Vérification de l'infrastructure d'approvisionnement en eau et de traitement des eaux usées

Contexte

Le gouvernement du Canada est déterminé à aider les Premières nations à garantir à leurs collectivités un approvisionnement fiable en eau propre et salubre et une gestion durable des eaux usées. À cette fin, Affaires autochtones et Développement du Nord Canada (AADNC) octroie des fonds et prodigue des conseils aux Premières Nations afin de les aider à concevoir, à construire, à exploiter et à entretenir des réseaux d’approvisionnement en eau et de traitement des eaux usées.

Les fonds d’AADNC sont accordés sous forme d’investissements annuels effectués dans le cadre du Programme d’immobilisations et d’entretien (PIE), lequel comprend le sous-programme d’infrastructure de l’approvisionnement en eau et du traitement des eaux usées (IAETEU). Le PIE appuie les investissements dans les infrastructures communautaires des collectivités des Premières nations vivant dans les réserves qui se rapportent aux quatre principaux domaines suivants : le logement, l’éducation, les réseaux d’approvisionnement en eau et de traitement des eaux usées, et autres. Au cours de la période visée par la vérification (c.-à-d. du 1er avril 2010 au 31 mars 2012), AADNC a investi environ 678 millions de dollars dans les réseaux d’approvisionnement en eau et de traitement des eaux usées des Premières nations (incluant des fonds d’immobilisations; et, de fonctionnement et d’entretien).

Le sous-programme d’IAETEU du PIE vise à aider les Premières nations à offrir à leurs collectivités un accès à de l’eau potable salubre, sécuritaire et fiable, et à un système efficace de traitement des eaux usées.

Outre les fonds octroyés dans le cadre du PIE, AADNC a également fourni aux Premières nations un financement ciblé dans le cadre du Plan d’action économique du Canada et du Plan d’action pour l’approvisionnement en eau potable et le traitement des eaux usées des Premières nations (Plan d’action pour l’eau) afin de leur permettre d’investir dans l’IAETEU. Le Plan d’action pour l’eau, lancé en 2008, est une initiative conjointe d’AADNC et de Santé Canada qui aide les collectivités des Premières nations à obtenir des services d’approvisionnement en eau potable et de traitement des eaux usées d’une qualité comparable à celle des services dont se prévalent les autres Canadiens.

AADNC a élaboré un Cadre de contrôle de gestion (CCG) pour le PIE (y compris le sous-programme d’IAETEU). Ce cadre fournit au personnel des bureaux régionaux et de l’administration centrale (AC) des directives sur la gestion générale du PIE. Les bureaux régionaux sont tenus de se conformer à tous les aspects du CCG, incluant les composantes du sous­programme, le processus de planification annuelle, les niveaux de pouvoirs délégués et les rôles et responsabilités.

L’élaboration du Plan d’investissement dans l’infrastructure des Premières nations (PIIPN) constitue un facteur clé du processus de planification des immobilisations et d’affectation des ressources du PIE. Ce plan s’articule autour de trois plans interreliés et appliqués au niveau communautaire, régional ou national et offre un aperçu stratégique des besoins d’infrastructure des Premières nations et des investissements du PIE.

Afin de démontrer la réussite et les réalisations du sous-programme d’IAETEU, AADNC rédige actuellement un rapport sur l’investissement dans l’infrastructure d’approvisionnement en eau et de traitement des eaux usées. Ce dernier fait suite au rapport Infrastructure d’approvisionnement en eau et de traitement des eaux usées – Rapport d’investissement avril 2006 – mars 2010, qui fait état des investissements réalisés entre le 1er avril 2006 et le 31 mars 2010 et souligne les progrès accomplis pendant cette même période. Le nouveau rapport fait le point sur les activités entreprises entre le 1er avril 2010 et le 31 mars 2012. Il résume les investissements de capitaux d’AADNC associés à l’IAETEU, notamment les fonds affectés au fonctionnement et à l’entretien des réseaux, présente les résultats des récentes inspections dont ont fait l’objet les réseaux d’approvisionnement en eau et de traitement des eaux usées, et indique les prochaines mesures que prendra AADNC pour appuyer les Premières nations.

Objectif et portée de la vérification

L’objectif de cette vérification était d’évaluer la pertinence et l’efficacité des contrôles en place pour soutenir la prestation et la surveillance du sous-programme d’IAETEU des Premières Nations, qui relève du PIE global.

La portée de la vérification comprenait l’évaluation des points suivants :

• l’efficacité des contrôles de gouvernance appliqués par la direction des bureaux régionaux et du Programme pour la surveillance et l’établissement de rapports liés aux activités du sous-programme d’IAETEU;
• la conformité aux exigences sélectionnées dans le CCG du PIE qui s’appliquent aux projets d’IAETEU, entre autres, en ce qui a trait aux affectations de fonds, à la gouvernance et à la surveillance de la gestion, au processus de planification du PIIPN, au processus d’inspection annuelle de projets, et à l’utilisation du Système intégré de gestion des immobilisations (SIGI) pour l’enregistrement des résultats des inspections;
• les projets inscrits dans le cadre du sous-programme d’IAETEU et approuvés entre le 1er avril 2010 et le 31 mars 2012.

La vérification visait également à examiner les processus connexes de contrôle et de gouvernance en place à l’administration centrale et dans trois régions échantillonnées (Saskatchewan, Manitoba et Ontario) pendant la période du 13 août au 12 septembre 2012.

Points forts observés

Les travaux effectués sur le terrain ont permis à l’équipe de vérification d’observer des exemples sur la façon dont les contrôles sont conçus et appliqués efficacement par la direction de l’administration centrale et des bureaux régionaux. Plusieurs constatations positives en sont ressorties, dont les suivantes :

• pour élaborer leurs PIIPN, les régions ont adopté des approches solides qui tiennent compte des besoins et des priorités des régions;
• les agents techniques et les agents des immobilisations travaillent ensemble et avec les collectivités des Premières nations pour identifier de nouveaux projets et surveiller les projets en cours;
• les responsables techniques fournissent conseils et soutien techniques à la direction et au personnel du Programme à travers des recommandations pour les projets d’immobilisations et la supervision des inspections annuelles;
• les détenteurs de pouvoirs délégués font preuve de diligence dans l’approbation des avances/paiements anticipés.

Énoncé de conformité

La vérification faisant l’objet du présent rapport est conforme aux Normes de vérification interne du gouvernement du Canada, comme en témoignent les résultats du programme d’assurance et d’amélioration de la qualité.

Conclusion

Recommandations

L’équipe de vérification a identifié les domaines dans lesquels les pratiques et les processus de contrôle pouvaient être améliorés, et elle a formulé quatre recommandations.

Le Secteur de la vérification et de l’évaluation recommande que le sous-ministre adjoint principal des Opérations régionales prenne les mesures suivantes :

1. veiller à ce que tous les bureaux régionaux aient un comité d’examen des immobilisations chargé d’établir l’ordre de priorité des décisions relatives aux projets d’immobilisations et à la planification des immobilisations. Ce comité, dont le mandat doit être à jour, a la responsabilité d’étayer adéquatement les décisions qu’il prend;
2. élaborer des lignes directrices afin d’aider les bureaux régionaux à adopter une approche uniforme pour réaliser les inspections annuelles, et s’assurer que les inspections sont correctement effectuées dans l’ensemble des régions et que les résultats sont consignés de façon adéquate;
3. clarifier les exigences en matière d’information sur la gestion des projets d’IAETEU, préciser les sources d’information et élaborer une approche uniforme pour la saisie d’information sur la gestion des projets à l’aide d’un seul système;
4. clarifier les exigences du Cadre de contrôle de gestion du PIE et veiller à ce que les régions en comprennent tous les aspects et s’y conforment, y compris les niveaux de pouvoirs délégués et les évaluations du risque complétées pour tous les projets en cours et à venir.

1.1 Infrastructure d’approvisionnement en eau et de traitement des eaux usées

Le Gouvernement du Canada est déterminé à aider les Premières nations à garantir à leurs collectivités un approvisionnement fiable en eau propre et salubre et une gestion durable des eaux usées. À cette fin, AADNC octroie des fonds et prodigue des conseils aux Premières nations afin de les aider à concevoir, à construire, à exploiter et à entretenir des réseaux d’approvisionnement en eau et de traitement des eaux usées.

Les fonds d’AADNC sont octroyés sous forme d’investissements annuels effectués dans le cadre du PIE, lequel comprend le sous-programme d’IAETEU. Le financement accordé dans le cadre du PIE atteint, au total, plus d’un milliard de dollars par année et vise à appuyer les investissements dans les infrastructures communautaires des collectivités des Premières nations vivant dans les réserves qui se rapportent aux quatre principaux domaines suivants : le logement, l’éducation, les réseaux d’approvisionnement en eau et de traitement des eaux usées, et autres infrastructures (routes et ponts, protection contre les incendies, électrification, installations communautaires, etc.). Au cours de la période visée par la vérification (c.-à-d. du 1 er avril 2010 au 31 mars 2012), AADNC a investi environ 678 millions de dollars dans les réseaux d’approvisionnement en eau et de traitement des eaux usées des Premières nations (incluant des fonds d’immobilisations et de fonctionnement et d’entretien).

Le sous-programme d’IAETEU du PIE vise à aider les Premières nations à offrir à leurs collectivités vivant dans des réserves un accès à de l’eau potable salubre, sécuritaire et fiable. En outre, AADNC aide financièrement les Premières nations à construire et à entretenir des réseaux d’approvisionnement en eau et de traitement des eaux usées et offre du financement pour former et accréditer des opérateurs des Premières nations qui seront en mesure de faire fonctionner les usines d’approvisionnement en eau et de traitement des eaux usées.

Outre les fonds octroyés dans le cadre du PIE, AADNC a également fourni aux Premières nations un financement ciblé dans le cadre du Plan d’action économique du Canada et du Plan d’action pour l’eau afin de leur permettre d’investir dans l’IAETEU. Le Plan d’action pour l’eau, lancé en 2008, est une initiative conjointe d’AADNC et de Santé Canada qui aide les collectivités des Premières nations à obtenir des services d’approvisionnement en eau potable et de traitement des eaux usées d’une qualité comparable à celle des services dont se prévalent les autres Canadiens. En mai 2010, le gouvernement du Canada a annoncé que le Plan d’action pour l’eau était prolongé de deux ans. Récemment, lors de la présentation du budget de 2012, le gouvernement a annoncé que le plan était renouvelé pour deux autres années.

AADNC a élaboré un CCG pour le PIE (lequel comprend le sous-programme d’IAETEU). Le CCG fournit au personnel des bureaux régionaux et de l’AC des directives sur la gestion générale du PIE. Les bureaux régionaux sont tenus de se conformer à tous les aspects du CCG, incluant les composantes du sous­programme, le processus de planification annuelle, les niveaux de pouvoirs délégués; et, les rôles et responsabilités.

L’élaboration du PIIPN est un élément clé du processus de planification des immobilisations et d’affectation des ressources du PIE. Le processus de planification du PIIPN s’articule autour de trois plans interreliés qui se complètent mutuellement, à savoir un plan communautaire des Premières nations qui fait état des besoins en infrastructure, un plan régional des dépenses du Programme, et un plan national qui donne un aperçu stratégique des besoins en infrastructure des Premières Nations et de l’investissement dans le PIE.

Le PIIPN national est un plan quinquennal qui est mis à jour annuellement et qui résume tous les PIIPN régionaux élaborés de concert avec les collectivités des Premières nations. Le PIIPN présente les investissements particuliers par région dans tous les domaines d’investissement en immobilisations (p. ex., logement, écoles, approvisionnement en eau et traitement des eaux usées, etc.) ainsi que les tendances nationales des investissements dans l’infrastructure et des dépenses dans le cadre du PIE. À l’échelle régionale, des PIIPN précis sont dressés pour énoncer les investissements au titre du sous-programme d’IAETEU. Ces plans comprennent les possibilités d’investissement cernées par les collectivités des Premières nations. Il incombe aux bureaux régionaux d’établir l’ordre de priorité de ces possibilités à l’aide du système national de classement des priorités, conformément au CCG du PIE.

Afin de démontrer la réussite et les réalisations du sous-programme d’IAETEU, AADNC rédige actuellement un rapport sur l’investissement dans l’infrastructure d’approvisionnement en eau et de traitement des eaux usées. Ce dernier fait suite au rapport d’investissement sur l’infrastructure d’approvisionnement en eau et de traitement des eaux usées –avril 2006 – mars 2010, qui faisait état des investissements réalisés entre le 1er avril 2006 et le 31 mars 2010 et soulignait les progrès accomplis pendant cette même période. Le nouveau rapport fait le point sur les activités entreprises entre le 1er avril 2010 et le 31 mars 2012. Il résume les dépenses en immobilisations d’AADNC associées à l’infrastructure d’approvisionnement en eau et de traitement des eaux usées, notamment les fonds affectés au fonctionnement et à l’entretien des réseaux, présente les résultats des récentes inspections dont ont fait l’objet les réseaux d’approvisionnement en eau et de traitement des eaux usées, et indique les prochaines étapes que franchira AADNC pour appuyer les Premières nations.

2.1 Objectif de la vérification

L’objectif de cette vérification était d’évaluer la pertinence et l’efficacité des contrôles en place pour soutenir la prestation et la surveillance du sous-programme d’IAETEU des Premières nations, qui relève du PIE global.

2.2 Portée de la vérification

La portée de cette vérification comprenait l’évaluation des points suivants :

• l’efficacité des contrôles de gouvernance appliqués par la direction des bureaux régionaux et du Programme pour la surveillance et l’établissement de rapports liés aux activités du sous-programme d’IAETEU;
• la conformité aux exigences pertinentes du CCG du PIE qui s’appliquent aux projets d’infrastructure d’approvisionnement en eau et de traitement des eaux usées, entre autres, en ce qui a trait aux affectations de fonds, à la gouvernance et à la surveillance de la gestion, au processus de planification du PIIPN, au processus d’inspection annuelle de projets, et à l’utilisation du SIGI pour l’enregistrement des résultats des inspections;
• les projets inscrits dans le cadre du sous-programme d’IAETEU et approuvés entre le 1er avril 2010 et le 31 mars 2012;

La vérification visait également à examiner les processus connexes de contrôle et de gouvernance en place à l’administration centrale et dans trois régions échantillonnées (Saskatchewan, Manitoba et Ontario) pendant la période du 13 août au 12 septembre 2012.

5.1 Gouvernance et surveillance de la gestion

Les mécanismes de gouvernance et de surveillance des activités du sous-programme d’IAETEU servent de base à toutes les autres composantes de contrôle interne, offrant la discipline et la structure nécessaires. Afin de jouer un rôle de surveillance efficace, les instances de gouvernance (p. ex., les comités) doivent recevoir, en temps opportun, des renseignements suffisants, complets et exacts et veiller à ce que toutes les questions relatives à l’IAETEU fassent l’objet d’examens critiques et de discussions approfondies. Il importe qu’un comité d’examen des immobilisations (ou l’équivalent) soit établi dans chaque bureau régional afin d’assurer la surveillance générale de l’IAETEU, d’étayer l’approbation des principaux aspects de l’IAETEU, notamment l’établissement de l’ordre de priorité des projets, l’élaboration du PIIPN et les affectations budgétaires.

La vérification a permis de constater que, malgré les structures raisonnables de gouvernance et de surveillance en place pour les activités liées à l’IAETEU dans les régions et à l’administration centrale, les mécanismes et les structures de gouvernance diffèrent d’une région à l’autre. De plus, dans certains cas, aucun compte rendu officiel de décisions n’est rédigé. Plus précisément, les irrégularités ont été observées dans les domaines suivants:

• Dans certaines régions, aucun procès-verbal n’est rédigé à la suite des réunions du comité régional d’examen des immobilisations. De plus, les décisions relatives à l’ordre de priorité des projets et à la planification sont, dans certains cas, prises à l’extérieur des réunions officielles des comités d’immobilisations. Parmi les décisions qui ne sont pas adéquatement documentées par ces comités de gouvernance clés, mentionnons l’approbation des PIIPN et des affectations budgétaires connexes.
• Dans certaines régions, le cadre de référence des comités est périmé, ne tient pas compte des récents changements organisationnels effectués au sein du bureau régional, ou est carrément inexistant.
• Les régions n’ont pas toutes des comités spéciaux chargés d’examiner les questions d’immobilisation, d’autant plus que ce ne sont pas tous les comités qui se réunissent de façon régulière. À titre d’exemple, dans un bureau régional, le comité responsable de l’IAETEU est le Conseil régional de gestion des investissements, mais les membres ne se sont pas réunis depuis 2008. Les décisions sont plutôt prises de façon non officielle par la direction, qui ne produit pas de compte rendu de décisions.

5.2 Gérance

5.3 Responsabilisation et gestion des risques

En 2009, un CCG a été élaboré et mis en œuvre afin d’aider et d’orienter le personnel des bureaux régionaux et de l’AC dans la gestion du PIE.

Le CCG du PIE décrit une méthode de gestion de projet axée sur le risque et comprend un outil d’évaluation du risque du projet, une approche matricielle et un modèle qui décrit les cotes de risque des projets et des bénéficiaires et permet de déterminer les cotes de risque global, les exigences en matière d’examen et de surveillance et les niveaux applicables de pouvoirs délégués.

Conformément au CCG, les niveaux de pouvoirs délégués associés à tous les grands projets d’immobilisation sont établis en fonction du facteur de risque global obtenu lors de l’évaluation du projet axée sur le risque. Aux fins du PIE, ces pouvoirs remplacent ceux qui se trouvent dans le document de délégation des pouvoirs de signature du Ministère, puisqu’ils se rapportent à l’article 32 (engagements) et à l’article 34 (approbation des dépenses) de la Loi sur la gestion des finances publiques.

La vérification a permis de constater une certaine confusion et un manque de compréhension chez les employés des bureaux régionaux interrogés, à savoir si les exigences en matière de délégation de pouvoirs décrites dans le CCG du PIE s’appliquaient à l’énoncé de projet global ou aux paiements individuels liés aux projets. Plus précisément, aucun échantillon d’acompte examiné dans le cadre de la vérification n’était conforme aux exigences en matière de délégation de pouvoirs décrites dans le CCG. La direction du Programme a indiqué que les exigences accrues liées aux niveaux de pouvoirs délégués ne s’appliquaient qu’aux fins de l’approbation de l’énoncé de projet, et non de l’approbation des dépenses. L’information à ce sujet contenue dans le CCG n’est pas suffisamment claire, d’autant plus qu’elle est présentée dans la section qui suit immédiatement celle des niveaux de pouvoirs délégués, plutôt que dans une section plus pertinente du CCG.

En outre, les niveaux de pouvoirs délégués devraient être établis en fonction du niveau de risque des projets. Il a toutefois été signalé qu’aucun des bureaux régionaux visités pendant la vérification n’avait procédé à l’évaluation officielle des risques associés à l’approbation des projets, tel qu’il est exigé dans le CCG du Programme, et que, par conséquent, aucun d’eux n’appliquait la délégation des pouvoirs en fonction du facteur de risque général déterminé par le régime de gouvernance fondé sur les risques. Le processus d’approbation des projets basée sur le risque permet aussi de déterminer la stratégie de surveillance du bénéficiaire et d’établissement du rapport. Certaines régions continuent toutefois d’accomplir le suivi des projets capitaux comme si les projets étaient évalués comme un risque moyen ou élevé. Une approche basée sur le risque procurerait une meilleure efficience et réduirait la charge de travail du bénéficiaire et du personnel de l’AADNC dans le rapport. La direction du Programme a déclaré qu’elle était au courant que beaucoup de bureaux régionaux doivent encore apprendre à utiliser adéquatement l’outil d’évaluation du risque, et a signalé que des séances de formation additionnelles étaient prévues.

5.4 Résultats et rendement

La mesure, le suivi et l’établissement de rapports sur le rendement sont tous des activités nécessaires permettant de faciliter la communication efficace des résultats et de démontrer clairement les réussites et l’atteinte des buts et des objectifs du Programme. Elles servent à démontrer que le Programme est efficace et que le rendement de l’investissement est adéquat et acceptable. Elles visent également à assurer la reddition de comptes et à permettre au directeur général de l’Infrastructure communautaire de surveiller les effets et les réussites du sous-programme d’IAETEU et d’en rendre compte.

L’annexe F du CCG du PIE contient une liste des indicateurs de rendement clés (IRC) applicables au PIE dans son ensemble. Pour ce qui est des indicateurs liés à l’IAETEU, la vérification a révélé que le personnel du Programme à l’AC en rendait compte principalement pour satisfaire aux exigences internes et pour étayer le rapport d’investissement du Programme. La principale source de données pour les IRC est le SIGI, dans lequel sont consignés les résultats des inspections régionales annuelles des IAETEU. De plus, les données sur les IRC sont utilisées périodiquement dans des rapports tels que le rapport annuel sur le développement durable et le rapport annuel sur le rendement du Ministère.

Le principal IRC dont les bureaux régionaux doivent rendre compte dans le cadre du sous-programme IAETEU vise l’état d’avancement de leurs inspections annuelles (c.à.d. nombre prévu, nombre atteint, etc.). Ils en font état dans les rapports trimestriels à l’intention du personnel du Programme à l’AC.

Un examen d’un échantillon de rapports trimestriels régionaux sur le rendement a permis de constater que les résumés donnaient un aperçu des réalisations accomplies pendant l’année et présentaient un tableau de bord indiquant si chaque objectif stratégique était atteint, sur la bonne voie ou en retard. Les objectifs stratégiques énoncés dans les rapports trimestriels sont associés à des activités précises, à des indicateurs de rendement, à des évaluations du risque et à des résultats.

Enfin, les responsables du Programme à l’AC rédigent actuellement le « Rapport d’investissement ». Ce rapport, produit périodiquement (le rapport antérieur date de mars 2010), présente les investissements faits à ce jour et donne un aperçu des résultats de la récente évaluation nationale de tous les réseaux d’approvisionnement en eau et de traitement des eaux usées et de la cote de risque de ces derniers.

Critères de vérification