Évaluation de Fonds des Indiens, successions et annuités découlant des traités

2.3.2. Limites des sources

Les méthodes susmentionnées présentent des limites qu'il convient de souligner pour bien situer la portée des constatations et des recommandations du présent rapport.

Revue de documents : les données disponibles dans le Système de gestion des fonds de fiducie (SGFF), qui sont d'une excellente qualité, ont permis d'effectuer une analyse quantitative approfondie pour appuyer les constatations. Cependant, les systèmes d'information nationaux du Programme d'administration du patrimoine des vivants et du Programme d'administration des successions (Système de rapports sur les successions) et du Programme des annuités découlant des traités (Système des paiements de traités) sont désuets et mal conçus et comportent des lacunes au niveau de l'information, ce qui les rend non fiables. Par conséquent, de nombreuses constatations liées aux biens des personnes vivantes, aux successions et aux annuités de traités reposent sur des sources de données qualitatives ou quantitatives d'une ou deux régions. Les données nationales fiables et les données par sexe sont rares.

De plus, les coûts de prestation déclarés actuellement n'ont pas été répartis par volet de programme. Le besoin d'obtenir cette information a été cerné au début du projet, mais les représentants de programme ont signalé qu'il était difficile d'obtenir les coûts par volet, étant donné que les budgets sont attribués à un groupe d'activités et que les ressources sont partagées. Des renseignements partiels sur les coûts de prestation ont pu être obtenus pour une année ou une région donnée et sont présentés dans le rapport, mais ceux-ci ne servent qu'à illustrer une tendance et ne sont pas définitifs.

Entrevues avec les informateurs clés : Pour ce qui est du Programme d'administration du patrimoine des vivants et du Programme d'administration des successions, des entrevues ont été menées auprès du personnel de FISAT dans toutes les régions pour comprendre l'incidence des différentes approches de prestation des programmes. Dans le cas du Programme des fonds des Indiens et du Programme des annuités découlant des traités, la stratégie consistait à réaliser des entrevues avec le personnel de FISAT dans les régions où le niveau d'activité était le plus élevé, soit l'Alberta et la Saskatchewan pour le Programme des fonds des Indiens, et la Saskatchewan, le Manitoba et l'Ontario pour le Programme des annuités découlant des traités. Pour ces raisons, les constatations liées au Programme des fonds des Indiens et au Programme des annuités découlant des traités ne permettent pas de dresser un portrait national.

La participation limitée des particuliers et des organisations des Premières Nations aux entrevues avec les informateurs clés est également considérée comme une des faiblesses de cette analyse. Deux Premières Nations ont été interviewées au sujet du Programme des fonds des Indiens, mais il a été jugé qu'il était inapproprié de communiquer avec les héritiers en deuil pour les interroger au sujet de leur expérience des programmes d'administration des successions d'AADNC ou avec les adultes à charge concernant le Programme d'administration du patrimoine des vivants. Quant au Programme des annuités découlant des traités, les points de vue des Premières Nations visées par des traités n'ont pas été recueillis.

Finalement, il aurait été possible d'enrichir la discussion à propos des solutions de rechange aux programmes d'administration des successions et du patrimoine par des entrevues avec les curateurs publics provinciaux.

3.1.1. Contexte et description

Au cours du XVIIIe siècle et au début du XIXe siècle, le Département des Indiens était sous le contrôle des militaires, et la politique relative aux Indiens visait principalement à maintenir la paix ou les Indiens comme alliés militaires. Les premières activités comprenaient notamment la négociation de traités, le paiement d'annuités et la gestion des fonds générés par la vente de terres cédées. Les fonds des bandes ont été mis en place au début des années 1800 en raison du besoin de tenir des dossiers exacts pour gérer les sommes générées par la vente ou la location des terres, des biens et des ressources renouvelables et non renouvelables des Indiens, ainsi que les intérêts accumulés^{Notes en bas de page 8}.

Au début du XIXe siècle, les fonds des bandes étaient investis en Angleterre. Ces fonds ont plus tard été transférés au Canada et investis dans divers titres comme des obligations des provinces, des obligations liées au fonds d'emprunt municipal et des actions de la Grand River Navigation Company. Le gouvernement préférait investir le capital principal et fournir une source de revenus pour les bandes grâce aux intérêts accumulés^{Notes en bas de page 9}. En vertu d'un décret en conseil passé en 1861, la province du Haut-Canada a pris le contrôle de ces titres des mains de la Couronne impériale, et, par la suite, les fonds des bandes étaient portés au crédit de comptes et détenus dans un « fonds en fiducie »^{Notes en bas de page 10}.

Le concept de la préservation du capital principal pour les générations futures a été présenté en 1839. La préservation du capital était si importante qu'il était également courant d'exiger le remboursement de certaines dépenses avec intérêts. Cette pratique, qui a été officialisée en 1938, permettait d'octroyer des prêts aux bandes indiennes pour l'achat de matériel et de machinerie agricoles, de bétail, d'articles de pêche et d'autre équipement, de graines de céréales et de matériaux d'artisanat. Les sommes étaient payées à partir des fonds des bandes, moyennant un taux d'intérêt de cinq pour cent^{Notes en bas de page 11}.

Malgré l'intérêt fédéral de protéger le capital, les fonds de revenu et de capital des bandes ont commencé à être utilisés, vers la fin du XIXe siècle, pour financer les dépenses croissantes du Département des Indiens et du « programme de civilisation » du gouvernement fédéral, dont l'origine peut être retracée jusqu'à une enquête de 1826 portant sur les affaires du Département des Indiens. Cette enquête recommandait l'établissement des Indiens sur des exploitations agricoles et le remplacement du matériel et du stock agricoles par des présents annuels. Au fil du temps, les principes législatifs régissant l'utilisation du capital ont été fréquemment modifiés, et la liste des fins auxquelles ce capital pouvait être dépensé s'allongeait continuellement^{Notes en bas de page 12}. Aux termes d'une modification apportée à la Loi sur les Indiens en 1918, il était possible de dépenser l'argent des bandes sans obtenir leur consentement. Au fil du temps, les fonds ont servi à financer des projets d'immobilisations, l'éducation (y compris les pensionnats), l'achat de matériel agricole, les salaires des fonctionnaires du Département des Indiens et l'achat de marchandises.

En vertu de la Loi sur les Indiens de 1951, le ministre ne pouvait plus autoriser des dépenses de fonds de capital et de revenu sans obtenir le consentement du conseil de bande, mais demeurait responsable de déterminer si les dépenses proposées étaient permises aux termes de la Loi sur les Indiens et si elles profitaient aux membres de la bande. Les articles de la Loi sur les Indiens portant sur les fonds des bandes n'ont pas été modifiés depuis 1951.

La Loi sur les Indiens définit l'argent des Indiens comme « les sommes d'argent perçues, reçues ou détenues par Sa Majesté à l'usage et au profit des Indiens ou des bandes. Étant donné que les titres relatifs aux terres de réserve sont détenus par la Couronne, tous les fonds dérivés des activités liées aux terres des réserves doivent être perçus par le Ministère et déposés « en fiducie » au profit de la Première Nation pour laquelle ces terres ont été mises de côté.

Selon l'article 62 de la Loi sur les Indiens, les fonds des bandes se divisent en deux catégories :

1. Le capital – le capital provient de la vente de terres cédées ou de la vente de biens de capital d'une Première Nation. Cela comprend les redevances, le versement de primes et d'autres recettes générées par la vente de bois d'œuvre, de pétrole, de gaz ou de gravier ou de toute autre ressource non renouvelable.
2. Les revenus – tout l'argent autre que le capital est considéré comme un revenu. Les revenus peuvent provenir de diverses sources, notamment, mais sans s'y limiter, des intérêts sur le capital ou le revenu de la bande, des amendes, des recettes tirées de la vente de ressources renouvelables (p. ex., les récoltes), des activités de location (p. ex., les chalets et les terres utilisées à des fins agricoles) et d'autres activités commerciales.

Les fonds de revenu et de capital des bandes sont considérés comme des fonds publics non financés par crédits parlementaires et sont détenus par la Couronne dans le Trésor au nom des Premières Nations. Les fonds sont administrés par le ministre d'AADNC conformément aux paragraphes 18(2), 28(2), 35(1), 37(1) et 38(1), et aux articles 39, 61 à 69 et 104 de la Loi sur les Indiens. Seul le Trésor peut recevoir tous les fonds perçus par le Canada.

Les intérêts sur les fonds de revenu et de capital des bandes sont alloués à un taux fixé par le Gouverneur en conseil par le biais d'un décret en conseil. Les taux d'intérêt sont fondés sur les obligations du gouvernement du Canada venant à échéance dans dix ans ou plus et déterminés en fonction du rendement hebdomadaire publié par la Banque du Canada. En se basant sur le solde de fin du mois de dépôt dans le compte de la Première Nation, le taux d'intérêt est calculé chaque trimestre et composé deux fois par année, et les intérêts sont déposés tous les six mois (avril et octobre) dans le compte de revenu de la Première Nation.

Il est relativement facile pour les bandes d'accéder aux fonds de revenu comparativement aux fonds de capital. En vertu de l'article 66 de la Loi sur les Indiens, sous réserve du consentement du conseil de bande^{Notes en bas de page 13}, les fonds de revenu peuvent être dépensés pour toute fin qui favorisera le progrès général et le bien-être de la bande ou d'un de ses membres (paragraphe 66(1)) ou pour aider les Indiens malades, invalides, âgés ou indigents de la bande et pourvoir aux funérailles des membres indigents de celle-ci (paragraphe 66(2)). De plus, la dépense des fonds de revenu est autorisée sans le consentement du conseil de bande pour de nombreuses raisons, notamment la destruction des insectes ou des parasites, la prophylaxie des maladies, l'inspection de locaux, l'adoption de mesures préventives contre le surpeuplement, la salubrité et la construction et l'entretien de clôtures de délimitation. Cependant, il arrive rarement, voire jamais, que des dépenses sont engagées sans avoir obtenu le consentement du conseil de bande.

En outre, aux termes de l'article 69 de la Loi sur les Indiens, les bandes peuvent contrôler la gestion et les dépenses de leurs fonds de revenu. À cette fin, elles doivent obtenir le consentement de leurs membres par le biais d'une résolution du conseil de bande (RCB) et soumettre cette dernière à AADNC pour examen. Si toutes les conditions sont respectées et qu'AADNC donne son approbation, un décret en conseil est préparé aux fins de signature par le gouverneur général.

La dépense des fonds de capital fait l'objet d'un contrôle plus strict en vertu du paragraphe 64(1) de la Loi sur les Indiens. Les dépenses autorisées de fonds de capital conformément au paragraphe 64(1) de la Loi sur les Indiens comprennent notamment les distributions per capita, la construction et l'entretien des routes, ponts, cours d'eau et clôtures de délimitation, l'achat de terres de réserve supplémentaires ou de droits sur des terres pour le compte d'un membre de la bande, l'achat de bétail et d'équipement agricole, la construction et l'entretien d'améliorations et d'ouvrages permanents, le consentement de prêts, les dépenses liées à la gestion de terres et de tout bien appartenant à la bande, la construction et le financement de maisons et toute autre fin approuvée par le ministre.

La responsabilité de l'approbation des dépenses aux termes des articles 64, 66 et 69 a été en grande partie déléguée aux régions, mais les dépenses en capital visées aux alinéas 64 (1)d) et k) doivent être approuvées par le ministre. La Loi sur les Indiens ne contient aucune disposition qui donne aux Premières Nations le contrôle de leurs revenus en capital de manière similaire aux dispositions de l'article 69, qui délègue le contrôle des fonds de revenu à la bande. Les Premières Nations peuvent obtenir le contrôle de leurs fonds de capital en vertu de la LGPGFPN, mais, à ce jour, aucune Première Nation n'a réussi à achever le processus connexe pour des raisons qui seront expliquées ultérieurement dans le rapport.

Le processus permettant d'accéder aux fonds de revenu et de capital détenus dans le Trésor se déroule comme suit :

1. Demande formelle : la Première Nation présente une demande formelle en vue de dépenser les fonds de capital et de revenu détenus dans le Trésor par le biais d'une RCB.
2. Évaluation ministérielle : la réalisation d'une évaluation initiale de la RCB permet de se pencher sur l'avantage pour les membres en examinant les coûts proposés, l'impact sur le solde du compte et les autres sources de revenus, les répercussions socioéconomiques comme la dépendance à l'égard de programmes et de services existants tels que l'aide sociale, les impacts potentiels sur l'environnement, les implications juridiques et d'autres implications, et le budget de fonctionnement annuel, le cas échéant.
   
   Il est exigé de fournir des documents à l'appui des dépenses des fonds de capital en vertu de l'article 64 et des dépenses des fonds de revenu en vertu de l'article 66 pour permettre aux fonctionnaires du Ministère de prendre une décision éclairée concernant les mérites d'une demande de dépenses. Les exigences sont établies en fonction du but précis et de la nature particulière de la demande.
   
   Si l'examen et l'évaluation sont concluants, les employés du Ministère doivent alors préparer les documents d'approbation appropriés et recommander une approbation complète, partielle ou conditionnelle.
3. Libération des fonds des bandes : une fois que l'approbation est donnée, les renseignements requis sont alors saisis dans le SGFF et rendus accessibles aux fins de l'élaboration d'un certificat d'obligation de paiement et d'approbation par la direction.

Une analyse des types de dépenses par article de la Loi sur les Indiens entre 2006-2007 et 2010-2011 a révélé que les dépenses des fonds de revenu en vertu de l'article 66 représentent cinq pour cent des dépenses totales et que les dépenses des fonds de revenu en vertu de l'article 69 comptent pour 23 pour cent des dépenses totales. Comme le montre la figure 3.1 ci-dessous, la majorité, ou 69 pour cent, des dépenses totales sont des dépenses des fonds de capital effectuées en vertu de l'article 64 de la Loi sur les Indiens.

La description textuelle de la figure 3.1 Montants totaux des transactions de paiement par article de la Loi sur les Indiens entre 2006-2007 et 2010-2011

La figure Montants totaux des transactions de paiement par article de la Loi sur les Indiens entre 2006-2007 et 2010-2011 montre un diagramme circulaire comprenant différents secteurs : « sommes d'argent dans les comptes de capital », « dépenses en cas d'urgence », « sommes d'argent dans les comptes de revenu », « administration par la bande », « sommes d'argent dans les comptes de revenu ou administration par la bande », et « S.O. ou aucune donnée ». Près des trois quarts du diagramme représentent les « sommes d'argent dans les comptes de capital » (total de 831 829 638 $). Le deuxième secteur en importance, « administration par la bande », occupe près du quart du diagramme (total de 280 515 655 $). Se classent ensuite au troisième rang les « sommes d'argent dans les comptes de revenu » (58 238 224 $), au quatrième rang les « sommes d'argent dans les comptes de revenu ou administration par la bande » (19 191 620 $), et au cinquième rang la catégorie « S.O. ou aucune donnée » (4 761 605 $). Le plus petit secteur du diagramme porte sur les « dépenses en cas d'urgence » (31 685 $).

3.1.2. Objectifs et résultats prévus

Le résultat immédiat déterminé lors de la revue de documents et des entrevues est que les dépenses des fonds de capital et des fonds de revenu des bandes sont approuvées conformément aux dispositions établies dans la Loi sur les Indiens. Le résultat intermédiaire est que les dépenses des fonds des bandes profitent aux bandes et à leurs membres actuels et futurs.

3.1.3. Gestion du programme

La direction des FISAT de la Direction générale des affaires individuelles du Secteur de la résolution et des affaires individuelles assume de nombreuses fonctions liées aux fonds des bandes. Toutefois, d'autres secteurs d'AADNC offrent également leur soutien ou leur contribution aux activités de gestion des fonds.

La plupart des responsabilités administratives et opérationnelles liées à l'administration quotidienne des fonds de bandes et de particuliers aux termes de la Loi sur les Indiens ont été déléguées aux bureaux régionaux. Les directeurs généraux régionaux sont chargés d'approuver les demandes de dépenses des fonds de revenu en vertu des articles 66 et 69 de la Loi sur les Indiens et des demandes de dépenses des fonds de capital (à l'exception de celles qui sont visées aux alinéas 64(1)d) et k) de la Loi sur les Indiens, qui demeurent assujetties à l'approbation exclusive du ministre)^{Notes en bas de page 15}.

Les agents régionaux du Programme des fonds des Indiens mènent des consultations auprès des Premières Nations et leur fournissent des conseils sur divers aspects de l'administration des fonds des bandes. De plus, ils analysent les demandes de dépenses, examinent les budgets annuels du Programme des fonds des Indiens, formulent des recommandations concernant les demandes de dépenses, préparent les soumissions visant à attribuer aux Premières Nations le pouvoir conféré par l'article 69 et examinent les états financiers annuels vérifiés.

L'AC élabore les directives, politiques et procédures nationales et le matériel de formation lié à l'administration des fonds des bandes. Elle fournit des conseils fonctionnels et une formation aux régions sur la mise en œuvre des politiques et des procédures. L'AC de FISAT collabore également avec les partenaires sectoriels et les régions afin d'examiner les demandes de dépenses visées aux alinéas 64(1)d) et k), et les recommandations des régions en vue d'attribuer à une Première Nation le pouvoir conféré par l'article 69 à l'égard de ses fonds de revenu.

3.1.4 Principaux intervenants et bénéficiaires

3.3.1 Efficacité

Le résultat immédiat portant sur l'approbation des dépenses de fonds des bandes conformément aux dispositions de la Loi sur les Indiens a été atteint. Les employés d'AADNC interviewés ont répondu à l'unanimité que le principal objectif du Programme des fonds des Indiens était d'exécuter les responsabilités ministérielles liées aux fonds des bandes qui sont définies dans la Loi sur les Indiens. Le Guide d'administration des fonds des bandes, qui expose les processus et les procédures à respecter, est régulièrement mis à jour, et la moitié du personnel de FISAT interviewé a déclaré suivre le Guide de près.

La vérification des comptes en fiducie de 2010 a révélé que « des moyens de contrôle sont en place pour garantir l'exactitude et le traitement en temps voulu des mouvements (réception, décaissements) de fonds en fiducie conformément à toutes les lois ainsi qu'à toutes les lignes directrices du Ministère^{Notes en bas de page 20}. La Direction générale des affaires individuelles a abordé toutes les recommandations issues de cette vérification dans la réponse de la direction et le plan d'action. La vérification a donné lieu à des modifications au SGFF pour obliger les agents du Programme des fonds des Indiens à saisir l'information avant de pouvoir passer à l'écran suivant. Cela devrait permettre de garantir un suivi approprié des données sur les dépenses qui sont nécessaires à la prise des décisions.

Les entrevues et la revue de documents confirment que l'évaluation ministérielle des RCB favorise l'exercice d'une diligence raisonnable dans la prise des décisions et contribue à une saine gouvernance. Les membres du personnel de FISAT évaluent les considérations financières, socioéconomiques, environnementales et juridiques pour chaque RCB, ils examinent le solde des comptes pour faciliter la préservation du solde des capitaux pour les générations à venir, ils veillent à ce que les dépenses proposées soient conformes aux dépenses jugées profitables en vertu de la Loi sur les Indiens, et ils exigent que le Ministère rende compte des dépenses.

Les exigences en matière d'information sont raisonnables et permettent de fournir aux bandes des renseignements utiles aux décisions concernant les dépenses. Cependant, la mesure dans laquelle elles contribuent de manière permanente à une saine gouvernance ou à la compréhension de l'importance de maintenir un équilibre est inconnue. Finalement, en dépit du fait que ce résultat immédiat a été atteint, il convient de noter que celui-ci est davantage axé sur les besoins du Ministère (c.-à-d. le respect de la Loi sur les Indiens) que sur ceux des bandes et de leurs membres. Une stratégie de mesure du rendement faciliterait la détermination et la définition de résultats orientés vers l'externe et, par le fait même, axés sur les besoins des Premières Nations.

Le Programme des fonds des Indiens a permis de préserver certains fonds de capital pour les générations futures. Cette constatation est illustrée à la figure 3.3 ci-dessous, qui montre la croissance du solde des comptes de capital et de revenu entre 1994-1995 et 2010-2011.

La description textuelle de la figure 3.3 Soldes totaux des comptes de capital et des comptes de revenu des bandes, ainsi que des deux types de comptes confondus entre 1994-1995 et 2010-2011

La figure concernant les fonds des bandes montre trois lignes de données comportant des points pour chaque année durant la période allant de 1994-1995 à 2010-2011, en fonction d'une échelle de capitaux de 0 $ à 1,2 milliard de dollars, qui augmente par tranches de 200 000 000 $. Les trois lignes de données représentent les soldes suivants : « soldes totaux des comptes de capital », « soldes totaux des comptes de revenu » et « soldes totaux des comptes de capital et des comptes de revenu ».

Chacune des lignes de données prend une courbe ascendante au fil du temps. La ligne « soldes totaux des comptes de revenu » commence sous les 200 000 000 $ en 1994-1995 et dépasse légèrement les 200 000 000 $ en 2010-2011. La ligne « soldes totaux des comptes de capital », qui se situe un peu au dessus des 400 000 000 $ en 1994-1995, dépasse légèrement les 800 000 000 $ en 2010-2011, avec de petites baisses en 1998-1999, 2006-2007 et 2009-2010. La ligne des « soldes totaux des comptes de capital et des comptes de revenu » commence à peine sous les 600 000 000 $ en 1994-1995 et se termine au-dessus de 1 000 000 000 $ en 2010-2011, avec une légère diminution en 1998 1999, une augmentation de près de 200 000 000 $ en 2000-2001 et une petite baisse en 2006-2007 et 2009-2010.

Malgré l'augmentation du solde des comptes de capital, la figure 3.4 ci-dessous montre que la plupart des fonds de capital sont dépensés. Entre 1994-1995 et 2010-2011, les paiements en capital s'élevaient en moyenne à 85 pour cent des rentrées de capital^{Notes en bas de page 22}. Entre 2006-2007 et 2010-2011, les paiements comptaient en moyenne pour 93 pour cent des revenus de capital.

La description textuelle de la figure 3.4 Montants totaux des rentrées et des paiements dans les comptes de capital des bandes entre 1994-1995 et 2010-2011, ainsi que le montant moyen pour cette période

La figure Montants totaux des rentrées et des paiements dans les comptes de capital des bandes illustre un diagramme à barres divisé en paires, où l'une des barres représente les « rentrées dans les comptes de capital » et l'autre, les « paiements dans les comptes de capital ». Le graphique montre une paire de barres par année, de 1994-1995 à 2010-2011, en fonction d'une échelle de capitaux allant de 0 $ à 350 000 000 $, qui augmente par tranches de 50 000 000 $. Une paire de barres reflète également la moyenne pour l'ensemble de la période.

À l'exception de 1997-1998, 1998-1999, 2006-2007 et 2009-2010, les sommes des « rentrées dans les comptes de capital » sont supérieures à celles des « paiements dans les comptes de capital ». Sauf en 2000-2001, la courbe prend la forme d'une cloche au cours de la période, c.-à-d. ascendante puis descendante. On note un écart important en 2000-2001, où les « rentrées dans les comptes de capital » atteignent près de 300 000 000 $ (le point culminant de l'ensemble de la période), tandis que les « paiements dans les comptes de capital » sont légèrement supérieurs à 100 000 000 $. La moyenne de l'ensemble de la période montre que les sommes des « rentrées dans les comptes de capital » (légèrement au dessus des 150 000 000 $) sont supérieures à celles des « paiements dans les comptes de capital » (légèrement sous les 150 000 000 $).

En d'autres termes, entre 2006-2007 et 2010-2011, sept pour cent du montant total des paiements de capital a été préservé en moyenne. Pour le reste, il s'agissait de dépenses en capital axées sur des travaux permanents ou des projets d'immobilisations comme des routes, des ponts et des maisons, ou des entreprises et projets commerciaux, ainsi que de dépenses destinées à des travaux non permanents dans 40 pour cent des cas environ.

Recommandation no 3

• AADNC doit réviser le Guide d'administration des fonds des bandes afin de tenir compte de la politique actuelle et des pratiques modernes.

Les entrevues et la revue de documents ont permis de fournir des preuves empiriques indiquant que les dépenses des fonds des bandes profitent aux bandes et à leurs membres. Le Programme des fonds des Indiens contribue à la santé financière d'une Première Nation et complète le financement des principales priorités communautaires en matière d'infrastructure, d'éducation, de logement et de programmes sociaux. Certaines bandes ayant un solde peu élevé dans leurs comptes dépensent des fonds pour aider leurs membres à maintenir un niveau de vie minimal comme pour des funérailles, la veille de corps et les dépenses de chauffage et d'hydroélectricité des aînés. Les Premières Nations interviewées ont fait remarquer que le Programme des fonds des Indiens permet de financer des projets et des services prioritaires lorsqu'il n'existe aucune autre source de financement.

Les membres du personnel de FISAT interviewés ont signalé qu'il est souvent difficile d'évaluer les incidences de certains projets sur les membres actuels et futurs. Trois des six agents interviewés du Programme des fonds des Indiens ont relevé deux secteurs dans lesquels la détermination des avantages procurés est une tâche particulièrement compliquée, soit les dépenses d'administration et la distribution per capita (DPC). Ils ont mentionné qu'il est difficile d'établir un lien entre les dépenses salariales d'un agent d'une bande ou les paiements individuels et les membres de la collectivité pour mesurer les avantages dans la collectivité.

Certains répondants ont fait valoir que les DPC devraient être interdites en tout temps, car elles ne profitent ni à la collectivité ni aux générations futures. Selon deux experts externes, les DPC n'ont aucune incidence positive durable sur les collectivités et ne devraient pas être autorisées dans les accords sur les fonds en fiducie ou, si elles le sont, elles ne devraient servir que dans des circonstances très limitées.

Les employés de FISAT reconnaissent que les fonds appartiennent à la bande et que la façon dont ils sont dépensés doit être laissée à la discrétion du chef et du conseil de la bande dûment élus. Par conséquent, la justification des dépenses est rarement remise en question. En Saskatchewan, les quelques demandes de dépenses qui ont été rejetées concernaient des cas où l'avantage pour les membres de la collectivité n'était clairement pas démontré (c.-à-d. que les fonds demandés pour le salaire du chef et du conseil n'étaient pas précisés, les documents nécessaires n'étaient pas fournis ou la bande avait retiré sa demande).

Le fonctionnement du Programme des fonds des Indiens repose sur le principe de la responsabilité partagée avec les Premières Nations. Le rôle du Ministère consiste à s'assurer que la demande de dépenses vise une fin autorisée (aux termes de la Loi sur les Indiens), et, après la libération des fonds, la Première Nation doit rendre compte de ces dépenses à ses membres.

Les membres du personnel régional de FISAT indiquent qu'ils examinent les états financiers vérifiés des Premières Nations pour vérifier les dépenses, mais signalent qu'il est difficile de faire la distinction entre les dépenses en raison du niveau de détail requis dans les états. Les états financiers annuels vérifiés montrent seulement que les fonds ont été dépensés, mais ne comptabilisent pas les rentrées et les dépenses liées aux projets particuliers. Même si les agents ont reçu une formation sur la façon d'examiner les états financiers, cette tâche complexe leur demande beaucoup d'efforts.

Recommandation no 4

• Faciliter la discussion avec les Premières Nations sur la façon de rendre compte aux membres, d'une façon claire et pratique, de l'utilisation qui est faite des fonds des bandes.

3.3.2 Efficience et économie

Une vérification des comptes en fiducie, qui avait pour objet d'examiner si les contrôles ministériels liés à la gestion des comptes en fiducie étaient appropriés et efficaces, a été terminée en mai 2010. La vérification recommandait certaines améliorations aux contrôles liés au traitement des rentrées de fonds et des déboursements. FISAT a répondu aux recommandations de la vérification par le biais du plan d'action de la direction. La présente section du rapport sera donc axée sur d'autres constatations découlant de l'évaluation.

Les deux Premières Nations interviewées ont signalé des retards dans l'accès à leurs fonds. Elles ont indiqué que les délais actuellement liés à l'accès aux fonds étaient acceptables en général, mais que, dans certains cas, les retards peuvent avoir une incidence considérable sur la collectivité. Par exemple, il a fallu attendre jusqu'en septembre pour que les fonds destinés à un projet de construction d'habitations soient finalement approuvés, soit après la fin de la saison de la construction. Elles ont également mentionné que les délais de traitement normaux sont aussi restrictifs dans la mesure où il est impossible d'utiliser les fonds lors de situations de crise, par exemple, pour intervenir dans le cas d'une inondation après de fortes précipitations ou réagir rapidement lorsqu'un débouché économique se présente.

La revue de documents a révélé que, lorsque la Première Nation ne fournit pas immédiatement les renseignements nécessaires à la réalisation de l'évaluation ministérielle, il peut y avoir des retards considérables. Par exemple, les renseignements recueillis sur des RCB présentées en 2010-2011 pour le Traité 6 de l'est de l'Alberta montraient que 11 RCB, qui accusaient des retards importants allant de 36 à 325 jours, ont été invalidées en raison des données incomplètes ou inexactes fournies par la Première Nation.

Les motifs relevés pour les retards par le personnel du programme lors des entrevues comprenaient notamment l'incapacité des bandes de fournir des documents à l'appui. Les lacunes liées aux capacités des Premières Nations en gestion financière ont été confirmées par les experts externes.

Les dépenses visées par l'alinéa 64(1)k) sont généralement associées à des processus d'approbation très longs au Ministère, car elles nécessitent l'approbation ministérielle. Entre 2006-2007 et 2010-2011, le temps d'achèvement moyen d'une RCB pour des dépenses faisant partie de l'alinéa 64(1)k), de la réception de la RCB dans la région jusqu'à l'approbation ministérielle, allait de 114 jours ouvrables en 2010-2011 à 183 jours ouvrables en 2006-2007, soit une moyenne de 119 jours ouvrables. Il convient de noter que le temps d'achèvement moyen en 2006-2007, qui est le plus long, est possiblement attribuable au plus grand volume de RCB présentées pendant cette année (40) et, inversement, le temps d'achèvement moyen en 2010-2011, qui est le plus court, peut s'expliquer par le nombre moins élevé de RCB soumises (7).

Pour améliorer les délais de traitement des demandes de dépenses régies par l'alinéa 64(1)k), Fonds des Indiens, successions et annuités découlant des traités pourrait étudier la faisabilité et l'utilité d'établir des seuils acceptables pour la délégation de l'approbation ministérielle des dépenses énoncées à l'alinéa 64(1)k) qui seront fondés sur une évaluation du niveau de risque.

3.3.3 Autres modèles de prestation

En ce qui concerne les dépenses par bande, entre 2006-2007 et 2010-2011, 40 pour cent des dépenses totales sont attribuables à quatre bandes. Les 20 bandes ayant enregistré les dépenses les plus élevées sont responsables de 77 pour cent des dépenses totales et de 29 pour cent du nombre total de transactions de paiement^{Notes en bas de page 24}. La transition de ces bandes vers une solution de rechange viable au Programme des fonds des Indiens pourrait entraîner des réductions considérables du nombre de transactions et, par le fait même, diminuer les coûts d'administration du Ministère. Qui plus est, à mesure que les bandes opéreraient la transition vers ces solutions de rechange, le solde des fonds détenus dans le Trésor diminuerait, de même que les paiements des intérêts sur le solde. Les deux solutions de rechange déterminées dans le cadre des entrevues avec les informateurs clés sont décrites ci-dessous :

4.1.1 Contexte et description

La gestion des biens des personnes vivantes est ancrée dans l'évolution historique des relations entre les Autochtones et les Européens. Dans le but de civiliser et d'assimiler les Autochtones, la puissance coloniale a créé des réserves.

L'Acte des Sauvages, 1876 regroupait l'ensemble des lois et règlements concernant les Indiens, mais elle ne contenait aucune clause spécifique relative aux Indiens mineurs et aux adultes à charge. L'Acte relatif aux Sauvages, 1880 donnait au surintendant général des affaires des Sauvages le pouvoir de nommer un tuteur pour les mineurs et un administrateur^{Notes en bas de page 27}. En 1886, l'ajout d'une nouvelle clause autorisait le surintendant général à nommer et à renvoyer un tuteur d'Indiens mineurs^{Notes en bas de page 28}. Une autre modification adoptée en 1924 conférait au surintendant général le pouvoir de nommer des administrateurs pour les biens des Indiens décédés et des Indiens « déments ».

En 1951, le gouvernement du Canada a entrepris une importante refonte de la Loi sur les Indiens. Les éléments clés des anciennes lois sont demeurés inchangés, mais les sections ayant trait aux biens et au transfert de propriété ont été simplifiées pour réduire les incompatibilités avec la législation provinciale. De plus, l'article 51, qui traite des « Indiens mentalement incapables », et l'article 52, qui aborde la question de la tutelle des mineurs, ont été ajoutés à la Loi sur les Indiens^{Notes en bas de page 29}.

En vertu de l'article 51 de la Loi sur les Indiens^{Notes en bas de page 30}, le ministre d'AADNC a le pouvoir exclusif de gérer la propriété des Indiens inscrits qui sont jugées « mentalement incapables ». La Loi définit un « Indien mentalement incapable » comme un Indien qui, conformément aux lois de la province où il réside, a été déclaré « mentalement déficient ou incapable, pour l'application de toute loi de cette province régissant l'administration des biens de personnes mentalement déficientes ou incapables ». AADNC ne participe pas au processus décisionnel visant à établir si un adulte est inapte ou non à gérer ses propres affaires financières. Chaque province et territoire dispose de sa propre méthode pour déterminer l'incapacité mentale.

Lorsqu'un Indien inscrit d'âge adulte vivant habituellement dans une réserve est jugé incapable, en vertu de la loi provinciale, de gérer ses propres affaires financières en raison d'une incapacité mentale, AADNC devient responsable de veiller à ce que la propriété et les affaires financières de cet adulte soient gérées au profit de ce dernier. Le ministre a le pouvoir de gérer tous les biens d'un adulte à charge, y compris les biens dans les réserves et hors réserve. Dans l'exercice des responsabilités attribuées au ministre, le Ministère doit dresser l'inventaire des biens, notamment de l'argent comptant, des obligations, des effets personnels et de tout intérêt sur des terres.

Le pouvoir du Ministère concernant les adultes à charge se limite à la gestion des finances et des biens seulement. Un administrateur nommé conformément à l'article de la Loi sur les Indiens ne peut prendre de décisions relatives aux soins de santé ou d'autres décisions non financières au nom de l'adulte à charge. Les lignes directrices ministérielles encouragent la désignation et la nomination d'un administrateur qui n'est pas un employé du Ministère (généralement un membre de la famille ou un ami) pour gérer une partie ou la totalité des biens et des affaires financières de l'adulte. Lorsqu'aucun tiers n'est trouvé, AADNC agit à titre d'administrateur de dernier recours. On estime qu'AADNC administre les affaires financières d'environ 700 personnes.

Le Manitoba, les Territoires du Nord-Ouest et l'Ontario ont conclu des ententes avec les gouvernements provinciaux ou territoriaux sur la gestion des biens des personnes vivantes. Ces ententes provinciales et territoriales ont été établies à la suite d'une analyse des bureaux régionaux qui concluait qu'un curateur public était plus apte à gérer le patrimoine des vivants. Au Manitoba et dans les Territoires du Nord-Ouest, le curateur public est nommé comme administrateur suivant la notification de l'incapacité au bureau régional d'AADNC par la province ou le territoire et après la confirmation, par le gouvernement fédéral, de sa propre compétence. Les biens sont administrés conformément aux règlements provinciaux et territoriaux en vigueur. Les fonds ministériels consacrés à ces ententes proviennent directement de la région.

L'entente entre le gouvernement du Canada et le curateur public du Manitoba (du 31 mars 2012 au 31 mars 2015) prévoit le versement d'une somme de 1 200 $ par année au Manitoba par adulte à charge. Elle prévoit également des frais maximums de 800 $ par dossier couvrant les frais de déplacement qui permettent d'assurer la protection des biens. Cependant, l'équipe de l'évaluation n'a pas été en mesure d'isoler les versements à la province des autres dépenses de programme afin de déterminer le montant total annuel versé au cours des cinq dernières années. Comme il a été mentionné précédemment, les coûts de fonctionnement sont affectés à un groupe d'activités et leur tri par programme est difficile.

L'entente conclue entre le gouvernement du Canada et le curateur public des Territoires du Nord-Ouest prévoit le versement de 1 500 $ annuellement pour chaque dossier de gestion du patrimoine qui relève de la compétence d'AADNC et qui est administré par le territoire. L'entente prévoit également des frais maximums de 5 000 $ par personne pour couvrir les frais d'évaluation. De plus, le gouvernement du Canada paie les frais de déplacement et les dépenses accessoires nécessaires à l'administration d'un bien qui ont été préalablement approuvés par le Ministère ou engagés à la demande du Ministère. Les coûts sont fondés sur les tarifs du Conseil du Trésor.

Il y a environ 20 ans, une entente informelle a été conclue entre le bureau régional de l'Ontario et le curateur et tuteur public de l'Ontario, qui administre la majorité des dossiers. Le bureau régional d'AADNC ne fait des suivis que lorsqu'il reçoit une plainte. En 2010-2011, le curateur public a avisé le bureau régional qu'il ne prendrait plus de nouveaux cas et qu'il souhaitait transférer tous les dossiers actifs au bureau régional d'AADNC.

Dans le cas où AADNC assume la responsabilité de l'administration des biens d'une personne vivante, le Ministère conserve le contrôle pendant une période indéterminée ou jusqu'à ce que la province l'avise d'un changement dans l'état de la personne. Le Ministère dépose les paiements dans les comptes personnels, autorise le paiement du loyer et d'autres factures, prend les dispositions nécessaires à l'achat d'articles personnels et traite les déclarations de revenus.

Le Ministère n'a pas le pouvoir d'enquêter au sujet des allégations de mauvais traitements ou d'exploitation financière d'un adulte vulnérable, ces allégations relevant de la compétence des provinces. Si des membres de la famille ou des amis soupçonnent un cas de mauvais traitements ou d'exploitation financière ou de négligence d'un adulte vulnérable, ils doivent communiquer avec le tuteur public de la province, qui, lui, possède de vastes pouvoirs légaux lui permettant d'enquêter sur les cas potentiels de mauvais traitements ou d'exploitation financière et de prendre des mesures pour protéger l'adulte vulnérable. Le Ministère peut retirer la responsabilité de l'administration lorsqu'un cas d'abus est signalé.

4.1.2 Objectifs et résultats prévus

Les résultats prévus examinés dans le cadre de la présente évaluation ont été déterminés par les évaluateurs à partir des documents disponibles sur le programme et les entrevues, et ont été approuvés par les gestionnaires du programme. Les résultats immédiats visés sont que les adultes à charge soient identifiés et que les biens soient protégés, que des administrateurs soient nommés et que les fonds soient disponibles au profit des adultes à charge. Le résultat intermédiaire est que les administrateurs nommés remplissent leurs obligations en gérant et en protégeant les biens de l'adulte à charge dans l'intérêt de ce dernier.

4.1.3. Gestion du programme

La Direction des fonds des Indiens, des successions et des annuités découlant des traités, qui relève du Secteur de la résolution et des affaires individuelles, assume la responsabilité générale du Programme d'administration du patrimoine des vivants. Les programmes sont gérés conjointement par les bureaux nationaux et régionaux. Le bureau national joue un rôle de soutien dans l'élaboration des politiques et des procédures qui viennent appuyer la mise en œuvre du programme dans les régions.

Parmi les activités menées à l'AC figurent des services de gestion et de conseils, notamment :

• la prestation de conseils aux régions concernant les cas qui nécessitent une analyse allant au-delà de la politique standard et les litiges ayant des incidences politiques nationales;
• le maintien des communications avec les régions pour discuter de la conception des programmes, des politiques, de la prestation, etc.;
• l'organisation d'ateliers nationaux à l'intention des employés d'AADNC;
• l'élaboration de politiques ainsi que la modification et la tenue à jour des manuels des politiques et procédures en fonction de l'évolution des politiques, de la législation et des décisions judiciaires;
• la formation des collègues des régions; et
• l'examen des dossiers régionaux pour assurer la conformité aux politiques et aux procédures établies.

En outre, le rôle de l'AC consiste à exercer et à remplir le rôle quasi judiciaire du ministre en ce qui touche les litiges, les allégations et les différends liés aux biens. Le Secteur de la résolution et des affaires individuelles fournit également des statistiques sur le programme (bien qu'insuffisantes pour réaliser une analyse globale) ainsi que des documents (p. ex., des manuels et des outils de développement) pour appuyer les travaux des régions et promouvoir la sensibilisation et les capacités des Premières Nations en matière de gestion des biens, y compris la planification, la préparation de testaments et l'administration des biens.

Les bureaux régionaux sont responsables d'administrer les programmes ainsi que des activités suivantes :

• confirmer la compétence ministérielle concernant les adultes à charge et les biens des défunts;
• communiquer avec les familles, les proches, les héritiers, les bénéficiaires et les administrateurs des biens;
• recenser, rassembler et protéger les biens des adultes à charge et des personnes décédées;
• déterminer et nommer un administrateur pour les biens des personnes vivantes et les biens des défunts; et
• agir à titre d'administrateur de dernier recours.

4.1.4 Principaux intervenants

4.3.1 Efficacité

Un des éléments clés de l'identification des adultes à charge qui relèvent de la compétence d'AADNC est la notification, par la province, de l'incapacité mentale. Par conséquent, le maintien de bonnes relations avec les provinces est fondamental. Une analyse du processus de notification entre les bureaux régionaux et les gouvernements provinciaux et territoriaux a révélé que seulement quatre des neuf bureaux régionaux utilisent une approche systématique pour confirmer leur compétence, soit ceux du Manitoba, de la Saskatchewan, de la Colombie-Britannique et des Territoires du Nord-Ouest. Les autres régions n'ont aucune approche systématique en place, parfois en raison de facteurs qui sont hors du contrôle du Ministère.

Par exemple, le curateur public du Québec n'informe pas toujours le bureau régional d'AADNC des personnes qui sont jugées mentalement incapables et adopte donc souvent une attitude réactive. Le bureau régional de l'Alberta n'a pas été en mesure de confirmer la compétence d'AADNC depuis 2009, année à laquelle le gouvernement de l'Alberta a promulgué la Adult Guardianship and Curatelle Act, qui interdit le partage de l'information sur les personnes à la charge de la province. En conséquence, il est seulement possible de confirmer la compétence d'AADNC dans environ quatre pour cent des dossiers actifs du Programme d'administration du patrimoine des vivants en Alberta.

Recommandation no 5

• Élaborer des politiques et des procédures pour le Programme d'administration du patrimoine des vivants afin d'identifier les adultes à charge et de confirmer la compétence d'AADNC.

La nomination d'un administrateur diffère grandement entre les régions. Les études de cas ont révélé que seuls les bureaux régionaux de l'Atlantique et du Québec se sont constamment efforcés de désigner un membre de la famille ou un ami qui entretient une relation de proximité et de confiance avec l'adulte. Au Manitoba, en Ontario et dans les Territoires du Nord-Ouest, la province ou le territoire agit à titre d'administrateur. Au Québec, les personnes qui occupent des fonctions d'autorité telles que le directeur des services de santé ou l'infirmière-chef de l'établissement où l'adulte à charge est hébergé sont souvent désignées comme administrateurs^{Notes en bas de page 35}. L'Alberta et la Colombie-Britannique ne nomment pas d'administrateurs de l'extérieur du Ministère et décident d'administrer directement les curatelles des adultes à charge.

L'étude de cas menée dans la région de l'Alberta a montré que l'Alberta est incapable de confirmer la compétence à l'égard des adultes à charge depuis l'adoption de la Adult Guardianship and Curatelle Act en 2009. En vertu de cette loi, il est interdit de partager le certificat médical d'incapacité (physique ou mentale) émis par le Bureau du curateur public de l'Alberta. Pour cette raison, aucun dossier n'a été ouvert depuis 2009, et, selon toute probabilité, le bureau régional de l'Alberta ne s'acquitte pas de ses responsabilités, soit parce qu'il n'administre pas les dossiers qui sont sous sa responsabilité ou qu'il administre des dossiers qui ne sont plus sous sa responsabilité.

Lorsque l'administrateur nommé est le Ministère, il est possible de constater, en accédant aux données, qu'un suivi méticuleux et rigoureux des dépenses est effectué. Les dossiers papier qui sont constitués à l'ouverture des dossiers comportent des comptabilités détaillées des dépenses faites au profit des adultes à charge, ainsi que les dépenses nécessaires à l'entretien des biens identifiés. Un échantillon de ces dossiers a été prélevé dans le cadre de l'évaluation^{Notes en bas de page 37}.

Lorsqu'un tiers est nommé à titre d'administrateur, il est plus difficile d'avoir accès aux données. La nomination d'un administrateur s'accompagne également d'une demande de reddition annuelle sous la forme d'une comptabilité des rentrées de fonds, des débours et des sorties de fonds appartenant à l'adulte à charge. Toutefois, il est souvent difficile de faire respecter les obligations redditionnelles, car le représentant désigné ne reçoit aucun soutien direct du Ministère. Le manque de rapports entraîne souvent la révocation du décret de nomination du Ministère, mais la révocation potentielle des administrateurs est peu documentée à l'échelle nationale.

La reddition de comptes varie également entre les curateurs publics provinciaux et territoriaux. Le Manitoba et les Territoires du Nord-Ouest démontrent une grande confiance envers le curateur public pour administrer les curatelles. Les deux ententes prévoient la vérification potentielle des pratiques et des processus en place par la province et stipulent que le bureau régional d'AADNC peut demander, à tout moment, de consulter les rapports sur les revenus et les dépenses des adultes à charge. Cependant, les sources ne pouvaient pas confirmer si des vérifications ont réellement été effectuées depuis la signature des ententes.

Au Manitoba, bien que des procédures de suivi ne soient pas formellement établies, le curateur public fournit des rapports sur les dépenses des adultes inaptes et une mise à jour bisannuelle des dossiers actifs. Les données sont fournies à l'initiative du curateur public et non pas à la demande du bureau régional d'AADNC. Dans les Territoires du Nord-Ouest, aucun mécanisme de suivi n'existe, et le bureau régional n'était pas en mesure de communiquer des renseignements sur le nombre de dossiers actifs ou sur les coûts réels liés à ces dossiers. Toutefois, la nomination du curateur public fait l'objet d'un contrat.

Par conséquent, au Manitoba et dans les Territoires du Nord-Ouest, il est difficile de déterminer, au moyen des preuves existantes à l'appui, si AADNC s'acquitte de ses obligations de protéger les personnes ou si la responsabilité d'AADNC à titre de curateur peut être remise en question.

La Colombie-Britannique, quant à elle, jouit d'un échange de renseignements continu par le biais des séances de travail entre le curateur public et le bureau régional d'AADNC. Cette relation est facilitée par la formation juridique des membres de l'équipe, qui sont parfois d'anciens employés du curateur public.

Dans les pays occidentaux aussi bien que dans les provinces et territoires du Canada, il est courant d'agir à titre d'« administrateur de dernier recours », mais la politique à cet égard n'est pas appliquée de manière uniforme à AADNC. Les procédures en Alberta et en Colombie-Britannique vont à l'encontre des directives qui figurent dans les guides produits par l'AC^{Notes en bas de page 38}. Essentiellement, ces régions estiment que l'« administrateur de dernier recours » expose les adultes à charge à des possibilités d'exploitation et d'abus qui sont souvent difficiles à détecter en raison de l'absence de suivi auprès des tiers administrateurs. Le Guide d'administration des biens des Indiens mentalement incapables ne propose aucune méthode de suivi systématique des administrateurs de l'extérieur du Ministère et ne prévoit aucune méthode de recouvrement dans le cas d'une mauvaise gestion. Ces régions ont affirmé qu'elles craignaient que les tiers administrateurs accroissent la responsabilité envers le ministre. Elles ont également mentionné les problèmes liés aux capacités des personnes nommées et les difficultés associées au recouvrement des biens dans le passé après la suspension de l'administration en raison d'une mauvaise gestion.

Sous-jacente aux inquiétudes susmentionnées est la conviction qu'un des principaux objectifs du Programme d'administration du patrimoine des vivants est de protéger les adultes à charge, groupe vulnérable de la population. Comme nous l'avons indiqué ci-dessus, la politique sur les « administrateurs de dernier recours » et l'absence de suivi semblent être contraires à cet objectif. Selon les directives, une enquête peut être menée pour donner suite à une plainte d'un tiers. Le problème est que les adultes à charge ne seront peut-être pas en mesure de déterminer l'existence d'un abus et de signaler la situation à leurs amis ou à leur famille. Ainsi, leur capacité de porter plainte est tributaire de l'existence d'autres témoins de l'abus en vue de signaler le cas.

Recommandation no 6

• Examiner la pertinence de la politique sur les « administrateurs de dernier recours » dans le cadre du Programme d'administration du patrimoine des vivants.

4.3.2. Efficience et économie

Le bureau national connaît certains des problèmes liés à l'administration des curatelles, mais ne semble pas être au courant de l'impact de la compétence provinciale, et n'est pas toujours en mesure de fournir un réel soutien. Par exemple, même s'il est possible de demander conseil au bureau national ou au ministère de la Justice, peu d'employés régionaux jugent que cette démarche est facile ou efficace, et les demandes d'avis juridiques génèrent un certain nombre de frustrations en raison des délais.

La coupure entre le bureau national et les bureaux régionaux peut être attribuable en grande partie aux différences des perspectives. Bien qu'il existe des directives nationales (par exemple, celles qui sont fournies dans les guides), les bureaux régionaux recherchent des outils et des procédures applicables dans les régions et préfèrent travailler davantage en collaboration avec le curateur public de la province de résidence. Il est également très difficile pour le bureau national d'obtenir des données pour chaque région, car l'administrateur des curatelles dans les bureaux régionaux fait rapport aux Opérations régionales (AC). Une entente prévoyant le partage de l'information déclarée aux Opérations régionales avec la Direction des fonds des Indiens, des successions et des annuités découlant des traités aiderait à rétablir la liaison entre les régions et l'AC.

La formation et le profil professionnel du personnel responsable de l'administration des biens varient considérablement d'une région à l'autre. L'évaluation a permis de constater qu'une seule équipe régionale est principalement formée d'avocats ou de spécialistes du droit, qui, dans certains cas, sont ou étaient membres du barreau (en Colombie-Britannique). Dans d'autres régions, les employés n'ont reçu aucune formation juridique ni de formation sur l'administration de curatelles. Quel que soit le profil des agents des successions, ils partagent tous la responsabilité de l'administration des curatelles et se voient tous automatiquement confier les pleins pouvoirs de décider ou de conseiller. Les entrevues ont permis de confirmer qu'aucune formation n'est actuellement offerte sur les curatelles.

En conséquence, le recours à l'opinion et aux conseils d'experts des services juridiques est parfois nécessaire avant toute prise de décisions, ce qui entraîne des délais (certaines régions ont mentionné des délais pouvant aller jusqu'à un an entre l'émission d'une demande de conseil juridique et l'émission d'un avis) et des coûts supplémentaires (le nombre d'heures nécessaires à la production d'un avis juridique étant facturé au programme).

La Colombie-Britannique a mis en œuvre des mesures qui ont permis d'améliorer l'efficience. Une étude des systèmes de gestion, des procédures en place et de la réorganisation subséquente de l'équipe de travail a permis d'éliminer le travail en retard accumulé et de réduire de près de la moitié le nombre de dossiers actifs. Par conséquent, suivant la restructuration des processus, un poste d'agent de curatelle a été supprimé et remplacé par un poste de commis, dont la mission est de prendre en charge le travail administratif de routine.

Autrement dit, les agents de curatelle peuvent se concentrer principalement sur la gestion de leurs dossiers et également sur l'élaboration d'ateliers ou de cours de formation sur l'administration des biens à l'intention des collectivités. Des visites sont donc organisées chaque année dans les communautés à tour de rôle. Vu les contraintes budgétaires, les collectivités ciblées font l'objet d'une analyse de risque fondée sur les besoins des membres. L'analyse documentaire vient soutenir ces constatations, car elle a permis d'accéder à un éventail de données, notamment des rapports de reddition de comptes de l'unité, des rapports mensuels des agents de curatelles, des rapports financiers trimestriels, qui fournissent l'ensemble des transactions financières effectuées, ainsi que des produits des communications et de la formation.

La Colombie-Britannique est la seule région qui dispose de mécanismes et de procédures de suivi permettant de générer des données fiables qui peuvent servir à la prise de décisions. La Colombie-Britannique recueille des données sur le nombre de dossiers actifs, les frais de gestion par dossier, les frais de déplacement par dossier, le fonctionnement et l'entretien, les salaires, le temps consacré aux curatelles et le coût réel par dossier.

Recommandation no 7

• Examiner la relation entre l'AC de FISAT et les régions afin d'offrir un soutien plus uniforme en temps plus opportun aux fins de l'administration du Programme d'administration du patrimoine des vivants.

À l'échelle nationale, le principal système de collecte de données sur le programme est le Système de rapports sur les successions (SRS). Implanté en 2006, ce système avait pour objectif de moderniser et de remplacer un système plus ancien contenant des renseignements sur les curatelles de personnes vivantes des collectivités autochtones du Canada. Le SRS, qui compte entre 30 et 50 utilisateurs à travers le Canada, a été créé pour aider les agents des curatelles à administrer les biens des Indiens déclarés à charge, de la réception de la notification d'incapacité par AADNC à la fermeture du dossier.

Bien que le système ait été conçu pour combler les lacunes du SRS précédent, il n'est pas beaucoup utilisé par les agents des successions, et son utilisation varie grandement d'une région à l'autre. En conséquence, le système ne fournit ni données crédibles ni aperçu général sur l'état des biens des personnes vivantes dans l'ensemble du Canada. Par exemple, la fréquence de la saisie de données varie considérablement entre les régions, c'est-à-dire qu'il s'agit d'une tâche régulière dans certaines régions, alors que dans d'autres, l'information n'est saisie qu'au besoin. Dans certains cas, les dossiers de plusieurs années peuvent faire l'objet d'une entrée massive à un moment donné, créant ainsi une confusion importante, puisque la date de création du dossier dans le système se confond avec la date d'ouverture du dossier. Dans d'autres cas, des dossiers antérieurs de plusieurs années, parfois jusqu'à deux cents, peuvent avoir été entrés sous une même date. De plus, les données disponibles sont relativement limitées et contiennent seulement des noms et la date de notification du statut de dépendance. Des documents papier, qui constituent souvent la véritable source d'information, sont parfois numérisés et téléchargés dans le système, mais cette pratique n'est pas courante.

Ces problèmes ne sont ni nouveaux, ni inconnus. Au contraire, ils ont fait l'objet de plusieurs rapports ou études commandés par le programme ou réalisés par le Bureau du Vérificateur général du Canada, et la modernisation du SRS constituait une tentative pour y remédier. Cependant, rien n'indique que les mesures prises ont permis de corriger la situation.

Le suivi des activités et la capacité de reddition dépendent ainsi essentiellement des mécanismes complémentaires mis en œuvre au sein de chaque région et sont influencés par différents paramètres tels que le volume de dossiers, le personnel affecté à l'administration des curatelles de personnes vivantes (particulièrement l'existence d'une équipe de spécialistes des curatelles versus des équipes de généralistes), les éventuelles ententes fédérale-provinciale ou territoriale qui permettent au bureau régional d'AADNC de se reposer sur les mécanismes de reddition définis dans l'entente.

Le portrait établi à partir des études de cas effectuées permet de conclure qu'aucune des régions étudiées ne génère les mêmes données.

Recommandation no 8

• Veiller à l'adoption d'une approche normalisée pour la saisie des données dans le Système de rapports sur les successions afin de générer des données plus fiables pour la gestion du programme.

4.3.3. Autres modèles de prestation

Compte tenu des obligations de la Couronne associées aux biens des personnes vulnérables, certaines options pour la prestation du programme ont été déterminées et sont résumées dans le tableau 4.3. Les options 1 et 2 (dans les cas où l'autorité exclusive sur les biens des personnes vivantes est dévolue soit aux provinces ou aux territoires ou au gouvernement fédéral) pourraient simplifier l'administration des biens en réduisant le nombre des gouvernements participants. Cependant, ces options nécessiteraient l'accord des provinces et, si le gouvernement fédéral assumait l'entière responsabilité, il faudrait établir un nouveau système fédéral pour la prise en charge des biens et de la personne. L'option 3 s'inscrit essentiellement dans la continuité du système actuel de prestation du Programme d'administration du patrimoine des vivants, mais permettrait à AADNC d'améliorer sa gestion et sa surveillance. L'option 4 aurait pour effet d'accroître la capacité et la participation des Premières Nations, de manière à leur permettre de tirer profit de leurs liens sociaux et culturels avec leurs membres et de contribuer à l'autonomie de leur collectivité.

Aucune de ces options ne ressort comme le choix qui s'impose. La modification de la législation ou la conclusion d'ententes avec les provinces exigerait du temps et des ressources considérables. Le chevauchement des efforts, qui pourrait entraîner des niveaux de services inéquitables entre les Premières Nations et les autres Canadiens, est également un point important à considérer. Seule l'option 1 n'entraînerait pas un chevauchement des systèmes étant donné que les provinces et les territoires possèdent l'expertise nécessaire pour gérer les biens des adultes à charge. De plus, en surface, l'option 1 semble également, selon toute logique, être l'option la moins coûteuse, car les provinces et les territoires ont les compétences et l'infrastructure pour offrir des services similaires au reste de la population canadienne. Par contre, l'option la plus coûteuse serait l'option 4, puisque les collectivités disposent actuellement de peu de capacités pour gérer les biens des personnes vivantes. Cependant, il est nécessaire de confirmer ces hypothèses en effectuant une analyse plus approfondie pour déterminer l'option qui permettrait au ministre de s'acquitter de ses responsabilités et d'offrir le meilleur niveau de service possible au coût le plus bas pour les contribuables.

5.1.1 Contexte et description

Le Programme d'administration des successions permet de veiller au respect des obligations et responsabilités légales du gouvernement fédéral envers les membres des Premièrs Nations en vertu des articles 42 à 50 de la Loi sur les Indiens, en assurant la gestion des successions des Indiens. Le ministre d'AADNC a la compétence et l'autorité exclusives sur la succession des Indiens décédés inscrits ou ayant le droit d'être inscrits à titre d'Indiens et qui résidaient ordinairement dans une réserve avant leur décès.

Lorsqu'AADNC est avisé d'un décès, le personnel ministériel crée un dossier pour effectuer un suivi de toutes les mesures prises par le Ministère concernant la succession. Ensuite, une enquête est menée pour déterminer si la succession relève de la compétence du ministre. Les seules successions qui sont du ressort du ministre sont celles d'Indiens décédés inscrits ou ayant le droit d'être inscrits à titre d'Indiens et qui résidaient ordinairement dans une réserve avant leur décès. Lorsque la succession ne relève pas de la compétence du ministre, le dossier est clos. Les successions d'Indiens qui ne vivaient pas dans une réserve ne sont pas du ressort du ministre, et, par conséquent, les lois provinciales, territoriales ou étrangères pertinentes s'appliquent. Dans ces cas, le ministre ne peut agir en ce qui touche la succession, sauf si le défunt détenait un intérêt sur des terres de réserve. Le cas échéant, les dispositions ordinaires de la Loi sur les Indiens s'appliquent et tous les transferts de terres doivent être approuvés par le ministre. Le transfert des terres de réserve est supervisé par le Ministère, qui veille à ce que les intérêts sur les terres ne soient pas transférés à une partie non autorisée à détenir un intérêt sur des terres de réserve.

Si le ministre a la compétence requise, le Ministère communique alors avec les héritiers ou bénéficiaires potentiels ou avec le bureau du conseil de bande pour déterminer s'il y a un testament. S'il y a un testament et que celui-ci cite le nom d'un exécuteur ou d'un administrateur de l'extérieur du Ministère et que cette personne est admissible, consentante et en mesure d'agir, elle sera nommée en cette qualité, et le Ministère fermera le dossier.

Lorsqu'un tiers est nommé, le Ministère présume que la succession est administrée légalement et rapidement, et interrompt la surveillance. Toutes les transactions foncières nécessaires sont traitées par le Ministère. Cependant, le Ministère rouvrira le dossier s'il est informé d'un différend ou d'une allégation concernant la succession ou son administration.

AADNC considère l'administration des successions comme une affaire familiale privée et a donc pour politique de toujours s'assurer que les tiers admissibles se voient accorder la possibilité d'administrer la succession^{Notes en bas de page 40}. La politique sur les « administrateurs de dernier recours » a été établie en réponse à la décision rendue dans l'arrêt PG du Canada c. Canard en 1976. Avant la décision dans l'arrêt Canard, tous les biens des défunts relevant de la compétence du ministre d'AADNC étaient administrés par le Ministère. Par la suite, la politique ministérielle consistait à promouvoir et à faciliter l'administration des successions par des tiers admissibles (ordinairement des membres de la famille ou leurs mandataires) plutôt que par le Ministère. Comme nous l'avons mentionné, si aucune personne admissible de l'extérieur du Ministère ne veut ou ne peut administrer la succession, un employé ministériel est nommé à cette fin et, en ce sens, le Ministère agit à titre d'« administrateur de dernier recours ».

S'il est impossible de nommer un administrateur de l'extérieur du Ministère, le Ministère fait office d'« administrateur de dernier recours » et entreprend les démarches nécessaires pour que la succession soit traitée et distribuée conformément aux politiques, aux règlements et aux lois. Les tâches liées à l'administration des successions comprennent :

• l'identification, le rassemblement et la protection des biens;
• la détermination et le paiement des dettes à partir du produit de la succession (au besoin, les biens seront vendus pour payer les dettes);
• la détermination de la valeur finale des successions;
• la présentation d'un rapport comptable final à tous les bénéficiaires; et
• la distribution des biens de la succession conformément au testament ou, en l'absence d'un testament, à la Loi sur les Indiens.

Lorsque tous les biens de la succession ont été distribués, le dossier est clos.

5.1.2 Objectifs et résultats prévus

L'examen de la documentation du Programme d'administration des successions a permis de déterminer les résultats immédiats suivants : la protection des biens et leur disponibilité aux fins de distribution; le respect des obligations légales ou politiques; et la capacité des Premières Nations en matière de planification et d'administration successorales. Comme résultat intermédiaire, on a relevé le transfert des biens aux héritiers et aux bénéficiaires légitimes. Ces résultats sont fondés sur la documentation du programme, et leur utilisation dans le cadre de la présente évaluation a été approuvée par les gestionnaires du programme.

5.1.3 Gestion du programme

La Direction des FISAT, qui relève du Secteur de la résolution et des affaires individuelles, assume la responsabilité générale du Programme d'administration des successions. Le bureau national et les bureaux régionaux gèrent le programme en collaboration^{Notes en bas de page 41}. Le bureau national joue principalement un rôle de soutien dans l'élaboration des politiques et des procédures qui viennent appuyer l'exécution du programme dans les régions.

Parmi les activités menées à l'AC figurent des services de gestion et de conseil, notamment :

• l'élaboration de politiques ainsi que la modification et la tenue à jour des manuels des politiques et procédures en fonction de l'évolution des politiques, de la législation, des affaires judiciaires, des litiges et des conseils juridiques;
• la fourniture de conseils aux régions concernant les cas qui nécessitent une analyse allant au-delà de la politique standard et les litiges ayant des incidences politiques nationales;
• le maintien des communications avec les régions pour discuter des mises à jour au programme et des commentaires ou préoccupations des régions;
• l'organisation d'ateliers nationaux à l'intention des employés d'AADNC;
• la formation des collègues des régions; et
• l'examen des dossiers régionaux pour assurer la conformité aux politiques et aux procédures établies.

En outre, l'AC a pour rôle de soutenir l'exécution du rôle quasi judiciaire du ministre en ce qui touche les litiges, les allégations et les différends liés aux successions. Le Secteur de la résolution et des affaires individuelles fournit également des statistiques sur le programme ainsi que des documents (p. ex., des manuels et des outils de développement) pour appuyer les travaux des régions et promouvoir la sensibilisation et les capacités des Premières Nations en matière de préparation de testaments et d'administration des successions.

Les bureaux régionaux sont responsables d'administrer les programmes ainsi que des activités suivantes :

• confirmer la compétence ministérielle à l'égard des successions;
• communiquer avec les familles, les héritiers, les bénéficiaires, etc.;
• recenser et protéger les biens des défunts;
• recenser et nommer des administrateurs;
• agir à titre d'administrateur de dernier recours au besoin;
• appuyer l'exécution du rôle quasi judiciaire du ministre;
• contribuer au développement des capacités dans les collectivités autochtones; et
• procéder à des ventes aux termes de l'article 50 au besoin ou bien faciliter l'adoption de stratégies permettant d'éviter les ventes aux termes de l'article 50 lorsque possible.

5.1.4 Principaux intervenants et bénéficiaires

5.3.1. Efficacité

Pour atteindre le premier résultat et s'assurer que les biens sont disponibles aux fins de distribution, il faut protéger les biens des défunts. Cette nécessité est mise bien en évidence dans la documentation du programme comme le Manuel des procédures relatives aux successions des Indiens et le manuel de formation du programme^{Notes en bas de page 50}. À partir de la date à laquelle le Ministère est avisé d'un décès jusqu'à la nomination d'un administrateur, le Ministère est responsable de la protection des biens. Parmi les mesures à prendre figurent notamment la consultation de compagnies d'assurances au sujet des assurances habitation et corps de véhicule; la prise des dispositions nécessaires à la réparation des bâtiments; l'alimentation du bétail; la protection des objets de valeur; l'obtention de la prise en charge des véhicules; et le renouvellement des permis ou des locations à bail. L'évaluation a permis de constater qu'il est rarement faisable ou possible pour les employés d'AADNC d'effectuer une telle supervision.

Les responsables du programme ont signalé que, pour des raisons logistiques et financières, il est difficile pour le personnel d'AADNC de participer directement à la protection des biens telle que la politique du programme l'exige. Par exemple, la protection des biens matériels (p. ex., les objets de valeur comme les bijoux, les véhicules et les bâtiments) requiert généralement le déplacement et l'hébergement de ceux-ci dans un court délai, ainsi que du personnel, le temps suffisant sur place pour accomplir les tâches nécessaires, des fonds pour les déplacements et du travail dans des lieux isolés. Ce genre de difficultés font qu'il est complexe, voire impossible, d'assurer constamment la protection des biens des défunts de manière à ce qu'ils soient intacts et disponibles en vue de leur distribution à la fin des procédures successorales.

La protection des biens est également compliquée en raison des délais de notification des décès, des renseignements incomplets ou de l'absence de divulgation de la part de la famille ou des membres de la collectivité. Les responsables du programme mentionnent qu'il peut y avoir un délai entre la date du décès et la notification du décès au Ministère et que, pendant cette période de temps (c.-à-d. avant d'être avisé du décès), le Ministère n'est pas techniquement responsable des biens du défunt et que ceux-ci sont donc complètement hors du contrôle d'AADNC). Cette situation entraîne une certaine incertitude quant à l'état des biens.

Qui plus est, les politiques et les processus du programme liés à la protection des biens peuvent aller à l'encontre des pratiques culturelles établies. Par exemple, selon certaines traditions, les petits-enfants ne devraient pas hériter d'avantages ou la propriété devrait être distribuée peu après le décès. D'après un des responsables du programme, les possessions sont parfois données ou distribuées conformément à la tradition avant que le Ministère soit avisé du décès et qu'il puisse protéger les biens. Certains ont avancé qu'il faudrait autoriser la distribution des biens selon la coutume locale^{Notes en bas de page 51}. Finalement, à l'heure actuelle, il n'existe aucune mesure systématique pour vérifier si les biens sont disponibles aux fins de leur distribution.

Recommandation no 9

• Revoir la politique sur la sécurité des biens dans le cadre du Programme d'administration des successions pour cerner et atténuer les risques tels que les délais de notification des décès et les conflits possibles entre les politiques et les pratiques culturelles actuelles.

Le SRS a été conçu de façon à servir d'outil principal dans le cadre du programme pour effectuer le suivi du traitement de chacun des dossiers de succession et établir des rapports nationaux et régionaux. Malheureusement, en raison du type d'information recueillie et des lacunes ou du manque d'uniformité au niveau des données, il est impossible de vraiment s'appuyer sur cette information aux fins des rapports. Par exemple, le nombre de dossiers fermés, qui est inscrit dans le SRS, n'établit aucune distinction claire entre les dossiers récents et ceux qui sont ouverts depuis longtemps. De même, le SRS ne fait aucune différence entre les dossiers « inactifs » et « actifs », et les désigne seulement comme des dossiers « ouverts ». Vu ces lacunes, il est difficile de distinguer les dossiers qui peuvent accuser un retard de ceux qui avancent à un rythme raisonnable. En majorité, les employés interviewés ont signalé que le SRS comprend certaines limites quant au type d'information qu'il contient, aux rapports qu'il permet de produire, à sa convivialité et aux incohérences dans la saisie des données qui minent son uniformité et son utilité.

À cause de ces lacunes dans le SRS, les membres du personnel régional interviewés dans le cadre de l'évaluation ont indiqué qu'ils se servent du SRS pour rendre compte à l'AC, mais qu'ils utilisent des systèmes de tenue de dossiers régionaux distincts qui comprennent des dossiers papier et des feuilles de calcul afin de suivre les progrès accomplis à l'égard de chaque succession et de faciliter la gestion au niveau régional. Par exemple, la Colombie-Britannique demande aux agents des successions de rédiger des rapports mensuels et élabore des dossiers sommaires à des fins d'information pour les successions qui nécessitent la vente de terres aux termes de l'article 50. La région de l'Atlantique tient un système semblable sous la forme d'une feuille de calcul où sont consignés les renseignements sur chaque succession, notamment les dates pertinentes (p. ex., la date du décès) et les détails de l'administration du dossier. Cette feuille de calcul est complétée par des sommaires qui documentent l'historique du dossier. Ces documents sont conservés et organisés dans le Système global de gestion intégrée des documents. Le fait que les régions utilisent leurs propres systèmes pour le suivi des dossiers de succession indique que la fonctionnalité du SRS est limitée et que, par conséquent, le système ne fournit pas suffisamment d'information pour assurer une gestion efficace du programme. En ce qui concerne la présente évaluation, le manque de données utiles dans le SRS (système officiel pour la tenue des documents) entrave la capacité de l'équipe de réaliser une analyse de l'efficience et de l'économie du programme.

L'AC produit et distribue des documents de soutien qui portent sur des sujets liés aux successions et qui s'appliquent à l'ensemble du pays. Le personnel régional organise des présentations et distribue des documents aux Premières Nations pour encourager et favoriser leur participation à la planification successorale (p. ex., la préparation d'un testament et la gestion financière) et l'administration des successions des défunts. Cependant, aucune approche stratégique n'est appliquée au pays concernant les efforts régionaux de développement des capacités. Bien que le soutien offert aux Premières Nations en matière de planification et d'administration successorales représente une importante fonction du Programme d'administration des successions, l'évaluation a permis de constater que, malgré les efforts de développement des capacités et de soutien déployés, le programme ne comprend pas d'objectifs clairs et mesurables en ce qui touche les capacités des Premières Nations dans le domaine des successions.

Les interviewés ont convenu que les Premières Nations disposent de peu de capacités relativement aux affaires successorales, mais ces affirmations étaient fondées sur des opinions et des expériences personnelles plutôt que sur l'évaluation de l'atteinte des objectifs établis. Néanmoins, leurs affirmations sont corroborées par le nombre visiblement faible de testaments de défunts des Premières Nations qui ont été approuvés par AADNC (c.-à-d. qui satisfont aux quatre critères énoncés dans la Loi sur les Indiens^{Notes en bas de page 52}). Au cours de la période couverte par l'évaluation, le pourcentage moyen de membres décédés des Premières Nations dont le testament a été déclaré comme approuvé par AADNC dans le SRS et qui relevaient de la compétence du Ministère s'élevait à environ huit pour cent selon les calculs (en supposant que les chiffres du SRS sont fiables). Ainsi, plus de 90 pour cent des défunts seraient décédés intestat (c.-à-d. sans testament), ce qui, d'après les dires des interviewés, constitue un indicateur de la complexité et de la grande lenteur du processus lié aux successions.

Les interviewés ont convenu que le développement des capacités des Premières Nations concernant les affaires successorales, particulièrement la planification, pourrait être le moyen le plus efficace pour atteindre les objectifs du programme, faciliter le respect des obligations du ministre et, plus important encore, encourager les Premières Nations à gérer leurs propres affaires avec de plus en plus d'autonomie. Pendant les entrevues, on a souvent fait remarquer que la participation des membres des Premières Nations varie grandement d'une séance d'information à l'autre. On a également indiqué que la planification successorale ne cadre peut-être pas avec les pratiques et les croyances traditionnelles des Premières Nations, ce qui pourrait limiter davantage la participation. Les responsables du programme, qui reconnaissent l'importance de développer les capacités, ont signalé que peu d'activités sont menées à cet égard et à des fins de sensibilisation, possiblement en raison de la pénurie de ressources.

Les résultats prévus et les indicateurs de rendement liés aux capacités qui figurent dans le Rapport sur les plans et les priorités comprennent « la gestion des successions et des affaires des défunts » (2007-2008) et « l'exercice d'un plus grand contrôle sur les programmes et les services » (2008-2009) par les Premières Nations. Toutefois, les rapports mesurant l'atteinte de ces résultats prévus, qui sont abordés dans les Rapports ministériels sur le rendement (RMR) correspondant, ne sont pas clairs. Le RMR de 2007-2008^{Notes en bas de page 53} indique que les outils de formation, d'enseignement et de travail modernisés du programme « étaient utiles », alors que le RMR de 2008-2009^{Notes en bas de page 54} ne fait aucune mention du contrôle exercé par les Premières Nations sur les programmes et les services. Bien que la réussite des efforts de soutien et de développement des capacités soit implicite dans ces objectifs et réalisations, l'évaluation n'a pas permis de relever de mesures efficaces pour surveiller les résultats.

Recommandation no 10

• Mettre au point une approche stratégique en matière de développement des capacités, qui comprendra des mesures du rendement appropriées aux fins de suivi, pour accroître l'efficacité et l'efficience du Programme d'administration des successions.

Un des principaux résultats du Programme d'administration des successions est d'assurer le transfert des biens aux héritiers ou aux bénéficiaires légitimes. Cependant, lors de la nomination d'un administrateur n'appartenant pas au Ministère, c'est-à-dire dans la majorité des cas, le Ministère ferme le dossier et n'effectue pas systématiquement un suivi des procédures et du règlement de la succession pour déterminer si les biens ont été distribués de manière appropriée. Le Ministère peut seulement confirmer la façon dont les biens ont été distribués lorsqu'il administre lui-même la succession. Cela n'arrive que dans une minorité de cas en raison de la politique sur les « administrateurs de dernier recours ».

Dans les cas de plainte ou d'allégations, le dossier est rouvert, et le programme aborde le problème en question, mais il n'est pas nécessairement informé des autres détails concernant la succession ou son avancement en général. Même si cette approche indépendante est conforme à la politique sur les « administrateurs de dernier recours », elle indique que le programme ne sait pas si les administrateurs des successions de l'extérieur du Ministère distribuent les biens aux héritiers et aux bénéficiaires légitimes de manière appropriée. En conséquence, le Ministère n'a pas suffisamment de renseignements pour surveiller la distribution de toutes les successions relevant de la compétence du ministre et en rendre compte.

Bien qu'AADNC ne surveille pas les progrès accomplis à l'égard de l'administration des successions lors de la nomination d'un administrateur n'appartenant pas au Ministère, le ministre demeure responsable des successions jusqu'à ce que le dossier soit clos.

Recommandation no 11

• Examiner la pertinence de la politique sur les « administrateurs de dernier recours » aux fins de l'administration du Programme d'administration des successions.

5.3.2 Efficience et économie

Compte tenu du manque de données nationales pendant la période couverte par l'évaluation, les données régionales disponibles ont été examinées pour relever des indications de l'efficience et de l'économie.

Tableau 5.2 Charge de travail régionale relative aux successions en 2010-2011^{Notes en bas de page 55}

Les renseignements qui figurent au tableau 5.2 proviennent des documents du programme. Il convient de noter, en particulier, le lien entre le nombre d'années-personnes consacrées aux successions et le nombre de ventes aux termes de l'article 50 (qui nécessitent généralement davantage d'efforts et de temps). La Colombie-Britannique affichait le plus grand nombre d'années-personnes consacrées aux successions et le nombre le plus élevé de successions faisant intervenir des ventes de terres aux termes de l'article 50 en 2011-2012.

Il est également intéressant de signaler le nombre de dossiers administrés par le Ministère ou un administrateur n'appartenant pas au Ministère. Le Manitoba affichait un nombre relativement élevé d'années-personnes et le plus grand nombre d'administrateurs du Ministère. Toutefois, les renseignements supplémentaires qui auraient permis d'expliquer ce nombre relativement élevé d'administrateurs du Ministère au Manitoba n'étaient pas disponibles.

Le tableau 5.2 montre également que le nombre de dossiers de succession ouverts variait grandement entre les régions au moment où ces données ont été compilées en mars 2011. Diverses raisons peuvent expliquer cette variation, mais nombre d'entre elles sont hors du contrôle d'AADNC (p. ex., les fluctuations normales dans le nombre de décès pendant une année donnée, le nombre global de successions relevant de la compétence du ministre, les différends entre les membres de la famille et les délais liés aux communications des membres de la famille qui sont adressées au Ministère). De plus, l'information du tableau 5.2 ne permet pas d'établir de comparaisons rigoureuses entre les régions quant au nombre de dossiers ouverts, particulièrement pour déterminer si certains d'entre eux peuvent être considérés comme du « travail en retard ». Néanmoins, il y a peut-être lieu de s'inquiéter du nombre élevé de dossiers ouverts, car ceux-ci pourraient accroître les dépenses accumulées comme les intérêts que doit payer le Ministère.

Dans l'ensemble, malgré la disponibilité de certains renseignements sur l'efficience et l'économie pour les besoins de la présente évaluation, ces derniers ne permettent pas de tirer des conclusions claires. Qui plus est, le manque apparent d'information pertinente suggère que la direction du Programme d'administration des successions ne dispose d'aucun renseignement exhaustif pour prendre des décisions liées au traitement des successions admissibles qui relèvent de la compétence du ministre et aux coûts connexes.

5.3.3 Autres modèles de prestation

Les constatations présentées aux sections précédentes laissent entendre qu'en général, le Programme d'administration des successions bénéficiera grandement de la mise en œuvre de quelques approches « normalisées » pour la gestion du programme qui ont été adoptées dans d'autres secteurs par le Ministère comme la réalisation d'une analyse des risques et l'amélioration de la mesure du rendement. Ces exercices permettront de clarifier les objectifs du programme et d'appuyer la gestion du programme et la prise de décisions.

Lorsque les objectifs du programme seront clairement définis, il devrait être possible de dégager d'autres options efficaces et efficientes pour les atteindre. En outre, l'évaluation a permis de déterminer certaines options pour le Programme d'administration des successions en vue d'habiliter les Premières Nations dans le domaine des affaires successorales et à optimiser la participation du Ministère dans les successions de ses clients des Premières Nations.

6.1.1. Contexte et description

La signature de traités fait partie intégrante d'un processus historique qui s'est amorcé à l'arrivée des premiers Européens en Amérique du Nord^{Notes en bas de page 63}. Les premiers liens officiels établis entre les Européens et les Premières Nations étaient des alliances diplomatiques et militaires. Chaque année, on renouvelait l'alliance par une cérémonie d'échanges de présents et d'amitiés. Les groupes indiens ont promis d'être loyaux aux Anglais et de les appuyer contre les Français et leurs alliés indiens en échange de présents. En 1760, à la suite de la conquête de la Nouvelle-France par l'Angleterre, les alliances militaires ont cédé le pas aux alliances commerciales afin d'assurer l'approvisionnement en peaux de fourrure. Encore une fois, cette alliance était renouvelée chaque année lors de cérémonies au cours desquelles les Anglais versaient des présents et des annuités à leurs alliés autochtones, qui étaient alors en position de force pour négocier des paiements et des annuités. À cette époque, selon les dirigeants de la colonie, le territoire appartenait aux Indiens, sur qui reposaient les fondations de l'économie alors orientée autour du commerce des fourrures.

Toutefois, à la fin du 18e siècle, les pressions se sont accentuées pour ouvrir les terres des Indiens à la colonisation agricole et à l'exploitation des ressources minérales et forestières. De plus, le Trésor britannique a imposé des restrictions budgétaires qui ont entraîné une diminution graduelle des annuités et de la valeur des présents.

Débutait alors la période de la signature des traités comprenant des annuités avec les Indiens en échange de leurs terres en vue d'assurer la colonisation et la mise en valeur des ressources. La Couronne britannique a signé les traités Robinson-Supérieur et Robinson-Huron en 1850. Elle s'est engagée à verser une annuité de quatre dollars^{Notes en bas de page 64}, en argent comptant, par membre en règle de la bande, au même moment chaque année, « aussi longtemps que brillera le soleil, que poussera l'herbe et que couleront les rivières ».

La nécessité d'accroître la superficie du terrain et la vente de terres pour la colonisation dans l'ouest a donné lieu à la négociation d'une deuxième série de traités. Ces négociations se sont échelonnées de 1871 à 1921 et ont mené à la signature des traités 1 à 11. Ces traités stipulent notamment que des annuités de cinq dollars seront versées chaque année aux Indiens membres en règle de ces bandes. Les traités numérotés stipulent également que le chef et les représentants du chef (qui sont inclus à partir du traité no 3) recevront une annuité de 25 $ et de 15 $, respectivement, ainsi qu'un nouveau costume tous les trois ans.

La valeur des annuités versées était beaucoup plus élevée au moment de la signature des traités qu'elle ne l'est aujourd'hui. Par exemple, le premier traité numéroté signé en 1871 prévoyait un paiement de cinq dollars. En 2007, ce montant équivalait à environ 100 $. L'annuité de cinq dollars prévue dans le dernier traité numéroté, qui a été signé en 1922, s'élevait à environ 60,00 $ à l'époque^{Notes en bas de page 65}.

Depuis la signature de ces traités, des annuités doivent être versées lors d'une visite dans les collectivités, en argent comptant, chaque année. C'est ainsi que le Programme des annuités découlant des traités a évolué au fil du temps. Le Programme des annuités découlant des traités se divise en deux volets : 1) le paiement des annuités aux membres des bandes admissibles; et 2) l'EPAT^{Notes en bas de page 66}.

6.1.2 Objectifs et résultats prévus

Les résultats immédiats déterminés dans le cadre de la revue de documents et des entrevues sont que le Canada honore ses obligations issues des traités conclus avec les Premières Nations et que le Canada et les Premières Nations célèbrent les événements liés aux traités. Le résultat intermédiaire est la confiance et les bonnes relations entre le Canada et les Premières Nations. Le programme de l'EPAT poursuit deux objectifs qui se complètent mutuellement : 1) fournir une occasion unique d'apprentissage et de sensibilisation aux peuples autochtones; et 2) soutenir les régions pour le versement des annuités de traités.

6.1.3 Gestion du programme

Les paiements d'annuités de traités sont administrés par les directeurs généraux régionaux sous la direction fonctionnelle de la Direction des FISAT à l'AC. Cette équipe élabore les normes et les processus propres à ces activités.

Les régions suivent les procédures générales énoncées dans le Manuel d'administration des paiements prévus par des traités^{Notes en bas de page 76}, dont la plus récente édition date de mars 2002. Les normes et procédures présentent les détails des annuités à payer, les bandes et les particuliers admissibles, les critères à respecter pour le paiement. Cependant, les paiements d'annuités et l'organisation de ceux-ci sont laissés à la discrétion des régions.

6.1.4 Principaux intervenants et bénéficiaires

6.3.1 Efficacité

Comme l'indique la section 6.2.1, il existe une forte demande d'événements liés aux traités, et la majorité des annuités sont touchées tous les ans. Bien qu'il s'agisse d'un indicateur du niveau de succès, le versement des annuités entraîne certaines difficultés. Selon le personnel régional interviewé, divers facteurs internes et externes posent des problèmes pour le paiement des annuités de traités. À l'interne, ces difficultés comprennent notamment les frais de déplacement, particulièrement pour se rendre dans les collectivités éloignées; l'incertitude relative au nombre d'Indiens qui réclameront leur annuité, particulièrement lorsqu'ils n'ont pas touché leurs annuités au cours des années précédentes et ont donc le droit de les réclamer, ce qui complique la planification des montants à distribuer; les erreurs dans les listes de personnes admissibles; les problèmes récurrents avec le SPT en raison desquels il est impossible, par exemple, d'imprimer les listes des paiements des annuités; et l'incapacité de répondre aux exigences de la directive sur la sécurité.

En dépit de ces difficultés, le personnel d'AADNC assure le versement des paiements de traités et l'organisation des événements liés aux traités et y participe. Toutes les personnes interviewées^{Notes en bas de page 80} ont mentionné que le versement des annuités de traités aide à instaurer la confiance et à favoriser de bonnes relations entre la Couronne et les Premières Nations, non seulement avec les signataires des traités, mais également avec toutes les Premières Nations du Canada. Tous les interviewés ont également mentionné que le non-respect des modalités des traités historiques par le gouvernement du Canada aurait un impact négatif sur ses relations avec l'ensemble des Premières nations du pays et ouvrirait la voie à des poursuites judiciaires. La réputation du Canada serait également entachée à l'échelle nationale et internationale.

Dans la documentation^{Notes en bas de page 81}, elle fait remarquer que, pour les Premières Nations, les célébrations des jours des traités représentent le renouvellement de l'entente conclue entre les nations. Le paiement des annuités est perçu par de nombreuses Premières Nations comme le renouvellement de la relation établie lors de la signature des traités historiques, mais aussi comme une relation qui contribue à la définition de l'environnement politique global en matière de questions autochtones. Cependant, il est impossible de confirmer, par le biais de l'information disponible, si les Premières Nations estiment que le Programme des annuités découlant des traités permet d'établir la confiance et contribue aux bonnes relations entre le Canada et les Premières Nations.

Comme le démontrent les commentaires des anciens participants, le programme de l'EPAT a réussi à fournir des possibilités de visites communautaires et d'échanges culturels. Les documents disponibles sur la participation bénévole^{Notes en bas de page 82} montrent que les anciens participants à l'EPAT ont apprécié leur expérience d'apprentissage et ont signalé qu'il s'agit d'une expérience très enrichissante qui met en lumière les conditions de vie dans les réserves et les collectivités éloignées; qu'ils étaient honorés de représenter la Couronne et d'observer les relations respectueuses entre la Couronne et les Premières Nations; qu'il s'agit d'une occasion privilégiée de visiter les collectivités, d'interagir personnellement avec les membres des Premières Nations et de découvrir leurs cultures, choses qui sont toutes impossibles à partir de l'AC; et que le programme permet d'échanger avec les collègues des régions.

Même si le programme est bien accueilli parmi les bénévoles, selon les interviewés et un échantillon de renseignements sur la dotation lors des événements de paiements de traités, le programme de l'EPAT n'a pas permis de répondre aux besoins en personnel en raison des faibles taux de participation et de la période choisie pour la saison des paiements de traités. La plupart des cérémonies de paiement (62 pour cent) sont tenues entre avril et juin, période à laquelle les budgets d'AADNC alloués aux plans d'apprentissage ne sont pas encore confirmés, de même que la participation des employés. Les autres cérémonies de paiement (38 pour cent) sont tenues en juillet et en août lorsqu'un bon nombre d'employés sont en vacances, et le bassin de bénévoles potentiels est donc réduit.

Dans le cadre de leurs efforts visant à répondre à la demande de personnel aux fins du versement des paiements d'annuités, la majorité des régions^{Notes en bas de page 83} ont élaboré leurs propres versions du programme de l'EPAT, en s'appuyant toutes sur le principe et la fonction de la version nationale^{Notes en bas de page 84}. Les fondements restent les mêmes, c'est-à-dire que les participants sont recrutés au sein d'AADNC et d'autres ministères de la région, une formation est offerte aux participants, et l'employeur rembourse les coûts pour les participants. Afin de combler les besoins en personnel, les gestionnaires régionaux interviewés ont proposé de rendre la participation à l'expérience du paiement obligatoire pour tous les nouveaux employés d'AADNC.

Il existe peu de données sur les besoins en personnel pour les événements de paiement de traités, et seules les régions du Manitoba et de la Saskatchewan^{Notes en bas de page 85} ont fourni des données précises sur le nombre de personnes qui prennent part au versement des paiements d'annuités. L'information sur les effectifs au Manitoba et en Saskatchewan pour la saison des paiements de 2010, qui est présentée au tableau 6.5, montre que, dans le cadre du programme de l'EPAT, il y avait relativement peu d'employés de l'AC par rapport au nombre de membres du personnel régulier et d'employés d'autres secteurs régionaux d'AADNC et d'autres ministères régionaux.

En 2011, certaines régions ont cessé toute participation au programme national de l'EPAT. En plus du problème lié au trop faible nombre de bénévoles dans le cadre de l'EPAT, l'acceptation de participants par les régions peut avoir un effet défavorable sur l'établissement des budgets régionaux, c'est-à-dire que les coûts liés au nombre de participants à l'EPAT pendant une année doivent être soustraits des projections du budget (de dotation) des régions pour l'année subséquente, ce qui entraîne des réductions budgétaires^{Notes en bas de page 86}.

Recommandation no 13

• Revoir et réviser au besoin l'Expérience du paiement des annuités prévues dans les traités pour mieux répondre aux besoins régionaux.

Recommandation no 14

• Étudier différentes options pour gérer les pénuries de ressources pendant la saison des paiements de traités, y compris la possibilité de rendre obligatoire la participation aux événements liés aux traités dans le cadre des fonctions normales de l'ensemble du personnel des Affaires individuelles.

6.3.2. Efficience et économie

Le Système des paiements de traités a été conçu pour faciliter la gestion du rendement, mais, en raison du manque de données ou de leur nature incomplète, il ne réussit pas à répondre aux besoins du programme en matière de reddition de comptes et, par conséquent, n'appuie pas la prise des décisions de manière adéquate. La collecte de données se limite au montant des annuités payées dans chaque collectivité, aux particuliers qui ont touché leur annuité, ainsi qu'au nombre de cérémonies de paiement et à leur emplacement. Bien que ces renseignements de base soient nécessaires, ils sont insuffisants pour favoriser la gestion efficace du programme.

Il n'y a pas suffisamment de données sur les coûts réels de la prestation du Programme des annuités découlant des traités et les taux de participation connexes ou sur l'ampleur de la demande d'annuités de traités^{Notes en bas de page 87}. Il est donc difficile pour le personnel régional de planifier le budget et d'allouer les ressources, et de connaître la somme précise à emporter dans les collectivités. Le SPT et le Système d'inscription des Indiens ne sont pas synchronisés de manière adéquate. Ainsi, les personnes décédées demeurent parfois sur les listes des paiements de traités, tandis que d'autres membres n'y figurent pas. Aucun renseignement n'est recueilli sur les caractéristiques sociales des personnes qui touchent leur annuité (sexe, groupe d'âge, etc.), ce qui serait utile pour prévoir les tendances relatives à la participation.

En plus du manque de données décrit plus haut, les données du SPT ne sont pas toujours fiables. Ces dernières varient selon le type de rapport demandé. Certaines données sont également difficiles à interpréter. Par exemple, la différence entre « arriéré » et « montant dû » n'est pas définie. Finalement, la fonctionnalité du SPT présente certains problèmes. Le Système des paiements de traités ne fonctionne pas bien en version mobile. Les employés doivent donc compiler les données sur papier, puis entrer ces données manuellement dans le système. Les rapprochements effectués à la fin de chaque saison sont également réalisés manuellement, ce qui va à l'encontre d'une des principales utilités d'avoir ce système. Ce manque de fonctionnalité contribue aux inefficiences et aux probabilités d'erreurs pendant la saisie des données.

Recommandation no 15

• Perfectionner la collecte des données relatives au SPT pour faciliter une gestion plus efficace du programme et synchroniser le SPT et le Système de rapports sur les successions, de manière à améliorer la fiabilité des données en général.

Le tableau 6.4 présente une estimation des dépenses engagées par six régions par rapport au montant des annuités qu'elles ont payées. Selon ces données, les régions de la Colombie-Britannique et des Territoires du Nord-Ouest dépensent davantage pour la prestation du programme que pour le versement des annuités qu'elles doivent payer. Les dépenses varient d'une région à l'autre, car certaines régions doivent payer davantage pour la sécurité et les coûts associés aux déplacements dans les collectivités isolées et/ou éloignées. Selon ces données, le coût moyen d'une cérémonie de paiement des annuités en 2011 se situait entre 1 556 $ en Colombie-Britannique et 2 649 $ dans les Territoires du Nord-Ouest.

Dans le cas de la Saskatchewan, les coûts estimatifs présentés ci-dessus sont vraisemblablement inférieurs aux coûts réels. La région de la Saskatchewan a réalisé une évaluation détaillée des coûts associés aux paiements des annuités de traités pour les années 2007-2008 à 2009-2010,^{Notes en bas de page 90} dans le cadre de laquelle les coûts de prestation ont été estimés à 252 000 $. Ce montant représente 92 000 $ de plus que les coûts estimatifs de la Saskatchewan liés à la prestation qui figurent dans le tableau 6.4., ce qui indique que les coûts réels en 2011 représentent possiblement davantage 70 pour cent du coût des annuités plutôt que 30 pour cent comme l'illustre le tableau 6.4.

6.3.3 Autres modèles de prestation

La principale difficulté concernant l'examen des solutions de rechange est le fait que les annuités doivent être payées conformément aux traités peu importe les coûts connexes pour le Ministère. Néanmoins, le programme devrait examiner des moyens de réduire et de contrôler les coûts associés au versement des paiements.

Il n'est pas facile de modifier la prestation du programme. Les régions sont confrontées à une difficulté majeure étant donné que les frais de déplacement augmentent chaque année et que les budgets de voyage sont gelés. De plus, la croissance de la population autochtone entraînera un accroissement du nombre de personnes touchant des annuités. On envisage donc d'apporter un certain nombre de modifications aux modes de versement des annuités, par exemple, le versement des paiements tous les deux ans; l'envoi d'un chèque au conseil de bande couvrant le montant total des annuités, qui seront ensuite redistribuées aux membres; ou l'établissement d'un montant minimal de 20 $ pour le paiement d'annuités par chèque. Cependant, il sera difficile d'apporter des modifications, car les traités stipulent que l'annuité doit être versée aux membres annuellement, en argent comptant, sur une base individuelle. Qui plus est, il sera peut-être impossible d'établir une limite pour les paiements par chèque. Selon les interviewés, le Ministère ne peut modifier unilatéralement les modes de versement des annuités de traités.

Pour contrer ces difficultés, les régions ont mis à l'essai de nombreuses solutions de rechange afin d'améliorer le versement des paiements des annuités et d'économiser à cet égard. Par exemple, on a réussi à réduire les coûts associés au paiement des annuités par chèque^{Notes en bas de page 91} grâce à la tenue de cérémonies de paiement dans les centres urbains, et les coûts salariaux par le recours à des stagiaires d'été. Comme nous l'avons mentionné précédemment, la plupart des régions ont élaboré leur propre version du programme de l'EPAT, afin d'augmenter le nombre de personnes disponibles pour assurer le versement des annuités. Cette initiative permet de réduire la pression sur leurs employés, mais aussi les coûts, puisque les frais pour les participants sont remboursés par les directions générales d'attache des participants.

Certaines régions ont également organisé des cérémonies de paiement des annuités dans quelques collectivités situées à proximité les unes des autres. Lorsqu'une bande compte plusieurs collectivités, les équipes des bureaux régionaux visitent les collectivités en alternance tous les deux ou trois ans. Finalement, la coordination des déplacements avec les autres secteurs de la Direction générale a permis de réduire les coûts de transport. Les gestionnaires régionaux ont indiqué que ces mesures ont permis d'économiser sur le plan de la prestation du programme, mais n'étaient pas en mesure de fournir des chiffres précis à l'appui de ce constat.

Les améliorations et les solutions de rechange constituent l'élément principal des discussions et des initiatives au sein de la Direction des FISAT. Par exemple, certains gestionnaires régionaux aimeraient tenir un forum pour discuter des solutions de rechange, des difficultés et des solutions. Certains gestionnaires suggèrent la mise en place d'une offre à commandes nationale pour les services de sécurité. Les régions pourraient ainsi éviter le processus long et complexe lié à la négociation et au traitement de nouveaux contrats chaque année. L'administration centrale étudie la possibilité de mettre en œuvre des solutions de rechange telles que le paiement des annuités tous les deux ans et le dépôt direct de l'annuité dans le compte bancaire.

Recommandation no 16

• Coordonner des forums réguliers entre les membres du personnel des régions et de l'administration centrale de Fonds des Indiens, successions et annuités découlant des traités pour créer des possibilités d'échange de renseignements et de partage des pratiques exemplaires et des leçons apprises.

Pertinence

Fonds des Indiens, successions et annuités découlant des traités continue d'être pertinent en raison de la législation comme la Loi constitutionnelle, qui établit la compétence fédérale à l'égard des membres des Premières Nations vivant dans les réserves et hors réserve, et la Loi sur les Indiens, qui définit les obligations ministérielles liées aux fiducies et aux successions. Dans le cas des annuités de traités, le gouvernement du Canada doit continuer d'honorer ses obligations en vertu des premiers traités historiques ou il risque d'entrer en conflit avec les bandes visées par des traités et la communauté internationale qui appuie les droits des Autochtones. Jusqu'à ce que la Loi sur les Indiens soit modifiée, que des mesures législatives de rechange soient adoptées et/ou que de nouveaux modèles de prestation soient proposés, ces programmes continueront d'être nécessaires.

La pertinence de Fonds des Indiens, successions et annuités découlant des traités est également confirmée par le niveau de demande des programmes actuels, par exemple, le nombre élevé de transactions effectuées dans le cadre du Programme des fonds des Indiens et leur valeur en dollars, ainsi que les taux de participation élevés aux événements de paiement de traités. En outre, le programme est pertinent en raison du besoin continu des Premières Nations d'avoir accès à des services liés aux successions comparables à ceux qui sont offerts par les provinces aux Canadiens non autochtones et de l'absence de solutions de rechange aux programmes de FISAT.

Pour ce qui est de l'harmonisation aux priorités fédérales et ministérielles, le Programme des fonds des Indiens ne cadre pas avec les priorités actuelles en matière de transparence, d'autonomie et de développement économique. Il semble que les liens avec la Loi sur les Indiens empêchent le programme de s'adapter aux priorités changeantes ou de répondre aux intérêts en évolution des Premières Nations.

Rendement – efficacité

Les programmes de Fonds des Indiens, successions et annuités découlant des traités ont généralement réussi à s'acquitter de leurs obligations en vertu de la Loi sur les Indiens. Par exemple, le processus d'approbation des dépenses du Programme des fonds des Indiens assure l'exercice d'une diligence raisonnable et contribue à une saine gouvernance. De plus, même s'il a parfois été difficile de déterminer la compétence et d'identifier et de protéger les biens dans le cadre des programmes d'administration des successions et du patrimoine, ces deux programmes ont permis de nommer des administrateurs de manière appropriée. Le Programme des annuités découlant des traités bénéficie d'un taux de participation élevé aux événements de paiement de traités et distribue la majorité des paiements prévus dans les traités historiques.

L'incidence à long terme des programmes de FISAT sur les collectivités et les particuliers n'a pas être déterminée vu le manque de données fiables sur le rendement. Le manque d'uniformité dans le type de données recueillies sur les successions, la qualité des données régionales et l'absence de suivi (à l'exception de la Colombie-Britannique) des administrateurs n'appartenant pas au Ministère, ont rendu impossible la réalisation d'une évaluation nationale du rendement des programmes d'administration des successions et du patrimoine. En ce qui touche le Programme des annuités découlant des traités, l'évaluation n'a pas permis de déterminer, à l'aide des données disponibles, la mesure dans laquelle le programme contribue aux bonnes relations entre le Canada et les Premières Nations. Il est nécessaire d'améliorer la reddition de comptes ou les systèmes d'information à l'appui.

Rendement – Efficience et économie

Il serait possible d'améliorer l'efficience et l'économie des programmes de FISAT de nombreuses façons. Le nombre de comptes en fiducie gérés par le Ministère pourrait être réduit grâce à la mise en œuvre de solutions de rechange au Programme des fonds des Indiens comme l'adoption d'une loi optionnelle révisée ou de nouvelles politiques et procédures qui donneraient aux bandes le contrôle des fonds retenus en fiducie. Le transfert de la responsabilité du Programme d'administration du patrimoine des vivants aux provinces et aux territoires permettrait de tirer profit de l'expertise et des processus existants dans les provinces et les territoires. Il est également évident que des améliorations pourraient être apportées au programme grâce à un partage accru de l'information et à la mise en œuvre à l'échelle nationale des pratiques exemplaires recensées.