Vérification des pratiques de gestion Secteur des Opérations régionales

Contexte organisationnel et environnemental du SOR

Comme le mandat du SOR est vaste et diversifié, le contexte dans lequel le Secteur fonctionne a été un facteur important de la planification et de l'exécution de la vérification. Les paragraphes suivants contiennent des détails sur le contexte opérationnel et organisationnel du Secteur lors de la vérification.

Le Secteur est non seulement responsable de l'exécution des programmes et de la prestation des services dans les bureaux régionaux du Ministère qui sont situés au sud du 60e parallèle, mais il doit aussi assurer l'orientation des programmes et des politiques pour deux programmes principaux. Par conséquent, les pratiques de gestion du Secteur, y compris celles qui relèvent de la portée de la présente vérification, doivent être adéquates et efficaces dans le contexte du SOR. Dans cette optique, le Secteur a été touché par divers remaniements organisationnels au cours des dernières années, depuis sa création en septembre 2008 au cours d'un remaniement ministériel qui a scindé le Secteur des politiques socioéconomiques et des opérations régionales en deux entités distinctes : le Secteur des programmes et partenariats en matière d'éducation et de développement social et le SOR.

Au moment de la création du Secteur, la Direction générale de la gouvernance est passée des OR au Secteur des Services fonciers et fiduciaires (rebaptisé Secteur des terres et du développement économique). En avril 2011, une deuxième direction générale, la Direction générale des infrastructures communautaires, a été transférée aux OR. En mars 2013, avant la fin de la présente vérification, les OR ont été remaniées et une troisième direction générale, la Direction générale des opérations sectorielles, a été fondée. Cette direction générale comprend l'ancienne Direction SOP qui a été rebaptisée Direction de la planification et de l'intégration opérationnelles ainsi que trois autres domaines fonctionnels : la gestion des enjeux; la gestion des urgences et des incidents et l'Unité de gestion des affaires (qui faisait partie de la Direction du SOP). Outre les divers changements survenus au niveau des directions générales depuis la création du SOR, diverses directions ont été ajoutées, éliminées et restructurées au sein du Secteur. La chronologie de la restructuration du SOR figure à l' annexe B.

La création de la Direction de la planification et de l'intégration opérationnelles ainsi que de la Direction générale des opérations sectorielles illustre la nature complexe et évolutive du mandat du Secteur ainsi que l'élargissement et la modification de ses rôles et responsabilités. Compte tenu de l'ampleur et de la fréquence des changements survenus, il faut réviser et mettre à jour continuellement les plans, les priorités et les pratiques du Secteur. Par conséquent, la direction doit demeurer consciente de cette nécessité et prendre des mesures continues à cet effet.

5.1.1 Responsabilisation

Dans toute organisation, il est essentiel que les pouvoirs, les responsabilités et les exigences en matière de reddition de comptes soient clairement définis, et que le pouvoir délégué soit en harmonie avec les responsabilités individuelles. En outre, toute structure organisationnelle efficace devrait être clairement décrite et documentée, et l'on devrait s'assurer qu'elle est assortie de voies de communication et de présentation de rapports bien définies, et que l'étendue de ses responsabilités est appropriée. Enfin, il faudrait déterminer officiellement la responsabilisation de l'organisation à l'appui des initiatives de collaboration.

L'AC de AADNC établit les niveaux d'autorisation délégués (pour les finances et les ressources humaines) au sein des OR. Les responsabilités et la responsabilisation sont énoncées et documentées au moyen des descriptions de travail des employés, du processus de gestion du rendement des employés, des réunions du personnel, des plans de travail des directions générales et des rapports trimestriels. En ce qui concerne les directions générales des Infrastructures communautaires et de la Gouvernance, les responsabilités et la responsabilisation sont précisées et diffusées par l'intermédiaire de la documentation sur le programme telles que les autorisations du Conseil du Trésor, les politiques et les lignes directrices du programme et les régimes de gestion budgétaire du Ministère. Pour ce qui est du programme des Immobilisations et de l'entretien (IE), on a également mis sur pied un cadre de contrôle de gestion qui englobe les rôles et les responsabilités du personnel de l'AC et des régions. Bien que les réductions du personnel résultant du PARD aient eu une incidence sur les responsabilités et la responsabilisation (ainsi que sur la répartition de la charge de travail) au sein de certaines directions, la gestion du Secteur a pris des mesures pour atténuer ces incidences. Par exemple, la vérification a relevé que la Direction du développement professionnel et institutionnel de la Direction générale de la Gouvernance a effectué un recensement des compétences pour consigner l'expérience et les compétences de son personnel actuel et faire le lien avec les activités fonctionnelles actuelles et futures de la Direction. On a utilisé les résultats de l'exercice de recensement pour appuyer les plans d'apprentissage du personnel affecté au développement.

Cependant, la vérification a constaté que certaines responsabilités et responsabilisations de la Direction SOP nouvellement restructurée n’étaient ni précisées, ni diffusées. Les entrevues avec les membres de la direction ont fait ressortir le mandat vaste et diversifié de la Direction. Cette dernière appuie la mise en œuvre régionale de politiques et de programmes ministériels en plus d’exécuter des travaux de secrétariat pour bon nombre de comités ministériels et de chapeauter l’Unité de gestion des affaires. Tout aussi importantes sont ses tâches de soutien de l’élaboration et de la mise en œuvre des principales initiatives de transformation au sein du Ministère (y compris les projets horizontaux) et de responsable des efforts déployés par le Ministère pour améliorer la prestation des services aux Canadiens. Ce sont ces derniers domaines de responsabilité et de responsabilisation qui manquaient de précision. La direction a fait savoir que cette situation était, en partie, à l’origine du récent remaniement du Secteur qui a donné lieu à la création de la Direction générale des opérations sectorielles.

La définition claire et la communication des responsabilités et de la responsabilisation sont particulièrement importantes dans le cas de la Direction SOP restructurée (rebaptisée Direction de la planification et de l'intégration opérationnelles) compte tenu de l'étendue de son mandat, de l'ampleur de sa collaboration avec d'autres secteurs du Ministère et de la restructuration organisationnelle en cours.

5.2.1 Communications internes

Des voies de communication et de rétroaction internes ouvertes et efficaces sont importantes pour s’assurer de l’application efficace des décisions et de l’exactitude de la rétroaction reçue. Elles veillent également à ce que l'information pertinente soit transmise en temps opportun au personnel.

À la suite des entrevues menées avec les membres de la direction et le personnel et de l'examen d'échantillons de communications, on a établi divers moyens de communication interne pour faciliter la circulation de l'information au sein du Secteur, notamment des réunions entre la direction et le personnel au sein des directions générales du Secteur et de la Direction SOP, les courriels, l'Express d'AADNC - un bulletin hebdomadaire électronique  et des communications informelles (p. ex., les discussions en groupes de travail et au sein des communautés d'intérêt). Pour ce qui est des communications entre l'AC et les bureaux régionaux, la vérification a constaté que le sous-ministre adjoint principal tient des vidéoconférences hebdomadaires avec ses subordonnés directs (les directeurs généraux régionaux, le Directeur général de la Direction générale de la Gouvernance, le Directeur général de la Direction générale des Infrastructures communautaires et le Directeur SOP). Ce groupe de gestion fait également partie du Comité de la haute direction des OR (voir la section 4.5.1) qui se réunit plusieurs fois par année. Il a également été constaté que le personnel du programme de la Direction générale des Infrastructures communautaires et de la Direction générale de la Gouvernance communique régulièrement avec ses homologues régionaux au sujet des questions relatives au programme.

La vérification a relevé une possibilité d'améliorer les moyens de communication ouverts, efficaces et opportuns au sein du Secteur par l'intermédiaire de mécanismes officiels conçus pour favoriser le dialogue. Le contenu des entrevues et l'examen de la documentation connexe ont montré que l'utilisation et les possibilités de communications verticales au sein du Secteur variaient. Par exemple, nous avons observé que les réunions de la direction de l'AC, qui comprend le SMAP, les directeurs généraux et les directeurs du Secteur, étaient moins fréquentes que l’an dernier. Ces réunions constituent un mode de communication ascendante et descendante, un mécanisme de rétroaction du personnel à l’intention de la haute direction, et une possibilité pour cette dernière de formuler sa compréhension des priorités opérationnelles.

La vérification a également constaté que les réunions tenues entre les directeurs généraux et les directeurs ainsi qu'entre les directeurs et les gestionnaires ne respectaient pas toujours le calendrier établi et que les réunions de tout le personnel au sein des OR de l’AC étaient rares. Si les réunions de tout le personnel se déroulent selon un ordre du jour bien précis, elles constituent une possibilité d’améliorer les communications horizontales dans l'ensemble des directions générales et des directions du Secteur. Il a été suggéré durant les autoévaluations de contrôle que l'accroissement des communications horizontales au niveau de la gestion opérationnelle permettrait de mieux mettre en évidence les liens entre les directions générales et les directions du Secteur et de réduire ainsi le double emploi et la confusion relative aux rôles et responsabilités.

Recommandation

2. Le sous-ministre adjoint principal du Secteur des Opérations régionales devrait évaluer la gestion et la mise en pratique des mécanismes de rétroaction et de communication internes afin de dégager des occasions précises d'améliorer les dialogues opportuns au sein du Secteur.

5.3.1 Élaboration des politiques et conception des programmes

Il est important qu'une organisation adopte une approche officielle et rigoureuse de l'élaboration des politiques et de la conception des programmes. Une telle approche devrait comprendre : des ressources suffisantes, spécialisées et compétentes pour appuyer la recherche et l'analyse stratégique, des processus mis au point pour appuyer l'élaboration des politiques et la conception des programmes, des mécanismes visant à s'assurer que les directives, les procédures et les lignes directrices de fonctionnement appuient les politiques.

Les vérificateurs ont constaté qu'il existe des ressources pour appuyer l'élaboration des politiques et la conception des programmes, y compris la recherche, la consultation et l'analyse des options stratégiques et des incidences sur les programmes connexes. Bien que le PARD ait entraîné une diminution des ressources, y compris les conseillers et les analystes en matière de politiques et de programmes, les dirigeants des directions générales des programmes du Secteur (Infrastructures communautaires et Gouvernance) ont avisé que des groupes de travail/équipes peuvent et seront formés, au besoin, pour appuyer l'élaboration des politiques et la conception des programmes au sein du Secteur. Ces équipes peuvent être formées d'employés travaillant au sein de leurs directions, d'autres directions, d'autres directions générales ou secteurs et/ou des bureaux régionaux.

Les vérificateurs ont constaté que la direction et le personnel connaissent les processus à suivre au sein du Secteur pour élaborer ou réviser des politiques et concevoir des programmes, y compris la nécessité de s'assurer qu'on tient bien compte des résultats des vérifications et des évaluations antérieures, d'autres exigences des politiques ou exigences législatives ainsi que des besoins des intervenants internes et externes. Il a également été observé que des mécanismes sont en place et régulièrement mis à jour (p. ex., cadres propres aux programmes, protocoles, modèles et outils) pour appuyer la gestion des programmes, sous forme de directives, de procédures et de lignes directrices à l'appui des politiques. Plus précisément, un Cadre de contrôle de gestion du programme PIE a été mis au point pour appuyer l'élaboration et la mise en œuvre des politiques.

Cependant, la vérification a permis d’établir que les processus et les procédures du Secteur visant à appuyer l'élaboration des politiques et la conception des programmes n'avaient pas été officiellement documentés. Bien que le Ministère ait mis en place un processus officiel d'examen et d'approbation des changements importants apportés aux politiques, il se fie aux directions générales des programmes pour mener les consultations, recherches et analyses nécessaires à l'appui de l'élaboration des politiques et de la conception des programmes. D'après les personnes interviewées, le Secteur se fie considérablement aux connaissances du personnel en poste pour s'assurer que les mesures nécessaires sont prises à cet égard. Bien que le Ministère n'exige pas que ces processus et procédures soient documentés officiellement par les secteurs, la vérification confirme que cette documentation constitue une saine pratique de gestion, particulièrement depuis la diminution des ressources attribuable au PARD et l'accroissement de l'utilisation par le Secteur d'équipes (ayant des responsabilités et des responsabilisations communes) pour appuyer l'élaboration des politiques et la conception des programmes.

Des processus et des procédures précis et officiellement documentés contribueraient à s'assurer que le personnel comprend bien les attentes du Secteur lorsqu'il élabore des politiques et conçoit des programmes et ils constitueraient également un cadre permettant de veiller à ce que le Secteur soit en mesure de prouver de quelle manière les résultats des consultations, des recherches et de l'analyse sont utilisés pour appuyer l'élaboration des politiques et la conception des programmes. La documentation de tels processus et procédures pourrait exiger la contribution et la consultation d'autres secteurs au sein du Ministère, tels que le Secteur des politiques et de l’orientation stratégique et le Secteur du dirigeant principal des finances.

5.4.1 Prévisions et établissement du budget

Une organisation doit s'assurer que des prévisions et des budgets opportuns et suffisamment détaillés sont préparés grâce à un processus rigoureux et que les budgets sont alloués aux centres de responsabilité en temps opportun. Pendant la phase de planification de la vérification, on a décelé un risque élevé dans le domaine des prévisions et du budget, c'est-à-dire la distribution opportune des budgets des programmes de subventions et de contributions aux bureaux régionaux. Par conséquent, la portée de la vérification a été déterminée pour mettre l'accent sur les pratiques du Secteur relatives à l'allocation opportune des fonds des programmes ciblés aux bureaux régionaux.

Les crédits budgétaires annuels d'AADNC sont fondés sur un régime de financement global composé de fonds « de base » et de fonds « non essentiels » (ou ciblés). En vue des affectations budgétaires annuelles, les régions et les secteurs doivent présenter des plans de ressources indiquant les dépenses prévues au niveau des activités budgétaires pour tous les programmes. En se fondant sur les plans de ressources déposés, le Comité de gestion financière du Ministère alloue des budgets aux bureaux régionaux avant le début de l'année financière. Ces allocations comprennent les fonds des programmes de base ainsi que les fonds relatifs à certains programmes non essentiels. Les autres budgets non essentiels, qui sont ordinairement associés aux programmes axés sur les propositions, sont alloués aux directions générales de l'AC telles que la Direction générale des Infrastructures communautaires et la Direction générale de la Gouvernance, qui les distribuent ensuite aux bureaux régionaux (ou directement aux destinataires).

La vérification a relevé que la distribution par le SOR des budgets non essentiels aux bureaux régionaux est faite en temps opportun, entre avril et juin de l'année financière suivant le programme et la direction générale concernés. Même s'il existe des preuves que les fonds de budgets non essentiels ont été alloués aux régions plus tard qu’à la date habituelle, les retards sont généralement indépendants de la volonté du Secteur (p. ex., annonces budgétaires qui ont une incidence sur les programmes de la Direction générale des Infrastructures communautaires ou de la Direction générale de la Gouvernance qui sont exécutés plus tard pendant l'année financière ou retenue temporaire des fonds des programmes au niveau du Ministère). Par conséquent, les vérificateurs n'ont trouvé aucune preuve indiquant que les budgets des programmes ne sont pas alloués en temps opportun aux bureaux régionaux par la Direction générale des Infrastructures communautaires ou par la Direction générale de la Gouvernance.

5.5.1 Organismes de gestion et de surveillance

Une bonne gouvernance se dit d’un système qui comprend un processus décisionnel et un processus par lequel les décisions sont mises en œuvre (ou ne le sont pas). Pour cela, il est important que des structures et des mécanismes de surveillance de la direction, dotés de mandats qui sont clairement communiqués, soient en place et fonctionnels et que le rôle et le but de ces structures de gouvernance soient transparents.

Au niveau ministériel, le Comité des opérations a le pouvoir d'examiner les opérations ministérielles qui doivent être portées à l'attention du sous-ministre (SM) ou du sous-ministre associé et de formuler à la direction une orientation à cet égard. Le Comité des politiques stratégiques a le pouvoir d'examiner et d'approuver les propositions de politiques qui doivent être présentées au SM ou au SM associé et de formuler une orientation en la matière. Le Comité des politiques stratégiques étudie également les principaux enjeux ou défis stratégiques en matière de politique qui se dessinent. Ensemble, ces comités assurent la surveillance ministérielle globale de l'élaboration des politiques et de la conception des programmes d'AADNC et des activités d'exécution des programmes, deux domaines de responsabilité du SOR.

Au sein du SOR, le Comité de la haute direction des OR (CHDOR) est la structure de surveillance de la gouvernance et de la gestion qui supervise les activités des OR. Le CHDOR se réunit plusieurs fois par an pour discuter des activités et des initiatives propres au Secteur ainsi que d'autres questions ministérielles touchant les opérations régionales d'AADNC. Les vérificateurs ont constaté que si les comptes rendus de discussion du Comité sont tenus à jour, aucun mandat n'a été rédigé pour documenter son rôle de surveillance ou le processus par lequel les décisions sont prises et mises en œuvre. Les entrevues ont également permis de confirmer que les membres du CHDOR participent à une téléconférence hebdomadaire, mais qu'aucun ordre du jour ou procès-verbal n’est consigné. En l'absence d'un rôle et d'un but clairement spécifiés (et diffusés), nous n'avons pu évaluer si le CHDOR est un organisme de surveillance approprié de la gouvernance du Secteur.

La gestion du Secteur a fait savoir que des efforts sont en cours pour officialiser la structure de gouvernance du SOR, y compris le rôle du CHDOR.

5.5.2 Planification et établissement des objectifs opérationnels

Afin d'appuyer un régime de gouvernance efficace, une organisation doit mettre en place des plans et des objectifs opérationnels visant la réalisation de ses objectifs stratégiques. Pour ce faire, une organisation doit d'abord expliquer clairement et diffuser ses orientations et objectifs stratégiques afin de s'assurer qu'ils sont harmonisés avec son mandat. Elle doit ensuite mettre au point des plans et des objectifs opérationnels visant la réalisation de ces objectifs stratégiques.

Chaque année, les OR préparent un plan d'activités conforme aux exigences ministérielles. Le plan d'activités du SOR détermine les principales activités de planification de chaque direction générale (et de chaque direction dans le cas du SOP) qui sont harmonisées avec les résultats stratégiques du Ministère et ses principales priorités. Des indicateurs de rendement/jalons sont établis pour chaque activité/engagement prévu et des objectifs trimestriels sont fixés pour mesurer les progrès. Chaque trimestre, la direction rend compte des progrès effectués par rapport au plan au moyen d'un processus de rapports trimestriels qui comprennent pour chaque objectif une évaluation du risque qu’il ne soit pas atteint. Les objectifs sont ensuite révisés, au besoin, suivant l'évaluation du risque et l'étendue des progrès effectués pour les réaliser.

Nous avons constaté que même si les priorités et les objectifs des OR sont décrits et diffusés dans son plan d'activités annuel, la direction n'a pas établi ou transmis d'orientation ou d'objectifs stratégiques pour le Secteur. Comme on l'a fait observer plus tôt, le mandat du Secteur est vaste et diversifié et c'est pourquoi l'établissement d'une orientation et d'objectifs stratégiques est à la fois difficile et important. L'étendue de son mandat ne fait aucun doute puisque les engagements du Secteur dans son plan d'activités annuel sont alignés sur deux des quatre résultats stratégiques ministériels ainsi que sur les Services internes. De plus, même si le Secteur est responsable des programmes d'infrastructures et de gouvernance, l’exécution des programmes et la prestation des services dans les sept bureaux régionaux du Ministère situés au sud du 60e parallèle représentent une grande partie de son mandat. Dans cette perspective, le Secteur est responsable de la mise en œuvre des priorités et des objectifs stratégiques déterminés par les autres directions générales et secteurs.

Même si, selon les directives ministérielles actuelles, les secteurs individuels ne sont pas tenus d'élaborer des objectifs et des priorités stratégiques (ni de plan stratégique), les entrevues menées avec la direction du Secteur suggèrent qu'il serait utile d'élaborer et de transmettre un plan stratégique officiel au niveau du Secteur. Une orientation et des objectifs stratégiques officiels contribueraient à favoriser une compréhension commune de la vision stratégique à long terme du Secteur chez la direction et le personnel.