarche préconisée par la SZP-TNO tiennent à se rendre à l'étape 7 (approuver et désigner la zone protégée en permanence) et à l'étape 8 (gérer et surveiller la zone protégée établie).

Les entrevues auprès des informateurs clés et les études de cas révèlent des réactions mitigées quant aux répercussions écologiques, sociales et économiques que pourrait avoir la protection des zones. Le premier groupe (divers intervenants) est d'avis que, même si la SZP-TNO doit trouver un équilibre entre diverses retombées possibles, l'initiative est en bonne voie d'avoir des retombées. Selon ces intervenants, les retombées sont surtout attribuables à la démarche en 8 étapes et aux discussions menées lors des réunions du Comité directeur et des groupes de travail. Les informateurs font remarquer que si la SZP-TNO réussit à créer au moins cinq zones protégées au cours des prochaines années, elle parviendra à concrétiser sa vision en matière de protection, ce qui entraînera les retombées écologiques, sociales et économiques escomptées. Par exemple, les études de cas donnent à penser que, pour ce qui est des retombées écologiques, les espèces en péril et d'autres animaux survivront dans une zone protégée et prospéreront sur plusieurs générations. Sur le plan social, les études de cas indiquent que les peuples autochtones seront en mesure de conserver leur mode de vie, tout en préservant et en protégeant leur histoire, leur culture et leur tradition pour les générations à venir; alors que sur le plan économique, les peuples et les collectivités autochtones auront « la maîtrise d'autres initiatives », comme l'écotourisme et la prévention de l'exploration et de l'exploitation des ressources au détriment de l'environnement. Cependant, certains participants à l'initiative craignent que les habitants des T.N.-O. ne sachent pas ce qui arrivera à la fin, lorsqu'une zone sera bel et bien protégée. Par exemple, les Autochtones s'inquiètent à l'idée de perdre leurs droits, leurs traditions et leur culture. Ils ont également des réserves quant à la façon dont les terres seront gérées par les autorités et se demandent si toutes les valeurs autochtones seront protégées.

Par ailleurs, l'autre groupe d'intervenants n'a pas directement parlé des répercussions écologiques, sociales et économiques que devrait avoir la protection des zones candidates, mais s'est plutôt concentré sur deux éléments : le développement durable et les connaissances traditionnelles autochtones. Même s'ils ne savent pas si l'initiative permettra le développement durable, les informateurs admettent qu'elle fait partie d'un plan à plus grande échelle pour y parvenir (p. ex. volet d'un régime de saine gestion des terres). Cela dit, ils reconnaissent également que l'atteinte du développement durable dans les T.N.-O. excède de beaucoup la portée de la SZP. Quelques informateurs ont exprimé leur point de vue à ce sujet : certains croient que le développement durable ne sera possible que dans certaines parties du territoire, alors que d'autres estiment que le développement durable ne se fera pas du tout, en raison des intérêts divergents, de l'absence d'une définition commune et d'une confusion quant à la signification qu'a le développement durable pour les gens qui travaillent dans d'autres domaines, comme l'exploitation minière, les revendications territoriales, etc. Parallèlement, un autre petit groupe de répondants est d'avis que l'initiative ne parviendra pas à un équilibre, surtout pour l'industrie, puisqu'il sera plus difficile pour celle-ci de mener ses activités.

Les entrevues auprès des informateurs clés et les études de cas ont également porté sur la question de l'utilisation des connaissances traditionnelles, qui fournissent de précieux renseignements et d'importantes orientations pour les activités de gouvernance. Les parties intéressées disent que la présence d'un savoir traditionnel permet de réfléchir à la meilleure façon de faire participer les habitants à la prise de décisions et laisse présager que la protection d'une zone aura les résultats escomptés lorsqu'elle sera établie. Les connaissances traditionnelles autochtones sont examinées plus en détail en tant que pratique exemplaire au point 4.3.1. Même si l'évaluation cherchait à établir dans quelle mesure il est probable que la SZP-TNO débouche sur la protection des lieux d'importance culturelle et écologique sans compromettre l'exploitation des ressources, seuls deux informateurs ont répondu à la question, en adoptant deux perspectives contradictoires. Par contre, l'évaluation a permis de constater que la discussion portant sur le développement durable (ci-dessus) cherchait à déterminer si la protection des lieux culturels et écologiques importants sans compromettre l'exploitation des ressources est possible.

Résultats imprévus positifs

Les participants aux études de cas et aux entrevues mentionnent deux principaux résultats imprévus qui s'avèrent positifs. Même si certaines répercussions semblent avoir été volontairement prévues, elles sont mises en évidence par les deux sources de données en raison de leur très lourde incidence sur l'initiative et les collectivités. Premièrement, les entrevues auprès des informateurs clés et les études de cas font état de la grande connaissance des terres qu'il a été possible d'acquérir en communiquant avec les aînés et les autres Autochtones, savoir qui demeurera au sein des collectivités pour qu'elles en profitent longtemps. Non seulement ces connaissances, mais aussi la quantité et la qualité des données tirées des diverses évaluations, ainsi que les connaissances acquises au sein des groupes de travail et du Comité directeur, offrent d'énormes avantages pour la démarche de la SZP-TNO en général et pour les parties intéressées en particulier. Un tel savoir permet aux collectivités d'être mieux informées qu'elles auraient pu l'être autrement; elles sont ainsi en mesure de combler leurs lacunes et de se servir de ce savoir dans le cadre des négociations sur les revendications territoriales. Par exemple, certains rapports de nature écologique et culturelle ont réitéré l'importance des oiseaux migrateurs et des espèces en péril. Deuxièmement, la démarche adoptée dans le cadre de la SZP-TNO a amené les collectivités, le gouvernement, les organisations non gouvernementales de l'environnement et l'industrie à travailler ensemble, ce qui leur a permis de resserrer les liens qui les unissent.

Résultats imprévus négatifs

Selon les entrevues menées, il y aurait neuf principaux résultats imprévus négatifs découlant de la SZP-TNO. Le premier concerne le temps : la démarche liée à la SZP-TNO prend beaucoup plus de temps que prévu au départ, ce qui pourrait éventuellement susciter certaines frustrations chez les participants. Le deuxième résultat imprévu négatif concerne les perceptions jugées trompeuses et controversées au sujet de la SZP, comme l'opposition au développement, la taille trop imposante des zones candidates et l'idée fausse que les zones protégées deviendront un parc national.

Quant à l'évaluation des ressources non renouvelables, certains font remarquer qu'il est parfois arrivé que les collectivités abandonnent la SZP après avoir fait cette évaluation, pour plutôt explorer les possibilités d'exploitation des ressources. Étroitement liés à ce résultat imprévu négatif sont les cas où l'industrie a reçu (sans frais) des données provenant de l'évaluation des ressources non renouvelables (p. ex. minéraux, pétrole et gaz), données qu'elle aurait eu du mal à trouver autrement et qu'elle aurait dû payer. Bien que ce ne soit pas la seule retombée des évaluations, les personnes interviewées estiment que, lorsque les collectivités décident de procéder à l'exploitation des ressources, l'industrie est ainsi en mesure de mieux concentrer ses activités, sans compter l'avantage technologique qu'elle possède déjà.

Le quatrième résultat se rapporte à l'évaluation des ressources non renouvelables et découle d'intérêts opposés et de l'éternelle nécessité de trouver un juste équilibre entre la protection et le développement. Lorsqu'il s'agit de l'évaluation des ressources non renouvelables, la perception est qu'elle offre un avantage indu pour l'industrie, en ce sens que même si le but ultime de la SZP-TNO est la protection des terres, elle n'exclut pas le développement.

Le cinquième résultat négatif a trait à l'inaliénabilité provisoire des terres : il arrive parfois que l'évaluation des ressources non renouvelables se fasse sans la participation des collectivités et que la protection provisoire soit levée, ce qui, comme l'évaluation a permis de le constater, suscite de la méfiance au sein des collectivités. Par exemple, il arrive qu'AADNC prenne des décisions de façon unilatérale, sans tenir de consultations au préalable. Même si les personnes interviewées n'ont pas donné d'exemples précis, il semble que ces propos concernent l'inaliénabilité provisoire des terres d'Edéhzhie, qui a fait l'objet d'un litige au cours de la présente évaluation. Ce cas particulier s'est finalement soldé par un règlement entre les parties en mars 2013.

De nombreux intervenants se sont également dits très préoccupés par l'absence d'un financement stable de la SZP-TNO, ce qui ne permet pas de prévoir la somme dont elle disposera ni le moment où les fonds seront obtenus. Cette situation a nui à la planification future des activités de la SZP. Les personnes interviewées estiment également que même si l'initiative tente d'établir un degré élevé de collaboration et de communication, l'industrie ne s'est pas montrée très enthousiaste de participer à la SZP-TNO. Ces deux questions ont été abordées en détail au point 4.2.1 de la section Conception et exécution et dans la description du résultat immédiat b) de la section Rendement du présent rapport d'évaluation.

Finalement, les parties intéressées craignent que les collectivités n'aient aucun mot à dire ni aucun pouvoir sur la zone candidate une fois protégée dans le cadre de l'initiative, comme l'explique en détail la description du résultat immédiat e) de la section Rendement. En résumé, ce résultat imprévu est lié à un manque de communication sur les rôles et responsabilités futurs précis de toutes les parties concernées par les zones protégées.

5.2.1 Dans quelle mesure le programme a-t-il réussi à optimiser ses processus, ainsi que la quantité et la qualité de ses produits ou services pour parvenir aux résultats attendus? (efficience)

Le personnel de la SZP-TNO a réussi à coordonner les activités de la SZP, ce qui est un bon indicateur de son efficience. En outre, l'évaluation a permis de constater que l'utilisation des structures prévues dans la SZP (p. ex. groupes de travail, bureaux régions d'AADNC et d'Environnement Canada) a également entraîné des économies. Par exemple, les données montrent une harmonisation entre la démarche en 8 étapes de la SZP et les pratiques et procédures des ministères fédéraux. Les répondants indiquent également que cette démarche en 8 étapes est efficiente en raison de sa souplesse, de sa rentabilité (p. ex. optimisation des ressources) et de la reconnaissance des intérêts de toutes les parties intéressées. De plus, l'évaluation n'a trouvé aucun chevauchement des efforts.

Parallèlement, les entrevues auprès d'informateurs clés, l'examen des documents et les études de cas ont permis de cerner un ensemble d'aspects qui peuvent être améliorés pour accroître l'efficacité de la SZP à exécuter le programme. Certains points à améliorer présentés ici ont déjà été mentionnés dans d'autres parties du rapport. Les voici en bref : accélérer l'approbation des mesures visant l'inaliénabilité provisoire des terres, clarifier le rôle de la SZP en matière de conservation des milieux marins, favoriser la constance du financement et le versement des fonds en temps opportun, collaborer avec les autres intervenants (p. ex. Programme de surveillance des effets cumulatifs), clarifier les structures de gouvernance et accroître la capacité des parties intéressées à prendre part aux réunions du Comité directeur.

5.3.1 En se fondant sur la comparaison de la SZP-TNO avec l'établissement de parcs et de zones protégées ailleurs, est-il possible d'opter pour une autre approche afin d'obtenir des résultats semblables?

Une comparaison entre la SZP-TNO et les initiatives similaires menées dans d'autres territoires, provinces et pays fournirait des données intéressantes, mais les risques de mal les interpréter sont grands, ce qui peut mener à des conclusions erronées. L'évaluation permet de constater que, même si chaque initiative est unique, toute comparaison doit être envisagée avec discernement, et les données, interprétées avec prudence.

Dans le cas de la SZP, une comparaison est faite avec l'établissement de zones protégées dans les autres provinces et territoires, ainsi qu'avec des initiatives semblables menées dans les T.N.-O. Par exemple, l'analyse documentaire a permis de trouver au Canada des stratégies de conservation comparables à la SZP-TNO. Ainsi, au Yukon, le gouvernement territorial a adopté la Wild Spaces and Protected Places: A Protected Areas Strategy en 1998 en vue de protéger les zones centrales et les lieux spéciaux dans chacune de ses 23 écorégions^{Note de bas de page 34}. Au Nunavut, le gouvernement travaille actuellement à élaborer le Programme des parcs du Nunavut, qui sera suivi de la mise en œuvre du plan lié au réseau des parcs et des zones de conservation, ce qui aboutira en fin de compte à une stratégie des zones protégées. Parallèlement, chaque province dispose d'une initiative de conservation comparable, notamment l'Alberta (Alberta Special Places), le Manitoba (Initiative des zones protégées) et Terre-Neuve (Natural Areas Plan)^{Note de bas de page 35}.

En outre, certaines initiatives de conservation menées au sein des régions désignées des T.N.-O. viennent compléter la SZP-TNO. Par exemple, la région désignée des Inuvialuit a établi la zone de protection marine Tarium Niryutait dans le delta du Mackenzie aux termes de la Loi sur les océans du ministère des Pêches et Océans Canada, laquelle est presque terminée, ainsi que la région désignée des Gwich'in, à l'aide du plan d'aménagement du territoire des Gwich'in, qui est le seul plan régional approuvé au sein des T.N.-O. précisant des zones de conservation, des zones spéciales de gestion et de conservation du patrimoine ainsi que des zones d'utilisation générale.

Même s'il existe d'autres initiatives de conservation au sein des régions désignées des T.N.-O. et dans tout le pays, l'analyse de chacune de ces initiatives pour explorer d'autres façons de faire dépasse la portée de l'évaluation. Puisque les sources de données disponibles n'abordaient pas suffisamment la question, l'évaluation ne permet pas de conclure qu'une autre stratégie que la SZP aurait été plus efficace dans les T.N.-O. Cette dernière s'est avérée souple et complémentaire aux plans d'aménagement du territoire (p. ex. il est permis de mener l'initiative sur des terres faisant l'objet de revendications territoriales non réglées, alors que les plans régionaux d'aménagement du territoire ne le peuvent pas), ce qui témoigne de son unicité.

Les données provenant de la plupart des entrevues auprès des informateurs clés et des études de cas donnent à penser que la SZP-TNO est unique (qu'aucun programme ne lui ressemble), mais certains estiment que les plans d'aménagement du territoire pourraient être une bonne solution de rechange. Cependant, cette proposition doit être envisagée avec grande prudence puisque les plans et la SZP comportent des différences marquées. En particulier, les plans d'aménagement du territoire ont le pouvoir de modifier les limites des zones, alors que ces limites sont considérées comme permanentes dans le cadre de la SZP-TNO. De plus, les plans sont beaucoup plus longs à mettre en œuvre par rapport à la SZP. Autre différence entre ces deux mécanismes : il n'y a aucun fonds de gestion lié aux zones de conservation décrétées en vertu des plans, contrairement aux réserves nationales de faune candidates établies dans le cadre de la SZP. En revanche, la SZP-TNO convient à l'obtention de résultats immédiats et, jusqu'à ce qu'il y ait des revendications territoriales, l'inaliénabilité provisoire des terres est d'une importance capitale pour faire obstacle à toute activité industrielle non souhaitée.

De l'avis de certains informateurs clés, il serait utile d'apporter quelques modifications à la démarche de la SZP-TNO, notamment pour y préciser la taille maximale d'une zone protégée dès le départ, au lieu d'avoir à en étendre les limites de façon progressive; cela suscite des craintes chez certains intervenants. Parallèlement, des informateurs clés affirment que de nombreuses solutions de rechange ont été examinées au moment d'établir la SZP-TNO et qu'il a fallu beaucoup de temps pour peaufiner la démarche, qui comporte maintenant de nouveaux aspects et diverses valeurs.

5.4.1 Quelles sont les perceptions quant aux défis à relever et aux possibilités à exploiter pour obtenir les résultats immédiats?

5.5.1 Le programme a-t-il utilisé le minimum de ses ressources (financières, humaines et matérielles), tout en optimisant les extrants et les résultats? (économie)

Dans l'ensemble, la SZP-TNO a respecté le budget prévu au cours des quatre derniers exercices (soit de 2008-2009 à 2011-2012)^{Note de bas de page 36}, et ce, malgré les compressions budgétaires, comme le démontre le tableau 3. Ce fait est particulièrement notable compte tenu des coûts élevés qu'il faut assumer pour faire des affaires dans le Nord, notamment les frais élevés de déplacement vers des lieux éloignés, une saison d'activité plus courte, etc. Le Comité directeur revoit régulièrement le budget afin de faire le meilleur usage possible des fonds, qui proviennent de multiples sources (voir le tableau 5)^{Note de bas de page 37}. Les tableaux 3 et 4 ne comportent pas les données financières de l'Agence Parcs Canada puisque, à titre d'organisme parrain de certaines zones, l'Agence Parcs Canada avait ses propres procédés avant l'instauration de la SZP-TNO. Le tableau 5 présente les données financières de l'Agence Parcs Canada.

Selon le tableau 5 ci-dessous, l'Agence Parcs Canada n'a pas dépensé tous les fonds de l'enveloppe allouée. Certains délais ont retardé l'avancement du projet, mais l'Agence va tout de même de l'avant avec l'opérationnalisation du lieu historique national Saoyú-?ehdacho et l'évaluation de la faisabilité du projet de réserve de parc national Thaidene Nene, quoique plus lentement dans ce cas. Les fonds ont été reportés pour terminer les projets prévus. Par exemple, le projet de lieu historique national Saoyú-?ehdacho en est à l'étape de la construction d'une cabane traditionnelle en bois rond qui servira à de multiples usages, notamment des rassemblements culturels. En ce qui concerne le projet de réserve de parc national Thaidene Nene, le travail continue à se concentrer sur l'établissement de relations et la négociation avec les groupes autochtones, la réalisation de l'évaluation socioéconomique, l'achèvement de l'évaluation des ressources minérales et énergétiques, sans compter la consultation publique qui devrait commencer sous peu.

Le tableau 6 donne un exemple de la répartition des fonds dans le cadre de la SZP-TNO.

L'une des constatations de l'évaluation au sujet des coûts, laquelle a été confirmée par les entrevues auprès des informateurs clés et les études de cas, concerne la répartition inégale des ressources consacrées aux évaluations. Comme l'indique le tableau 7, 84 % des fonds qu'AADNC a versés à l'évaluation des réserves nationales de faune candidates ont été alloués à l'évaluation des ressources non renouvelables.

Le tableau 8 présente une ventilation détaillée des sommes versées par AADNC qui ont été consacrées à l'évaluation des ressources non renouvelables. Ainsi, en 2008-2009, la somme dépensée pour ce type d'évaluation atteint 1 129 314 $. Bien que ce montant ne cesse de diminuer au fil des ans, pour atteindre 172 484 $ en 2011-2012, les fonds consacrés à ce type d'évaluation par rapport aux autres types sont importants. La présente évaluation n'a pas permis de savoir la raison de cette diminution, même s'il est connu que la somme consacrée à l'évaluation des ressources non renouvelables repose lourdement sur la taille de la zone à l'étude, ainsi que sur son emplacement et les données existantes. Au cours des années où des zones plus petites ou moins éloignées sont évaluées, la somme dépensée pour l'évaluation des ressources non renouvelables diminue. Certaines années, plus d'une évaluation de ce type est menée, ce qui hausse la somme dépensée à cette fin.

Selon certaines personnes interviewées, cette répartition disproportionnée des fonds est contrebalancée par la mine de renseignements découlant de ces évaluations. AADNC est le principal bailleur de fonds de cette activité et y a consacré 3 494 072 $ au cours des exercices 2008-2009 à 2011-2012. Une comparaison entre les fonds d'AADNC consacrés à l'évaluation des ressources non renouvelables (tableau 8) et le financement total réel d'AADNC (tableau 4) montre combien de fonds disponibles ont servi à l'évaluation des ressources non renouvelables.

L'évaluation a également permis de constater que les ressources provenant d'autres sources ne sont pas nombreuses, comme cela est précisé dans le budget et plan de travail des partenaires de la SZP (tableau 4). Le montant obtenu d'autres sources au cours de l'exercice 2008-2009 (voir la note du tableau 4) était de 22 376 $; aucune donnée n'était disponible pour les autres exercices. Les informateurs clés disent également qu'à certains moments, à cause de l'entrée inconstante des fonds du gouvernement fédéral, la SZP-TNO devait emprunter de l'argent aux organisations non gouvernementales de l'environnement pour poursuivre ses activités. Ils estiment qu'un accord de financement pluriannuel conviendrait bien à ce programme parce que le montant attendu serait indiqué avec précision, il y aurait moins de retards et l'efficience, l'économie et la rentabilité de la SZP-TNO s'en trouveraient améliorées.

Les informateurs ne s'entendent pas quant au niveau de ressources humaines et financières (quantité et qualité) qu'il faut pour atteindre les résultats, mais les parties intéressées sont en général satisfaites des produits et services offerts par la SZP-TNO. Celles-ci invoquent particulièrement l'optimisation des ressources que permet l'initiative. Cela dit, de l'avis d'autres intervenants, il y a place à l'amélioration. Les études de cas révèlent que les membres des groupes de travail ne sont pas entièrement satisfaits de la qualité de l'évaluation des ressources. Par exemple, les rapports d'évaluation des ressources (rédigés par des consultants) pourraient, selon les personnes interviewées, renfermer des données de qualité supérieure et ne sont pas toujours du meilleur calibre (c'est-à-dire qu'ils manquent parfois de renseignements importants). Les entrevues auprès des informateurs clés ont révélé que les problèmes de qualité semblent être attribuables au manque de connaissances sur les T.N.-O. (des gens, de la culture, de la géographie) de la part du consultant, ce qui vient miner la crédibilité du processus au sein de la collectivité.

D'autres personnes interviewées sont d'avis que plus de fonds devraient être consacrés aux évaluations socioéconomiques parce qu'elles permettent de cerner toutes les organisations, collectivités et autres parties qui pourraient avoir des intérêts à l'intérieur et autour de la zone candidate, de déterminer la situation socioéconomique passée et présente des collectivités pouvant être concernées et finalement d'estimer la valeur économique et autre des diverses ressources qui se trouvent dans la zone candidate. De plus, les personnes interviewées mentionnent que les rapports produits ne sont pas toujours présentés aux groupes de travail et que les membres des collectivités sont rarement consultés sur les questions liées aux terres, aux animaux, aux ressources, etc.

Pour ce qui est du personnel, les répondants estiment qu'il s'efforce de faire preuve de transparence et de collaboration et qu'il est passionné par son travail. Toutefois, ils font remarquer qu'il pourrait y avoir plus de ressources humaines, surtout en raison du roulement qui a contribué au manque de cohérence de la démarche de la SZP-TNO. Le roulement du personnel est attribué à la nature du travail, au lieu de travail et au type d'accord de financement en place. À partir des documents examinés et des entrevues, l'évaluation n'a pas pu déterminer le nombre exact d'employés embauchés dans le programme ou qui l'ont quitté.

L'étape 5 (évaluations) est également mise en évidence comme aspect pouvant être mieux doté en ressources, que ce soit en financement ou en expertise propre à certaines évaluations (notamment en embauchant des anthropologues culturels dans le cadre des évaluations culturelles, des économistes pour mener les évaluations socioéconomiques, etc.). En ce qui concerne la représentativité des groupes de travail, les opinions divergent. Selon les personnes interviewées, certains membres des groupes de travail croient que le nombre de représentants est approprié, alors que d'autres estiment que les groupes de travail devraient comprendre plus de représentants des collectivités, surtout de celles qui se trouvent dans la zone candidate. D'autres problèmes liés à la capacité sont abordés au point 4.2.1. La plupart des informateurs affirment que, sans le financement de la SZP-TNO, certaines collectivités ne pourraient pas prendre part aux diverses étapes de la démarche de la SZP-TNO.

Les entrevues auprès des informateurs clés et les études de cas ont révélé que, concernant la question des ressources réduites consacrées aux évaluations, les plans d'aménagement du territoire constituent la seule solution de rechange pour parvenir aux résultats. Les répondants admettent d'emblée que même si la SZP-TNO et les plans présentent certaines similarités, ils ont chacun des aspects uniques. Par exemple, l'analyse documentaire et l'examen des documents et dossiers permettent de constater que les plans d'aménagement du territoire et la SZP-TNO édictent des règles sur la façon de gérer certaines zones géographiques afin d'assurer la conservation, le développement ainsi que l'utilisation des terres, des eaux et des autres ressources. Selon l'examen des documents et dossiers, l'élaboration de plans peut être légalement exigée dans le cadre de revendications globales ou de dispositions législatives ou demandée par les gouvernements et les peuples autochtones. Il convient de noter que les zones désignées importantes sur le plan écologique ou culturel dans un plan d'aménagement du territoire peuvent également faire l'objet d'une évaluation dans le cadre de la SZP-TNO en vue d'une protection et d'une gestion conformes à la loi.

Compte tenu que les nombreuses sources de données n'offrent pas de preuves suffisantes pour déterminer si l'initiative est rentable, l'évaluation ne permet pas de tirer de solides conclusions à ce sujet. Ce qu'il est possible de conclure sur la foi de l'analyse faite dans le cadre de l'évaluation est qu'il est difficile d'accorder une valeur pécuniaire à l'atteinte d'un objectif de conservation donné avec des ressources limitées. D'autant plus que cette difficulté est aggravée par les limites de l'évaluation que sont les contraintes de ressources et de temps. Pour entreprendre une analyse coût-efficacité, il faut notamment comprendre les aspects biologiques de la conservation ou les complexités liées à toute une superficie de masse terrestre. Les défis inhérents à cette estimation sont nombreux, par exemple la désagrégation de coûts qui se recoupent puisque plusieurs des mesures prises pour désigner une zone protégée permettent d'atteindre plusieurs objectifs (p. ex. de nouvelles zones transfrontalières peuvent améliorer la connectivité, la représentativité et les services de protection des principaux écosystèmes). Si, en plus, le degré de recoupement est inconnu, il devient très difficile de démêler les coûts qui se recoupent ou de distinguer certains coûts entre eux, etc.

En outre, pour déterminer la rentabilité, il faut très bien connaître les divers types de coûts de la conservation, notamment des variables comme les frais de gestion (soit ceux liés à la gestion d'un programme de conservation, comme établir et maintenir un réseau de zones protégées), les frais d'acquisition/transaction (soit le prix pour acquérir ou transférer les droits de propriété d'une certaine parcelle de terre, lequel comprend les coûts pour négocier avec les propriétaires et obtenir l'approbation du transfert des titres), le coût des dommages (dommages aux activités économiques découlant des programmes de conservation, par exemple les dommages aux moyens de subsistance du fait que les animaux sauvages vivant dans une zone protégée voisine à un établissement humain peuvent représenter une perte de revenu importante) ou les coûts d'opportunité (soit le coût des occasions ratées, qui est une mesure du revenu qui aurait pu être gagné par la meilleure utilisation d'une ressource après la conservation si celle-ci n'avait pas été mise en place).

Cela dit, certaines données empiriques donnent à penser que la plupart des informateurs croient à la rentabilité de la SZP-TNO, puisqu'elle utilise les fonds dont elle dispose pour optimiser les résultats et, de ce fait, offre aux collectivités qui y participent de très bonnes chances de réussite, comme certaines l'ont vécu. Les informateurs font remarquer que la démarche permet de faire le travail à « faible coût ». Sans les fonds de la SZP-TNO comme levier financier, les collectivités ne seraient pas en mesure de prendre part à la démarche. Les informateurs clés et les personnes interviewées dans le cadre des études de cas soulignent également les grands avantages d'une protection provisoire des zones à protéger, citant notamment la prévention de l'exploitation des ressources dans les zones où elle n'est pas nécessaire, la durabilité des terres, la préservation de la culture, de la tradition et de l'histoire autochtones, la protection d'un milieu/écosystème unique pour la collectivité, les générations à venir, l'ensemble des Canadiens et le monde entier.

Pertinence

Les données probantes démontrent le besoin continu d'instaurer un réseau de zones fauniques protégées dans les T.N.-O. Cette nécessité s'explique surtout par un intérêt accru pour le développement économique et l'exploitation des ressources du territoire, ainsi que par une plus grande activité dans ce domaine, et son éventuelle incidence sur les Premières Nations, la faune et l'habitat. Parallèlement, un tel réseau est complémentaire aux plans d'aménagement du territoire régionaux.

Puisque les enjeux environnementaux qui ont mené à la création de la SZP-TNO sont toujours d'actualité, il y a un besoin continu d'outils, de mécanismes, de politiques, d'un leadership, d'une coordination et d'une collaboration avec les organismes gouvernementaux et les collectivités pour aborder plus facilement ces enjeux. À cet égard, le maintien de la SZP-TNO est nécessaire.

En outre, l'initiative est conforme aux priorités du gouvernement du Canada puisque AADNC gère les ressources, les terres et l'environnement dans le Nord. La SZP-TNO est également en harmonie avec les rôles et responsabilités fédéraux puisqu'elle assume des responsabilités de nature législative et réglementaire envers les terres publiques. Cependant, il est difficile de savoir précisément comment et dans quelle mesure le transfert des terres et des ressources dans les T.N.-O. pourrait affecter les rôles et responsabilités du gouvernement du Canada par rapport à la SZP-TNO.

Conception et exécution

Selon l'évaluation, la SZP-TNO est adéquatement gérée. Cela dit, même si sa structure de gouvernance est claire et offre un bon modèle de prise de décisions tenant compte des nombreux intérêts, le rôle du Comité directeur soulève des inquiétudes chez les parties intéressées, qui estiment que ce dernier doit fournir une orientation stratégique et évoluer, surtout en vue du transfert des terres. Ainsi, cela aiderait la SZP-TNO à se préparer à répondre aux questions liées à ce transfert. C'est pourquoi, selon l'évaluation, il est nécessaire non seulement de revoir le rôle et l'approche du Comité directeur, mais aussi de le faire évoluer, surtout en ce qui concerne la gestion et la surveillance des zones protégées.

Dans l'ensemble, l'évaluation a permis de constater que les ressources financières de la SZP-TNO suffisent pour soutenir la démarche qui s'y rattache, notamment la prise de décisions, le soutien administratif et la conduite des évaluations. Cela dit, les fonds attendus n'ont pas été versés avec constance, ce qui a nui aux efforts de planification et de gestion. Il est donc considéré comme particulièrement pertinent d'assurer une entrée constante de fonds et une capacité renforcée en ressources humaines, tant pour le moment que pour les années à venir, puisque le nombre de projets d'exploitation industrielle des ressources (p. ex. mines et énergie) devrait augmenter. De plus, aucune donnée ne permet de conclure à l'existence de mécanismes de mesure du rendement.

L'évaluation a permis de soulever une question importante au sujet de la mise en œuvre et de la supervision de la SZP-TNO en ce qui a trait aux aires marine de conservations. Plus précisément, rien n'indique que des efforts sont consentis pour assurer la conservation des milieux marins. Cela met en lumière une importante lacune des activités de la SZP-TNO puisque les documents du programme signalent que ce dernier vise la conservation des milieux terrestres et marins, sans compter le fait que les réserves nationales de faune sont conçues pour protéger les terres et les eaux.

Rendement

La contribution fédérale à la SZP-TNO a permis d'atteindre quelques-uns de ses objectifs. Par exemple, les habitants des T.N.-O. connaissent l'initiative, et celle-ci est gérée de façon à ce que les organismes régionaux et les collectivités puissent y prendre part. Le programme n'a pas donné le résultat immédiat visant la protection provisoire de trois autres zones avant 2011 et jusqu'à quatre autres zones avant 2013, comme l'indique le Cadre de gestion et de responsabilisation axé sur les résultats, et il n'a réussi à établir aucune des six réserves nationales de faune prévues à son mandat aux termes des lois fédérales. À l'heure actuelle, il n'en existe qu'une seule : Saoyú-?ehdacho. Les principaux résultats intermédiaires et à long terme, surtout l'établissement d'une protection en vertu de la loi pour sept zones candidates avant 2013, n'ont pas non plus été atteints. Des problèmes d'exécution du programme (p. ex. complexité, intensité d'utilisation des ressources, retards dans les approbations) ainsi que la communication sur les raisons des retards sont invoqués quand il s'agit de cerner les obstacles à l'atteinte des résultats intermédiaires et à long terme.

Comme l'ont souligné de nombreux intervenants, l'évaluation a permis de confirmer que seuls d'importants changements à la SZP-TNO parviendront à améliorer de manière significative et durable son efficience et son efficacité. Ces changements sont notamment une collaboration et une coordination avec d'autres programmes existants, comme le Programme de surveillance des effets cumulatifs, pour réduire la durée et le coût des évaluations, tant en renforçant la capacité, ainsi que la refonte du Comité directeur pour en faire un solide pivot central et assurer une meilleure coordination avec les hauts fonctionnaires fédéraux de l'administration centrale. L'évaluation donne à penser que la SZP-TNO a pris des mesures pour utiliser le minimum de ressources financières et matérielles, tout en optimisant ses résultats. Cependant, en raison d'un manque de données, il est impossible de confirmer si elle est rentable.