Vérification de la gestion des terres

5.1.1 Gouvernance du rendement opérationnel

La gouvernance est à la base de toutes les autres composantes du contrôle interne. Les organismes de gouvernance doivent recevoir en temps opportun une information suffisante, complète et exacte pour assurer un rôle de surveillance efficace, et veiller à ce que toutes les activités relatives à l’administration de terres de réserve et aux ressources fassent l’objet d’examens critiques et de discussions. Les processus de mesure du rendement font en sorte que l’on dispose de l’information nécessaire sur les activités de gestion des terres pour sous-tendre la surveillance et la discussion.

La structure organisationnelle d’AADNC complique l’administration des terres de réserve. Ayant la responsabilité d’élaborer des politiques foncières, le Secteur des TDE a préparé un plan stratégique triennal qui fixe des objectifs, établit des priorités et décrit les étapes essentielles à son exécution. La responsabilité des activités opérationnelles foncières revient au Secteur des opérations régionales (OR); le transfert aux régions, à partir du 1er décembre 2012, de la responsabilité d’enregistrer les instruments fonciers a mis fin à la participation du personnel aux activités quotidiennes de TDE à l’administration centrale.

Cela a entraîné une baisse dans la capacité de TDE de réaliser une surveillance efficace des activités, puisqu’il a en fait « imparti » tout le fonctionnement des programmes fonciers aux OR.

Lors de la vérification, on s’attendait à constater que la haute direction de TDE et des OR avait établi un organisme de supervision officiel, qui se rencontrait périodiquement pour fixer les priorités, examiner le rendement des activités foncières, et recevoir l’information qui autoriserait une surveillance efficace du rendement des activités de gestion foncière dans les bureaux régionaux.

La vérification a permis de constater une faible coordination entre TDE et les OR en matière de surveillance des activités foncières, de la mesure du rendement et des rapports à cet égard. Dans chaque région, la surveillance de ces activités est inscrite dans le mandat des comités de gouvernance régionaux, mais nous n’avons pu détecter un comité de gouvernance national de TDE qui se pencherait régulièrement sur les activités de gestion des terres.

Des groupes de travail ont été mis sur pied par des agents des terres dans les bureaux régionaux, et coordonnés par le personnel de TDE à l’administration centrale. De nature opérationnelle, ces groupes de travail facilitent l’échange, entre les membres des groupes, d’information sur des questions relatives à la gestion des terres.

On a aussi observé, au cours de la vérification, que TDE a bien établi un plan stratégique, mais que les unités foncières dans les bureaux régionaux ne s’en servent pas pour établir leurs priorités. Les priorités pour les activités de gestion des terres sont inscrites dans des plans d’affaires annuels des unités ou directions, qui sont fusionnés dans des plans opérationnels régionaux. Les activités de mesure du rendement et les rapports renvoient à ces plans régionaux.

On a noté par ailleurs le peu de rapports sur le rendement des activités foncières régionales, et l’absence d’évaluation du rendement par rapport aux exercices précédents, ou au volume de travail attendu ou aux résultats en matière de rendement. Bien qu’une bonne partie du travail sur les transactions foncières soit effectué en réponse à des demandes formulées par des Premières nations, on s’attendait à trouver des rapports sur le rendement, comme une analyse des tendances ou une mesure de la vitesse de traitement, des différents types d’instrument traités. Si les gestionnaires d’unités tenaient des statistiques de rendement dans quelques régions, en revanche la vérification n’a pas détecté d’analyse du rendement à l’échelle du programme qui permettrait à la haute direction de déterminer si des corrections des activités foncières étaient nécessaires.

En l’absence d’une surveillance formelle de l’établissement des priorités, et d’une surveillance efficace du rendement des activités de gestion foncière dans les bureaux régionaux, on s’expose à ce que le Ministère ne puisse ni mesurer les progrès comme il faut, ni améliorer l’efficacité des activités de gestion des terres.

5.1.2. Affectation des ressources

L’affectation des ressources devrait appuyer les priorités stratégiques de l’organisation et faire en sorte que les rôles et responsabilités d’un poste correspondent au niveau de l’emploi. Il faudrait affecter les ressources en tenant compte à la fois du volume de travail et de sa complexité dans les différentes régions. Vu que le traitement des transactions foncières est en fait un travail de réaction aux présentations faites par des Premières nations dans la région, il importe d’affecter convenablement les ressources pour que le Ministère puisse s’acquitter de ses obligations prévues par la loi et donner suite à ses priorités stratégiques.

On s’attendait à constater que l’affectation des ressources et la structure organisationnelle étaient efficaces et concordaient avec les priorités stratégiques.

On s’est aperçu que la nature des transactions foncières varie d’une région à l’autre. Des régions se concentrent sur les transactions complexes, de plus longue durée, comme les désignations et baux. Il n’y a généralement pas beaucoup de transactions de ce genre chaque année, par contre, ces dernières deviennent de plus en plus complexes et exigent beaucoup de temps et de ressources. Les autres régions traitent beaucoup de transactions simples et moins de transactions complexes, tous les ans. Nous avons constaté que les régions commencent à spécialiser leur gestion des transactions foncières, c’est-à-dire que les agents des terres commencent à s’organiser en équipes qui se concentrent sur des types de transactions particulières, au lieu d’agir à titre de généralistes fonciers qui s’occupent de toutes les transactions associées à une ou plusieurs Premières nations.

La vérification a révélé que les rôles varient d’une région à l’autre : certaines se composent essentiellement d’agents des terres de niveau PM-02 et PM-03, alors que d’autres ont des agents des terres de niveau plus supérieur, de niveau PM-04 et PM-05. On n’observe aucune normalisation, parmi les régions, pour que les niveaux de classification des postes correspondent à la complexité des transactions associées à un rôle donné. De plus, les agents des terres sont mécontents, parce que la délégation aux régions des fonctions liées au registre s’est répercutée sur les attributions et responsabilités de leur emploi, mais non sur leur description de travail ou leur classification. Même si elle est indiquée comme une priorité dans le plan stratégique de TDE, aucune analyse du volume et de la complexité des transactions par ressource n’a été effectuée dans les régions.

À défaut d’affecter les ressources en fonction du volume de travail dans les différentes régions et de la complexité du travail à faire, on s’expose à ce que le Ministère connaisse une baisse d’efficacité et le mécontentement parmi son personnel.

Rôles, responsabilités et formation

La gestion efficace d’un dossier foncier suppose une compréhension claire des rôles et responsabilités des agents des terres et des autres membres du personnel engagés dans des transactions foncières. En ce qui concerne les gestionnaires et le personnel d’une organisation, on retrouve souvent des définitions formelles de leurs rôles et responsabilités dans les classifications d’emplois et les descriptions de travail. Les agents des terres s’appuient sur des outils comme des manuels de procédures et de processus, des listes de vérification et des programmes officiels de formation en vue de conserver les compétences requises pour assumer leur rôle et leurs responsabilités.

On s’attendait à observer, dans la vérification, que les rôles et responsabilités des agents des terres et des autres employés engagés dans des transactions foncières étaient clairement définis et compris. On s’attendait aussi à constater que le personnel d’AADNC en gestion foncière possède la formation, les outils, les ressources et l’information voulus pour l’aider à s’acquitter de ses fonctions. Comme indiqué à la clause 5.1.2, on a constaté que les rôles varient d’une région à l’autre, sans normalisation entre elles.

On a observé que la formation des agents des terres a un caractère informel, les responsabilités étant apprises sur le lieu de travail et par voie de jumelage ou de mentorat avec le personnel de plus haut niveau. Une formation récente a été donnée aux participants de chaque région sur les nouvelles responsabilités en matière d’enregistrement des transactions dans le SETI qui ont été déléguées aux régions le 1er décembre 2012. Les participants ont déclaré que cette formation aidait à expliquer comment enregistrer les transactions de base, mais qu’elle ne traitait pas de transactions plus complexes. Des agents des terres dans la région ont dit ne pas trop savoir comment enregistrer de tels dossiers. Le volume et le profil des transactions traitées varient entre les régions : certaines sont devenues des spécialistes de certains types de transactions foncières, où une formation ciblée serait avantageuse.

Les régions ne sont toujours pas sûres des rôles et responsabilités des nouveaux centres de soutien (pour les désignations et l’enregistrement). Comme ces centres sont encore en voie de création, les régions ont fait observer que la capacité de ces centres d’offrir une expertise sur les questions en cause était restreinte, et que les régions détiennent encore l’expertise fonctionnelle. La formation du personnel des centres de soutien comprend la formation générale sur l’enregistrement donnée à tous les agents des terres; à l’heure actuelle, toutefois, aucune formation supplémentaire n’est envisagée. Cela a donné lieu à un manque de connaissance et d’expertise dans les centres de soutien, et à un manque de confiance, parmi les agents des terres, en la capacité des centres de soutien de fournir l’aide voulue sur des questions données.

En l’absence d’une formation convenable du personnel des centres de soutien, on s’expose à ce que ces centres soient démunis des connaissances et de l’expertise voulue pour remplir leurs responsabilités. À défaut d’une formation supplémentaire des agents des terres sur l’enregistrement de transactions complexes, il est possible que les transactions soient mal enregistrées, ou enregistrées de façon non uniforme.

Recommandation :

Aucune recommandation n’a été formulée à cet égard.

5.4.1 Qualité de la gestion des dossiers

Un processus efficace de gestion de dossier devrait appuyer l’exécution et l’enregistrement des transactions foncières par la remise aux agents des terres d’une trousse d’outils normalisée permettant de faire un traitement exact et cohérent des dossiers. Ces ressources doivent faire en sorte que les agents des terres remplissent les dossiers conformément à la politique, et qu’ils conservent la documentation nécessaire et enregistrent l’information voulue dans le SETI.

La vérification comportait un examen d’un échantillon de 110 dossiers de transactions foncières (c.-à-d. 26 baux, 25 permis, 19 désignations, 15 affectations par RCB et 25 transferts). On s’attendait à ce que les transactions foncières soient enregistrées de façon exacte, à ce que la documentation soit complète, à ce que des pratiques opérationnelles suffisantes soient en place en vue de garantir l’exactitude et la qualité, et à ce que les rapports sur l’état des transactions de gestion foncière soient communiqués correctement et en temps opportun.

Pour aider les agents des terres à remplir leurs responsabilités, le Ministère a rédigé un Guide de la gestion des terres, outil de 655 pages renfermant l’information technique de base nécessaire à la gestion des terres-ressource. Le Guide contient de l’information générale sur les terres de réserve, des procédures particulières et de l’information sur les politiques. Nous avons observé que les régions se servent du Guide comme référence pour exécuter les transactions foncières. Il est à noter toutefois que les régions ont commencé à s’écarter du Guide, parce qu’une bonne partie de ses politiques est périmée, et qu’il mélange politiques et procédures. On note en conséquence un manque général de compréhension parmi les régions concernant la documentation qu’il convient de conserver et ce qui constitue un dossier complet. Le Guide donne quelques exemples de listes de contrôle, mais des régions ont créé et adopté des listes de contrôle-témoins pour garantir l’exactitude et l’exhaustivité des transactions. Ces listes de contrôle indiquent toutes les étapes et les documents obligatoires pour chaque type de transaction; le plus souvent, elles exigent la signature de l’agent des terres avant que le dossier soit étudié et approuvé par un gestionnaire. D’autres régions n’ont pas encore adopté de mécanisme de contrôle, et les dossiers sont traités et approuvés sans qu’on puisse s’assurer que tous les aspects ont été exécutés convenablement.

Un examen d’un échantillon de dossiers de transactions foncières révèle qu’on conserve en général la documentation pour attester que toutes les procédures ont été suivies. Un sondage de vérification a révélé quelques exceptions, où le personnel régional n’attestait pas suffisamment des examens et ne conservait pas correctement les documents (avis, exemplaire manquant d’un arrêté du ministre ou d’un décret, RCB, affidavits, etc.). Un examen d’un échantillon de dossiers a montré qu’il arrivait plus fréquemment qu’un document soit absent des fichiers dans des régions n’ayant pas encore appliqué des mécanismes de contrôle, comme des listes de contrôle, que dans les régions ayant adopté de telles listes.

En général, les ressources offertes aux régions pour former de nouveaux agents des terres sont restreintes. Le Guide de la gestion des terres sert de référence de base, mais peu de lignes directrices et de procédures aident l’agent des terres à traiter un dossier. La plupart de ces agents apprennent à remplir un dossier grâce à un encadrement et à un mentorat non officiels par des agents des terres de niveau supérieur. Comme les agents des terres ont chacun leur propre façon de traiter un dossier, cela a donné naissance à des variations dans le mode de traitement et de documentation des transactions foncières dans une région et entre régions. Dans certaines régions, les agents des terres se servent de listes de contrôle, plans de travail et méthodes de suivi des dossiers créés à leur usage personnel, qui ne sont pas normalisés.

Les régions ont aussi commencé à archiver électroniquement les documents, mais aucun système d’indexage normalisé n’a été créé ou appliqué. Cela a engendré des techniques de classement propres à chaque région – parfois propres à chaque agent des terres – qui compliquent l’extraction de documents, en l’absence de règle d’affectation des noms ou de listes des documents exigés. Il serait indispensable d’adopter une pratique d’indexation normalisée des dossiers électroniques pour assurer l’accessibilité et l’extraction à la fois des documents clés en vue d’un enregistrement, et des documents de travail saisis dans le Système global de gestion intégrée des documents (SGGID). Voici des exemples de documents de travail : ébauches de documents-instruments, listes de contrôle remplies, correspondance, attestations d’examens et d’approbations, etc.

Les rapports sur l’état des dossiers actifs varient d’une région à l’autre. Certaines régions exigent que les agents des terres tiennent des listes à jour des travaux en cours sur tous les dossiers actifs, qui sont examinés au besoin par les gestionnaires. D’autres ne suivent pas les dossiers actifs et se bornent à noter le nombre de transactions enregistrées dans la région durant une période donnée. Le mode de rapport varie entre les régions, depuis une méthode trimestrielle jusqu’à un processus ad hoc.

En l’absence de pratiques de gestion de dossier efficaces et normalisées, ou de listes de contrôle-témoins pour garantir la qualité et appuyer l’exécution et l’enregistrement des transactions foncières, on s’expose à un risque accru d’enregistrements inexacts ou incorrects.

5.4.2 Utilité des systèmes d’information

Des systèmes de gestion de l’information efficaces devraient appuyer l’exécution des processus opérationnels en améliorant leur efficacité globale, en favorisant l’harmonisation et l’intégrité des données et en normalisant les étapes du traitement.

Le SETI se compose des documents et des intérêts relatifs à une réserve (ainsi qu’à toute terre cédée qui est administrée en vertu de la Loi sur les Indiens). Nous avons observé que le mode d’utilisation du SETI est généralement cohérent d’une région à l’autre, et que les utilisateurs estiment en général qu’il s’agit d’un outil utile. La documentation et la formation sur l’enregistrement des documents dans le SETI ont été fournies à des « utilisateurs influents » dans le cadre du transfert aux régions des responsabilités relatives au SETI.

NetLands est une application Web d’AADNC servant à gérer les transactions foncières relatives aux terres de réserve. Elle aide les utilisateurs à établir le calendrier des activités et à suivre les revenus et documents, la correspondance et les événements importants liés aux transactions foncières. Selon la documentation, NetLands est conçu pour aider le personnel du Ministère et des Premières nations à gérer les projets fonciers et les détails connexes relatifs aux instruments fonciers, notamment les suivants :

• conditions des instruments (p. ex. paiement du loyer);
• paiements;
• surveillance (révision des loyers, assurance, environnement, manquements, différends);
• gens, organisations et entreprises associés à un instrument foncier; et,
• instruments qui modifient l’instrument original.

NetLands permet à l’utilisateur d’inscrire des dates de rappels relatifs à des événements, qu’il faut respecter pour répondre aux conditions de la transaction et de différentes politiques, et aux obligations légales.

On s’attendait à constater que NetLands servait à gérer le traitement des dossiers fonciers, particulièrement des dossiers complexes, qui ont plus de chances de subir un long traitement. On s’attendait aussi à ce que NetLands serve à offrir des fonctions de gestion de projet aux gestionnaires fonciers et aux agents des terres, comme le suivi des échéances pertinentes au traitement d’un dossier foncier avant son achèvement et son enregistrement, et le suivi des dates d’expiration ou de renouvellement à la suite de l’achèvement et de l’enregistrement d’une transaction foncière.

Nous avons noté que même si une directive d’AADNC remontant à 2010 prescrit l’utilisation de NetLands, son mode d’utilisation n’est pas harmonisé parmi les régions visées par la vérification. Les agents des terres en font un usage plus ou moins important pour surveiller les transactions foncières qui produisent des revenus (c.-à-d., baux et permis). À titre d’exemple, certaines régions n’inscrivaient pas certaines transactions (comme les permis liés à des ressources) dans NetLands, mais les surveillaient au moyen d’outils sur des tableurs. Il a été constaté en outre que l’utilisation de NetLands varie d’un agent à l’autre au sein d’une même région.

Il n’existe aucun lien entre le SETI et NetLands, ni d’intégration systémique qui autoriserait le transfert direct de données relatives à un instrument foncier enregistré dans le SETI à NetLands, où l’on surveille les conditions rattachées à l’instrument. Les données relatives à un instrument entrées dans le SETI doivent être saisies à nouveau dans NetLands, ce qui peut nuire à l’efficacité des agents des terres. Une région a normalisé la saisie des données dans NetLands grâce à un formulaire d’accueil. Cette liste de contrôle guide l’utilisateur à travers différentes zones du système, afin d’aider les agents des terres à respecter les exigences relatives à la saisie de données, aux règles d’affectation des noms et à la qualité des données en fonction de la nature de l’instrument foncier. Nous n’avons pas détecté de listes de contrôle semblables pour NetLands dans les autres régions.

Il a été noté en outre que l’exhaustivité des données pose problème. Dans certaines régions, seuls les baux « principaux » sont entrés dans NetLands, ce qui empêche le système de suivre les sous-locations à bail enregistrées à l’égard des terres. Dans son Rapport sur les plans et les priorités de 2013, AADNC fixe une cible de rendement pour l’utilisation de NetLands : on s’attend à ce que 70 % des nouveaux baux et permis enregistrés dans le SETI soient suivis dans NetLands en mars 2013 (la cible pour mars 2013 était de 100 % dans le Rapport ministériel sur le rendement de 2012). Si des problèmes d’exhaustivité des données persistent, il sera difficile de déterminer si cette cible a été atteinte.

Les régions semblent faire un usage peu harmonisé de NetLands à titre d’outil de présentation de rapports. Les rapports opérationnels sur les détails des transactions (comme un rapport indiquant les instruments qui nécessitent la révision d’un loyer à une date donnée, les rapports sur les arriérés et la rédaction de lettres demandant le classement d’une information sur l’assurance) appuient la surveillance des instruments fonciers. On ne se sert pas des rapports de NetLands pour fournir à TDE de l’information sur la gestion à l’échelle régionale ou nationale.

On a observé que NetLands offrait des capacités restreintes de gestion de projet, mais qu’il ne servait pas à gérer les dossiers en cours de traitement avant l’enregistrement. On ne se servait pas toujours des fonctions de gestion de projet offertes en vue de surveiller les dates clés relatives aux instruments. Des agents des terres ont noté qu’il est plus simple de faire appel à d’autres méthodes, comme un rappel au calendrier inséré dans le logiciel de leur ordinateur personnel, pour surveiller la révision des loyers et les dates d’expiration.

L’absence de gestion des systèmes d’information appuyant le traitement efficace des transactions de gestion foncière augmente les risques d’inexactitudes, de manque d’efficacité et de compromission de l’intégrité des données.