Vérification de la mise en œuvre des obligations relatives aux traités modernes

Contexte

Les ententes sur les revendications territoriales globales (ERTG) et sur l'autonomie gouvernementale (EAG), également appelés "traités moderne", sont d'une grande importance dans l'environnement politique, culturel et socioéconomique du Canada. Consacrés dans des lois, les ERTG procurent à tous les Canadiens une définition claire, fiable et durable des droits fonciers. Les droits et les obligations des parties obtiennent une reconnaissance législative importante et ont force exécutoire. Les ERTG définissent toute une série de droits et d'avantages pour les groupes de requérants (autochtones), dont la pleine propriété de certaines terres situées sur le territoire visé par l'entente, des droits d'exploitation des ressources fauniques, la participation à la gestion des terres, de l'eau, de la faune et de l'environnement sur ce territoire, des indemnisations, le partage des recettes tirées des ressources naturelles, des mesures pour stimuler le développement économique et un rôle dans la gestion des ressources patrimoniales et des parcs situés sur le territoire visé par l'entente.

Les EAG fixent les modalités devant permettre aux groupes autochtones de gérer leurs affaires internes et d'assumer plus de responsabilité et de contrôle quant à la prise de décisions concernant leurs collectivités. Elles touchent la structure et la responsabilité des gouvernements autochtones, leur compétence législative, leurs arrangements financiers et la prestation de programmes et de services. Comme l'indique le document L'approche du gouvernement du Canada concernant la mise en œuvre du droit inhérent des peuples autochtones à l'autonomie gouvernementale et la négociation de cette autonomie, de façon générale, le gouvernement considère que les compétences ou pouvoirs dont aurait besoin un groupe autochtone devraient concerner les affaires internes de ce groupe, les questions faisant partie intégrante de sa culture autochtone distincte et, enfin, tous les éléments essentiels pour lui permettre de fonctionner en tant que gouvernement ou institution. L'autonomie gouvernementale réconcilie par ailleurs les compétences législatives des gouvernements fédéral, provinciaux, territoriaux et autochtones.

La mise en œuvre des traités modernes est une responsabilité qui incombe à l'ensemble du gouvernement. Ces ententes confèrent des obligations juridiques précises à plus d'une trentaine de ministères et d'organismes fédéraux, et plus de 400 obligations s'appliquent à l'ensemble des ministères et organismes. Alors que chaque ministère et organisme a la responsabilité de mettre en œuvre ses obligations respectives, Affaires autochtones et Développement du Nord Canada (AADNC, ou le Ministère) montre la voie en coordonnant l'approche fédérale qui sous-tend l'exécution des traités et en conseillant les autres ministères sur leurs obligations. Le Secteur des traités et du gouvernement autochtone (TGA) d'AADNC assume le rôle dévolu au Ministère en ce qui touche la négociation et la concrétisation des ERTG et EAG.

Depuis l'établissement (sous la direction d'AADNC) de la Politique sur les revendications territoriales globales, en 1973, 24 ERTG et deux ententes sur l'autonomie gouvernementale ont été conclus et mis en œuvre. Des 24 ERTG conclus, 18 contiennent des dispositions sur l'autonomie gouvernementale.

Objectif et portée de la vérification

Cette vérification visait à donner à la direction une assurance quant à la pertinence et à l'efficacité des contrôles mis en place pour étayer le rôle joué par AADNC dans la coordination et la surveillance de la mise en œuvre des obligations fédérales découlant des ententes sur les revendications territoriales globales et sur l'autonomie gouvernementale.

Cette vérification couvrait toutes les ERTG/EAG entrés en vigueur avant le 31 mars 2013. Elle ciblait notamment les activités reliées aux obligations fédérales énoncées dans les ententes, durant la période du 1er avril 2011 au 31 mars 2013.

La vérification ciblait les responsabilités de surveillance et de coordination dévolues à AADNC (plus précisément au Secteur des traités et du gouvernement autochtone) dans le processus de mise en œuvre des obligations fédérales que décrit le Guide pour les responsables fédéraux de la mise en œuvre des ententes sur les revendications territoriales globales et l'autonomie gouvernementale, dans les catégories suivantes :

• Encadrement et coordination
• Coordination des obligations du gouvernement du canada
• Activités permanentes de mise en œuvre
• Gestion des activités de mise en œuvre d'AADNC.

Parmi la population d'ententes existantes, un échantillon de cinq ententes a été retenu pour faire l'objet d'une analyse de vérification, en tenant compte des différences entre les ERTG et les EAG ainsi de la disparité géographique/régionale et des dates d'entrée en vigueur des ententes :

• Accord définitif de la Première nation de Tsawwassen (ERTG)
• Entente définitive de la Première nation de Carcross/Tagish (ERTG)
• Entente sur les revendications territoriales concernant la région marine d'Eeyou (ERTG)
• Entente sur les revendications territoriales du Nunavut (ERTG)
• Entente d'autonomie gouvernementale de la Première nation de Westbank (EAG).

Cette vérification portait sur la mise en œuvre des obligations d'AADNC découlant des traités et concernant l'exercice de ses responsabilités de surveillance et de coordination des responsables fédéraux de la mise en œuvre. La vérification ne portait aucunement sur les responsabilités des partenaires des traités (c.-à-d. les gouvernements provinciaux/territoriaux ou les signataires autochtones), ni sur la mise en œuvre des obligations dévolues aux ministères fédéraux autres qu'AADNC.

Énoncé de conformité

La présente vérification respecte les normes relatives à la vérification interne au sein du gouvernement du Canada, comme le confirment les résultats du programme d'assurance et d'amélioration de la qualité.

Points forts observés

Au cours des travaux qu'elle a menés sur le terrain, l'équipe de vérification a observé les points forts suivants :

• l'établissement du Cadre fédéral de gestion des traités modernes (cadre de gestion de la mise en œuvre), qui porte sur la surveillance et la gouvernance du processus fédéral de mise en œuvre des obligations découlant des ERTG/EAG;
• l'efficacité avec laquelle les problèmes sont renvoyés aux paliers supérieurs de la filière de gouvernance, depuis les caucus régionaux jusqu'au caucus fédéral et le Comité directeur fédéral (CDF), s'il y a lieu;
• la constante détermination du besoin de mieux guider les responsables fédéraux de la mise en œuvre, et la création à cet effet de documents d'orientation – dont, récemment, le guide sur les rapports annuels.

Conclusion

En règle générale, la vérification a permis de constater que le Ministère a pris des mesures importantes pour mettre en place les éléments essentiels à la gestion et à la coordination des responsabilités fédérales énoncées dans les ERTG/EAG visés. Cela inclut la création du Cadre de gestion de la mise en œuvre, l'établissement des structures de gouvernance et la conception d'outils et de documents d'orientation devant aider les autres ministères à honorer leurs propres obligations. Cependant, pour renforcer l'efficacité des structures de gouvernance et mieux étayer et gérer la mise en œuvre des obligations fédérales, la vérification a mis au jour des possibilités d'améliorer certains éléments-clés du CGMO, à savoir : l'établissement de responsabilités et de processus d'affaires formels pour une surveillance proactive de l'état des obligations fédérales; la détermination des éléments fondamentaux des caucus régionaux; la création de documents officiels d'orientation pour les nouveaux membres des organismes de surveillance qui représentent la structure de gouvernance fédérale.

Recommandations

L'équipe de vérification interne a relevé des possibilités d'amélioration des pratiques et des processus de contrôle en place. Elle a donc formulé les quatre recommandations suivantes :

1. Le sous-ministre adjoint principal du Secteur des traités et du gouvernement autochtone (TGA) devrait faire en sorte, de concert avec les organismes de surveillance, de veiller à ce que les rôles et responsabilités de surveillance proactive des obligations fédérales soient officiellement définis pour les trois organismes décisionnels, et qu'ils soient incorporés à leurs cadres de référence/mandats et inscrits à l'ordre du jour de leurs réunions. En outre, il faudrait établir des exigences de rapport pour qu'AADNC communique à ces organismes de surveillance l'information nécessaire à la surveillance de la mise en œuvre des obligations et pour en assurer l'exécution en temps voulu.
2. Le sous-ministre adjoint principal du secteur des TGA devrait voir à ce que soit défini et mis en place un processus d'affaires structuré, permettant aux responsables des obligations de mettre à jour régulièrement (chaque trimestre) le SSODT et de faire un suivi au besoin. Les caucus et le Comité directeur fédéral devraient recevoir du SSODT l'information nécessaire pour surveiller de façon proactive l'état de mise en œuvre des obligations.
3. Le sous-ministre adjoint principal du secteur des TGA devrait collaborer avec les autres ministères fédéraux pour formuler, à l'intention des caucus régionaux, des cadres de référence/mandats officiels indiquant leur but, leur composition, leurs rôles et responsabilités, la fréquence de leurs réunions et les activités/documents nécessaires.
4. Le sous-ministre adjoint principal du secteur des TGA devrait voir à la préparation de documents d'orientation destinés aux membres des caucus régionaux, du caucus fédéral et du Comité directeur fédéral, afin que tous aient une compréhension commune du but et du rôle du comité/des caucus, du rôle de leur organe de surveillance au sein du CGMO et de leurs responsabilités individuelles comme membres, de façon à assurer un fonctionnement efficace des organismes de surveillance.

Réponse de la direction

La direction approuve les constatations, a accepté les recommandations contenues dans le rapport, et a élaboré un plan d'action de la direction afin d'y répondre. Le plan d'action de la direction a été intégré au présent rapport.

1.1 Ententes sur les revendications territoriales globales

Consacrés dans des lois, les ERTG procurent à tous les Canadiens une définition claire, fiable et durable des droits fonciers. Les droits et les obligations des parties obtiennent une reconnaissance législative importante et ont force exécutoire. L'effet juridique des ERTG est consolidé par des lois de mise en œuvre, et beaucoup d'ERTG sont également protégés sous le régime de l'article 35 de la Loi constitutionnelle de 1982.

Les ERTG définissent toute une série de droits et d'avantages pour les groupes de requérants (autochtones), dont la pleine propriété de certaines terres situées sur le territoire visé par l'entente, des droits d'exploitation des ressources fauniques, la participation à la gestion des terres, de l'eau, de la faune et de l'environnement sur ce territoire, des indemnisations, le partage des recettes tirées des ressources naturelles, des mesures pour stimuler le développement économique et un rôle dans la gestion des ressources patrimoniales et des parcs situés sur le territoire visé par l'entente.

La Politique sur les revendications territoriales globales, en vigueur depuis 1973, précise que les revendications territoriales peuvent être négociées avec les groupes autochtones dont les droits ancestraux n'ont jamais été abolis par un traité ou par un autre moyen juridique. Les revendications territoriales globales reposent sur l'affirmation de l'existence d'un titre autochtone continu sur les terres que les Autochtones occupent et les ressources naturelles.

La mise en œuvre des traités modernes est une responsabilité qui incombe à l'ensemble du gouvernement. Ces ententes confèrent des obligations juridiques précises à plus d'une trentaine de ministères et d'organismes fédéraux, et plus de 600 obligations s'appliquent à l'ensemble des ministères et organismes. Alors que chaque ministère et organisme a la responsabilité de mettre en œuvre ses obligations respectives, Affaires autochtones et Développement du Nord Canada (AADNC, ou le Ministère) montre la voie en coordonnant l'approche fédérale qui sous-tend la mise en œuvre des traités et en conseillant les autres ministères sur leurs obligations.

1.2 Ententes sur l'autonomie gouvernementale

Dans la politique des droits inhérents, le gouvernement du Canada reconnaît que le droit inhérent à l'autonomie gouvernementale repose sur le fait que les peuples autochtones du Canada ont le droit de se gouverner, c'est-à-dire de prendre eux-mêmes les décisions touchant les affaires internes de leurs collectivités, les aspects qui font partie intégrante de leurs cultures, de leur identité, de leurs traditions, de leurs langues et de leurs institutions et, enfin, les rapports spéciaux qu'ils entretiennent avec leur terre et leurs ressources.

Les ententes sur l'autonomie gouvernementale (EAG) fixent les modalités devant permettre aux groupes autochtones de régir leurs affaires internes et d'assumer plus de responsabilité et de contrôle quant à la prise de décisions concernant leurs collectivités. Les EAG touchent la structure et la responsabilité des gouvernements autochtones, leur compétence législative, leurs arrangements financiers et la prestation de programmes et de services. Comme l'indique le document L'approche du gouvernement du Canada concernant la mise en œuvre du droit inhérent des peuples autochtones à l'autonomie gouvernementale et la négociation de cette autonomie, le gouvernement considère que les compétences ou pouvoirs dont aurait besoin un groupe autochtone devraient concerner les affaires internes de ce groupe, les questions faisant partie intégrante de sa culture autochtone distincte et, enfin, tous les éléments essentiels pour lui permettre de fonctionner en tant que gouvernement ou institution. L'autonomie gouvernementale réconcilie par ailleurs les compétences législatives des gouvernements fédéral, provinciaux, territoriaux et autochtones.

Depuis l'établissement (sous la direction d'AADNC) de la Politique sur les revendications territoriales globales, en 1973, 24 ERTG et deux ententes sur l'autonomie gouvernementale ont été conclus et mis en œuvre. Des 24 ERTG conclus, 18 contiennent des dispositions sur l'autonomie gouvernementale. D'autres ERTG sont rendus à différents stades du processus de négociation et impliquent des groupes dans les provinces de l'Atlantique, de Terre-Neuve-et-Labrador, au Québec, en l'Ontario, au Manitoba, en Saskatchewan et des Territoires du Nord-Ouest. Toutefois, la plupart sont concentés en Colombie-Britannique.

1.3 Rôles et responsabilités d'AADNC

Le Secteur des traités et du gouvernement autochtone (TGA) est responsable de négocier et concrétiser les ERTG et les EAG, au nom du Ministère. C'est à TGA qu'incombe principalement la responsabilité d'exécuter les obligations conférées à AADNC par les ARTG et les EAG, quoique d'autres secteurs du Ministère interviennent également.

La Direction générale de la mise en œuvre (DGMO), une composante de TGA, a pour rôle de coordonner et de surveiller la mise en œuvre par le gouvernement fédéral des ententes après leur date d'entrée en vigueur, quoique chaque ministère et organisme fédéral ait la responsabilité individuelle d'honorer ses obligations respectives.

1.4 Collaboration entre AADNC et les autres ministères

AADNC a élaboré le Cadre fédéral de gestion des traités modernes (cadre de gestion de la mise en œuvre, ou CGMO) afin de renforcer la gestion de la mise en œuvre des traités modernes au gouvernement fédéral en améliorant la coordination et la prise de décision interministérielles. Le CGMO, approuvé en 2009 par le Comité directeur fédéral (CDF) pour une période expérimentale de trois ans, avait pour objectif d'aider les fonctionnaires fédéraux à mettre en œuvre en temps opportun et de façon coordonnée et cohérente les responsabilités du Canada relatives aux traités modernes : i) en activant le partage des informations; ii) en améliorant la surveillance; iii) en clarifiant les responsabilités; iv) en facilitant la prise de décisions opportunes et efficientes.

Sous l'égide du CGMO et pour étayer la mise en œuvre des traités modernes, trois organismes informationnels et décisionnels ont été mis en place pour faciliter l'interaction entre les fonctionnaires fédéraux des divers ministères, organismes et régions et dans toute la structure de gestion. Il s'agit des instances suivantes :

Comité directeur fédéral de l'autonomie gouvernementale et des revendications globales (comité de haut niveau (sous-ministres adjoints (SMA))) : Le comité directeur fédéral (CDF) a pour responsabilité d'orienter les ministères et organismes fédéraux concernés au sujet des questions de mise en œuvre. Un comité exécutif (formé de représentants de niveau SMA) donne l'orientation sur les questions stratégiques et financières. Le cas échéant, il prend des décisions ou formule des recommandations concernant les mandats de mise en œuvre et les questions financières et stratégiques. La DGMO d'AADNC collabore avec le service Liaison et coordination des mandats de TGA, qui coordonne le programme d'activité du CDF, y compris les questions relevant de la DGMO.

Caucus fédéral : Le caucus fédéral donne des directives et formule des recommandations au CDF (et aux responsables fédéraux de la mise en œuvre) tant à l'étape des négociations qu'à celle de la mise en œuvre des ERTG et des EAG. Les membres du caucus fédéral représentent l'administration centrale (région de la capitale nationale) d'un ministère ou d'un organisme fédéral, y compris les organismes centraux, jouant un rôle dans la mise en œuvre des traités modernes. Les représentants des bureaux régionaux peuvent se joindre au besoin au caucus fédéral.

Les hauts fonctionnaires fédéraux confrontés à des problèmes risquant d'influer sur la mise en œuvre dans tout le pays peuvent renvoyer ces questions au caucus fédéral. En général, c'est la DGMO d'AADNC qui les soumet. C'est à elle aussi que s'adressent, en premier lieu, les caucus régionaux pour faire évaluer leurs problèmes.

Caucus régionaux : Les caucus régionaux sont des tribunes interministérielles structurées qui aident à s'assurer que les activités de mise en œuvre des ententes dans les régions se font dans un souci de collaboration, de conformité et d'efficacité. Leurs réunions permettent aux membres des ministères fédéraux responsables de la mise en œuvre de parler de questions pertinentes, de proposer de traiter certains problèmes au caucus fédéral, et de consulter le représentant du Canada auprès du Comité de la mise en œuvre (CMO) au sujet des travaux du comité avant que celui-ci se réunisse. Les caucus régionaux ont essentiellement pour fonction de mettre les représentants fédéraux régionaux en relation avec leurs homologues, les signataires des ententes et les membres du caucus fédéral et du CDF.

1.5 Mise en œuvre des traités modernes

Depuis le milieu des années 1980, le gouvernement fédéral exige que les traités modernes soient assortis d'un plan de mise en œuvre exposant les rôles et responsabilités des parties dans l'exécution des dispositions des traités.

Quand une entente de revendication territoriale globale ou d'autonomie gouvernementale est signé et ratifié, les parties passent à l'étape de la mise en œuvre et se concentrent sur le plan de mise en œuvre qui a été négocié avec l'entente. Outre la création de partenariats solides entre les Autochtones et les gouvernements, la mise en œuvre des accords définitifs crée un environnement stable, qui favorise les investissements et le développement économique sur les terres des Autochtones et dans les collectivités avoisinantes.

AADNC a préparé le Guide pour les responsables fédéraux de la mise en œuvre des ententes sur les revendications territoriales globales et l'autonomie gouvernementale (2011) pour orienter les responsables fédéraux de la mise en œuvre à divers stades, que ce soit la préparation des négociations, l'établissement de plans de mise en œuvre ou la gestion de la mise en œuvre après la date d'entrée en vigueur. D'autres guides et ressources ont également été préparés au sujet d'enjeux névralgiques tels que le règlement des différends et les examens.

1.6 Vérifications, évaluations et examens connexes

2.1 Objectif de la vérification

2.2 Portée de la vérification

La portée de la vérification comprenait toutes les ERTG/EAG entrés en vigueur avant le 31 mars 2013. Elle ciblait notamment les activités reliées aux obligations fédérales énoncées dans les ententes, durant la période allant du 1er avril 2011 au 31 mars 2013.

En raison des risques inhérents au non-respect des obligations énoncées dans les ententes (risque de violation de l’entente et de poursuites judiciaires) et considérant le rôle joué par AADNC dans la coordination et la surveillance de ces obligations fédérales, la vérification portait principalement sur les activités suivantes d’AADNC^{Note de bas de page 2} :

      (A) Surveillance et coordination

1. Être le point de contact central pour les signataires d’entente, les autres ministères fédéraux, AADNC et le personnel régional des autres ministères responsables qui se posent des questions sur leurs responsabilités directes et indirectes au titre des ERTG et des EAG.
2. Coordonner et gérer le cadre de gestion de la mise en œuvre, qui comprend le caucus fédéral et le CDF (composé de hauts fonctionnaires de tous les ministères fédéraux responsables de la mise en œuvre).
3. Coordonner les contributions fédérales aux processus de surveillance et de rapport, tels que les rapports annuels. Développement et maintenance du Système de surveillance des obligations découlant des traités (SSODT) et de CLCA.net.
   
   (B) Coordination des obligations du gouvernement du Canada
4. Administrer les fonds attribués aux signataires des ententes et à certains conseils et comités.
5. Contribuer, en collaboration avec d’autres ministères et organismes fédéraux, aux examens prescrits par les ententes.
6. Représenter le Canada auprès des CMO, au besoin avec la participation d’autres ministères et organismes fédéraux.
   
   (C) Activités de mise en œuvre permanente
7. Examiner les rapports de vérification annuels des signataires autochtones, des conseils et des comités.
8. Gérer, conjointement avec les bureaux régionaux d’AADNC, les nominations par décret et les nominations des ministres aux conseils et comités (certaines nominations aux conseils/comités incombent à d’autres ministères fédéraux).
   
   En plus de son rôle de coordination de la mise en œuvre des obligations fédérales, AADNC a la responsabilité directe de gérer la mise en œuvre des obligations qui lui sont directement dévolues par les ententes. Pour cette raison, la portée de la vérification s’étendait également aux aspects suivants :
   
   (D) Gestion de la mise en œuvre au sein d’AADNC
9. Surveiller et gérer la mise en œuvre des obligations qui incombent à AADNC.

Une méthode d'échantillonnage a été élaborée qui a permis de déterminer les ententes et les obligations particulières qui feraient l'objet de la vérification. Parmi la population d’ententes existantes, un échantillon de cinq ententes a été retenu pour faire l’objet d’une analyse de vérification :

• Accord définitif de la Première nation de Tsawwassen (ERTG)
• Entente définitive de la Première nation de Carcross/Tagish (ERTG)
• Entente sur les revendications territoriales concernant la région marine d'Eeyou (ERTG)
• Entente sur les revendications territoriales du Nunavut (ERTG)
• Entente d'autonomie gouvernementale de la Première nation de Westbank (EAG).

Cette vérification portait sur la mise en œuvre des obligations d’AADNC découlant des traités et concernant l’exercice de ses responsabilités de surveillance et de coordination des responsables fédéraux de la mise en œuvre. Elle ne portait pas sur les responsabilités des partenaires des traités (c.-à-d. les gouvernements provinciaux/territoriaux ou les signataires autochtones), ni sur la mise en œuvre des obligations dévolues aux ministères fédéraux autres qu’AADNC.

5.1 Responsabilité quant à la surveillance proactive de l’état de mise en œuvre des obligations fédérales

Comme indiqué ci-dessus, AADNC a produit le Cadre fédéral de gestion des traités modernes (CGMO) afin d’aider le gouvernement du Canada à s’acquitter de ses obligations et responsabilités au titre des traités modernes en temps opportun et de façon coordonnée et cohérente. Le CGMO vise à :

• activer le partage des informations (entre les ministères, entre les administrations centrales et les régions, entre les responsables de la mise en œuvre et les hautes directions);
• mieux surveiller la mise en œuvre des traités, notamment en améliorant la surveillance et la présentation de rapports;
• clarifier les responsabilités;
• faciliter la prise de décisions opportunes et efficientes.

Pour atteindre ces objectifs, le CGMO est étayé par trois organismes fédéraux de coordination et de prise de décision : les caucus régionaux, le caucus fédéral et le CDF.

La vérification a permis d’établir qu’au sein de chaque organisme de surveillance, aucune responsabilité n’est officiellement définie pour la surveillance proactive de l’état de mise en œuvre des obligations fédérales. Plus précisément, leurs mandats (sauf dans le cas des caucus régionaux, qui n’ont pas de mandat officiel – voir la section 5.3 ci‑dessous) ne prévoient pas la surveillance proactive de l’état des obligations. En outre, aucun de ces organismes n’inscrit d’office cette question à l’ordre du jour de ses réunions, et aucun rapport régulier n’est produit à ce sujet.

Faute de mécanisme proactif de rapport/surveillance sur l’état des obligations, les trois organismes fédéraux de coordination et de prise de décision ne sont pas en mesure d’exercer un rôle suffisant de surveillance, de renvoi des problèmes aux paliers supérieurs et de prise de décision à l’égard des obligations fédérales, ce qui pourrait mener à une violation des ententes.

5.2 Processus pour faire le point/faire rapport sur l’état de mise en œuvre des obligations fédérales

Pour faciliter la surveillance de la mise en œuvre des obligations et le signalement des problèmes aux organismes fédéraux de coordination et de prise de décision, AADNC a créé et administre le Système de surveillance des obligations découlant des traités (SSODT), qui repère l’information concernant toutes les obligations fédérales et suit les progrès réalisés dans leur mise en œuvre. Le SSODT comporte également une fonction de rapport qui aide à analyser les obligations fédérales. Il sert de base de données statistiques à l'égard du respect à long terme des obligations fédérales, fournissant un outil de rapport empirique qui offre un complément aux rapports annuels, de nature plus collaborative et qualitative. Tous les ministères fédéraux sont tenus de vérifier si l’information contenue dans le SSODT au sujet de leurs obligations est complète et exacte, et ils doivent fournir des mises à jour sur l’état de mise en œuvre de leurs obligations.

Aucun processus d’affaires n’a encore été défini ou mis en place pour assurer la mise à jour en temps opportun du SSODT et pour assurer la communication de renseignements sur l’état de mise en œuvre des obligations, aux principaux organismes de surveillance. Même si le SSODT précise à quels autres ministères en particulier incombe la responsabilité des diverses obligations fédérales, ni ces ministères fédéraux ni les gestionnaires des traités ne peuvent accéder au système pour y actualiser l’information sur l’état de mise en œuvre des obligations dont ils sont responsables. Toutes les mises à jour sont effectuées par l’administrateur de système du SSODT, à mesure qu’il reçoit des informations pertinentes. En outre, les organismes de surveillance ne reçoivent aucun rapport sur l’état de mise en œuvre des obligations, qu’ils pourraient examiner et utiliser pour renvoyer à un palier supérieur les obligations inexécutées.

Sans processus structuré assurant une mise à jour opportune du SSODT, AADNC ne peut générer de rapports précis sur l’état de mise en œuvre des obligations, pouvant servir à exercer une surveillance proactive et à faire rapport sur cette question aux organismes décisionnels.

5.3 Caucus régionaux

Comme indiqué précédemment, le Guide pour les responsables fédéraux de la mise en œuvre des ententes sur les revendications territoriales globales et l’autonomie gouvernementale expose le rôle et les responsabilités du CDF, du caucus fédéral et des caucus régionaux. Ceux-ci jouent un rôle essentiel, puisqu’ils facilitent la collaboration entre les représentants régionaux ayant des responsabilités de mise en œuvre et décident quels problèmes méritent d’être renvoyés au palier fédéral.

Les caucus régionaux, qui regroupent des représentants d’autres ministères fédéraux au niveau des bureaux régionaux, constituent une tribune de discussion et de résolution des problèmes entourant la mise en œuvre des obligations. Leurs membres se réunissent pour discuter de l’exécution et de la gestion des obligations découlant des traités dont ils sont responsables dans leur région. La taille de ces caucus varie d’une région à l’autre.

Il a été noté qu’il n’existait pas de cadres de références pour aucun des caucus régionaux parmi l’échantillon de cinq ententes représentées par les quatre caucus régionaux (Colombie-Britannique, Nunavut, Québec et Yukon).

En outre, il a été constaté que trois de ces quatre caucus régionaux se réunissent régulièrement, mais que celui du Yukon n’a tenu aucune réunion officielle depuis avril 2012.

Dans le cas des caucus régionaux qui se réunissent régulièrement, il y a incohérence au niveau des éléments fondamentaux. Les procès-verbaux ne sont tenus ou les décisions ne sont consignées que de façon limitée – si tel est même le cas. Il y avait quelques exemples d’ordres du jour officiels de réunion, mais, pour tous les caucus régionaux inclus dans l’échantillon, on notait un manque d’uniformité dans la préparation de ces ordres du jour tout au long des deux années visées par la vérification.

Sans posséder de cadres de références officielles et sans tenir de réunions régulières, les caucus régionaux risquent de ne pas produire les résultats voulus. L’absence de procès-verbaux et d’ordres du jour officiels limite l’efficacité des caucus régionaux comme pilier du CGMO, puisqu’il devient difficile de tenir les parties responsables d’un suivi.

5.4 Orientation des membres des caucus/du Comité directeur fédéral

À l’heure actuelle, les membres du comité/des caucus doivent eux-mêmes s’informer des responsabilités que leur confère le mandat du comité/caucus en tant que représentants d’un autre ministère fédéral, et ils doivent connaître la responsabilité qu’ont les autres ministères fédéraux de former/d’orienter les nouveaux membres du comité/des caucus.

Même si AADNC s’est vu confier le rôle particulier de surveillance et de coordination de la mise en œuvre des obligations fédérales dans tous les ministères fédéraux, il n’existe aucun document ni programme structuré et normalisé d’orientation qui appuie les nouveaux membres du comité/des caucus dans l’exercice de leurs rôles et responsabilités comme membres de ces organismes de surveillance, ou dans l’exercice des rôles et responsabilités dévolus aux organismes de surveillance eux-mêmes. Pour les caucus régionaux de l’est du Canada (Québec, Nunavut et Atlantique), les nouveaux membres ont toujours bénéficié de séances informelles de breffage sur la raison d’être de leur caucus, et reçu des lignes directrices et les procès-verbaux des réunions précédentes (s’ils étaient disponibles).

À défaut d’une orientation officielle et uniforme, les nouveaux membres du comité/des caucus risquent de ne pas comprendre clairement leurs rôles et responsabilités, ce qui pourrait propager une inefficacité dans le fonctionnement des organismes de surveillance.

Critères de vérification