Archivée - Vérification de la gestion de l'environnement et des sites contaminés (au sud du 60e parallèle)

Gouvernance

• Les considérations d'ordre environnemental axées sur la santé et la sécurité des communautés des Premières nations sont intégrées au processus de planification actuel du Ministère

Gérance

• Des lignes directrices et des procédures de transfert et de contrôle des paiements aux Premières nations pour l'assainissement des sites contaminés et la réalisation d'autres projets environnementaux ont été établies à l'échelon régional et sont suivies;

Conformité

• Un cadre de politiques est en place pour veiller à ce que le Ministère respecte la réglementation et les politiques; et

Les gens

• Les employés des bureaux régionaux du Ministère prennent l'initiative d'établir des orientations stratégiques relatives aux principaux domaines environnementaux et aux lacunes à combler.

4.1.1 Pouvoirs, responsabilisation, responsabilité et surveillance efficace relatifs à la gestion de l'environnement

Il est important de définir et de bien comprendre les pouvoirs, les obligations et les responsabilités à l'échelle du Ministère pour faire en sorte que les exigences et les obligations environnementales soient bien gérées. Dans le contexte du gouvernement fédéral, on s'attend aussi à ce que soient établis des organismes de surveillance efficace de la gestion de l'environnement et des sites contaminés et à ce qu'ils soient intégrés à la prise de décisions stratégiques de l'organisation.

L'équipe de vérification a constaté qu'une structure organisationnelle est en place au Secteur des terres et du développement économique (TDE), à l'administration centrale et au niveau régional, et qu'elle comprend des fonctions environnementales, des obligations et des responsabilités définies. Une réorganisation du Ministère effectuée pendant la période de vérification (septembre 2008) a entraîné la création de TDE. Elle avait pour but d'intégrer les priorités d'AADNC relatives à ses résultats stratégiques pour les terres et le développement économique afin de faciliter une approche plus coordonnée et plus stratégique de la promotion des possibilités de développement économique.

Les sous-ministres adjoints (SMA) et les directeurs généraux régionaux (DGR) du Secteur d'activité des affaires indiennes et inuites (SAAII) sont responsables de toutes les répercussions environnementales résultant de décisions prises dans le cadre de leurs mandats respectifs et doivent rendre des comptes à ce sujet. Le Secteur des opérations régionales est responsable aussi de la gestion de l'environnement pendant la réalisation de projets d'immobilisations (comme les évaluations environnementales effectuées avant des mises en chantier) et de la gestion conjointe du Programme de gestion des sites contaminés dans les régions. Enfin, la Division de la gestion du matériel et des biens du Secteur du dirigeant principal des finances assume la responsabilité de la gestion environnementale des biens réels qui appartiennent à AADNC et est tenue de rendre des comptes à ce sujet.

À AADNC, le cadre stratégique ministériel des politiques environnementales définit l'approche du processus décisionnel pour les questions environnementales. La responsabilité globale de l'élaboration de plans et de stratégies dans ce domaine est confiée au SMA, TDE, et au DG, GTE. Les plans environnementaux sont élaborés au niveau des directeurs et sont intégrés au Plan stratégique de TDE et au RPP du Ministère. La haute direction de l'administration centrale et les gestionnaires de TDE se réunissent périodiquement; des rapports administratifs mensuels et trimestriels sont produits à l'intention de la haute direction pour rendre compte du progrès accompli relativement aux plans.

Lors de la vérification il a été constaté, par suite d'entretiens avec des membres du personnel à l'administration centrale et dans les bureaux régionaux de l'Ontario et de la Colombie-Britannique, que les pouvoirs, les obligations de déclaration et les responsabilités en matière de gestion de l'environnement sont définis à l'échelle du Ministère; compte tenu de la complexité des activités de gestion de l'environnement d'AADNC et du nombre d'intervenants internes, toutefois, les personnes avec qui ils se sont entretenus étaient d'avis que la structure actuelle est sous-optimale et caractérisée par un cloisonnement des mandats^{Note de bas de page 3} qui a un effet négatif sur la capacité de gestion horizontale des questions de gestion de l'environnement. De plus que, si les considérations d'ordre environnemental sont intégrées au processus actuel de planification, il n'y a toutefois pas d'organisme horizontal pour assurer la surveillance stratégique des questions de gestion environnementale dans l'ensemble du Ministère.

Les vérificateurs ont également constaté que les questions environnementales au sud du 60e parallèle ne constituent pas un point permanent à l'ordre du jour des réunions de la haute direction et qu'il n'y a pas de processus officiel pour rendre régulièrement des comptes à la haute direction sur l'état du rendement en matière d'environnement malgré les rapports administratifs mentionnés ci-haut. Il est important de signaler que les sites contaminés au nord du 60e parallèle, considérablement plus grands et plus complexes et dont l'assainissement est plus coûteux, font régulièrement l'objet de discussions au niveau de la haute direction.

À défaut d'un leadership stratégique de l'administration centrale pour combler les lacunes des politiques environnementales, les régions ont adopté des approches qui conviennent à leurs besoins particuliers. L'examen de divers documents, y compris le Mémoire du sous-ministre sur la gérance de l'environnement (2003) et le RPP de 2009-2010, ont révélé que les plans et les priorités du Ministère pour la gestion de l'environnement sont axés sur l'assainissement des sites contaminés, les systèmes d'approvisionnement en eau potable et d'évacuation des eaux usées ainsi que le développement des capacités des Premières nations de gérer les responsabilités environnementales dans les réserves; des indicateurs de rendement n'ont toutefois été élaborés au Ministère que pour quelques-unes de ces priorités.

Les entretiens avec des membres du personnel de Pétrole et gaz des Indiens du Canada (PGIC)^{Note de bas de page 4} et du Programme de gestion des sites contaminés (PGSC)^{Note de bas de page 5} ainsi que l'examen de la stratégie de gestion du rendement de 2011-2012 à 2016-2017 de PGIC ont permis de constater qu'AADNC n'a pas défini de position relativement aux responsabilités et au budget de PGIC en ce qui concerne l'assainissement des sites contaminés des puits de pétrole et de gaz non obturés dans les réserves. Les évaluateurs notent que, dans les provinces où il y a d'importantes activités d'exploration de sources éventuelles de pétrole et de gaz, ce sont les autorités provinciales qui assainissent ces puits; ce n'est toutefois pas le cas dans toutes les régions au sud du 60e parallèle.

L'absence de définition des pouvoirs, des obligations de déclaration et des responsabilités en matière de gestion de l'environnement à l'échelle du Ministère pourrait entraîner des inefficacités ou des lacunes dans la gestion des sites contaminés, porter atteinte à la santé des membres des communautés des Premières nations et d'autres collectivités et présenter des risques pour la réputation du Ministère en matière de gérance environnementale.

4.1.2 Stratégie ou plan d'action pour combler les lacunes de la réglementation

En 2009, le BVG a effectué une vérification auprès d'AADNC et Environnement Canada de la gestion des terres et la protection de l'environnement dans les réserves  (automne 2009, chapitre 6). La vérification visait à déterminer si AADNC et Environnement Canada : i) avaient élaboré des lois et des règlements, des programmes et des politiques pour appuyer la gestion des terres des Premières nations et assurer la protection de l'environnement, et ii) s'étaient acquittés de leurs responsabilités clés de mise en œuvre des lois, des règlements, des programmes et des politiques du gouvernement fédéral pour appuyer la gestion des terres des Premières nations, et s'ils avaient assuré une protection essentielle de l'environnement dans les réserves des Premières nations. Une des principales recommandations du rapport était qu'AADNC collabore avec Environnement Canada et les Premières nations à l'élaboration et à la mise en œuvre d'une stratégie visant à recenser et à combler les lacunes restantes en matière de réglementation environnementale dans les réserves.

Les entretiens avec le personnel de l'administration centrale et des bureaux régionaux d'AADNC ont permis à l'équipe de vérification de constater également qu'il n'y a pas de point unique de responsabilité ou de reddition de comptes au Ministère pour combler les lacunes de la réglementation signalées par le BVG. La vérificatrice générale avait mentionné dans son rapport qu'AADNC dépendait d'Environnement Canada pour l'élaboration et la mise en œuvre des règlements qui doivent combler les lacunes de la réglementation découlant de la Loi canadienne sur la protection de l'environnement, laquelle définit la compétence législative en matière d'environnement dans les réserves. Au cours de l'année financière 2011-2012, la Direction des politiques opérationnelles des terres et de l'environnement, à la Direction générale de la gestion des terres et de l'environnement, a été chargée d'élaborer une stratégie pour combler les lacunes de la réglementation signalées par le BVG.

La vérification indique aussi que les lacunes de la réglementation se sont accrues au fil des ans par suite des ajouts aux réserves^{Note de bas de page 6} et du fait que les intentions d'utilisation des terres sur les réserves ont porté sur de nouvelles formes d'activité économique. Les entretiens avec le personnel de l'administration centrale et des régions, ainsi que l'examen de la documentation, ont révélé que des efforts étaient déployés en matière d'élaboration de politiques afin de tenir compte des dimensions particulières des lacunes de la réglementation qui se rapportent à des problèmes particuliers, comme les dépotoirs et les puits de pétrole et de gaz abandonnés dans les réserves. Ces efforts n'ont toutefois pas encore produit de solution pour combler les lacunes de la réglementation dans les réserves.

De plus, des lacunes persistent dans le cadre environnemental stratégique ministériel en ce qui concerne particulièrement la surveillance de la conformité à la réglementation environnementale et l'application des règlements, ainsi que le suivi de la condition environnementale des biens réels qui appartiennent à AADNC; si ces lacunes étaient comblées, le Ministère serait en mesure de mieux comprendre en quoi consistent ses actifs et ses passifs.

La gestion des sites qui appartiennent à AADNC est régie par la Politique sur la gestion des biens immobiliers. L'examen de cette politique a confirmé qu'il n'y est pas question des sites contaminés. L'équipe n'a pas été en mesure de déterminer si la politique ministérielle de gestion des sites contaminés pourrait s'appliquer aux sites appartenant à AADNC.

Lors d'entretiens avec Gestion des biens et de l'environnement (GBE), au Secteur du dirigeant principal des finances, l'équipe de vérification a constaté que l'administration centrale d'AADNC assume les fonctions de responsable ministériel des biens réels appartenant au Ministère. À ce titre, GBE assure la liaison avec le Secrétariat du Conseil du Trésor (SCT), rend des comptes aux organismes centraux au nom d'AADNC et assure le fonctionnement du Système de gestion de l'information sur les biens immobiliers (SGIBI).

Les entretiens avec le personnel du DPF et l'examen de la fiche de suivi du SGIBI ont permis de constater que celui-ci n'attribue pas la responsabilité de la contamination potentielle des biens réels d'AADNC, pas plus qu'il ne la définit; le système ne fait pas non plus le suivi de l'état d'avancement des activités d'assainissement.

Il existe des processus officieux pour le suivi des conditions environnementales des biens immobiliers reconnus comme appartenant à AADNC. En examinant le portefeuille des biens immobiliers du SGIBI, l'équipe de vérification a observé que les conditions environnementales des biens immobiliers d'AADNC sont consignées dans une colonne de « Commentaires », mais qu'il n'y a pas d'espace formel pour recueillir de l'information environnementale au sujet du site. Comme nous l'avons déjà indiqué, les processus actuels de surveillance et de déclaration ne permettent pas de connaître la condition des biens réels sur le plan environnemental.

4.2.1 Estimation du passif lié aux sites contaminés

4.2.2 Transfert et contrôle des paiements aux Premières nations

Des lignes directrices et des procédures devraient être en place pour le transfert et le contrôle de fonds aux Premières nations pour l'assainissement de sites contaminés et d'autres projets environnementaux et tout le personnel régional d'AADNC devrait y adhérer.

L'équipe de vérification a constaté que le personnel des bureaux régionaux d'AADNC exerce un contrôle sur l'exécution de projets d'assainissement des sites contaminés par des pratiques de gouvernance et de gestion de projets. Toutefois, à défaut d'une orientation nationale, les bureaux régionaux ont établi leur propre orientation et fourni aux Premières nations leurs propres modèles pour s'assurer de la bonne gestion des projets financés par le gouvernement fédéral, conformément à la Loi canadienne sur l'évaluation environnementale (LCEE). Sans lignes directrices et procédures nationales pour la gouvernance et la gestion des projets d'assainissement de sites contaminés, le risque est plus grand que les transferts de fonds aux Premières nations ne soient pas soumis à des contrôles appropriés.

Les entretiens avec le personnel régional de l'Ontario et de la Colombie-Britannique ont permis de constater que des processus sont en place dans le cadre du système Paiements de transfert aux Premières nations et aux Inuits (PTPNI) pour interdire le versement de fonds tant que la proposition relative à l'assainissement d'un site n'a pas été examinée par les services techniques pour s'assurer que l'option privilégiée est appropriée et le prix raisonnable, et tant qu'une évaluation environnementale (EE) n'a pas été effectuée. Toutefois, selon les constatations de l'équipe de vérification, dès que les fonds sont versés, AADNC n'a plus un mot à dire sur l'utilisation qui en est faite par la Première nation. Le seul recours du Ministère est l'arrêt du versement d'autres fonds pour le même projet. D'habitude, pour exercer un contrôle sur la progression des travaux d'assainissement, AADNC ne fait le versement suivant qu'après l'examen d'un rapport d'étape, ou d'un document équivalent, confirmant qu'une étape importante a été franchie. Le personnel régional a toutefois confirmé qu'il y a eu des cas où des fonds ont été avancés avant la réception d'un rapport d'étape, à cause des difficultés que présentent certains projets et de la courte durée de la saison de travail.

La LCEE exige que les projets soient soumis à une évaluation environnementale (EE) et que les mesures d'atténuation indiquées dans l'EE soient mises en œuvre. Les vérificateurs ont noté, à la suite des entretiens qu'ils ont eus avec le personnel régional de l'Ontario et de la Colombie-Britannique et après l'examen de la documentation, que même si AADNC examine les EE avant l'approbation et le commencement des projets (p. ex. un plan d'assainissement ou la délivrance d'un bail ou d'un permis), comme l'exige la LCEE, le Ministère n'a qu'une capacité limitée de veiller à ce que les mesures d'atténuation soient mises en œuvre par la Première nation qui réalise le projet. Actuellement, aucun mécanisme de suivi ou d'approbation des factures n'est en place pour la mise en œuvre des mesures d'atténuation approuvées.

Étant donné le peu de contrôle qu'AADNC peut exercer sur la façon dont les Premières nations utilisent les fonds ou gèrent les projets d'assainissement de sites contaminés et l'absence de mécanismes que le Ministère pourrait utiliser pour s'assurer que les fonds servent à la mise en œuvre des mesures d'atténuation environnementales, comme l'exigent les modalités des accords de financement, rien ne garantit que les fonds versés aux Premières nations seront dépensés aux fins prévues.

4.3.1 Cadre de conformité

Un cadre de politiques devrait être en place pour qu'un ministère s'assure d'être en conformité avec les règlements et les exigences des politiques qui régissent ses activités.

En nous entretenant avec le personnel de l'administration centrale et des régions, nous avons noté que, malgré l'établissement d'un cadre stratégique, des lacunes persistent en ce qui concerne la position du Ministère relativement aux dispositions sur la surveillance et l'application des clauses environnementales dans les baux, les permis et les accords de financement.

Le ministre des Affaires autochtones et du Développement du Nord canadien est chargé, en vertu de la Loi sur les Indiens,de la délivrance de permis et de la conclusion de baux sur les terres sur les  réserves. Les Premières nations qui relèvent de la Loi sur la gestion des terres des premières nations (LGTPN) ont leurs propres régimes de gestion foncière et peuvent délivrer des permis et contracter des baux par elles-mêmes.

Un permis, qui doit être approuvé par la Première nation concernée (avant la délivrance par le ministre), donne au titulaire le droit d'utiliser des terres sur les réserves de manière particulière et limitée pour une période définie (p. ex. pour extraire du gravier d'une parcelle de terre). Les baux sont accordés à des non-membres au nom de la Première nation ou d'un particulier qui est titulaire d'un certificat de possession, et doivent être conformes aux prescriptions des lois fédérales et des règlements administratifs de la Première nation concernée. Contrairement au permis, qui peut viser la même parcelle de terre à la condition que les utilisations soient compatibles, un bail confère la possession exclusive des terres.

Avant la conclusion d'un bail ou la délivrance d'un permis, conformément aux exigences de la LCEE, une évaluation environnementale doit être réalisée. Le résultat de l'EE peut servir à la rédaction des dispositions du bail ou du permis, y compris les mesures d'atténuation exigées. Selon le paragraphe 20(1) de la LCEE, le ministère concerné doit s'assurer, à titre d'autorité responsable (de la prestation du financement du projet, de la délivrance des permis en vertu de la Loi sur les Indiens ou du régime foncier [c.-à-d. les baux]), que les mesures d'atténuation proposées sont appropriées et qu'elles sont prises en compte lors du processus d'examen préalable. Selon le paragraphe 20(2), le ministère doit veiller à l'application des mesures d'atténuation indiquées dans une EE.

Par conséquent, des processus d'évaluation, de surveillance, de déclaration et d'exécution devraient être en place pour assurer la surveillance des projets financés par le Ministère, ainsi que les permis et les baux pourraient endommager la condition des terres sur les  réserves, et la conformité aux dispositions relatives à la gestion de l'environnement. C'est particulièrement important afin de s'assurer que les terres sur les réserves demeurent productives pour les communautés qui se prévalent de possibilités de développement économique et pour les individus qui dépendent du territoire pour gagner leur vie.

Les entretiens que l'équipe de vérification a eus avec le personnel de l'administration centrale et celui des régions de l'Ontario et de la Colombie-Britannique lui ont permis de constater qu'il n'y a pas de mécanisme cohérent et efficace pour assurer le respect des conditions environnementales liées aux baux et aux permis. De fait, il n'y a pas de politique ni de position ministérielle sur l'application des exigences environnementales, pas plus qu'il n'y a de formation du personnel régional. De plus, les niveaux de dotation en personnel dans les régions sont insuffisants pour assumer des fonctions et des responsabilités d'application de la loi.

4.4.1 Formation externe

Pour favoriser l'atteinte des objectifs environnementaux du Ministère, les budgets à l'administration centrale et dans les bureaux régionaux devraient tenir compte des besoins de formation et de développement des capacités des Premières nations et prévoir le financement nécessaire à leur formation dans les compétences requises afin d'assumer efficacement les responsabilités de gestion des terres et de l'environnement.

Le Fonds pour la protection de l'environnement des terres (FPET) fournit un financement pour soutenir des activités de gestion de l'environnement et de conformité, à l'interne et dans les Premières nations. Des sommes provenant du FPET sont affectées à des activités de sensibilisation auprès des Premières nations. L'équipe de vérification a appris par ses entretiens avec le personnel régional que les besoins ne sont pas évalués pour déterminer le niveau ou l'étendue des besoins de développement des capacités des Premières nations. Il n'y a pas non plus de processus systématique pour aligner le budget du FPET sur ces besoins.

Malgré le fait que le Programme de gestion de l'environnement et des terres sur les  réserves (PGETR) a pour but de fournir aux Premières nations les outils dont elles ont besoin pour gérer la portée et la complexité croissantes de la gestion des terres et de l'environnement, les vérificateurs ont noté qu'il ne comporte pas de module lié à la gestion de l'environnement. De plus, ils n'ont trouvé aucune preuve que le Ministère a donné suite aux conclusions du BVG en ce qui concerne le besoin de développer la capacité des Premières nations en matière de gestion de l'environnement.

De plus, le personnel d'AADNC estime que les niveaux de financement pour la formation externe sont insuffisants pour répondre aux besoins des Premières nations en matière de gestion de l'environnement. Si ces besoins ne sont pas satisfaits, il y a un risque accru que les Premières nations n'aient pas la capacité nécessaire pour s'acquitter efficacement de leurs responsabilités de gestion des terres et de l'environnement.