Évaluation de la mise en œuvre de l'approche améliorée axée sur la prévention en Saskatchewan et en Nouvelle-Écosse, dans le cadre du programme Services à l'enfance et à la famille des Premières Nations

1.2.1. Contexte et description

Le programme des Services à l'enfance et à la famille des Premières Nations (SEFPN) verse une aide financière aux agences de SEFPN pour qu'elles offrent des services à l'enfance et à la famille adaptés à la culture des collectivités desservies, de façon que les services offerts dans les réserves aux enfants des Premières Nations et à leurs familles soient comparables à ceux que reçoivent les autres résidants de la province dans des circonstances semblables, le tout dans le contexte des autorisations se rattachant au programme. À cette fin, le programme finance et encourage la création et l'expansion d'agences de services à l'enfance et à la famille qui sont conçues et dirigées par les Premières Nations. Comme les services à l'enfance et à la famille relèvent de la compétence des provinces et territoires, les agences tiennent leur mandat et leurs pouvoirs des gouvernements provinciaux ou territoriaux et doivent se conformer à la législation provinciale et territoriale pertinente.

Le financement public des services d'aide à l'enfance est un enjeu complexe, qui fait l'objet de centaines d'ententes bilatérales et trilatérales. Le programme des SEFPN finance actuellement 105 agences de SEFPN. Dans les secteurs non desservis par de telles agences, Affaires autochtones et Développement du Nord Canada (AADNC) finance les services qui sont offerts aux bénéficiaires vivant dans les réserves par des organismes ou des ministères provinciaux ou territoriaux.

En 2007, le programme des SEFPN a commencé à appliquer la nouvelle AAAP (ce qu'on appelle la Directive 20-1) dans la totalité des provinces et territoires, sauf l'Ontario et l'Alberta^{Notes en bas de page3}. La directive 20-1 est en vigueur depuis le 1er avril 1991. Aux termes de cette directive, l'octroi de fonds pour l'exploitation (y compris certains services de prévention) se fait uniquement selon une formule établie, et les dépenses d'entretien admissibles sont remboursées en fonction des coûts réels.

En raison de la mise en œuvre de l'AAAP, on a réorganisé la structure de financement du programme pour y englober trois volets de financement ciblés (entretien, exploitation, mesures préventives/les moins perturbatrices). Les fonds accordés dans le cadre de ces volets ne peuvent servir qu'à des activités liées aux services à l'enfance et à la famille (SEF), bien que les agences bénéficiaires puissent rediriger les fonds d'un volet à l'autre selon leurs besoins.

L'AAAP consiste à recentrer le financement des SEFPN vers une optique davantage préventive. Parmi les services de prévention peuvent figurer, mais ne sont pas réservés aux, les soins de relève, les programmes de garde parascolaire, le counselling parents-adolescents, la médiation, le soutien à domicile, le mentorat et l'éducation familiale. Les services de prévention peuvent également favoriser le retour anticipé et sécuritaire des enfants dans leur famille. Ce virage s'appuie sur le principe voulant que la mise en œuvre de services de prévention tôt dans la vie d'un enfant atténue souvent le besoin ultérieur de prise en charge, et favorise donc le maintien du noyau familial dans les Premières Nations. Cette réorientation cadre avec la démarche suivie par les provinces, dont les services et réseaux de SEF sont dorénavant axés sur la prévention plutôt que la protection.

L'AAAP appuie :

• les familles, en leur permettant d'obtenir le soutien et les services dont elles ont besoin avant que la situation ne dégénère;
• la collaboration entre les services communautaires et le système d'aide à l'enfance et à la famille, afin que les familles reçoivent rapidement des services répondant à leurs besoins;
• le placement anticipé des enfants des Premières Nations dans des foyers permanents, notamment en faisant participer les familles à la planification des diverses options de prise en charge;
• la meilleure coordination possible des services et des mesures de soutien, afin d'aider les familles; et
• la coordination des services – financement du personnel, approvisionnement.

À ce jour, le modèle de l'AAAP est appliqué dans six provinces^{Notes en bas de page4} regroupant 68 % de tous les enfants des Premières Nations qui résident ordinairement dans une réserve. C'est attendu à ce que les autres administrations^{Notes en bas de page5} l'adoptent d'ici 2014-2015.

Le programme de SEFPN d'AADNC est financé au titre de l'autorisation « Paiements aux Indiens, Inuits et Innus devant servir à fournir des services publics dans le domaine du développement social — Contributions accordées pour offrir des services culturellement adaptés de prévention et de protection aux enfants indiens et à leurs familles qui habitent dans les réserves », qui dérive de la Loi sur le ministère des Affaires indiennes et du Nord canadien, SRC 1985, chap. I-6, article 4 et des propositions de politiques subséquentes^{Notes en bas de page6}. Dans l'architecture d'alignement de programme d'AADNC, le programme se rattache au résultat stratégique « Les gens », qui vise à promouvoir « Le bien-être des personnes et des familles au sein des Premières Nations et des collectivités inuites ».

1.2.2 Objectifs et résultats escomptés du programme

AADNC finance toute une série de programmes sociaux (Programme des Services à l'enfance et à la famille des Premières Nations, Programme de prévention de la violence familiale, Programme d'aide au revenu, Programme de réinvestissement de la Prestation nationale pour enfants, Programme d'aide à la vie autonome) qui ont pour objectif global d'« offrir aux administrateurs des Premières Nations le financement nécessaire pour fournir aux résidants des réserves des soutiens et des services individuels et familiaux qui ont été conçus et appliqués en collaboration avec les partenaires, de manière à :

• accroître l'autosuffisance des résidants et des collectivités des Premières Nations;
• améliorer la qualité de vie dans les réserves;
• créer un milieu communautaire où les cas de violence familiale et de maltraitance infantile sont réduits, voire éliminés; et
• favoriser l'intégration au marché du travail et une pleine participation aux possibilités économiques du Canada^{Notes en bas de page7} ».

Le programme des SEFPN vise plus précisément à garantir la sécurité et le bien-être des enfants des Premières Nations dans les réserves en soutenant la prestation, aux enfants et aux familles des Premières Nations, de services de prévention et de protection tenant compte des différences culturelles et conformes aux lois et aux normes de la province ou du territoire de résidence. En outre, les investissements additionnels provenant de l'AAAP sont censés permettre aux organismes de fournir des services d'aide à l'enfance et à la famille — y compris des services améliorés de prévention — conformes à la législation provinciale.

Selon la documentation initiale du programme, le résultat immédiat escompté des investissements d'AAAP était d'offrir aux enfants et aux familles à risque un accès à des services de protection comparables à ceux de collectivités non autochtones dans des circonstances semblables. Grâce à une intégration horizontale avec les autres organisations et services communautaires, les travailleurs sociaux devraient pouvoir renforcer les partenariats et mieux gérer leurs dossiers (conférences de cas), de façon à améliorer la prestation de services et à offrir des interventions intégrées qui répondent aux besoins réels des enfants et des familles autochtones. Une aide au renforcement des capacités serait fournie aux petites agences qui ne peuvent pas nécessairement faire jouer les économies d'échelle permettant d'offrir une gamme complète de services.

À l'heure actuelle, les résultats des programmes sont exposés dans la stratégie de mesure du rendement des programmes de développement social, d'après laquelle le résultat immédiat pertinent du programme des SEFPN est le suivant : « Les hommes, les femmes et les enfants à risque ou dans le besoin ont accès aux soutiens et aux services de prévention et de protection nécessaires et les utilisent ». Voici les indicateurs clés associés à ce résultat : le pourcentage d'hommes, de femmes et d'enfants des Premières Nations à risque ou dans le besoin résidant ordinairement dans une réserve qui utilisent des soutiens et des services de prévention et de protection; la compatibilité ethnoculturelle des placements. Le premier indicateur vise à déterminer dans quelle mesure les soutiens et les services de prévention et de protection (dans la réserve ou hors réserve) sont disponibles pour les membres des Premières Nations qui résident ordinairement dans une réserve, tandis que le second reprend la formulation figurant dans la Matrice nationale d'indicateurs de protection de la jeunesse (MIP) : « Étant donné que la plupart des provinces et territoires ont adopté des lois concernant l'adéquation ethnoculturelle du placement des enfants autochtones, la mesure prioritaire de la MIP calcule la proportion des enfants autochtones placés dans des familles d'accueil où au moins un parent est autochtone^{Notes en bas de page8}. »

Toujours d'après la documentation initiale du programme, les résultats intermédiaires du programme devaient inclure la création d'environnements familiaux plus sécuritaires, la diminution du nombre d'enfants retirés de leur foyer familial, la réduction du nombre de cas de maltraitance et l'amélioration générale du bien-être des enfants. Pour mesurer l'atteinte de ces résultats, il fallait recueillir des données plus quantifiables. Lors de la phase de planification de cette approche, AADNC s'est engagé à collaborer avec les provinces et les Premières Nations pour faire en sorte que les indicateurs applicables aux Premières Nations puissent être directement extraits de la base de données provinciale.

Dans la stratégie de mesure du rendement, ce résultat intermédiaire est ainsi formulé : « Les hommes, les femmes et les enfants sont en sécurité ». Les mesures de rendement applicables au résultat sont les taux de mortalité, les taux de blessure et les taux de récidive. L'indicateur de taux de mortalité, qui reflète l'indicateur de la MIP « Pourcentage d'enfants qui décèdent pendant la période où ils sont pris en charge par la protection de la jeunesse », vise à évaluer les conditions générales de sécurité. La mesure des taux de blessures a pour but d'évaluer la sécurité globale dans les collectivités et reflète l'indicateur de la MIP « Blessures graves et décès ». Quant aux taux de récidive (qui font eux aussi écho à la MIP), ils permettent de jauger l'efficacité à long terme des services.

Le principal résultat escompté du programme des SEFPN est l'établissement d'un milieu familial plus sécuritaire et stable pour les enfants résidant ordinairement dans une réserve.

L' Annexe B présente le modèle logique de la stratégie de mesure du rendement des programmes de développement social.

1.2.3 Gestion de programme, principaux intervenants et bénéficiaires

L'administration centrale d'AADNC établit à l'échelle nationale les lignes directrices du programme, les modalités qui doivent figurer dans chaque entente de financement ainsi que la politique liée aux activités de surveillance et de conformité. Plus particulièrement, le rôle de l'administration centrale est le suivant :

• fournir, par le truchement des bureaux régionaux, du financement à différents bénéficiaires afin de leur permettre d'offrir des services aux enfants et aux familles conformément à la politique et aux autorisations de programme approuvées;
• diriger la formulation de la politique liée au programme des SEFPN;
• examiner les changements proposés par les représentants régionaux et les praticiens des Premières Nations;
• surveiller les questions opérationnelles liées à la politique du programme des SEFPN et aider les régions et les Premières Nations à trouver des solutions aux problèmes qui se présentent au niveau régional;
• exercer un leadership dans la collecte de données et veiller à ce que les rapports requis soient produits en temps voulu;
• interpréter la politique liée du programme des SEFPN et aider les régions à donner des éclaircissements à cet égard aux bénéficiaires, aux provinces et aux territoires; et
• modifier au besoin le manuel national du programme et voir à ce que la documentation sur la politique du programme soit conforme à la politique et aux autorisations de programme approuvées.

Avec l'appui de leur personnel respectif, les directeurs généraux régionaux doivent mettre en œuvre et administrer les programmes de développement social en conformité avec les lignes directrices établies par les gestionnaires de programme de l'administration centrale, par exemple :

• évaluer l'admissibilité des demandes des bénéficiaires;
• conclure avec les bénéficiaires approuvés des accords financiers conformes aux modalités du programme de paiements de transfert; et
• recueillir des données sur les résultats financiers et le rendement du programme des bénéficiaires individuels, procéder au suivi et à l'évaluation de ces résultats et prendre les mesures correctives nécessaires.

Les SEFPN sont de compétence provinciale ou territoriale. Le rôle des provinces et territoires consiste à :

• donner aux bénéficiaires un mandat conforme aux lois et aux normes provinciales ou territoriales;
• veiller à ce que les bénéficiaires se conforment dans leurs activités aux lois et aux normes applicables;
• exercer une surveillance constante quant aux activités des bénéficiaires et prendre les mesures qui s'imposent s'ils ne satisfont pas aux exigences;
• prendre part à des activités tripartites (négociations, règlement de litiges, consultations, etc.) et à des tables de concertation régionales;
• appliquer les lois et les normes applicables aux services à l'enfance et à la famille de façon équitable pour l'ensemble des résidants de la province ou du territoire, que ce soit dans les réserves ou hors réserve;
• communiquer au gouvernement fédéral de l'information concernant les données sur les résultats; et
• assumer les autres rôles et responsabilités que prévoient les ententes établies, comme le cadre de responsabilité tripartite.

Les agences chargées d'exécuter le programme des SEFPN doivent le faire en conformité avec les lois et les normes provinciales, tout en respectant les modalités de leur entente de financement. Les fournisseurs de SEFPN comprennent notamment les Premières Nations (représentées par les chefs et les conseillers) ainsi que leurs conseils tribaux et leurs organismes (p. ex. organismes de SEF dans diverses collectivités).

Voici les groupes admissibles à un financement au titre des SEFPN :

• conseils de bandes indiennes reconnues par le ministre d'AADNC;
• conseils tribaux;
• agences ou sociétés de SEFPN dûment mandatées par la province ou le territoire concerné;
• gouvernement provincial ou territorial;
• autres fournisseurs de SEF dûment mandatés, y compris les agences ou sociétés mandatées par la province; et
• Premières Nations et organisations des Premières Nations qui présentent une demande en vue de la réalisation d'activités de renforcement des capacités, dont l'élaboration de nouveaux programmes en lien avec les SEFPN.

Les bénéficiaires du programme comprennent les enfants des Premières Nations à risque et leur famille qui vivent dans les réserves et qui ont besoin que des mesures préventives ou que les mesures les moins perturbatrices possible soient prises, ou qui doivent avoir accès à des services de protection de l'enfance, notamment le placement des enfants hors du foyer familial.

1.2.4 Ressources du programme

Pour 2010-2011, au total, environ 579 millions de dollars ont été octroyés en contributions au programme des SEFPN, y compris les nouvelles ressources découlant de l'AAAP. Le financement a crû d'environ 50 % en Saskatchewan depuis cinq ans, tandis qu'il a légèrement augmenté dans la région de l'Atlantique. Le tableau 1 présente une ventilation régionale des sommes allouées au programme des SEFPN au cours des cinq derniers exercices financiers.

L'adoption de l'AAAP a entraîné l'injection de nouvelles ressources dans les programmes de SEFPN. En 2012-2013, plus de 100 millions de dollars additionnels auront été alloués à la mise en œuvre du modèle axé sur la prévention. En Saskatchewan, 104,8 millions de dollars de plus sur cinq ans ont été consacrés à la mise en œuvre de l'AAAP, dont 22,8 millions de dollars en financement annuel permanent. En Nouvelle-Écosse, la hausse se chiffre à 10,2 millions de dollars sur cinq ans, dont 2,2 millions de dollars en financement annuel permanent.

1.3.1 Saskatchewan

La Saskatchewan a confié à 17 agences de SEFPN le mandat d'offrir des services d'aide à l'enfance et à la famille dans 67 des 70 collectivités de Premières Nations de la province; les trois autres collectivités sont desservies par la province elle-même. Les agences de SEFPN desservent donc plus de 95 % des personnes d'au plus 18 ans vivant dans une réserve, et sont directement financées par AADNC. Sur l'ensemble, la Saskatchewan abrite environ le cinquième de la population canadienne qui vit dans une réserve^{Notes en bas de page9}.

En Saskatchewan, la gestion des Services à l'enfance et à la famille relève du ministère des Services sociaux via un mécanisme d'exécution composé de trois régions provinciales qui affectent leurs travailleurs sociaux dont des bureaux répartis dans 22 collectivités. Le ministère des Services sociaux administre ces services sous le régime de la Child and Family Services Act de la Saskatchewan (chapitre C-7.2 des Lois de la Saskatchewan, 1989-1990) et des lois et modifications subséquentes touchant la prestation des services d'aide à l'enfance et à la famille (p. ex. The Adoption Act, 1998). La Loi sur les services à l'enfance et à la famille habilite le ministre compétent à conclure des accords de délégation sur la fourniture de services de protection de l'enfance aux familles des Premières Nations vivant dans une réserve (par. 61(6)). Les services de protection de l'enfance dans les réserves sont délégués aux agences de SEFPN.

En 2008, AADNC a annoncé la conclusion d'une entente-cadre tripartite avec la Saskatchewan. Le Ministère s'engageait à verser 104,8 millions de dollars supplémentaires sur cinq ans pour appuyer la mise en œuvre de l'AAAP dans cette province.

De par sa conception actuelle, le système provincial n'aide que les familles qui satisfont à un certain « seuil »^{Notes en bas de page10},^{Notes en bas de page11} de besoin. Pour cette raison, la grande majorité des signalements effectués aux autorités provinciales ne sont pas traités. Le Saskatchewan Child Welfare Review Panel signalait en 2010 qu'« en matière de protection de l'enfance, nous devons intervenir en amont en réorientant sur la prévention l'action provinciale^{Notes en bas de page12} ». En date d'août 2011, la province avait signé deux lettres d'entente historiques avec des organismes des Premières Nations pour renouveler le système de prestation des SEF en y privilégiant une méthodologie davantage axée sur la prévention du risque^{Notes en bas de page13}.

En outre, la province a récemment formé le Saskatchewan First Nations Family and Community Institute, qui a pour mandat de seconder les agences de SEFPN de la Saskatchewan dans la recherche, l'analyse et la formulation de politiques, la formation et l'établissement de normes.

1.3.2 Nouvelle-Écosse

En Nouvelle-Écosse, c'est le ministère des Services communautaires qui administre les Services à l'enfance et à la famille pour les enfants jugés à risque pour cause de maltraitance ou de négligence. Tous les autres services d'aide à la famille sont fournis par la Division des services à la famille et à l'enfance de ce ministère. Les services sont dispensés par des bureaux de district provinciaux et des agences indépendantes, notamment les Mi'kmaw Family and Children Services (MFCS).

Tous les organismes provinciaux d'aide à l'enfance de la Nouvelle-Écosse tirent leur mandat de la Children and Family Services Act provinciale. Les articles 36 et 68 de cette loi désignent les MFCS comme le fournisseur exclusif de services d'aide aux enfants et aux familles des Premières Nations de la province, et lui confèrent le pouvoir particulier d'autoriser la prise en charge d'un enfant autochtone par toute autre agence et de conclure des accords d'adoption pour les placements d'enfants autochtones. Depuis sa promulgation en 1991, cette loi a mis en évidence l'importance de la prévention pour les familles à risque. Globalement, la province de la Nouvelle-Écosse considère que le travail auprès de familles dont les enfants sont encore au foyer s'apparente à des services de base en protection de l'enfance. Quant aux services de prévention, il s'agit des services communautaires plus généraux qui visent le mieux-être de l'ensemble de la collectivité.

Les MFCS reçoivent d'AADNC un financement pour desservir treize bandes micmaques, et ils bénéficient également d'un soutien financier du Ministère des Services communautaires pour s'occuper des enfants micmacs vivant hors réserve. Les MFCS comptent actuellement deux bureaux, soit à Eskasoni (Cap-Breton) et à Indian Brook (près de Halifax).

AADNC, les MFCS et la province de la Nouvelle-Écosse ont conclu en 2008 un accord-cadre tripartite consolidant la mise en application de l'AAAP, selon les principes de base suivants :

• des services adaptés à la culture;
• un modèle d'intervention différentiel;
• la gestion efficace de cas;
• la prise en compte des coutumes dans la prestation de soins et l'adoption comme solutions permanentes de prise en charge;
• la création de partenariats reposant sur une mise à contribution des comités inter-agences et des ressources communautaires pertinentes; et
• un programme basé sur une vision holistique des résultats souhaités pour la santé et le bien-être des enfants, des familles et des collectivités^{Notes en bas de page14}.

2.3.1 Sources de données

Les constats et les conclusions de l'évaluation s'appuient sur l'analyse et la mise en correspondance des sources de données suivantes :

• Analyse documentaire

L'analyse documentaire a principalement recensé les recherches universitaires nationales et les études produites par des organisations compétentes dans le domaine de l'aide à l'enfance ou des services à l'enfance en milieu autochtone. Cette analyse visait à mettre en lumière la situation en matière d'aide aux enfants autochtones et non autochtones au pays et ailleurs dans le monde, les lacunes à cet égard de même que les pratiques exemplaires susceptibles de contribuer à l'amélioration des résultats pour les enfants, les familles et les collectivités. Cette source de données a été analysée à l'aide du logiciel NVivo 9.

• Examen des documents et des dossiers

Cette source de données a été utilisée pour éclairer les constats de l'examen et faciliter l'élaboration du profil du programme ainsi que la définition du contexte de celui-ci. Voici une liste non exhaustive du matériel examiné.

• Entrevues avec des informateurs clés

On a interviewé des informateurs clés pour valider les constatations relevées dans l'analyse documentaire et l'examen des documents et dossiers. Les informateurs clés ont été désignés par la Direction de l'enfance et de la famille et la Direction générale de l'évaluation, de la mesure du rendement et de l'examen (DGEMRE) d'AADNC, de même que par d'autres informateurs clés. Ces personnes ont été invitées à présenter tout document pouvant étayer leurs propos. Cette source de données a été analysée à l'aide du logiciel NVivo 9.

En tout, 15 personnes ont été interviewées : huit représentants d'AADNC (administration centrale et régions); cinq représentants d'agences de SEFPN et d'organisations pertinentes; et deux représentants provinciaux des services de protection de l'enfance. Les guides d'entrevue figurent à l' Annexe B.

• Études de cas

La firme Auguste Solutions and Associates Inc. a mené deux études de cas pour dégager une perspective qualitative sur le degré de satisfaction des besoins dégagés et le degré d'efficacité et d'efficience dans l'exécution du programme. Une première étude a été effectuée auprès des MFCS en Nouvelle-Écosse, et l'autre auprès de la Sturgeon Lake Child and Family Services Agency en Saskatchewan.

Ces études de cas ont examiné les résultats produits par le programme dans les collectivités en cernant les facteurs de contribution ou d'entrave au succès, et recensé les pratiques jugées prometteuses et les leçons tirées par les travailleurs de première ligne et les membres des collectivités.

Durant la réalisation des études de cas, des guides d'entrevue personnalisés ont été employés pour chaque groupe primaire à interviewer : directeur d'agence, personnel de l'agence, chef et conseillers, personnel des services de santé et de bien-être, aînés, parents d'accueil.

Pour chaque étude, les résultats des entrevues ont été transposés en tableau et l'on a formulé des constatations visant à répondre aux questions et aux enjeux de l'évaluation. En raison des différences administratives entre la Saskatchewan et la Nouvelle-Écosse, on n'a pas tenté de comparer officiellement les résultats des études de cas menées dans les deux provinces. Par ailleurs, l'étude menée en Nouvelle-Écosse couvrait toutes les collectivités des Premières Nations de la province, tandis que l'étude réalisée en Saskatchewan visait exclusivement la Première Nation de Sturgeon Lake.

Les deux études de cas ont donné lieu :

• Enquêtes

Auguste Solutions and Associates Inc. a mené une enquête par Internet et au téléphone auprès du personnel des agences de SEFPN et des représentants de la totalité des 67 collectivités saskatchewannaises et des 13 collectivités néo-écossaises concernées. En tout, seulement 17 personnes ont accepté de participer au sondage, dont 11 par téléphone.

Tous les chefs des régions participantes ont été invités par écrit, et chaque directeur d'agence a reçu une invitation par courriel. Toutes ces personnes étaient invitées à remplir le sondage Web et à prier le personnel d'agence de SEFPN et les membres de la collectivité d'y répondre également. Au moins trois tentatives ont été effectuées pour rejoindre chaque chef au téléphone, et chaque directeur d'agence a reçu un rappel par courriel suivi de trois appels téléphoniques.

Les données du sondage Web ont été saisies dans le logiciel SnapSurvey puis converties en format SPSS, pour tabulation.

2.3.2 Considérations et limites

3.1.1 Besoins des enfants pris en charge

Constat : Les principaux besoins des enfants pris en charge en Saskatchewan et en Nouvelle Écosse sont le fait d'une surreprésentation des enfants des Premières Nations dans le système de prise en charge, de la complexification des besoins médicaux et la hausse de la demande de soins donnés en établissement à coût élevé, et de l'augmentation du nombre d'enfants plus âgés devant être pris en charge.

Complexification des besoins médicaux et hausse de la demande de soins donnés en établissement à coût élevé

Parmi les enfants des Premières Nations qui sont pris en charge, beaucoup ont besoin de soins hautement spécialisés qui nécessitent occasionnellement un placement hors réserve dans des établissements à coût élevé. Les enfants pris en charge par le système de protection de la jeunesse de la Saskatchewan présentent une incidence d'incapacités et de besoins spéciaux de loin supérieure à la moyenne nationale^{Notes en bas de page21}. Parmi les raisons évoquées, citons notamment le cas des enfants qui souffrent à la naissance d'ensemble des troubles causés par l'alcoolisation fœtale) ou qui sont autrement pharmacodépendants à la naissance, et peuvent donc nécessiter leur vie durant des soins médicaux aigus et complexes.

Ces placements sont de plus en plus onéreux dans les deux provinces à l'étude. En regard des autres formes de soins sur lesquelles AADNC recueille des données, les coûts des soins donnés en établissement sont beaucoup plus élevés et ont considérablement grimpé depuis 2007 en Saskatchewan (voir la figure 1). Au moment de la signature de l'accord-cadre avec la Saskatchewan, les soins donnés en établissement accaparaient environ 20 millions des 28 millions de dollars du budget d'entretien^{Notes en bas de page22}. Des problèmes similaires ont été soulevés en Nouvelle-Écosse, même si les données disponibles n'étaient pas suffisantes pour en faire rapport.

La description textuelle de la figure 1

Cette figure permet de comparer le coût en dollars de trois types différents de placements d'enfants, à savoir le placement en foyer d'accueil, en institution ou dans la famille élargie, de 2007 à 2011. Des lignes distinctes représentent quatre années : 2007-2008, 2008-2009, 2009-2010 et 2010-2011. Les années se présentent sur l'axe des X et les montants en dollars sur l'axe des y.

Le coût du placement d'enfants dans leur famille élargie a augmenté, passant de 0 $ en 2007-2008 à environ 2 M$ en 2008-2009. De 2008-2009 à 2010-2011, le coût de ce type de placement a augmenté pour passer à environ 3 M$.

Le coût du placement en foyer d'accueil a diminué de 2007-2008 à 2008-2009, passant d'environ 8 M$ à environ 6 M$. Puis, de 2008-2009 à 2010-2011, il a augmenté pour revenir à 8 M$.

Le placement en institution est le type de placement le plus coûteux et celui qui connaît la plus forte croissance.  De 2007-2008 à 2008-2009, le coût du placement en institution a augmenté, passant d'un peu moins de 20 M$ à environ 21 M$. De 2009-2010 à 2010-2011, le coût de ce type de placement a augmenté pour passer de 23,5 M$ à environ 26 M$.

 

Selon la complexité des soins médicaux requis, il arrive que les parents n'aient d'autre choix que de confier leurs enfants à un établissement. Lorsque les options de placement font défaut, les agences doivent faire preuve d'ingéniosité. En Saskatchewan, on signale trois cas de placement d'enfants dans des centres de soins hospitaliers.

Pour les cas moins graves, quelques agences saskatchewannaises ont fondé des foyers de groupe dans les réserves, pour contenir les coûts des soins donnés en établissement tout en maintenant les enfants dans leur collectivité. D'autres agences ont fait part de leur intérêt à ouvrir des foyers de groupe ou d'hébergement dans les réserves, même si leur financement ne couvre pas les projets d'immobilisations. Quand c'était possible, ces agences ont loué des locaux dans les collectivités concernées.

3.1.2 Enjeux parentaux et communautaires

Constat : La pauvreté, les problèmes de logement, la toxicomanie, la santé mentale, la maltraitance et la négligence infantiles, l'incompétence parentale et l'absence d'options de prise en charge constituent les enjeux parentaux et communautaires les plus couramment cités pour les collectivités des Premières Nations de la Saskatchewan et de la Nouvelle-Écosse.

Placement en foyer d'accueil/Placement chez un membre de la famille/Adoption

En Saskatchewan comme en Nouvelle-Écosse, on souligne la nécessité de diversifier les options de prise en charge dans les réserves. Les diverses options possibles (placement en foyer d'accueil, placement chez un membre de la famille, adoption) sont toutes appuyées par l'AAAP^{Notes en bas de page43}.

Le nombre d'enfants placés en famille d'accueil s'est stabilisé en Saskatchewan, après avoir fortement chuté entre 2008 et 2009. En Nouvelle-Écosse, il a diminué de presque la moitié entre 2010 et 2011 (voir la figure 2).

La description textuelle de la figure 2

Cette figure permet de comparer le nombre d'enfants placés en famille d'accueil en Saskatchewan et en Nouvelle-Écosse de 2007 à 2011. Des lignes distinctes représentent quatre années : 2007-2008, 2008-2009, 2009-2010 et 2010-2011. Les années se présentent sur l'axe des X et les montants en dollars sur l'axe des y.

En Nouvelle-Écosse, de 2007-2008 à 2008-2009, le nombre d'enfants placés en famille d'accueil a augmenté, passant d'environ 180 à 200. De 2008-2009 à 2009-2010, le nombre d'enfants placés en famille d'accueil est demeuré le même, soit environ 200. De 2009-2010 à 2010-2011, leur nombre a diminué, passant de 200 à environ 100.

En Saskatchewan, le nombre d'enfants placés en famille d'accueil a diminué, passant d'environ 950 en 2007-2008 à environ 500 en 2008-2009. De 2008-2009 à 2010-2011, le nombre d'enfants placés en famille d'accueil en Saskatchewan est demeuré à peu près le même.

 

Le nombre de foyers d'accueil dans les réserves est jugé insuffisant pour répondre aux besoins actuels. En Nouvelle-Écosse, voici quelques-uns des facteurs invoqués :

• hausse du nombre d'enfants devant être retirés temporairement et à long terme du foyer familial;
• les familles plus jeunes sont moins enclines à participer;
• le processus de vérification de la sécurité par les autorités policières est devenu plus contraignant; et
• la formation exigée, particulièrement de la part des personnes qui s'occupent d'enfants à besoins spéciaux, est à la fois longue et complexe.

Comme stratégie d'atténuation, on tente de recruter des familles d'accueil en publiant un numéro sans frais. Plus d'une centaine d'enfants micmacs sont actuellement placés dans des foyers non autochtones.

En Saskatchewan, quelques agences ont souligné l'insuffisance des allocations versées aux familles d'accueil dans les régions nordiques ou éloignées, où le prix de la nourriture et des autres articles essentiels (p. ex. couches et préparations pour nourrissons) peut être plus de deux fois plus élevé que dans le sud. En outre, peu de soutiens sont offerts aux personnes qui souhaiteraient être parents d'accueil. Dans quelques collectivités, les nouvelles exigences établies par le ministère des Services sociaux pour la formation des familles d'accueil (dont une séance de trois heures en compagnie d'aînés) ont mené à une augmentation du nombre de foyers dûment formés. Enfin, vu l'absence de subventions aux parents d'accueil pour les services de garderie, certaines familles disposées à servir de foyer d'accueil sont incapables de le faire parce que les deux parents occupent un emploi. Une agence de la Saskatchewan assume les frais de garderie de certains parents d'accueil pour qu'ils puissent continuer de jouer ce rôle, même si cette dépense n'est pas remboursable en vertu de l'accord. Pour ce qui est des placements chez un membre de la famille, on observe depuis quelques années une hausse marquée à ce chapitre en Saskatchewan, signe d'une plus grande mise à contribution de la famille dans la prise en charge, quand c'est possible (figure 3).

La description textuelle de la figure 3

Cette figure permet de comparer le nombre d'enfants placés dans leur famille élargie (au 31 mars) en Saskatchewan de 2007 à 2011. Des lignes distinctes représentent quatre années : 2007-2008, 2008-2009, 2009-2010 et 2010-2011. Les années se présentent sur l'axe des X et les montants en dollars sur l'axe des y.

De 2007-2008 à 2008-2009, le nombre d'enfants placés est passé de 0 à 400. De 2008-2009 à 2009-2010, le nombre d'enfants placés a augmenté, passant de 400 à environ 480. De 2009-2010 à 2010-2011, le nombre d'enfants placés dans leur famille élargie a diminué, passant de 480 à environ 430.

 

Il n'existait pas de statistiques sur les placements chez un membre de la famille et l'adoption en Nouvelle-Écosse, même si les MFCS donnent priorité au placement chez un membre de la famille et à l'adoption selon la coutume. Les agences de SEFNP de la Saskatchewan ne disposaient non plus d'aucune statistique sur les subventions et les soutiens après l'adoption.

3.2.1 Besoins en capacités

Constat : Les deux principaux besoins de la Saskatchewan et de la Nouvelle-Écosse ont trait à la formation et aux immobilisations.

3.2.2 Soutiens au programme

Constat : Les agences sont fortement soutenues par les autorités fédérales et provinciales dans l'application de l'AAAP, de même que par le First Nation Child and Family Institute en Saskatchewan.

3.2.3 Soutiens aux programmes adaptés à la culture

Constat : Les agences disposent actuellement de soutiens adéquats pour pouvoir servir leur collectivité et leur clientèle d'une façon adaptée à leur culture.

Les articles 36 et 68 de la Loi sur les services à l'enfance et à la famille de la Nouvelle-Écosse désignent les MFCS comme le fournisseur exclusif de services d'aide aux enfants et aux familles des Premières Nations de la province, et lui confèrent le pouvoir particulier d'autoriser la prise en charge d'un enfant autochtone par toute autre agence et de conclure des accords d'adoption pour les placements d'enfants autochtones. Le manuel provincial sur la prise en charge d'enfants présente diverses options de placement qui encouragent le maintien du patrimoine culturel des enfants autochtones devant être pris en charge^{Notes en bas de page48}. Le manuel reconnaît également que certains placements nécessitent des soutiens et des compétences « qui ne peuvent être fournis qu'au moyen d'un placement chez un membre de la famille »^{Notes en bas de page49}, bien que ce type de placement ne soit actuellement pas couvert par la Loi. La province envisage actuellement de modifier la Loi pour remédier à la situation.

En Saskatchewan, l'article 53 de la Loi sur les services à l'enfance et à la famille valorise également l'importance du patrimoine culturel dans les options de placement, mais pas autant qu'en Nouvelle-Écosse. Cet article dispose qu'il faut s'efforcer de placer l'enfant chez un membre de sa famille élargie et de le maintenir dans un environnement conforme à son milieu culturel. L'article 61 délègue tous les pouvoirs aux agences de SEFPN. Le rapport de 2010 du Child Welfare Review Panel de la Saskatchewan recommande de faire des soins adaptés à la culture une priorité pour les enfants et les jeunes autochtones.

Au niveau fédéral, les énoncés de politique d'AADNC prônent la prestation de soins adaptés à la culture. Selon la stratégie de mesure du rendement des programmes de développement social, le Ministère soutient des services de protection et de prévention adaptés à la culture qui sont plus étroitement alignés sur un modèle autochtone, holistique et culturellement adapté de services à l'enfance et à la famille^{Notes en bas de page50}. Le principe de « services adaptés à la culture » a également été mis de l'avant dans le cadre de la réponse du gouvernement aux recommandations formulées en 2009 par le Comité des comptes publics, et plus récemment aux Comités permanents des affaires autochtones et du développement du Nord et de la Condition féminine. Ce principe a été incorporé à la version révisée du manuel national du programme des SEFPN.

Certaines agences indiquent qu'elles mesurent les indicateurs d'adaptation à la culture, sans toutefois en faire habituellement rapport à AADNC. Quelques agences soulignent également la difficulté de traduire sur papier certains concepts, le mode de transmission du savoir des collectivités desservies étant principalement oral. Dans la mise en place d'un système de mesure des données sur le rendement, AADNC pourrait puiser aux mesures déjà recueillies par les agences pour mieux comprendre les besoins et les priorités des parties intéressées. Le Ministère pourrait également concevoir des mécanismes souples permettant de prendre en compte les divers modes de partage du savoir.

Les cadres tripartites instaurés pour l'AAAP en Saskatchewan et en Nouvelle-Écosse décrivent de façon plus étoffée l'importance des services adaptés à la culture. Ainsi, le cadre touchant la Saskatchewan décrit la Indian Child Welfare and Family Support Act, un instrument appliqué par la FSIN et qui, sans avoir valeur législative, est reconnu par la province comme conforme à la loi provinciale et prévoit que « les services préventifs reposeront sur l'orientation et la participation des aînés, le soutien apporté aux membres des familles et des collectivités et les valeurs traditionnelles à la fois spirituelles et culturelles. »^{Notes en bas de page51}.

Par ailleurs, tout porte à croire que les programmes des agences de SEFPN sont adaptés à la culture. Une majorité d'entre elles font état de programmes préventifs adaptés à la culture : cercles de guérison, résolution de conflits et counselling familial par des aînés, prestation de services en langue autochtone, camps culturels pour les jeunes, adoption selon la coutume et placement chez un membre de la famille, conférences en groupe familial adaptées à la culture micmaque en Nouvelle-Écosse. Les agences des deux provinces soulignent l'absence de financement spécifique pour les services aux aînés, malgré leur importance dans les services de prévention, même si AADNC ne prescrit pas — et ne finance donc pas séparément — les types de services adaptés à la culture que les agences choisissent d'offrir. Sauf pour cet aspect, les agences estiment généralement que le personnel d'AADNC appuie leurs efforts d'adaptation culturelle de tous les programmes.

4.1.1 Efficacité des ressources financières

Constat : Ce n'est pas clair si l'AAAP est suffisamment souple pour tenir compte des changements apportés au financement provincial tout au long du cycle quinquennal de financement. En outre, si les coûts d'entretien venaient à excéder l'allocation versée aux agences, leur capacité d'offrir des programmes uniformes pourrait être affectée.

À la lumière de discussions entre des agences et organismes des Premières Nations, le gouvernement provincial et AADNC, un modèle de prévision des coûts a été élaboré dans chaque province faisant la transition vers l'AAAP. Le modèle prenait en compte les échelles salariales et les nombres de cas de chaque programme provincial pour établir une comparabilité provinciale raisonnable dans le cadre des autorisations chapeautant le programme des SEFPN. En date de novembre 2010, le Comité permanent des affaires autochtones et du développement du Nord soulignait qu'AADNC n'avait pas encore effectué de comparaison des niveaux de financement offerts par les provinces/territoires et le gouvernement fédéral pour les services d'aide à l'enfance, ce à quoi AADNC a répondu en faisant valoir la grande complexité d'une telle comparaison et la forte variation du rôle des agences de SEFPN, en raison des différences dans les lois provinciales^{Notes en bas de page52}.

Une fois convenu le cadre de l'AAAP, les parties s'entendent sur une allocation de cinq ans qui ne peut être modifiée ou renégociée durant cette période, même si des accords de financement annuels sont conclus. Les agences peuvent conserver les excédents, et AADNC a été en mesure de renflouer les agences déficitaires.

D'après la majorité des directeurs d'agence interviewés, les ententes de financement annuelles comportent de nombreuses exigences qui peuvent s'avérer fort complexes. Ils ont aussi fait remarquer que les ententes peuvent entraver leur capacité de faire face aux hausses de coûts ou aux besoins communautaires en matière de prévention.

Étant donné la formule quinquennale de l'AAAP, on ne peut dire si elle est suffisamment souple pour s'adapter aux fluctuations périodiques subies par le financement provincial au gré des modifications apportées aux nombres de cas, aux échelles salariales ou aux budgets de déplacement^{Notes en bas de page53}. AADNC, dans sa conception initiale du modèle de prévision des coûts, tentait d'atténuer le problème en fournissant un financement correspondant au milieu ou à l'extrémité supérieure de la fourchette salariale provinciale (voir le tableau 2).

En Saskatchewan et en Nouvelle-Écosse, la formule appliquée par AADNC pour déterminer les salaires du personnel des SEFPN est globalement comparable à celle de la province. Cependant, d'après les plans d'activités des agences saskatchewannaises, près de la moitié d'entre elles ont dû lors de la dernière année relever leurs échelles salariales en fonction des échelles provinciales.

Plus de la moitié des agences de SEFPN estiment ne pas recevoir un financement suffisant pour combler leurs besoins, particulièrement en ce qui touche les salaires, la formation, les soins donnés en établissement (dont les coûts croissent sans cesse) et les immobilisations. Le personnel d'AADNC a souligné que les agences avaient fait remarquer, à l'étape de prévision des coûts de l'AAAP, que le montant ne suffirait pas à mettre en œuvre efficacement l'Approche.

Dans les deux provinces, on craint également que les éventuels déficits du budget d'entretien ne soient plus comblés en fin d'année. Les agences devraient alors puiser à leurs budgets d'exploitation ou de prévention, ce qui pourrait miner la constance des programmes de prévention. Faute de capacités à leur niveau, quelques agences souhaiteraient qu'AADNC les aide à coordonner l'accès aux autres types de financement (soins de santé, services de garderie, etc.).

4.1.2 Efficacité des ressources humaines

Constat : En fonction des ressource humaines, l'administration centrale d'AADNC a récemment doté ses postes vacants. Le bureau régional de la Saskatchewan et celui de l'Atlantique peinent tous deux à s'acquitter de leurs tâches en raison des restrictions d'effectifs actuelles. En Saskatchewan, de nombreuses agences continuent de connaître un manque de personnel; quant aux MFCS , ils ont connu des ratios de cas supérieurs à la norme provinciale, malgré une variation interannuelle de ces nombres. La majorité des agences signalent la difficulté de recruter et de maintenir en poste des employés qualifiés, particulièrement du personnel des Premières Nations.

4.1.3 Communication efficace

Constat : Les informations disponibles justifient une amélioration des communications entre l'administration centrale d'AADNC et les régions, les gouvernements provinciaux de la Saskatchewan et de la Nouvelle-Écosse et les agences.

Malgré leur irrégularité, les rencontres tripartites sont jugées efficaces pour discuter de diverses questions, résoudre les problèmes et négocier des protocoles, ainsi que pour surveiller et évaluer l'application de l'entente, particulièrement en Nouvelle-Écosse, mais aussi, de plus en plus, en Saskatchewan. Les bureaux régionaux reçoivent 30 000 $ par année pour entretenir des discussions au niveau bilatéral et tripartite (60 000 $ pour la région de l'Atlantique), et ils doivent produire les procès-verbaux de ces réunions pour recevoir un financement pour l'année suivante.

En Saskatchewan, on dit que la participation est meilleure quand il s'agit de réunions bilatérales entre AADNC et les agences. Ces réunions sont jugées plus productives et moins politiquement motivées que lorsque des représentants provinciaux et d'autres organisations des Premières Nations sont présents, même si la représentation de ces parties est jugée importante.

En Nouvelle-Écosse, on est en train de former un groupe de travail tripartite qui comprendrait d'autres intervenants clés, comme Santé Canada. Un groupe de travail de ce type avait été créé au début du processus de mise en œuvre de l'AAAP, mais il n'a pas fait l'objet d'un suivi adéquat.

Les communications entre l'administration centrale d'AADNC et les régions se sont notablement améliorées, principalement grâce à des appels téléphoniques mensuels où les deux parties peuvent discuter des enjeux courants et résoudre les problèmes. Les canaux de communication sont plus fluides et les régions sont plus susceptibles de soulever ponctuellement les problèmes potentiels. En outre, deux réunions nationales ont été consacrées aux SEFPN en 2011. Cependant, les régions déplorent les fréquents rajustements apportés aux directives d'orientation du programme, et le fait qu'elles soient rarement consultées à ce sujet.

La fréquence des communications entre AADNC et les provinces de la Saskatchewan et la Nouvelle-Écosse s'est globalement améliorée depuis la mise en œuvre de l'AAAP, particulièrement en Nouvelle-Écosse. On pourrait toutefois améliorer le partage de l'information entre les deux ordres de gouvernement, et ce, par la conclusion d'accords de partage des données.

Tous les directeurs d'agence de SEFPN interviewés estimaient qu'il y avait matière à amélioration dans les communications entre leur agence et AADNC. En Saskatchewan, les agences imputent cette lacune au manque d'effectif régional. Selon certaines agences, AADNC ne les consulte que lorsqu'il y a un problème. D'autres agences ont toutefois mentionné que le personnel régional d'AADNC venait chaque année les visiter pour discuter des exigences de rapport.

Il semble que les communications entre le gouvernement de la Nouvelle-Écosse et les MFCS se soient améliorées depuis quelques années, même si elles étaient déjà très bonnes avant la mise en œuvre de l'AAAP. Les agences saskatchewannaises ont signalé qu'il y avait davantage de personnel provincial pour aider à les former sur les exigences de rapport et la gestion de cas. Quelques agences ont mentionné ne pas toujours être informées en temps opportun des modifications apportées aux politiques, et ainsi avoir de la difficulté à y donner efficacement suite.

4.1.4 Difficultés et lacunes

Constat : Les principales difficultés et lacunes soulevées en Saskatchewan et en Nouvelle-Écosse portent sur le caractère irréaliste des attentes entretenues – principalement par les leaders communautaires – quant à ce que les agences de SEFPN peuvent exécuter, et sur les problèmes inhérents à l'éloignement géographique et aux déplacements.

4.2.1 Existence de données de référence et de données basées sur les résultats

Constat : Les agences doivent produire de nombreux rapports au Ministère, mais ces rapports contiennent peu de données de référence et de données sur les résultats. Comme l'information actuellement recueillie ne permet pas de produire des rapports basés sur les résultats, le programme des SEFPN a entrepris de changer ses exigences de rapport.

En Saskatchewan et en Nouvelle-Écosse, les agences sont tenues de présenter à AADNC des rapports sur l'approche améliorée de prévention (rapports trimestriels et rapports finals sur l'AAAP), des données sur la conformité, des états financiers vérifiés, des rapports périodiques d'auto-évaluation, des plans d'activités (rapports d'étape et mises à jour annuelles) et des rapports trimestriels sur l'entretien. Selon l'évaluation, les rapports produits manquent d'uniformité et l'information analysée ne permet pas d'obtenir des données de référence.

Considérant les multiples rapports exigés des agences, le programme des SEFPN a récemment réduit de 68 à 31 le nombre de ses instruments de collecte de données, et prévoit de nouvelles réductions pour l'avenir. Le programme envisage également de mettre en œuvre un système de rapports basés sur le risque, où AADNC déterminerait la fréquence des rapports requis (chaque mois, chaque trimestre et chaque mois pour le dernier trimestre, chaque trimestre ou annuellement), selon le profil de risque de chaque agence.

Annuellement, la Direction de la gestion de l'information ministérielle communique à l'administration centrale un chiffrier cumulatif basé sur les données extraites des formulaires acheminés chaque année aux bureaux régionaux par les agences de SEFPN. Ce chiffrier fournit à l'administration centrale des données régionales concernant notamment le nombre d'enfants pris en charge, le nombre total annuel de journées de prise en charge, le type de prises en charge et les dépenses totales par région. Selon le personnel du programme, ces données n'offrent au Ministère qu'une perspective relativement peu informative et serviraient plutôt à faciliter la gestion des dépenses.

En ce qui touche la mesure des résultats, la stratégie de mesure du rendement des programmes de développement social a été récemment révisée, bien que le programme ne recueille actuellement pas de données sur bon nombre des indicateurs. Il étaye toutefois ses énoncés de résultats avec plusieurs indicateurs de la MIP. Sur neuf indicateurs propres au programme des SEFPN, cinq prennent racine dans la MIP.

Il convient de souligner qu'il y a des différences entre les énoncés de résultats présentés dans la stratégie de mesure du rendement et ceux qui figuraient initialement dans la documentation du programme au moment de la création de l'AAAP (voir la section 1.2.2). Dans le cas des résultats immédiats, le programme est allé au-delà d'une simple amélioration de l'accès aux services en incluant, dans la formulation de sa stratégie de mesure du rendement, l'utilisation de ces services. Cependant, d'autres énoncés de résultats provenant de la documentation initiale (p. ex. consolidation des partenariats et renforcement des capacités) ne sont pas pris en compte et il ne semble pas y avoir de mécanisme officiel permettant au programme d'évaluer le degré de concrétisation de ces éléments critiques. Ces données sont partiellement recueillies par le truchement des rapports sur l'approche améliorée de prévention, mais l'on pourrait obtenir une information plus robuste en demandant des renseignements sur les résultats obtenus (répercussions) plutôt que sur des extrants ou des éléments quantifiables (p. ex. nombre d'ateliers, nombre de participants).

Pour ce qui touche les résultats intermédiaires, l'énoncé qui figure dans la stratégie de mesure du rendement (« les hommes, les femmes et les enfants sont en sécurité ») est beaucoup plus large et potentiellement plus difficile à mesurer que celui présent dans la documentation initiale (« la création d'environnements familiaux plus sécuritaires, la diminution du nombre d'enfants retirés de leur foyer familial, la réduction du nombre d'abus et l'amélioration générale du bien-être des enfants »). Pour mesurer l'atteinte de ce résultat, la stratégie de mesure du rendement prévoit trois indicateurs faisant écho à la MIP (taux de mortalité, taux de blessures et taux de récidive), conformément aux recherches actuelles selon lesquelles « la sécurité est généralement mesurée par les taux de récidive de maltraitance, indicateur clé du degré auquel les enfants sont adéquatement protégés contre une négligence ou une maltraitance récurrente. Dans certains cas, cela comprend faire un suivi des blessures ou décès d'enfant^{Notes en bas de page56}. » La collecte de données sur ces types d'indicateurs (en plus de l'éclairage additionnel jeté par de robustes mécanismes de rapport qualitatifs sur le bien-être familial^{Notes en bas de page57}) pourrait grandement aider le Ministère à avoir une meilleure idée des besoins et des résultats des SEFPN.

4.2.2 Soutien à une analyse robuste

Constat : Le programme des SEFPN nécessite actuellement la production de nombreux rapports manuels, mais la mise en œuvre du SGI devrait réduire la saisie manuelle et favoriser la collecte de données plus robustes. En parallèle, la Saskatchewan travaille à un nouveau système de comptabilité ou de gestion de cas qui est perçu comme un excellent exemple de rapports basés sur le risque de maltraitance future.

4.2.3 Entraves à la production de rapports

Constat : La production de rapports se heurte à diverses entraves, dont l'hétérogénéité des rapports, la modification des exigences et le temps et les efforts qu'il faut consacrer à cette tâche.

Les agences n'utilisent pas toutes le même modèle de production de rapports; certaines suivent les lignes directrices et les gabarits prescrits, alors que d'autres utilisent d'autres mécanismes. Une bonne partie des données sont saisies à la main, ce qui peut ajouter à l'incohérence. Tous ces facteurs compliquent l'analyse au niveau régional. Plus particulièrement, en Nouvelle-Écosse les MFCS n'ont dressé qu'un seul plan d'activités au début du processus de mise en œuvre de l'AAAP. Depuis, cet organisme a communiqué à AADNC un rapport annuel qui ne présente pas le niveau de détail attendu d'un plan d'activités, mais qui a tout de même été accepté par AADNC.

Selon quelques agences, il faut, pour pouvoir produire des rapports à AADNC, avoir l'expérience nécessaire pour comprendre comment le gouvernement utilise et interprète les données des agences, sans quoi les rapports risquent de ne pas être approuvés à temps. Les accords de financement des avances prévoient une retenue de 10 % des fonds en cas de non-satisfaction des exigences de rapport. Cette condition a maintenant été rajustée de façon telle que la moitié de cette retenue peut être versée à la réception du rapport d'étape sur l'AAAP, la seconde moitié étant versée à la réception du rapport final.

Certaines agences estiment que le temps et les efforts qu'elles consacrent à la production de rapports ne leur rapportent rien de concret, au détriment du « vrai » travail avec la clientèle. Une bonne partie des informations demandées par AADNC sont de nature quantitative, et quelques informateurs clés assimilent le processus à une comptabilité mesquine qui vise une réduction des coûts plutôt que le mieux-être des collectivités.

4.2.4 Possibilités d'amélioration

Constat : On pourrait améliorer la mise en commun des données, rationaliser le processus de rapport, se familiariser avec les autres programmes qui influencent la capacité des agences à obtenir des résultats, et donner aux agences une meilleure rétroaction sur leur rendement.

La possibilité d'amélioration la plus fréquemment soulevée par les informateurs clés porte sur la mise en commun des données et la rationalisation du processus de rapport, deux aspects qui devraient être visés à la fois par le SGI sur les SEFPN et par les efforts déployés pour mettre en place un processus plus robuste de rapport basé sur le risque. Selon plusieurs agences, on pourrait améliorer les délais de déclaration en faisant en sorte que les agences n'aient qu'à déclarer une seule fois l'information qu'elles doivent communiquer tant au niveau fédéral qu'au niveau provincial. Une meilleure communication des exigences fédérales et provinciales en la matière pourrait ici être utile. De futures évaluations détermineront à quel point les nouvelles exigences de rapport pourront alléger ce fardeau de déclaration.

Certaines agences ont également demandé à AADNC de leur fournir une rétroaction qui leur permettra d'améliorer leurs programmes. Même s'ils présentent des rapports, certains informateurs clés estiment que le peu d'information qu'ils reçoivent en retour d'AADNC ne les aide pas à évaluer le rendement de leur agence. Ils estiment également qu'un partage d'information sur l'activité des autres agences pourrait les aider à cerner des possibilités d'amélioration. Certaines agences ont également indiqué ne pas comprendre ce que le gouvernement fait avec leur information, ou à quoi elle sert.

Pour avoir une compréhension globale des réalités auxquelles font face les agences de SEFPN, il importe qu'AADNC se familiarise davantage avec ses propres programmes et avec ceux offerts par d'autres ministères (p. ex. Ressources humaines et Développement des compétences Canada, Santé Canada-Agence de la santé publique du Canada, Justice Canada) et organisations pour déterminer en quoi ces programmes influent sur la capacité des agences à obtenir les résultats escomptés. Cette question a été soulevée par certaines agences qui perçoivent un cloisonnement entre AADNC et les autres parties qui offrent des programmes sociaux dans les collectivités.

4.3.1 Soutien apporté aux agences dans l'adoption d'une approche préventive

Constat : La prévention bénéficie d'une base législative en Nouvelle-Écosse, mais non en Saskatchewan. Les plans d'activités sont également considérés comme des outils utiles à l'élaboration du cadre de prévention des agences.

En Nouvelle-Écosse, la législation provinciale soutient explicitement depuis 1991 la fourniture de services de prévention par les agences d'aide à l'enfance. L'adoption du modèle d'AAAP en 2008 a donc été bien reçue dans cette province, même si les MFCS avaient déjà commencé à exécuter certains programmes de prévention avant la signature de l'accord tripartite.

En Saskatchewan, la législation actuelle ne fait pas état de la prévention. Cela dit, la province procède actuellement à des réformes majeures dans son régime d'aide à l'enfance, où une approche préventive sera incluse. En 2011, la province a signé des lettres d'entente avec les agences de SEFPN pour renouveler le régime de prestation des SEF en lui imprimant une optique davantage préventive. Dans cette province, les agences de SEFPN sont considérées comme des pionnières de la prévention, puisque certaines offraient déjà des programmes de prévention plusieurs années avant l'arrivée de l'AAAP, et le modèle de financement offre une aide aux agences qui souhaitent donner une plus grande envergure à leurs programmes de prévention. Les agences provinciales se tournent vers les agences de SEFPN pour déterminer comment mettre en œuvre les services de prévention (c.-à-d. des services adaptés à la culture dans les zones urbaines abritant de fortes populations de Premières Nations et de Métis).

Les plans d'activités ont également permis aux agences d'analyser de façon critique les besoins en prévention des collectivités desservies. La mise en œuvre des plans d'activités donnait aux agences l'occasion de faire preuve de créativité quant à la meilleure façon de servir les enfants et les familles, au lieu de privilégier les activités de protection majeures, comme les arrestations. Ce n'est pas clair dans quelle mesure les agences ont pu exploiter ces possibilités du fait qu'elles n'ont pas reçu au départ de directives claires sur l'admissibilité et les objectifs, et qu'elles ont dû produire des cibles qu'elles n'avaient aucun moyen de mesurer. Une nouvelle version du modèle de plan d'activités a été préparé, qui intègre en un seul document le plan d'activités et le rapport final sur l'AAAP.

4.3.2 Capacité accrue de gestion et de mise en œuvre de l'AAAP

Constat : Les agences de SEFPN n'ont pas les mêmes capacités de gestion que les agences provinciales, et ne disposent pas de leurs propres unités internes de gestion de la qualité.

Au niveau des agences, le programme fait l'objet d'une gestion et d'une planification un peu mieux définies depuis la mise en œuvre de l'AAAP, grâce à une meilleure compréhension des rôles et responsabilités et à l'affectation d'employés additionnels, quand c'était possible, pour fournir les services. Cependant, des informateurs clés soulignent un manque de capacité en gestion intermédiaire, particulièrement en Saskatchewan, où les agences provinciales – mais non les agences de SEFPN – ont des gestionnaires qui appuient les superviseurs. En outre, les agences provinciales disposent d'unités de gestion de la qualité, alors que les agences de SEFPN n'ont pas nécessairement les ressources nécessaires pour assurer une gestion interne de la qualité. La province offre de l'aide en la matière quand elle peut, mais on a souligné que les agences de SEFPN pourraient profiter de ce type de soutien pour améliorer leurs pratiques d'assurance de la qualité et la conformité.

4.3.3 Meilleure sensibilisation à la prévention

Constat : La majorité des agences estiment clairement que les programmes de prévention sont mieux connus, certaines agences rejoignant des milliers de membres des collectivités. Cependant, on reconnaît qu'il faudra du temps pour changer les perspectives dans le milieu.

Les programmes axés sur la sensibilisation à la prévention sont devenus plus courants dans les collectivités des Premières Nations; une agence indique rejoindre plus de 6 000 personnes. En Saskatchewan, les plans d'activités font état d'une meilleure sensibilisation dans les bureaux de bande et les écoles, et d'une augmentation du nombre d'autosignalements préventifs par les familles. C'est également dit que les intervenants en protection deviennent plus conscients des méthodes de prévention et y recourent dans leur travail auprès des familles.

En outre, les agences ont signalé diverses initiatives de sensibilisation à leur approche préventive :

• prévention de la violence et de la maltraitance auprès de 150 élèves à l'école et augmentation globale des activités de sensibilisation en milieu scolaire;
• tenue de 25 ateliers de sensibilisation à la prévention en 2010-2011;
• organisation d'une conférence familiale et d'une conférence sur la prévention du suicide, ayant rejoint 600 participants;
• séances d'information avec les responsables de programmes communautaires et les leaders des collectivités;
• camps de jeunesse et programmes de mentorat;
• consultations approfondies auprès de 2 500 personnes pour la planification des programmes; et
• publicités dans les radios locales, campagnes dans la presse écrite et bulletins d'information.

Presque la moitié des agences saskatchewannaises ont signalé que les collectivités qu'elles desservent étaient plus conscientes de leurs programmes de prévention et avaient – à des degrés divers – une meilleure attitude à leur égard. C'est reconnu que cela prendra du temps et que les agences doivent continuer de faire valoir les avantages de la prévention.

En Nouvelle-Écosse, le personnel des MFCS a fait remarquer que les événements et les ateliers communautaires ont contribué à forger des liens de confiance entre le milieu et l'agence. En date de mars 2009, les MFCS avaient fourni des services de soutien familial et de guérison à 150 familles, et organisé 200 activités de guérison familiale et communautaire ayant rejoint quelque 4 000 personnes^{Notes en bas de page65}.

À l'inverse, plusieurs agences font état d'un progrès faible, voire nul dans la sensibilisation à la prévention, en indiquant qu'il faudra du temps pour changer les perceptions négatives du milieu à l'égard des agences et, plus généralement, des services d'aide à l'enfance. Ces organismes, perçus comme chargés d'éloigner les enfants de la collectivité, demeurent aux prises avec un problème d'image alors même qu'ils se transforment en pourvoyeurs de services communautaires. À cela s'ajoute le fait que certaines agences, à cause d'une pénurie de main-d'œuvre, ont réaffecté des intervenants en protection à un travail de prévention, ce qui complique d'autant l'établissement de liens de confiance.

4.3.4 Accès accru aux services de prévention

Constat : Dans l'ensemble, l'accès aux services de prévention par les familles et la collectivité en général s'est amélioré.

En ce qui touche l'accès aux services, la quasi-totalité des agences signale une augmentation de la demande de services de la part des populations servies. Un plus grand nombre de familles recourent aux services de prévention pour éviter l'éclatement du noyau familial, comme en témoigne la hausse du nombre de contrats de responsabilité parentale en Saskatchewan; une agence indique en avoir conclu plus d'une centaine en 2010-2011. Un contrat de responsabilité parentale englobe tous les services visant à réduire le risque pour l'enfant et à consolider le milieu familial, y compris les services directement offerts par l'intervenant^{Notes en bas de page66}. En outre, une autre agence a pu offrir des services préventifs à 77 enfants, et ainsi les soustraire au volet protection.

De plus, les agences peuvent se concentrer sur les services offerts à l'ensemble de la collectivité plutôt qu'uniquement à la famille et aux enfants en situation de crise. Avant l'avènement de l'AAAP, ce travail de prévention était beaucoup plus limité.

Quelques agences ont également signalé avoir affecté du personnel dans toutes les collectivités qu'elles desservent, ce qui rehausse l'accès local aux services préventifs.

4.3.4 Services de protection assurant la sécurité et le bien-être des enfants dans les réserves

Constat : La collectivité de Lac La Ronge, en Saskatchewan, a obtenu une accréditation internationale en matière de protection de l'enfance. Les MFCS et plusieurs agences saskatchewannaises organisent des conférences en groupe familial (CGF) pour élaborer des plans familiaux axés sur la sécurité et le bien-être des enfants. Il existe d'autres preuves que l'AAAP a eu des effets positifs sur les services de protection de l'enfance, y compris le recours à la prise en charge ou l'adoption selon la coutume.

Après 16 ans d'activité, l'agence de services à l'enfance et à la famille pour les Indiens de Lac La Ronge a obtenu une accréditation triennale de la Commission on Accreditation of Rehabilitation Facilities International, ce qui en fait la première organisation évoluant dans une réserve au Canada à être reconnue par la Commission on Accreditation of Rehabilitation Facilities International ^{Notes en bas de page67}. Pour obtenir cette accréditation, l'agence a dû satisfaire à 1 800 normes opérationnelles et administratives, un effort particulièrement remarquable puisque jusqu'alors bon nombre des pratiques opérationnelles étaient communiquées oralement. L'agence a donc dû coucher par écrit ses pratiques et ses procédures. Grâce à son accréditation, l'agence espère devenir un chef de file dans l'amélioration du bien-être des enfants des Premières Nations, et elle invite ouvertement les autres agences à la contacter^{Notes en bas de page68}.

Quatre autres agences de la Saskatchewan suivent l'exemple de Lac La Ronge et sont actuellement à l'étape d'évaluation de l'état de préparation et d'analyse des coûts du processus d'accréditation. Une telle accréditation est perçue comme une façon d'assurer que l'agence offre des services de qualité optimale.

En outre, des CGF sont organisées en Saskatchewan et en Nouvelle-Écosse pour faire en sorte que les membres de la famille et les autres intéressés participent à la prise de décisions visant le meilleur intérêt de l'enfant. Les CGF sont un processus axé sur les solutions qui rassemble la famille nucléaire et la famille élargie, ainsi que les amis et les fournisseurs de services, pour l'élaboration d'un plan de permanence répondant aux besoins de sécurité et de stabilité de l'enfant et de sa famille. Les CGF sont souvent tenues sous l'égide de la Stratégie de la justice applicable aux Autochtones à Justice Canada, quoiqu'en Nouvelle-Écosse les MFCS les financent souvent en vertu de l'AAAP.

Les MFCS ont souligné le caractère positif des CGF, pour ce qui est de leur adéquation culturelle et des résultats de cette approche pour les familles, l'agence et la collectivité. En particulier, les participants aux CGF ont signalé qu'elles donnaient l'occasion aux membres de la famille élargie et aux autres intervenants d'offrir un soutien et de faire preuve d'égards envers le client. Les participants ont « apprécié le fait qu'ils avaient un mot à dire dans le processus, et que le processus incluait les cérémonies culturelles et les traditions^{Notes en bas de page69}. »

Le personnel des MFCS a indiqué que les CGF donnaient occasionnellement des résultats surprenants, voire même jugés impossibles au départ. Les programmes tels que les CGF constituent une pratique prometteuse qui a le potentiel de présenter les agences sous un nouvel éclairage, où elles seront perçues comme des agents facilitateurs et non comme des acteurs dominants ou contrôlants.

Les CGF semblent également avoir des effets positifs sur le bien-être des collectivités, en ce que la famille et la collectivité redeviennent les premiers responsables du bien-être des enfants, avec l'aide de l'agence. La collectivité et l'agence deviennent plus conscientes des problèmes inhérents au cas, et peuvent mettre en place un éventail de soutiens communautaires^{Notes en bas de page70}.

Fait intéressant à noter, tant en Saskatchewan qu'en Nouvelle-Écosse, certaines des collectivités des Premières Nations en sont venues à la conclusion que puisque les parents eux-mêmes constituent souvent la cause du retrait familial de l'enfant, ce devrait être aux parents de quitter le foyer pendant qu'ils suivent un traitement, et non aux enfants. Dans de tels cas, les agences tenteront de coordonner l'action de la famille élargie ou d'autres membres de la collectivité dignes de confiance, qui viendront à la maison prendre soin des enfants durant l'absence des parents. Cette solution est considérée comme une mesure économique et moins perturbatrice.

Dans l'ensemble, les agences indiquent que la mise en œuvre de l'AAAP exerce certains effets positifs sur la sécurité et le bien-être des enfants des collectivités desservies. Voici quelques autres résultats obtenus qui ont mené à une amélioration de la sécurité et du bien-être :

• davantage d'enfants bénéficient d'un plan de permanence, particulièrement auprès de familles des Premières Nations grâce à Family Finders;
• réduction des placements hors réserve;
• meilleur processus de dépistage des enfants ayant besoin de protection;
• création d'un foyer d'accueil d'urgence pour les enfants devant être retirés immédiatement de leur famille; et
• meilleure rétention des enfants dans la collectivité et hausse du nombre d'enfants qui retournent dans leur milieu familial grâce aux interventions familiales.

L'adoption ou la prise en charge selon la coutume sont considérées par les collectivités des Premières Nations comme une intervention efficace auprès des enfants ayant besoin d'être pris en charge hors de leur foyer familial. La prise en charge selon la coutume repose sur une pratique traditionnelle autochtone d'éducation de l'enfant qui met à contribution tous les membres de la famille, de la famille élargie, de la parenté et de la collectivité, et est considérée par les informateurs clés comme une importante pratique prometteuse. Le rapport publié en 2010 par le Child Welfare Review Panel de la Saskatchewan affirme que la reconnaissance et la promotion de l'adoption selon la coutume constituent une excellente solution pour l'adoption des enfants autochtones.

4.3.5 Services de prévention qui aident les enfants à demeurer en toute sécurité dans le foyer familial

Constat : Depuis la mise en œuvre de l'AAAP, la majorité des agences de SEFPN de la Saskatchewan signalent une intensification des activités de prévention. Même si les MFCS ont affecté du personnel aux services de prévention, l'augmentation de la demande de services de protection de base a considérablement réduit la capacité de cette agence à offrir des programmes préventifs.

En Saskatchewan, la grande majorité des plans d'activités font état d'une augmentation des activités préventives depuis l'avènement de l'AAAP. En général, les agences ont, dans les premières étapes d'application de l'AAAP, privilégié l'élaboration et la prestation de services préventifs au niveau communautaire, pour mieux faire connaître l'AAAP et se faire valoir comme une présence positive dans la collectivité. Cette démarche semble avoir eu des répercussions positives dans la majorité des collectivités, quoique ces changements demeurent encore clairement embryonnaires, même si certains services de prévention étaient déjà offerts avant l'avènement de l'AAAP.

Voici quelques-unes des activités de prévention offertes par les agences :

• programmes de compétences parentales (comme le programme Triple P);
• soutiens à domicile;
• création de plans d'intervention par le truchement des intervenants en renforcement ou soutien familial;
• services de counselling familial;
• cours en résolution de conflit et en gestion de la colère;
• aiguillage vers des services de soutien en toxicomanie et en santé mentale;
• soutiens en santé mentale; et
• cercles de guérison et soutien des aînés.

Selon quelques-uns des premiers rapports communiqués par les agences, les services de prévention auraient contribué à réduire le nombre de prises en charge, malgré une hausse nationale à ce chapitre. Il est encore trop tôt pour apprécier l'étendue et l'impact potentiels de ces services. Cela dit, certaines collectivités commencent clairement à constater des changements positifs chez les familles, qui par exemple s'abstiennent de laisser les enfants sans surveillance ou demandent de l'aide avant que la situation ne dégénère.

En Nouvelle-Écosse, l'augmentation du nombre d'enfants pris en charge a grandement empêché les MFCS d'offrir eux-mêmes des services de prévention. Même si l'agence affecte expressément du personnel à la prévention, elle peine à offrir un éventail complet de services de prévention. Point positif, elle offre en partenariat avec d'autres organisations un programme de guérison familiale et communautaire qui est perçu comme bénéfique (et comme ayant le potentiel d'être encore plus bénéfique) dans les collectivités desservies. Ce programme, qui existe depuis 2007, fournit toute une série de ressources (soutien à domicile, conseils et information aux parents substituts sur les habiletés parentales, préparation à la vie quotidienne, accès aux ressources communautaires, etc.) pour consolider le milieu familial et contribuer au renforcement des capacités communautaires. C'est reconnu qu'une partie du succès de ce programme réside dans la création et le maintien d'activités de collaboration et de partenariats avec les collectivités micmaques^{Notes en bas de page71}.

Pertinence

En ce qui concerne la prise en charge, les principaux besoins en Saskatchewan et en Nouvelle-Écosse sont causés par une surreprésentation des enfants des Premières Nations dans le système de prise en charge, par la complexification des besoins médicaux et l'augmentation de la demande de soins donnés en établissement à coût élevé, et par l'augmentation du nombre d'enfants plus âgés devant être pris en charge. En outre, la pauvreté, les problèmes de logement, la toxicomanie, la santé mentale, la maltraitance et la négligence infantiles, l'incompétence parentale et l'absence d'options de prise en charge constituent les enjeux parentaux et communautaires les plus couramment cités pour les collectivités des Premières Nations de ces deux provinces.

Sur le plan des capacités, les principaux besoins signalés par les agences ont trait à la formation et aux immobilisations. Les agences sont fortement soutenues dans leur travail par les autorités fédérales et provinciales, de même que par le First Nation Child and Family Institute en Saskatchewan. Elles disposent de soutiens suffisants pour pouvoir offrir des services adaptés à la culture des collectivités desservies.

Rendement/Efficacité

Conception et prestation : Sur le plan de l'efficacité financière, ce n'est pas clair si l'AAAP est suffisamment souple pour tenir compte des changements apportés au financement provincial tout au long du cycle quinquennal de financement. En outre, si les coûts d'entretien venaient à excéder l'allocation versée aux agences, leur capacité d'offrir des programmes uniformes pourrait être affectée.

En ce qui concerne les ressources humaines, l'administration centrale d'AADNC a récemment doté ses postes vacants. Le bureau régional de la Saskatchewan et celui de l'Atlantique peinent tous deux à s'acquitter de leurs tâches en raison des restrictions d'effectifs actuelles. En Saskatchewan, de nombreuses agences continuent de connaître un manque de personnel; quant aux MFCS , ils ont connu des ratios de cas supérieurs à la norme provinciale, malgré une variation interannuelle de ces nombres. La majorité des agences signalent la difficulté de recruter et de maintenir en poste des employés qualifiés, particulièrement du personnel des Premières Nations.

Les informations disponibles justifient une amélioration des communications entre l'administration centrale d'AADNC et les régions, les gouvernements provinciaux de la Saskatchewan et de la Nouvelle-Écosse et les agences.

Globalement, certaines des principales difficultés soulevées par la mise en œuvre de l'AAAP portent sur le caractère irréaliste des attentes entretenues quant à ce que les agences de SEFPN peuvent exécuter, et sur les problèmes inhérents à l'éloignement géographique et aux déplacements.

Suivi et rapports : Même si les agences doivent actuellement produire de nombreux rapports, les résultats ne sont généralement pas déclarés au niveau ministériel. Le SGI devrait permettre de recueillir des données plus robustes, mais le Ministère signale certains risques : moment et modalités de mise en œuvre, absence de protocoles opérationnels, et problèmes de personnel, de financement et de gestion du changement. La mise en commun des données, rationaliser le processus de rapport et donner aux agences une meilleure rétroaction sur leur rendement sont à améliorer.

Répercussions : En Nouvelle-Écosse, les services de prévention offerts par les MFCS reposent sur une base législative, mais ce n'est pas le cas en Saskatchewan. La plupart des agences indiquent que les collectivités desservies sont plus conscientes des programmes de prévention, mais qu'il faudra du temps pour changer le point de vue des collectivités. Dans l'ensemble, il y a une hausse dans l'accès aux services de prévention. L'AAAP est en grande partie perçue comme favorisant la sécurité et le mieux-être des enfants et des familles par une diversité de mesures, dont l'intensification des activités de protection.

Efficience/rentabilité

Les nombreux partenariats inter-agences et de niveau communautaire sont des facteurs d'efficience et de rentabilité. Même si AADNC a consacré beaucoup d'argent aux systèmes de GI-TI au niveau fédéral et au niveau des agences, un fort risque d'inefficacité économique et informationnelle et de dédoublement de l'information persiste, et les agences continueront vraisemblablement de supporter un lourd fardeau de déclaration. L'évaluation a constaté que les agences ont investi dans les immobilisations pour combler une diversité de besoins; dans ce contexte, AADNC pourrait rehausser l'efficacité de l'AAAP en coordonnant mieux les divers programmes fédéraux d'aide à l'enfance et aux parents.