Vérification de la gestion du pétrole et du gaz du Sud

Modernisation de la Loi sur le pétrole et le gaz des terres indiennes

PGIC fait une priorité de la modernisation de la Loi sur le pétrole et le gaz des terres indiennes (« la Loi ») et de son règlement d’application, une démarche qui devrait s’étendre sur plusieurs années et comporter des consultations à grande échelle. Les modifications apportées à la Loi ont obtenu la sanction royale en mai 2009. PGIC a entamé un processus conjoint d'élaboration du nouveau règlement avec les Premières nations productrices de pétrole et de gaz, le Comité technique mixte et le Conseil des ressources indiennes.

Dans le cadre du projet de modernisation de la Loi, du Règlement et des systèmes (projet MARS) de PGIC, beaucoup d’activités et d’efforts sont consacrés à la refonte de la réglementation, à la révision des processus opérationnels (« état futur ») et au perfectionnement des systèmes d’information. Étant donné l’ampleur des changements réglementaires attendus, le travail a été réparti en plusieurs modules et phases. En prévision du nouveau règlement, PGIC a modifié sa structure organisationnelle en vigueur en avril 2013 de manière à mieux l’adapter aux exigences opérationnelles anticipées.

La modernisation de la Loi sur le pétrole et le gaz des terres indiennes et de son règlement d'application vise à combler le fossé réglementaire actuel et à rendre les règles du jeu équitables entre les activités pétrolières et gazières qui sont menées dans des réserves et celles qui le sont hors réserve. Les modifications apportées aplaniront par ailleurs les obstacles au développement économique et permettront au gouvernement fédéral de mieux s’acquitter de son obligation de gérer les ressources pétrolières et gazières des terres des Premières nations.

Modernisation de la Loi sur le pétrole et le gaz des terres indiennes

PGIC fait une priorité de la modernisation de la Loi sur le pétrole et le gaz des terres indiennes (« la Loi ») et de son règlement d’application, une démarche qui devrait s’étendre sur plusieurs années et comporter des consultations à grande échelle. Les modifications apportées à la Loi ont obtenu la sanction royale en mai 2009. PGIC a entamé un processus conjoint d'élaboration du nouveau règlement avec les Premières nations productrices de pétrole et de gaz, le Comité technique mixte et le CRI.

Dans le cadre du projet de modernisation de la Loi, du Règlement et des systèmes (projet MARS) de PGIC, beaucoup d’activités et d’efforts sont consacrés à la refonte de la réglementation, à la révision des processus opérationnels (« état futur ») et au perfectionnement des systèmes d’information. Étant donné l’ampleur des changements réglementaires attendus, le travail a été réparti en plusieurs modules et phases. En prévision du nouveau règlement, PGIC a modifié sa structure organisationnelle en avril 2013 de manière à mieux l’adapter aux exigences opérationnelles anticipées.

La modernisation de la Loi sur le pétrole et le gaz des terres indiennes et de son règlement d'application vise à combler le fossé réglementaire actuel et à rendre les règles du jeu équitables entre les activités pétrolières et gazières qui sont menées dans des réserves et celles qui le sont hors réserve. Les modifications apportées aplaniront par ailleurs les obstacles au développement économique et permettront au gouvernement fédéral de mieux s’acquitter de son obligation de gérer les ressources pétrolières et gazières des terres des Premières nations.

5.1.1 Documentation des politiques et des procédures

Pour pouvoir s’acquitter des obligations légales et fiduciaires de l’État concernant la gestion des ressources pétrolières et gazières des terres des Premières nations, PGIC doit instituer des politiques et des procédures qui décrivent en détail les principales responsabilités, les activités névralgiques et les étapes clés du processus. En effet, la documentation des politiques et des procédures permet de veiller à ce que les ententes pétrolières et gazières conclues par PGIC soient administrées de façon juste et homogène, de préciser les rôles et les responsabilités des parties et de dégager des orientations pour faciliter le travail du personnel de PGIC.

La vérification a permis de déterminer que PGIC a élaboré plusieurs politiques, documents de procédure et schémas des processus afin de documenter les étapes et les points de contrôle clés des processus. Comme il a déjà été mentionné, la direction a également conçu des listes de contrôle et des fiches d’acheminement dans un souci de qualité et d’harmonisation tout au long de la durée des ententes ainsi que pour garantir que les processus sont appliqués conformément aux politiques de PGIC. Les tests réalisés au cours de la vérification ont permis de conclure que, dans l’ensemble, le personnel de PGIC applique les procédures de contrôle conformément aux documents de procédure et aux schémas des processus.

Bien que la plupart des processus de PGIC soient bien documentés, la vérification a permis de constater quelques exceptions au chapitre des politiques et des procédures, dont les suivantes.

• PGIC aide les Premières nations à aliéner leurs droits pétroliers et gaziers par la conclusion d’ententes d’exploitation souterraine, notamment en ce qui a trait à la négociation avec les entreprises et la production d’un rendement équitable pour les Premières nations. Les modalités associées aux primes (permis et baux) versées aux Premières nations comptent parmi les éléments qui font l’objet de négociations. Pour les établir, les négociateurs de PGIC renvoient aux modalités fixées pour des terres avoisinant le nouveau site d’exploitation (c.-à-d. rayon d’un mille). S’il n’y a pas de puits en exploitation à proximité, le négociateur tient compte des modalités conclues relativement à des terres situées dans un rayon de deux milles, puis de trois milles et ainsi de suite. Toutefois, l’équipe de vérification a souligné que ce processus n’est pas formellement documenté.
• Le groupe environnemental de PGIC compte parmi ses principales responsabilités de surveillance l’inspection sur le terrain des installations pétrolières et gazières afin de s’assurer que l’industrie respecte les modalités des ententes en manière d’environnement et qu’un site soit correctement remis en état avant toute renonciation le concernant. Pour ce faire, les analystes environnementaux de PGIC doivent souvent travailler seuls, dans des secteurs éloignés où ils ne disposent que de moyens de communication limités. L’équipe de vérification a fait remarquer que PGIC n’est dotée d’aucune procédure de sécurité documentant les rôles et les responsabilités relativement au travail en isolement et que les procédures de sécurité existantes ne sont pas formellement documentées.

Lorsque les procédures applicables aux activités essentielles sont mal documentées, les rôles et les responsabilités de chacun risquent d’être mal compris et les employés, de ne pas les appliquer de manière homogène, et la justification des grandes décisions est susceptible d’être mal documentée.

5.1.2 Tenue à jour de la documentation d’appui sur le contrôle

AADNC et PGIC étant assujettis à la Loi sur le pétrole et le gaz des terres indiennes et à son règlement d’application, ils sont tenus de fournir toute la documentation d’appui nécessaire à la bonne continuation des ententes d’exploitation pétrolière et gazière souterraine et de surface, mais aussi de permettre au personnel technique et aux titulaires de pouvoirs délégués d’examiner et d’approuver les projets en bonne et due forme aux étapes névralgiques du processus.

Comme il a été mentionné précédemment, PGIC a instauré des mesures de contrôle destinées à garantir que les ententes pétrolières et gazières administrées sont exactes, complètes et valides. Il s’agit entre autres de documentation sur la procédure, de schémas des processus, de listes de contrôle et de fiches d’acheminement.

La vérification a porté sur un échantillon de 90 ententes d’exploitation pétrolière et gazière (nouvelles ententes d’exploitation de surface et souterraine, modifications, cessions, renonciations, etc.). L’équipe de vérification s’attendait à ce que, pour tous les échantillons analysés, les mesures de contrôle aient été systématiquement appliquées, conformément aux procédures documentées de PGIC. Or, bien que les 90 ententes examinées eussent presque toutes obtenu les autorisations et les approbations requises, quelques rares exceptions ont été constatées (absence de confirmation de la superficie, lettre avisant la Première nation concernée d’une cession, etc.). Dans quelques cas également, les listes de contrôle des procédures ont été remplies, par exemple en ce qui concerne la délivrance ou la modification d’ententes de surface, sans pourtant que rien n’indique qu’elles avaient ensuite été approuvées par le gestionnaire responsable.

5.1.3 Surveillance

PGIC a la responsabilité de percevoir au nom des Premières nations les redevances applicables à l’exploitation de gaz et de pétrole sur les terres de réserve. L’organisme doit donc être doté de pratiques lui permettant d’assurer le suivi de la production et du prix des ressources pétrolières et gazières ainsi que de vérifier, d’évaluer et de percevoir les sommes telles que les primes, les redevances et les loyers. Il importe également que PGIC valide les données soumises relativement aux redevances et gère les sommes perçues comme il se doit.

La vérification a permis de constater que PGIC a institué un cadre de surveillance et d’assurance pour valider l’information qui lui est rapportée et gérer la perception des sommes et que des manuels de procédures et des règles administratives orientent les pratiques de l’organisme en matière de perception et de gestion des comptes en suspens. Elle a aussi déterminé que PGIC a adopté des pratiques de suivi régulier du statut des ententes, qu'il procède à des examens périodiques des loyers et qu'il fournit des états de compte mensuels aux entreprises.

Les redevanciers sont tenus de soumettre l’information concernant leurs redevances (p. ex., volumes de production et prix) à PGIC par voie électronique. Étant donné qu’il s’agit de données déclaratives, PGIC a créé des programmes d’assurance et des activités de surveillance afin de s’assurer de l’exactitude des volumes de production rapportés pour les puits et entités de production de manière à garantir pour toutes les parties en cause une reddition de comptes et le versement des recettes en bonne et due forme. Au titre du programme d’assurance, les prix déclarés sont vérifiés, sans compter que le rendement des puits et les redevances versées font l’objet de vérifications périodiques, ce qui assure une reddition de comptes et une perception des recettes en bonne et due forme, et ce, pour toutes les parties en cause.

La vérification a permis de constater qu’une bonne partie des activités associées au cadre de surveillance de PGIC faisait l’objet d’un contrôle adéquat, mais elle a également cerné quelques points laissant à désirer, dont les suivants :

Ainsi, la vérification a mis en lumière le fait que certains éléments des processus d’examen des prix, de la production et des redevances n’étaient pas pleinement documentés. Plus précisément, même si les facteurs de risque sont pris en considération au moment de choisir les entreprises faisant l’objet de tels examens, il est ressorti que l’approche de sélection et la justification des choix ne sont pas formellement documentées.

Il est obligatoire de déclarer les volumes de production gazière et pétrolière aux organismes provinciaux pertinents, conformément aux exigences réglementaires de chaque province. Pour confirmer que les exploitants produisent des déclarations exactes, et ce, dans les délais prévus, PGIC les soumet à des examens périodiques. Conformément au Guide d'examen des rapports de production, le choix des propriétés ou des installations qui feront l’objet d’un examen repose sur des critères établis par PGIC (volumes, valeur de la production, antécédents de vérification, autres facteurs comme les plaintes, etc.). L’examen est confié à un tiers indépendant, qui évalue les déclarations (schémas, rapports, facteurs, procédures, formules, tests, etc.) et signale dans un rapport les lacunes et les écarts qu’il y aura constatés, le cas échéant.

À la conclusion d’un examen, toute lacune et tout écart relevés devraient être communiqués à l’exploitant, qui est tenu de répliquer de façon détaillée en expliquant les mesures qui ont été prises pour y remédier et celles qui le seront pour qu’une telle situation ne se reproduise plus. À la réception de cette réponse, l’examinateur s’assure que chaque problème relevé dans la lettre d’observations est traité à satisfaction. Lorsque l’exploitant a donné suite de façon satisfaisante aux préoccupations relevées, PGIC devrait lui envoyer une lettre de clôture déclarant que les problèmes soulevés ont été corrigés; PGIC approuve alors la réponse de l’exploitant de manière définitive.

L’équipe de vérification a souligné qu’aucun examen des rapports de production, une démarche pourtant destinée à faciliter le processus de validation des volumes de PGIC, n’a été réalisé en 2012-2013, une situation attribuable à ce que le contrat de l’examinateur indépendant n’avait pas été renouvelé, car tous les efforts avaient été concentrés sur la modernisation du règlement. Elle a aussi fait remarquer que la matrice de risques (p. ex., critères de sélection) employée pour sélectionner les propriétés et les installations devant faire l’objet d’un examen des rapports de production n’avait pas été mise à jour récemment et que PGIC la considère comme obsolète.

Enfin, même si PGIC affirme que des examinateurs indépendants passent en revue les réponses des exploitants afin de confirmer que les mesures de remédiation proposées régleront bel et bien les lacunes et les écarts constatés, la vérification a permis de conclure que l’examen et les commentaires de cet examinateur indépendant ne sont pas systématiquement documentés de manière adéquate, conformément au Guide d'examen des rapports de production de PGIC.

Lorsque le processus de sélection des entreprises, des propriétés ou des installations soumises à un examen n’est pas à jour ou documenté, les activités de surveillance risquent de ne pas viser les secteurs prioritaires ou les dangers les plus criants. De plus, en l’absence de vérification en bonne et due forme, les données de production déclarées pourraient ne pas être fidèles à la réalité. Enfin, lorsque l’examen du plan d’action d'une entreprise n’est pas correctement documenté, la réponse de l'exploitant pourrait ne pas tout à fait combler les lacunes et les écarts constatés.

5.1.4 Mécanisme de traitement des ententes et mesure du rendement

Pour établir un équilibre entre les exigences en matière de contrôle, d’une part, et le soutien et les ressources disponibles, d’autre part, PGIC doit adopter un mécanisme axé sur le risque pour traiter les ententes de gestion des ressources pétrolières et gazières. Il importe également que les stratégies de mesures du rendement reflètent fidèlement les résultats attendus et que la direction en assure le suivi.

PGIC a la responsabilité de traiter toutes sortes de transactions concernant les ententes de gestion pétrolière et gazières (octroi et résiliation de baux de surface et d’exploitation souterraine, attribution des intérêts locatifs, etc.). Certaines transactions sont simples et rapides, alors que d’autres impliquent des négociations auprès de l’entreprise et de la Première nation en cause pour aller de l’avant. PGIC a élaboré des procédures détaillées relativement au traitement de chaque type de transaction, notamment le recours à des listes de vérification soumises à l’approbation d’un superviseur et d’un gestionnaire. Étant donné que la charge de travail est parfois supérieure aux ressources disponibles, les ententes d’octroi de bail sont traitées en priorité. Les transactions de ce genre étant jugées plus à risque, elles font couramment l’objet d’un suivi de la part des entreprises et des Premières nations concernées.

Une entreprise cède ses intérêts dans un contrat d’exploitation pétrolière et gazière lorsqu’elle vend ou transfère les intérêts qu’elle détient à une ou plusieurs autres entreprises. Quand elle cède les intérêts qu’elle détient dans un instrument de contrôle, comme un permis ou un bail d’exploitation pétrolière ou gazière, elle doit obtenir l’approbation de PGIC, qui s’assure que la transaction est conforme au règlement. PGIC peut invoquer divers motifs pour refuser une cession, par exemple parce que le paiement des redevances est en souffrance, qu’une des parties à la cession a manqué à ses engagements, que la cession n’est pas effectuée dans les règles de l’art ou que le cessionnaire ne peut démontrer avoir les moyens financiers de remplir ses obligations. La direction a souligné que PGIC accuse du retard dans le traitement des cessions; les 20 échantillons examinés confirment que le délai moyen est d’à peu près une année à partir de la réception de l’avis de cession.

La vérification a permis de constater que PGIC se sert de listes de contrôle dans un souci de cohérence et pour garantir que rien n’est oublié, mais qu’elle n’utilise pas d’approche axée sur les risques pour traiter les activités liées aux ententes de surface, bien que certaines transactions soient plus risquées que d’autres. De plus, les indicateurs de rendement auxquels se fie PGIC ne mesurent que certains aspects du processus de traitement (p. ex., normes de service pour accuser réception d’une demande) plutôt que l’intégralité du délai de traitement, ce qui ne fait pas ressortir les retards majeurs dans le traitement de certaines transactions.

En prévision de la nouvelle loi et du nouveau règlement, PGIC a entrepris de concevoir des schémas des processus répertoriant l’état futur attendu. En 2013-2014, l’élaboration des schémas des processus de l’étape de conception et de l’état futur se poursuivra en mettant l’accent sur les redevances et les domaines connexes. Cette initiative est l’occasion pour PGIC de passer en revue ses exigences de contrôle et ses mesures du rendement à l’appui du nouveau règlement.

Lorsqu’une approche n’établit aucun équilibre entre les exigences de contrôle, d’une part, et les risques et les ressources disponibles, d’autre part, l'optimisation des ressources devient plus hasardeuse, ce qui ralentit globalement le processus de traitement, suscitant l’insatisfaction de la clientèle ou l’exposant à des pertes. De plus, en l’absence de mesures du rendement qui visent l’intégralité d’une transaction, il pourrait être impossible de repérer les goulots d’étranglement éventuels ou de révéler le délai réel de traitement à la clientèle.

5.2.1 Système de gestion des données sur les ressources

PGIC a absolument besoin d’un système de gestion des données qui permet de saisir, de traiter et de diffuser rapidement des renseignements exacts afin de traiter et d’administrer les ententes en toute efficacité. Un tel système doit évoluer au même rythme que le milieu administratif et les progrès réalisés par les provinces et les industries à l’égard de l’administration d'ententes de gestion pétrolière et gazière. Il doit donner lieu à une gouvernance efficace ainsi qu’à un mécanisme structuré et organisé de gestion des modifications aux systèmes d’information, instaurer de nouveaux systèmes et gérer le retrait à terme des systèmes de gestion des données désuets.

Le Système de gestion des données sur les ressources (SGDR) de PGIC renferme l’information concernant les ententes de gestion pétrolière et gazière. Il a été conçu pour simplifier le traitement fidèle et rapide de données, conformément aux exigences de PGIC. L’équipe de vérification a constaté que le SGDR foisonne de renseignements et assure un bon soutien opérationnel de base à PGIC. Il s’agit d’un outil de saisie et de suivi des données parfaitement intégré à une bonne partie des procédés administratifs et des responsabilités mandatées de PGIC.

Il a été proposé de mettre le SGDR à niveau dans le cadre du projet de modernisation de la Loi, du Règlement et des systèmes (projet MARS) parce que de nombreux changements sont survenus depuis quelques années dans le milieu commercial pétrolier et gazier, et parce que le système est essentiel aux activités de PGIC dans ce milieu.

La solution initialement proposée pour mettre le SGDR à niveau en y apportant des améliorations majeures pour mieux l’adapter au nouveau règlement d’application de la Loi sur le pétrole et le gaz des terres indiennes (c.-à-d. remplacement intégral du SGDR) a été jugée trop coûteuse et donc abandonnée. En conséquence, PGIC examine actuellement ses exigences opérationnelles et les options envisageables dans le but de faire une mise à niveau à coût moindre. Une solution plus ciblée et modulaire d’amélioration de la plateforme actuelle est en cours d’examen. L’analyse de rentabilisation et le plan d’action sont en cours de révision, la priorité étant accordée aux domaines où les besoins sont le plus pressants (p. ex., gestion des redevances).

Compte tenu du changement d’orientation, la direction de PGIC doit passer en revue l’arriéré des demandes de modification dans le SGDR et d'en établir la priorité afin de cerner celles qui peuvent être apportées graduellement et celles qu’il faut intégrer à l’analyse de rentabilisation révisée du SGDR2. Au moment de la vérification, un comité directeur et un groupe de travail avaient été chargés de passer en revue et de classer par ordre de priorité les modifications proposées au SIGR, mais comme le comité directeur venait seulement d’être créé, l’équipe de vérification n’a pas pu se prononcer sur son efficacité.

L’initiative du SGDR doit absolument être assortie de soit un mécanisme de gouvernance officiel et efficace ou de pratiques de gestion du changement. Autrement, l’ordre de priorité des demandes de modification risque d’être mal défini, faisant en sorte que les modifications indispensables ne seraient pas repérées et appliquées rapidement.

5.2.2 Publication d’information sur le site Web de PGIC

Les activités pétrolières et gazières menées dans les réserves étant assujetties à une réglementation et à des exigences particulières, il importe que les intervenants (entreprises et Premières nations) reçoivent des renseignements exacts en temps opportun afin de bien comprendre leurs obligations. Or, ces activités ne représentent qu’une fraction de l’exploitation pétrolière et gazière menée en Alberta et en Saskatchewan; par conséquent, les règlements qui leur sont applicables sont méconnus de l’industrie, qui est mieux au fait de la réglementation provinciale.

La vérification a permis de constater que même si beaucoup d’information est publiée sur le site Web de PGIC, celle qui touche le règlement et les procédés applicables aux activités pétrolières et gazières dans les réserves n’est pas toujours à jour. Pensons par exemple aux renseignements concernant les procédures liées à l’environnement et aux exigences visant les redevances et la production.

Lorsque PGIC tarde à fournir aux intervenants les renseignements fiables qu’il leur faut à propos de ses pratiques, les acteurs de l’industrie risquent davantage d'éviter de se lancer dans l’exploitation pétrolière et gazière dans les réserves ou de ne pas maximiser leurs activités de cet ordre, ce qui entraverait la réalisation du plein potentiel économique des Premières nations.

Recommandation

Aucune recommandation n’a été formulée à cet égard.