Archivée - Vérification de l'appui d'AADNC au processus des revendications particulières

Contexte

En général, les revendications particulières sont des revendications présentées par une Première nation contre le gouvernement fédéral et portant sur l'administration des terres et autres biens des Premières nations ou sur le respect des dispositions d'un traité. Les griefs appelés « revendications particulières » peuvent être de nature variée et témoignent de la diversité des relations historiques entre les différentes Premières nations et le gouvernement du Canada. À titre d'exemple, mentionnons le défaut de fournir suffisamment de terres de réserve, la mauvaise gestion des fonds des Premières nations et la cession illégale de terres de réserve. Le règlement des revendications particulières de manière à satisfaire à la fois le gouvernement et les Premières nations constitue une importante priorité, non seulement parce qu'il permet au gouvernement fédéral de s'acquitter de ses obligations juridiques non réglées et d'offrir aux Premières nations des moyens et des ressources propices à leur développement social et économique, mais également parce qu'il favorise la confiance entre les deux parties et répare les injustices commises par le passé.

La Justice, enfin : Un plan d'action relatif aux revendications particulières lancé en 2007, a donné le coup d'envoi à une réforme fondamentale du processus des revendications particulières (PRP) visant à en améliorer l'équité et la transparence.

Objectifs et étendue de la vérification

L'objectif de la vérification était d'évaluer l'efficacité et l'efficience des mesures de contrôle en place pour appuyer le PRP tout le long du cycle de vie du processus.

La portée de cette vérification se limitait aux responsabilités d'AADNC en appui aux PRP. Ainsi, la vérification ne visait pas les responsabilités du Tribunal des revendications particulières, puisqu'il s'agit d'un organisme indépendant.

Dans le cadre de la vérification, la gestion des prêts liés à la négociation des revendications particulières, qui est assurée par l'Unité des services de financement pour la gouvernance des Autochtones et des négociations, a également été examinée.

Énoncé de conformité

Cette vérification est conforme aux Normes relatives à la vérification interne au sein du gouvernement du Canada, comme en témoignent les résultats du programme d'assurance et d'amélioration de la qualité.

Conclusion

Dans l'ensemble, la vérification a permis d'établir qu'AADNC a mis en œuvre d'importants processus opérationnels et de gouvernance afin de favoriser la prestation efficace et efficiente des services requis et de soutenir le PRP. Il reste toutefois certains domaines où des améliorations pourraient encore être apportées. Un résumé des observations et des recommandations d'amélioration est fait dans le paragraphe suivant.

Observations

L'équipe de vérification a observé que plusieurs pratiques et processus opérationnels ont été mis en place pour favoriser la prestation efficace et efficiente des services requis et pour soutenir le PRP.

Plus particulièrement, la vérification a permis de constater ce qui suit :

• Le plan d'activités du Secteur des traités et du gouvernement autochtone (STGA) comprend des points de planification pour la Direction générale des revendications particulières (DGRP), dont le traitement rapide des revendications, l'harmonisation des ressources en vue de faciliter la négociation des règlements et d'appuyer la participation du Canada au Tribunal des revendications particulières et la collaboration avec les Premières nations ainsi qu'avec les ministères et les organismes fédéraux.
• Il y a concordance entre les objectifs opérationnels, la politique sur les revendications particulières et les clauses applicables de la Loi sur le Tribunal des revendications particulières qui cadrent avec les priorités du gouvernement et ses responsabilités à l'égard des Premières nations.
• La DGRP surveille régulièrement plusieurs indicateurs de rendement et statistiques liés aux objectifs. L'équipe de vérification a noté des exemples de rapports hebdomadaires et mensuels comprenant des indicateurs quantitatifs et de rendement.
• La DGRP participe aux réunions hebdomadaires du Comité de la haute direction du STGA ainsi qu'aux réunions bilatérales.
• La DGRP a mis en œuvre une approche de surveillance et de mesure du rendement qui aide AADNC à assurer le suivi des revendications. Cette approche appuie également l'objectif général qui consiste à communiquer des  informations sur les revendications à tous les intervenants et au grand public.
• Le PRP est clairement défini et officialisé, est bien compris par le personnel de la DGRP et est communiqué de façon appropriée aux intervenants.
• Il existe des mesures de contrôle du traitement des revendications (échéanciers, approbation des documents et des décisions) et elles sont mises en œuvre efficacement.
• Le processus de gestion des prêts liés à la négociation des revendications particulières est clairement défini et officialisé, est bien compris par le personnel de la DGRP et est communiqué de façon appropriée aux différents intervenants. Il existe des mesures de contrôle du traitement des prêts et elles sont mises en œuvre efficacement en conformité avec les politiques et les lois applicables.

Recommandations

La vérification a permis de cerner quelques domaines pour lesquels les pratiques et les processus de contrôle pourraient être améliorés. Voici un résumé des recommandations :

1. Le sous-ministre adjoint principal du STGA doit s'assurer de la création d'un comité de surveillance adéquat, dont le cadre de gouvernance et le mandat (cadre de référence) sont bien définis et mis en œuvre, et veiller à ce que le mandat du CCR soit révisé et mis à jour. Plus précisément, la participation au CCR doit être révisée et décrite dans le mandat afin d'inclure un représentant de la Direction générale de la gestion et du règlement des litiges.
2. Le sous-ministre adjoint principal du STGA doit veiller à ce qu'un cadre global de gestion des risques liés aux revendications particulières (y compris les risques stratégiques et opérationnels) et un processus de gestion des risques soient établis afin de bien déterminer, évaluer, atténuer et surveiller les risques cernés liés aux revendications particulières, et ce, de façon régulière.
3. Le sous-ministre adjoint principal du STGA doit revoir les systèmes existants et évaluer leurs caractéristiques et leurs fonctionnalités par rapport aux systèmes actuellement disponibles sur le marché et évaluer la rentabilité de la centralisation des systèmes et des bases de données de gestion des revendications.
4. Le sous-ministre adjoint principal du STGA doit mettre en place un système de classement centralisé et/ou un protocole de documentation dans le cadre desquels un dossier de référence (ensemble complet des principaux documents) est ouvert, utilisé de façon systématique et  facilement accessible, afin de garantir l'accessibilité et l'exhaustivité des documents clés.

1.1 Introduction

La présente vérification fait partie du Plan de vérification axé sur le risque de 2012-2013 à 2014-2015 approuvé par le Comité ministériel de la vérification le 23 février 2012. Cette vérification constitue une priorité ministérielle en raison de la nature délicate et de la visibilité du programme, des changements récents apportés au processus et de l'importance des passifs éventuels qui pourraient découler du règlement des revendications particulières.

L'objectif de la vérification consiste à fournir des renseignements indépendants, objectifs et justifiables sur lesquels il est possible de se fier pour évaluer l'exécution du PRP. Pour atteindre cet objectif, l'équipe de vérification a établi un cadre de gestion de la qualité des projets afin de faire en sorte que la vérification soit menée conformément aux normes reconnues de pratique professionnelle mentionnées dans la Politique sur la vérification interne du Secrétariat du Conseil du Trésor ainsi qu'aux Normes internationales pour la pratique professionnelle de la vérification interne définies par l'Institut des vérificateurs internes.

1.2 Historique des revendications particulières

En général, les revendications particulières sont des revendications présentées par une Première nation contre le gouvernement fédéral et portant sur l'administration des terres et autres biens des Premières nations ou sur le respect des dispositions d'un traité. Les griefs appelés « revendications particulières » peuvent être de nature variée et témoignent de la diversité  des relations historiques entre les différentes Premières nations et le gouvernement du Canada. À titre d'exemple, mentionnons le défaut de fournir suffisamment de terres de réserve, la mauvaise gestion des fonds des Premières nations et la cession illégale de terres de réserve. Le règlement des revendications particulières de manière à satisfaire à la fois le gouvernement et les Premières nations constitue une importante priorité, non seulement parce qu'il permet au gouvernement fédéral de s'acquitter de ses obligations juridiques non réglées et d'offrir aux Premières nations des moyens et des ressources propices à leur développement social et économique, mais également parce qu'il favorise la confiance entre les deux parties et répare les injustices commises par le passé.

Le gouvernement a d'abord entrepris de régler les revendications des Autochtones en 1972, et un premier processus complet d'élaboration de politiques pour la négociation des revendications particulières a été mis en place en 1982. Ce nouveau processus de résolution de conflits a offert aux Premières nations la possibilité de négocier le règlement des revendications particulières en se fondant sur le fait qu'une négociation est plus rapide, rentable et coopérative que les litiges. Ce processus a été critiqué par les Premières nations et d'autres intervenants, notamment par le Comité sénatorial permanent des peuples autochtones dans son rapport de 2007 intitulé Négociations ou affrontements : le Canada a un choix à faire. Les critiques portaient principalement sur l'échec du processus et la lenteur du traitement et de l'examen des revendications, sur les conflits d'intérêts liés au contrôle permanent du gouvernement fédéral sur l'ensemble du processus et sur l'absence d'organisme indépendant apte à rendre le processus plus équitable et plus efficace. Le 12 juin 2007, le gouvernement du Canada répondait au rapport du Comité sénatorial en annonçant le plan d'action relatif aux revendications particulières intitulé Revendications particulières : La Justice, enfin.

Ce plan d'action a donné le coup d'envoi à une réforme fondamentale du PRP visant à en améliorer l'équité et la transparence. Le plan d'action s'appuie sur les quatre piliers suivants :

1. L'établissement d'un tribunal indépendant apte à prendre des décisions exécutoires;
2. L'attribution d'un fonds de 250 millions de dollars par année pendant dix ans destiné au règlement des revendications;
3. La rationalisation des procédures internes du gouvernement pour réduire, voire éliminer complètement l'accumulation de revendications non traitées;
4. L'amélioration de l'accès à des services de médiation pour appuyer les processus de négociation.

La Direction générale des revendications particulières d'AADNC est responsable de la mise en œuvre et de l'administration du Plan d'action relatif aux revendications particulières. Ses responsabilités particulières sont les suivantes :

• Réception des revendications particulières soumises par les Premières nations et évaluation en fonction de la norme minimale;^{Note de bas de page 1}
• Dépôt des revendications particulières respectant la norme minimale  du ministre des Affaires autochtones et  Développement du Nord Canada;
• Soumission de recommandations au ministre concernant l'acceptation ou le refus d'une revendication aux fins de négociations;
• Négociation du règlement des revendications particulières avec les Premières nations;
• Surveillance et évaluation des tables de négociation et production de rapports annuels;
• Formulation de mandats financiers pour régler les revendications particulières;
• Paiement des règlements négociés par AADNC et des indemnités accordées par le Tribunal des revendications particulières;
• Pour les revendications portées devant le Tribunal, appui de la participation du Canada aux procédures de revendications particulières du Tribunal en fournissant de l'expertise sur les revendications présentées et en veillant à ce que les objectifs des politiques soient respectés et à ce que les faits historiques soient avérés;
• Administration du Fonds de règlement des revendications particulières;
• Collecte de données sur le rendement et communication des résultats.

Le PRP compte quatre étapes :

• Soumission de la revendication et examen préliminaire;
• Recherche et évaluation;
• Recommandation et prise de décision;
• Négociation et règlement.

Le sous-ministre adjoint principal du STGA est tenu de s'assurer que le PRP est mené et géré de manière efficace à l'aide de ressources humaines et financières appropriées. Cette responsabilité s'étend aussi aux activités de surveillance et d'évaluation.

En plus d'AADNC, plusieurs intervenants clés participent au règlement des revendications particulières. Voici un aperçu de leurs responsabilités :

• Ministère de la Justice (MJ) : Le MJ joue un rôle essentiel dans le PRP. Il donne un avis qui établit si une revendication relève d'une obligation légale du Canada non exécutée. Il offre également des conseils juridiques à AADNC pendant le processus de négociation ainsi qu'au cours des réunions du CCR. Si la revendication est portée devant le Tribunal des revendications particulières, le MJ représente les intérêts du gouvernement au cours des procédures.
• Tribunal des revendications particulières : Le Tribunal est un organisme d'arbitrage indépendant habilité à rendre des décisions exécutoires concernant la validité des revendications particulières et à attribuer des compensations monétaires jusqu'à concurrence de 150 millions de dollars par revendication.
• Greffe du Tribunal des revendications particulières : Le greffe est l'organe administratif du Tribunal indépendant des revendications particulières. Il s'agit d'un service du gouvernement fédéral en application de la Loi sur la gestion des finances publiques.

En plus de la DGRP, plusieurs groupes et personnes participent au règlement des revendications particulières au sein d'AADNC. Voici un aperçu de leurs responsabilités :

• Comité consultatif des revendications (CCR) : Présidé par le directeur général de la DGRP et composé d'autres cadres supérieurs d'AADNC et de représentants du ministère de la Justice, le Comité formule, à l'intention du ministre des Affaires autochtones et Développement du Nord Canada des recommandations sur l'acceptation ou le rejet des revendications aux fins de négociation. Le Comité recommande aussi des mandats financiers afin de les faire approuver par ceux qui détiennent les pouvoirs appropriés.
• Direction générale de la gestion financière et des services stratégiques (unité de financement) : Elle administre le financement d'emprunts pour les Premières nations qui négocient des revendications particulières.
• Direction générale centrale des négociations (Direction de l'évaluation et de la recherche historique) : Elle offre des services de médiation indépendants à la demande des Premières nations et d'AADNC.
• Direction générale de la gestion et du règlement des litiges (DGGRL) : Elle gère la participation du Canada aux procédures des revendications particulières du Tribunal et peut communiquer avec la DGRP si une revendication en cours de négociation devient l'objet d'un litige.
• Secteur des opérations régionales : Les bureaux régionaux participent aux réunions du CCR et aux tables de négociation.
• Secteur des terres et du développement économique : Ce secteur participe aux réunions du CCR et, le cas échéant, aux tables de négociation.

Voici les principales lois, politiques et lignes directrices régissant les politiques sur les revendications particulières :

• Plan d'action relatif aux revendications particulières (2007)
• Loi sur le Tribunal des revendications particulières (2008)
• Politique sur les revendications particulières et Guide sur le processus de règlement (2009).

1.3 Statistiques sur les revendications particulières

Le tableau 1 ci-dessous présente le nombre de revendications déposées auprès du ministre entre avril 2009 et novembre 2012 ainsi que leur statut. Les statistiques de 2009-2010 donnent un aperçu de la distribution des différentes revendications, entre celles qui ont été acceptées à des fins de négociation et celles pour lesquelles aucune obligation juridique n'a été trouvée.

Tableau 1

Tel que décrit dans le tableau 2 ci-dessous, entre avril 2009 et novembre 2012 44 revendications au total ont été réglées à travers le processus de négociation et totalisent 1 milliard de dollars de règlements.  Le règlement des revendications indique la fin du cycle de vie des revendications, ce qui signifie que les revendications réglées au cours de cette période ont été déposées auprès du ministre avant 2009.

Tableau 2

Depuis que la Loi sur le Tribunal des revendications particulières est entrée en vigueur en octobre 2008, 35 revendications ont été déposées au Tribunal des revendications particulières. Sur ces 35 revendications, 25 n'ont pas été accepté à des fins de négociation par AADNC, puisqu'il a été déterminé qu'il n'existait aucune obligation juridique à régler. Les 10 autres revendications ont été acceptées à des fins de négociations par le Ministère avant leur dépôt au Tribunal.

2.1 Objectifs de la vérification

La vérification a pour objectif d'évaluer l'efficacité et l'efficience des mesures de contrôle en place pour appuyer le PRP tout le long du cycle de vie du processus. Plus précisément, la vérification évalue les éléments suivants :

1. La DGRP d'AADNC a mis en place des mesures efficaces de contrôle de la gouvernance  qui soutiennent la prestation de services efficients et efficaces dans le cadre du PRP;
2. La DGRP d'AADNC a mis en place des mesures de contrôle efficaces visant à cerner et à gérer les risques liés aux besoins opérationnels du PRP;
3. Des mesures de contrôle efficientes et efficaces sont en place tout au long des quatre étapes du PRP pour s'assurer que les revendications sont traitées conformément à la politique sur les revendications particulières et aux dispositions applicables de la Loi sur le Tribunal des revendications particulières;
4. Des mesures efficaces de contrôle de la gestion des programmes sont en place pour favoriser la prestation efficiente des services du PRP au niveau de la budgétisation, de l'élaboration de rapports, du traitement des revendications et des technologies et de la gestion de l'information.

2.2 Portée de la vérification

La portée de cette vérification se limitait aux responsabilités d'AADNC en appui aux processus de règlement des revendications particulières. Ainsi, la vérification ne visait pas les responsabilités du Tribunal des revendications particulières, puisqu'il s'agit d'un organisme indépendant.

La vérification portait, notamment, sur les responsabilités de la DGRP à l'appui du processus de revendications particulières. Au sein d'AADNC, la DGRP est responsable d'évaluer les revendications présentées en fonction de la norme minimale et de les déposer auprès du ministre, de faire des recherches sur les revendications et de les évaluer, de négocier les règlements et de payer les revendications réglées ainsi que les indemnités accordées par le Tribunal. Dans le cadre de la vérification, la gestion des prêts liés aux négociations des revendications particulières, qui est assurée par l'Unité des services de financement pour la gouvernance des Autochtones et les négociations, a également été examinée. Plus précisément, la vérification couvre les éléments suivants :

• Le cadre de contrôle de la gestion du programme en place pour soutenir la gestion efficace et efficiente des quatre étapes du PRP;
• Les mesures de contrôle du Ministère visant à surveiller le progrès des revendications et à élaborer des rapports à ce sujet;
• Les mesures de contrôle du Ministère en place pour veiller à ce que les paiements, les prêts liés aux négociations et les indemnités accordées par le Tribunal soient traités à temps.

L'étendue comprend les éléments du Cadre de responsabilisation de gestion et des contrôles de gestion de base qui assurent la gouvernance efficace, la gestion du risque, l'intendance et la reddition de comptes relatifs et qui soutiennent le PRP.

5.1. Gouvernance

5.2. Gestion du risque

Afin d'assurer la réalisation efficace et efficiente du PRP, il faut mettre en place un cadre efficace de gestion du risque. L'équipe de vérification a vérifié si la DGRP disposait d'une approche documentée de gestion du risque comprenant l'identification, l'évaluation, l'atténuation et la surveillance du risque.

L'équipe de vérification a constaté que la DGRP participait à une évaluation du risque dans le cadre du processus d'élaboration du plan d'activités ministériel, et formulait des commentaires sur les profils de risque élaborés à l'échelle ministérielle, ainsi qu'à l'échelle du STGA. L'évaluation a permis de conclure que le risque global que la DGRP n'atteigne pas son objectif lié au traitement des revendications en retard et au traitement rapide des nouvelles revendications tout au long du processus d'examen et d'évaluation était faible, et que les stratégies d'atténuation proposées étaient adéquates pour gérer les risques identifiés.

En 2008, des représentants de la DGRP et du MJ ont participé à un exercice d'évaluation du risque dans le cadre du plan d'action du Canada. Cette évaluation portait sur l'identification de risques stratégiques, opérationnels et liés aux projets, dont la probabilité et les incidences ont été évaluées. L'exercice portait également sur les stratégies d'atténuation possibles pour gérer chacun des risques.

La DGRP a jugé que les risques suivants étaient faibles :

• le risque que les PN refusent de négocier et se tournent vers le Tribunal;
• le risque que le nombre de revendications présentées soit plus élevé que prévu, ce qui créerait un nouveau retard;
• le risque que les revendications existantes (en octobre 2008) ne soient pas examinées et évaluées d'ici le 31 mars 2011;
• le risque que les fonds de contribution et de prêt ne soient pas utilisés par les bénéficiaires aux fins prévues.

Dans le cadre de l'élaboration du plan d'activités ministériel 2012-2015, le STGA a réalisé une évaluation des risques au niveau du secteur, ce qui a permis de cerner des risques dans les secteurs suivants :

• partenariats entre le gouvernement et les autochtones;
• partenariats externes;
• aspects juridiques;
• mise en œuvre;
• harmonisation des ressources et des programmes.

L'évaluation confirme la nécessité de régler les revendications particulières conformément à l'échéancier prévu par la Loi sur le Tribunal des revendications particulières (2008), afin de réduire le nombre potentiel de revendications qui pourraient être présentées au Tribunal.

Même si l'évaluation actuelle du risque a permis de cerner les risques associés au Secteur, elle ne représente pas une analyse environnementale complète de tous les risques stratégiques et opérationnels qui pourraient toucher le PRP et la DGRP, et ne mesure pas leur probabilité ou leurs incidences. La DGRP tirerait avantage d'un tel exercice relié uniquement aux revendications particulières afin de déterminer les secteurs les plus à risque et ainsi l'aiderait à axer ses efforts sur les activités prioritaires. Il a également été constaté que le processus de gestion du risque – identification, évaluation, atténuation et surveillance des risques – n'avait pas été officiellement défini.

5.3. Contrôles liés au traitement des revendications

La vérification a permis de noter que le PRP était clairement défini et officialisé, compris par le personnel de la DGRP et communiqué aux intervenants. La DGRP a mis en place un certain nombre de contrôles pour s'assurer que les revendications étaient traitées conformément à la politique sur les revendications particulières et aux dispositions applicables de la Loi sur le Tribunal des revendications particulières. De plus, l'équipe de vérification a noté que des contrôles permettaient de s'assurer que les décaissements étaient conformes à la Loi sur la gestion des finances publiques. Les essais menés dans le cadre de la vérification ont permis de vérifier que ces contrôles (échéancier, documentation et approbation des décisions) étaient mis en œuvre efficacement.

5.4. Contrôles de gestion