Archivée - Vérification de l'optimisation des ressources du Projet d'assainissement de la mine Giant

Contexte

Le ministre des Affaires autochtones et du développement du Nord Canada (AADNC) a demandé au Secteur de la vérification et de l'évaluation de réaliser une vérification de l'optimisation des ressources du Projet d'assainissement de la mine Giant (PAMG). La vérification de l'optimisation des ressources vise à examiner la capacité d'une organisation gouvernementale à exercer ses responsabilités et à contrôler  les coûts en veillant à ce que les ressources soient gérées de façon économique et à ce que ses activités soient organisées de manière efficiente.

La mine Giant est une ancienne mine d'or située dans la ville de Yellowknife, dans les Territoires du Nord-Ouest. La mine a d'abord été exploitée par Giant Yellowknife Gold Mines Limited en 1948 et a ensuite été exploitée sans interruption par divers propriétaires, jusqu'en 1999. En 1999, le propriétaire de la mine (Royal Oak Mines) a été mis sous séquestre et la mine a été transférée au gouvernement du Canada sous la Loi sur le Ministère des Affaires indiennes et Développement du Nord Canada et sous la Loi sur les eaux du Territoire du Nord-ouest, en présumant que l'administration et le contrôle de la mine ainsi que la responsabilité de la protection de l'environnement et de la santé publique le seraient également. Elle a été immédiatement vendue à Miramar Giant Mine Limited, après avoir offert à Miramar une indemnisation pour la contamination du sous-sol. En vertu de l'entente, la mine a été exploitée jusqu'en 2004; le minerai d'or était envoyé à l'extérieur aux fins de traitement et AADNC était responsable du passif environnemental sur place, comme la poussière de trioxyde de diarsenic entreposée dans la mine (As2O3).

L'exploitation minière à cet endroit, qui, avec les années, a pris de l'expansion pour couvrir plus de 870 hectares, dont certains étangs et petits lacs, a pris fin en juillet 2004. Depuis 2005, AADNC et le gouvernement des Territoires du Nord-Ouest gèrent ensemble l'emplacement, et la coentreprise Deton'Cho Nuna assure l'entretien et la surveillance à la mine Giant.

Actuellement, 237 000 tonnes de trioxyde de diarsenic sont entreposées dans la mine Giant, dans cinq chambres et 10 chantiers d'extraction. La mine comporte d'autres sources d'arsenic situées dans la machine à agglomérer abandonnée, dans les résidus, dans la roche stérile, dans les installations d'exploitation souterraine et dans les sols contaminés.

En 1997, AADNC et l'exploitant de la mine, avec l'aide d'Environnement Canada, du gouvernement des Territoires du Nord-Ouest et de la ville de Yellowknife, ont commencé à organiser des ateliers techniques pour discuter de la gestion du trioxyde de diarsenic de la mine Giant. Au cours des six années suivantes, AADNC, avec divers intervenants, s'est efforcé de finaliser un plan d'action concernant la contamination de la mine.

Les principaux objectifs du PAMG sont de nettoyer la surface, de stabiliser et de fixer le sous-sol ainsi que d'entretenir l'emplacement et d'en assurer un suivi relatif à la santé et à la sécurité. Les activités d'assainissement de la surface et du sous-sol, qui ont été déterminées à la suite de plusieurs années de recherche technique et scientifique poussée et de consultations publiques, sont conçues pour minimiser le relâchement de contaminants de la mine dans l'environnement avoisinant et pour protéger la santé et la sécurité des résidants du secteur. La responsabilité et l'imputabilité du PAMG reviennent ultimement à AADNC.

Objectif et portée de la vérification

L'objectif de cette vérification était d'évaluer l'efficacité et l'efficience des pratiques de gestion, des contrôles financiers et des structures de responsabilisation en place pour appuyer la gouvernance, la gestion du risque, la gestion  du projet, la gestion du budget et les estimations de coûts et la gestion des approvisionnements du PAMG. Le résultat ultime du PAMG est l'assainissement du site   tout en respectant des contraintes  de qualité, de temps et de budget. Ainsi, les attributs des pratiques de gestion pour lesquels l'optimisation des ressources a été évaluée comprennent les attributs considérés comme essentiels à l'atteinte des résultats prévus du PAMG.

Cette vérification couvrait la période allant de 2006-2007 à juillet 2012. La vérification comprenait une évaluation de l'efficacité et de l'efficience du processus de mise en application des principales décisions liées à la gouvernance, à la gestion des risques, à la gestion du projet, à la gestion du budget et des estimations des coûts et la gestion des approvisionnements  du PAMG. La vérification n'a pas cherché à examiner les approches sélectionnées pour l'assainissement de l'emplacement (p. ex. la méthode des blocs congelés). 56 options ont été considérées, puis rejetées pour retenir en fin de compte la méthode des blocs congelés, tel que mentionné dans le document  Méthode d'assainissement – analyse des options.

Énoncé d'assurance

Selon mon jugement professionnel en tant que dirigeante principale de la vérification et de l'évaluation, des procédures de vérification suffisantes et appropriées ont été appliquées et les données voulues ont été recueillies à l'appui de l'exactitude des conclusions tirées et formulées dans le présent rapport. Ces conclusions se fondent sur des observations et des analyses des situations telles qu'elles étaient au moment de la vérification, en fonction des critères de vérification établis. Les conclusions ne s'appliquent qu'à la vérification de l'optimisation des ressources du Projet d'assainissement de la mine Giant. Les données ont été recueillies conformément aux Normes relatives à la vérification interne au sein du gouvernement du Canada et aux Normes internationales pour la pratique professionnelle de la vérification interne.

Conclusion

Recommandations

1. La sous-ministre adjointe, Organisation des affaires du Nord, doit s'assurer que le cadre de gouvernance proposé pour le Projet d'assainissement de la mine Giant est achevé et mis en œuvre conformément aux procès-verbaux et aux comptes rendus de décisions documentés pour les principaux organismes de gouvernance, notamment le comité de surveillance et le comité consultatif supérieur de projet (CCSP).
2. La sous-ministre adjointe, Organisation des affaires du Nord, doit s'assurer qu'un cadre  global de gestion des risques (notamment des risques stratégiques et associés aux projets) et un plan de gestion des risques ont été mis en place dans le cadre du Projet d'assainissement de la mine Giant pour surveiller les risques de façon régulière.
3. Dans le cadre de la mise en œuvre du Bureau des grands projets, la sous-ministre adjointe, Organisation des affaires du Nord, doit s'assurer:
   
   
   • que les rôles et les responsabilités de TPSGC et d'AADNC dans le cadre du Projet d'assainissement de la mine Giant ont été  acceptés par tous et qu'ils sont définis, documentés, finalisés et communiqués clairement pour que  la gestion du projet puisse être axée sur l'optimisation, l'affectation de ressources et l'exécution du projet conformément à ses objectifs. La structure organisationnelle finale qui en découle doit être aussi simplifiée que possible pour mettre l'accent de façon claire et  précise sur le projet.
   • de mettre en place un calendrier de référence approprié (préparé conformément aux normes de l'industrie), un calendrier de projet intégré, un plan de gestion et un régime de production de rapports pour inciter toutes les parties à avoir recours à une méthode normalisée du chemin critique. La création de ces documents permettra de s'assurer de donner un aperçu clair de la position générale et de l'état d'avancement du Projet d'assainissement de la mine Giant aux équipes de gestion de projet.
   • de finaliser un programme de gestion du changement efficace et rigoureux, pour prendre en considération et assurer un suivi des changements apportés à la portée et au coût total estimé du Projet d'assainissement de la mine Giant.
4. La sous-ministre adjointe, Organisation des affaires du Nord, doit s'assurer, en consultant la dirigeante principale des finances, que les pratiques en matière d'estimation des coûts et de gestion budgétaire dans le cadre du Projet d'assainissement de la mine Giant ont été renforcées ainsi :
   
   
   • En élaborant un document qui porte sur le Coût total estimé pour achever le projet principal, qui comprend un simulateur d'écart des coûts, notamment une « simulation de Monte-Carlo », pour représenter les plages d'écarts potentielles relatives à l'estimation totale des coûts. La création d'un tel document permettrait de communiquer à tous les intervenants du projet les principales hypothèses en ce qui concerne l'estimation des coûts et les facteurs de vulnérabilité sur le plan des écarts.
   • En intégrant les besoins pluriannuels des travaux et des coûts futurs dans un document qui porte sur le Coût total estimé pour achever le projet principal, en se fondant sur les pratiques exemplaires de l'industrie et du système de classification de l'estimation des coûts de l'Association for the Advancement of Cost Engineering International (AACE). Les rôles et les responsabilités en lien avec la tenue à jour, l'examen et la surveillance de ce document doivent être définis et communiqués.
5. La sous-ministre adjointe, Organisation des affaires du Nord, doit s'assurer, en consultant la dirigeante principale des finances, que l'approche actuellement employée à l'égard de la gestion de l'approvisionnement dans le cadre du projet d'assainissement de la mine Giant a été renforcée ainsi :
   
   
   • En améliorant les outils et l'orientation à l'appui de la surveillance des contrats et de l'établissement de rapports à l'égard des écarts sur le plan des dépenses ainsi que des mesures et des objectifs en matière de rendement.

Introduction

Le ministre des Affaires autochtones et du développement du Nord Canada (AADNC) a demandé au Secteur de la vérification et de l'évaluation de réaliser une vérification de l'optimisation des ressources du Projet d'assainissement de la mine Giant (PAMG). La vérification de l'optimisation des ressources vise à examiner la capacité d'une organisation gouvernementale à exercer ses responsabilités et à contrôler  les coûts en veillant à ce que les ressources soient gérées de façon économique et à ce que ses activités soient organisées de manière efficiente.

Histoire de la mine

La mine Giant est une ancienne mine d'or située dans la ville de Yellowknife, dans les Territoires du Nord-Ouest. La mine a d'abord été exploitée par Giant Yellowknife Gold Mines Limited en 1948 et a ensuite été exploitée sans interruption par divers propriétaires, jusqu'en 1999. En 1999, le propriétaire de la mine (Royal Oak Mines) a été mis sous séquestre et la mine a été transférée au gouvernement du Canada sous la Loi sur les Affaires indiennes et Développement du Nord Canada et sous la Loi sur les eaux des Territoires du Nord-Ouest, en présumant que l'administration et le contrôle de la mine ainsi que la responsabilité de la protection de l'environnement et de la santé publique le seraient également. Elle a été immédiatement vendue à Miramar Giant Mine Limited, après avoir offert à Miramar une indemnisation pour la contamination du sous-sol. En vertu de l'entente, la mine a été exploitée jusqu'en 2004; le minerai d'or était envoyé à l'extérieur aux fins de traitement et AADNC était responsable du passif environnemental  sur place, comme la poussière de trioxyde de diarsenic entreposée dans la mine (As2O3).

L'exploitation minière à cet endroit, qui, avec les années, a pris de l'expansion pour couvrir plus de 870 hectares, dont certains étangs et petits lacs, a pris fin en juillet 2004. Depuis 2005, AADNC et le gouvernement des Territoires du Nord-Ouest (GTNO) gèrent ensemble l'emplacement, et la coentreprise Deton'Cho Nuna assure l'entretien et la surveillance à la mine Giant.

Contamination du site

Des gisements de minerai d'or à la mine Giant ont été trouvés dans de l'arsénopyrite (FeAsS), le minéral d'arsenic le plus abondant et le plus répandu. Pour extraire l'or du minerai d'arsénopyrite, un processus de grillage a été utilisé, ce qui a créé un sous-produit de poussière de trioxyde de diarsenic. La majeure partie de la poussière créée par l'extraction a été recueillie et pompée sous le sol dans des chambres conçues à cette fin et des chantiers d'extraction épuisés. Cette méthode d'entreposage comptait sur le pergélisol du secteur, qui agissait comme une barrière gelée empêchant la poussière de se rendre dans d'autres secteurs. Toutefois, en raison de l'exploitation minière continue dans le secteur, le pergélisol a dégelé, ce qui a permis à l'eau de s'écouler et de sortir des lieux d'entreposage souterrains.

Actuellement, 237 000 tonnes de trioxyde de diarsenic sont entreposées dans la mine Giant, dans cinq chambres et 10 chantiers d'extraction. L'emplacement de la mine comporte d'autres sources d'arsenic situées dans la machine à agglomérer abandonnée, dans les résidus, dans la roche stérile, dans les installations d'exploitation souterraine et dans les sols contaminés.

Le projet d'assainissement

2.1. Objectif de la vérification

L'objectif global de la vérification était d'évaluer l'efficacité et l'efficience des pratiques de gestion, des contrôles financiers et des structures de responsabilisation en place pour appuyer la gouvernance, la gestion des risques, la gestion du projet, la gestion du budget et les estimations de coûts et la gestion des approvisionnements du PAMG. Le résultat ultime du PAMG est l'assainissement du site  tout en respectant des contraintes de qualité, de temps et de budget. Ainsi, les attributs des pratiques de gestion pour lesquels l'optimisation des ressources a été évaluée comprennent les attributs considérés comme essentiels à l'atteinte des résultats prévus du PAMG.

2.2. Portée de la vérification

Cette vérification couvrait la période allant de 2006-2007 à juillet 2012.  La vérification comprenait une évaluation de l'efficacité et de l'efficience du processus de mise en application des principales décisions liées à la gouvernance, à la gestion des risques, , à la gestion du projet, à la gestion du budget et des estimations des coûts, et à la gestion des approvisionnements du PAMG. La vérification n'a pas cherché à examiner les approches sélectionnées pour l'assainissement de l'emplacement (p. ex. la méthode des blocs congelés). 56 options ont été considérées, puis rejetées pour retenir en fin de compte la méthode des blocs congelés, tel que mentionné dans le document  Méthode d'assainissement – analyse des options.

Les critères utilisés pendant la vérification se fondaient sur des modèles de contrôle reconnus, sur la version provisoire du document Les contrôles de gestion de base : guide à l'intention des vérificateurs internes du Secrétariat du Conseil du Trésor et sur des critères de vérification du rendement et d'examen spécial qu'utilisent le Bureau du vérificateur général et d'autres principaux praticiens.

5.1. Gouvernance

Pour atteindre l'objectif ultime du PAMG, la gouvernance efficace du projet est essentielle. La vérification visait à déterminer si un organisme de surveillance efficace ayant des protocoles de gouvernance clairs a été établi et si des  informations supportent la surveillance efficace et efficiente du projet existent et sont mis en place.

Un organisme de surveillance ayant des protocoles clairs à l'appui de la gouvernance du projet a été défini. Toutefois, des retards dans la mise en place de composantes de la structure de surveillance ont été observés.

La vérification a confirmé que le PAMG comptait deux cadres de gouvernance distincts en place, de l'exercice 2006-2007 à juillet 2012. Le comité de surveillance, un des éléments se trouvant dans les deux cadres, se compose de représentants du gouvernement du Canada et du GTNO. Dans le cadre de gouvernance nouvellement révisé, des comités supplémentaires appuient le comité de surveillance sur les plans opérationnel et stratégique.

5.1.2. Gouvernance du projet (révisée en septembre 2010)

L'illustration suivante présente la structure de gouvernance provisoire du projet, datée de septembre 2010. Bien que la structure de gouvernance n'ait pas encore été approuvée au moment de la fin du travail de vérification sur place (juillet 2012), le mandat du conseil de gestion a été recommandé aux fins d'approbation en janvier 2011 et a été approuvé par la SMA de l'OAN d'AADNC le 13 mai 2011.

La description de la Gouvernance du projet

Gouvernance du projet

L'organigramme ci-dessus montre la structure de la gouvernance du Projet d'assainissement de la mine Giant. Aux échelons supérieurs, le projet est supervisé par un responsable de projet (sous-ministre adjoint de l'Organisation des affaires du Nord à AADNC), en collaboration avec le Comité consultatif supérieur de projet. Le responsable de projet est appuyé par un conseil d'administration auquel siègent le directeur général de Ressources naturelles et environnement (AADNC), le directeur général régional de la région des Territoires du Nord-Ouest d'AADNC ainsi qu'un directeur général régional de Travaux publics et Services gouvernementaux Canada. Le conseil d'administration travaille en collaboration avec le comité de supervision, lequel est formé du directeur général régional de la région des Territoires du Nord-Ouest d'AADNC et d'un représentant du gouvernement des Territoires du Nord-Ouest en plus d'être appuyé par un processus d'examen indépendant dirigé par un comité d'experts en génie et par un comité d'examen par les pairs.

Le conseil d'administration dirige le comité de direction du projet, qui est formé du directeur de projet d'AADNC (un représentant du bureau régional des Territoires du Nord-Ouest d'AADNC), du promoteur du projet (directeur du Programme des sites contaminés, Organisation des affaires du Nord, AADNC) et du directeur de projet de Travaux publics et Services gouvernementaux Canada.

Le comité de direction du projet est chargé de superviser la mobilisation des intervenants, l'équipe de mise en oeuvre du projet ainsi que l'équipe du Bureau de gestion des grands projets à l'administration centrale d'AADNC. Le processus de mobilisation des intervenants comporte quatre aspects : communautaire, réglementaire, autochtone et environnemental.

Le Bureau de gestion des grands projets, qui relève du comité de direction du projet par l'entremise du promoteur de projet d'AADNC, entretient aussi un lien avec l'équipe de mise en oeuvre du projet.

Les comités et les parties touchés indiqués ci-dessus peuvent être regroupés en deux grandes catégories : la gouvernance de projet et la gestion de projet. Le comité de direction du projet contribue à la fois à l'aspect gestion et à l'aspect gouvernance du Projet d'assainissement de la mine Giant. Les structures qui appuient le comité de direction du projet sont considérées comme faisant partie de l'aspect gestion de projet tandis que celles au-dessus du comité sont liées à la gouvernance du projet.

Des entrevues et un examen de la documentation ont permis de noter que la SMA de l'OAN d'AADNC a la responsabilité ultime du PAMG et que cela a été le cas pendant toute la période visée par la vérification. Toutefois, comme l'indique la section 5.3.5 – Rôles et responsabilités, AADNC n'a pas clarifié les rôles et  les responsabilités  ce qui a engendré une incertitude  au niveau de la direction et de l'exécution du PAMG.

Le procès-verbal de la réunion du conseil de gestion du 19 octobre 2010 souligne le besoin d'un CCSP. Des entrevues ont indiqué qu'AADNC et TPSGC se sont rencontrés une fois dans le but de former le CCSP. Depuis la formation du comité, aucune réunion officielle n'a eu lieu et aucun mandat n'a été approuvé.

5.2. Gestion des risques

Afin de soutenir l'exécution efficiente et efficace du PAMG, il faut mettre en place un cadre efficace de gestion des risques. La vérification avait pour objet d'examiner si AADNC a une approche documentée de la gestion des risques, qui comprend la détermination, l'évaluation, l'atténuation et la surveillance des risques.

Les évaluations des risques sont exécutées régulièrement au moyen de divers mécanismes, mais, jusqu'à maintenant, la plupart d'entre elles ont été de nature opérationnelle.

AADNC a cerné un certain nombre de risques dans divers documents issus des exercices 2006-2007 à juillet 2012, correspondant à la portée de la vérification. Les activités de gestion des risques au cours de cette période ont porté sur les risques opérationnels. Voici un résumé des renseignements fournis à l'équipe de vérification concernant les risques :

• Tout d'abord, un registre détaillé des risques a été élaboré au cours de l'exercice 2005-2006, puis il a été mis à jour annuellement. Les risques indiqués dans ce registre sont de nature opérationnelle et portent sur des points à considérer comme les barrages, les déviations, les résidus et les sédiments, les mines à ciel ouvert, le sous-sol, le traitement des eaux et l'infrastructure. Ce document porte le nom de Registre des risques du PAMG. Un exemple de risque, le « barrage 1 », est copié ci-dessous pour illustrer l'approche adoptée :

En comparant les registres des risques de 2009-2010, de 2010-2011 et de 2011-2012, nous avons relevé les observations suivantes :

• Bien que les risques soient  identifiés et qu'un certain nombre de conséquences pour chaque risque soient évaluées selon la gravité, la probabilité et le niveau de risque, il n'existe aucune évaluation globale de la probabilité du risque global.  
• Aucune comparaison de l'ensemble des risques  identifiés n'est effectuée en vue de cerner les corrélations entre les risques et de mieux comprendre la priorité relative des risques les uns par rapport aux autres.
• Les contrôles sont déterminés sous forme d'activités exécutées en vue d'atténuer la probabilité que les risques se concrétisent. Toutefois, les outils et les modèles actuels de gestion des risques ne permettent pas l'identification des personnes responsables de l'exécution des contrôles, de la fréquence des contrôles et de la surveillance requise.

La documentation  des programmes de l'OAN de 2006 et de 2009 fait état de l'approche de gestion des risques du Programme des sites contaminés du Nord (PSCN) et indique que les risques stratégiques, opérationnels et  techniques ont été  identifiés et évalués afin d'en déterminer l'incidence et la probabilité. Toutefois, nous n'avons décelé aucune preuve appuyant la détermination des risques stratégiques et techniques liés au projet pour la période s'échelonnant de 2009-2010 à 2011-2012. Bien que nous ayons relevé des preuves montrant des risques opérationnels déterminés avant 2009, ces risques n'étaient pas détaillés.

D'autres documents ont été examinés, dont les plans de travail détaillés, les rapports d'évaluation des promoteurs et les demandes de renseignements fournis à l'Office d'examen des répercussions environnementales de la vallée du Mackenzie. Ces documents sont axés de façon uniforme sur les risques opérationnels.

Un atelier sur l'évaluation des risques associés au projet a eu lieu en avril 2012. L'évaluation des risques était axée sur les objectifs de la phase du projet en cours, c.-à-d. la conception préliminaire – Phase 2b (d'avril 2012 à mars 2015). Voici en quoi consistent les objectifs de la phase 2b : effectuer les travaux techniques et la conception préliminaire à l'appui de l'approbation définitive du projet; obtenir l'approbation réglementaire de l'EE; effectuer des travaux urgents de stabilisation du site ainsi que l'étude sur l'optimisation de la congélation.

Dans le cadre de l'atelier, il a été conclu que l'approvisionnement représente le risque stratégique lié au projet le plus important, car il a des répercussions sur trois des quatre objectifs de la phase 2b. La planification et les contrôles ont été déterminés comme étant le deuxième plus grand risque stratégique lié au projet et les ressources humaines, la gouvernance et l'engagement communautaire ont aussi été considérés comme d'importants risques stratégiques liés au projet. L'examen mensuel du registre des risques lors des réunions du comité de direction du projet constitue l'une des étapes suivantes mentionnées lors de l'atelier.

La documentation de programme de l'OAN de 2006 indique que le PSCN a adopté le cadre de gestion intégrée du risque d'AADNC. Cela suppose que le PAMG, qui fait partie du PSCN, a effectué une évaluation des risques qui comprend les risques stratégiques, opérationnels et techniques liés au projet. La documentation qu'a examinée l'équipe de vérification a démontré que le projet ne comportait pas de risque stratégique ou technique liés au projet jusqu'à récemment. L'examen des risques autres que les risques opérationnels de la phase 2b du projet a été effectué en avril 2012, ce qui a mené à l'élaboration de l'évaluation stratégique des risques du projet visant à déterminer et à évaluer les principaux risques de la réalisation des objectifs globaux du PAMG.

Observation : AADNC n'a pas mis en œuvre de cadre  global de gestion des risques ni de plan de gestion des risques faisant l'objet d'un contrôle régulier. De plus, les approches de la détermination et de l'évaluation des risques utilisées au cours de la période couverte par l'évaluation étaient axées presque exclusivement sur les risques opérationnels.

Le PAMG est un projet pluriannuel complexe faisant participer de nombreux intervenants et nécessitant un cadre et un processus solides de gestion des risques. Il faut concevoir, mettre en œuvre et communiquer un processus de gestion des risques et en assurer le contrôle afin de déterminer les risques (stratégiques, opérationnels et liés au projet) en vue d'éclairer la planification du projet et de montrer que des mesures ont été mises en place pour atténuer les risques au cours de la durée de vie du projet.

Parmi les principales pratiques normatives de gestion des risques figurent des analyses environnementales continues, des plans d'atténuation des risques en temps opportun comportant des responsabilités clairement établies et la cartographie des risques définis (élevé, moyen, faible) en fonction de la probabilité et de l'incidence. Le processus de gestion des risques doit être clairement documenté et faire l'objet d'une surveillance pour en assurer la conformité et l'ensemble du personnel du projet doit recevoir une formation sur la gestion des risques.

Le PSCN a rédigé un manuel de 23 chapitres  sur les normes et  les directives  pour les  grands projets. Le chapitre 6, qui porte sur la gestion des risques, comporte des tâches et des exigences de gestion des risques du projet, notamment l'élaboration d'un plan de gestion des risques, l'exécution d'une évaluation stratégique des risques du projet, la mise en place d'outils de gestion des risques du projet et l'élaboration d'une matrice de tolérance à l'égard des risques du projet. Le manuel définit les rôles et les responsabilités des corps administratifs du projet et les postes essentiels. Ce document était encore en version provisoire en date de juillet 2012 et doit être mis en œuvre pour le PAMG.

Recommandation 2 : La sous-ministre adjointe, Organisation des affaires du Nord, doit s'assurer qu'un cadre  global de gestion des risques (notamment des risques stratégiques et associés aux projets) et un plan de gestion des risques ont été mis en place dans le cadre du Projet d'assainissement de la mine Giant pour surveiller les risques de façon régulière.

5.3. Gestion de projets

À l'heure actuelle, AADNC et TPSGC  exercent tous deux  certaines responsabilités de la gestion de projet  du PAMG. L'équipe de vérification a examiné des extraits des documents  élaborés et/ou en vigueur qui traitent de la gestion de projet afin d'établir si ces derniers  appuient l'atteinte des objectifs du PAMG de façon efficace et efficiente.

Les processus, les pratiques, les cadres et les outils de gestion du projet conçus pour favoriser l'atteinte des objectifs du PAMG d'une façon efficace et efficiente ont été améliorés au cours de la période visée par ce projet et ils se trouvent à différentes étapes de la mise en œuvre. Malgré les améliorations observées, certains aspects auraient besoin d'être améliorés sur le plan des rôles et des responsabilités; de l'élaboration, de l'intégration, de la gestion et de la communication du calendrier; de la gestion du changement.

AADNC et TPSGC ont  tous deux élaboré de nombreux documents qui visent à  appuyer et à faciliter le processus de gestion du projet. Des échéanciers du projet, des cadres, des diagrammes et des documents de contrôle  couvrent presque toute la durée du projet.

5.4. Gestion budgétaire et estimation des coûts

Des travaux de gestion du budget et de prévision des coûts ont été menés à intervalles réguliers à l'appui des prévisions, des dépenses et du suivi du projet; des améliorations pourraient cependant être apportées de façon à renforcer la communication de l'estimation des coûts et des points vulnérables connexes ainsi que le maintien d'un document sur le Coût total estimé pour achever le projet principal.

Le projet comporte de nombreux aspects complexes qui exercent un effet composé sur les coûts prévus du projet et les écarts connexes depuis 2006 en raison de leur répercussion sur la rapidité d'exécution du projet, des effets inflationnistes et des facteurs d'indexation. L'équipe de vérification a observé qu'un grand nombre de pratiques et d'outils ont été mis en place pour garantir une estimation cohérente des coûts. Ces outils et pratiques ont été améliorés au cours de la période de vérification, de même que la clarté de la communication des écarts prévus.

Dans le cadre du PAMG, l'estimation des coûts, les travaux de suivi des coûts et les rapports reposent sur les documents suivants :

• Le guide provisoire sur les procédures ministérielles de l'OAN d'AADNC présente les procédures à observer lors des étapes de la planification, de la mise en œuvre, du suivi, de l'établissement de rapports et de la révision d'un projet.
• Le guide provisoire d'estimation des coûts de l'OAN d'AADNC, lequel repose sur le Guide d'établissement des coûts du Conseil du Trésor, présente un cadre conçu pour produire une estimation des coûts fiable en tout temps. Le Guide d'établissement des coûts s'appuie sur l'exactitude de la classification des estimations de coût de l'Association for Advancement of Cost Engineering International (AACE).

En ce qui a trait aux événements imprévus, les estimations du PAMG sont établies (c.-à-d. 5 %, 15 %, 30 %, etc.) en fonction d'un ensemble de critères et une marge de 10 % est conservée pour les services de soutien en cas d'imprévus; ces prévisions ont été comptabilisées dans l'estimation du coût total révisé du projet, lequel s'élève à l'heure actuelle (2012) à 904 millions de dollars. Le coût estimatif total comprend une enveloppe pour les imprévus dont le montant a été calculé en fonction des pratiques d'estimation de coût suivantes :

• Les catégories d'estimation du gouvernement du Canada – TPSGC recourt à des catégories pour définir le degré de certitude par rapport à la définition d'un projet et l'écart possible est traduit en pourcentage (A [±5 %], B [±10 %], C [±20 %], et D [±40 %]).  
• Les normes de l'industrie pour l'estimation des coûts – La version provisoire de mars 2012 du Guide d'établissement des coûts présente le modèle normalisé de l'industrie qu'utilise actuellement l'AACE pour l'estimation des coûts, de même qu'une grille de transition pour établir des correspondances avec le modèle d'estimation par catégories de TPSGC.
• L'examen indépendant par les pairs – Le rapport d'estimation des coûts qu'un entrepreneur externe a préparé pour AADNC a été soumis à l'examen d'un tiers autonome, fort d'une vaste expérience dans le domaine de l'exploitation minière, afin d'évaluer le caractère raisonnable des taux de salaire de base, du prix des matériaux et du coût de l'équipement.

Le coût estimatif initial (2006) de 348 millions de dollars pour le PAMG avait été ventilé, mais il fournissait peu de détails au sujet de la certitude des coûts et il ne présentait aucune catégorie à cet égard. Les coûts englobaient des travaux généraux de conservation et d'entretien, des services d'expert-conseil, des autorisations réglementaires, des évaluations du site et des travaux de conception afin de réaliser un plan préliminaire et de préparer une estimation de coût fondée.

Avec l'aide de TPSGC, le gestionnaire du projet procède chaque année à une nouvelle évaluation et à un rajustement des coûts estimatifs en fonction des avancées de la technologie et des nouveaux renseignements communiqués sur l'inflation, sur l'indexation, sur l'étendue de la contamination et sur les progrès de l'assainissement. Selon la direction d'AADNC, un système rigoureux de contrôle du changement sera mis en place afin de surveiller la portée, le calendrier et le budget du projet par l'intermédiaire d'une autorité de gestion déléguée et compétente. Ce système de gestion du changement a été mis en œuvre en mai 2012 tel que mentionné dans la section 5.3.3 – Gestion du changement.

La charte du projet, le plan d'exécution du projet et les plans du projet d'AADNC – ont été préparés par le personnel du Programme des sites contaminés du Nord en vue de planifier, d'observer, de contrôler et de gérer les processus et les normes, de même que le calendrier, la portée et les budgets du projet. Ces documents de base représentent une documentation essentielle à la planification et ils garantissent la surveillance, le contrôle et le suivi des détails actuels du budget, qui s'élève à 904 millions de dollars. Le plan d'exécution du projet offre une description du plan de mise en œuvre du contrat concernant la portée, le calendrier, les coûts, les risques, l'approvisionnement, la qualité, la sécurité, les ressources humaines et les communications.

Les plans de travail par phases sont recueillis afin de regrouper les activités et les produits livrables à réaliser au cours d'une étape particulière du cycle de vie. Cela permet de trier les sections du plan d'exécution du projet qui s'appliquent à la phase suivante; ce plan de travail en tant que tel n'est pas un document de référence ni de contrôle, tel que la charte du projet ou le plan d'exécution, par exemple.

Le plan de travail par phases vise à définir les besoins de financement et les exigences budgétaires de la phase  en cours uniquement. Dans le contexte d'un projet pluriannuel composé de différentes phases, le plan de travail par phase est soumis chaque année à une révision de façon à correspondre au cycle financier. Lors de  l'examen des documents pertinents, l'équipe de vérification a constaté que des améliorations avaient été apportées aux rapports trimestriels sur les coûts annuels du projet. En effet, les rapports trimestriels pour 2011-2012 présentent  des détails éloquents sur le budget initial, un budget révisé, les engagements annuels pris à ce jour, les prévisions de fin d'année, la valeur des écarts et les motifs des écarts, et les montants du coût estimatif total du projet relativement à l'année fiscale. Ces rapports trimestriels présentent également une ventilation des catégories budgétaires et des comptes financiers, une convention particulière de service (CPS) et un plan de travail détaillé.

Les budgets sont également soumis à un suivi grâce à une structure de répartition des coûts, laquelle sert à mener un suivi des détails du budget. Les rapports mensuels sur la situation financière présentés au comité de gestion du projet et au comité de direction du projet servent à suivre et à contrôler les budgets compris dans la structure de répartition des coûts. Des rapports financiers trimestriels sont présentés au conseil de gestion du PAMG et à la haute direction du PSCN.

Observation : Rien n'atteste qu'un document d'ensemble sur le Coût total estimé pour achever le projet principal, qui comprend les principales hypothèses, les changements apportés aux principales hypothèses, les écarts et tout autre renseignement essentiel, est conservé et régulièrement mis à jour.

L'examen des coûts estimatifs et des budgets connexes révèle que, de 2006 à 2012, le coût estimatif a été présenté à trois moments distincts : en 2006, en 2009 et en 2012. En raison du processus discret utilisé pour estimer le coût total du projet et de la variation du niveau de détail pour chaque période, l'équipe de vérification a eu de la difficulté à mener un suivi des changements apportés aux coûts estimatifs de l'ensemble du projet et du soutien sous-jacent relatif à ces changements de 2006 à 2012. La période de 2006 à 2009 compte très peu de documents sur les principales hypothèses et sur leur vulnérabilité éventuelle.

Pour être complet, un document sur le Coût total estimé pour achever le projet principal devrait présenter un suivi du coût pour l'ensemble du projet; les détails des changements et les motifs connexes; un rapport à jour sur les écarts des coûts; et les écarts des coûts prévus. À défaut d'un tel document, l'équipe de vérification a constaté que les outils actuels d'établissement de rapports et de suivi des coûts ne suffisent pas à produire ponctuellement et efficacement une évaluation du coût de l'ensemble du projet par rapport aux coûts estimatifs actuels.

Recommandation 4 : La sous-ministre adjointe, Organisation des affaires du Nord, doit s'assurer, en tenant des consultations auprès de la dirigeante principal des finances, que les pratiques en matière d'estimation des coûts et de gestion budgétaire dans le cadre du Projet d'assainissement de la mine Giant ont été renforcées ainsi :

• En élaborant un document qui porte sur le Coût total estimé pour achever le projet principal, qui comprend un simulateur d'écart des coûts, notamment une « simulation de Monte-Carlo », pour représenter les plages d'écarts potentielles relatives à l'estimation totale des coûts. La création d'un tel document permettrait de communiquer les principales hypothèses en ce qui concerne l'estimation des coûts et les facteurs de vulnérabilité sur le plan des écarts à tous les intervenants du projet.
• En intégrant les besoins pluriannuels des travaux et des coûts futurs dans un document qui porte sur le Coût total estimé pour achever le projet principal, en se fondant sur les pratiques exemplaires de l'industrie et du système de classification de l'estimation des coûts de l'Association for the Advancement of Cost Engineering International (AACE). Les rôles et les responsabilités en lien avec la tenue à jour, l'examen et la surveillance de ce document doivent être définis et communiqués.

5.5. Gestion de l'approvisionnement

Afin de favoriser la réalisation efficiente et efficace du PAMG, AADNC doit mettre en place un processus d'approvisionnement stable. L'équipe de vérification s'est penchée sur les pratiques et les processus d'approvisionnement en vigueur à AADNC pour promouvoir l'approbation et la planification du projet, le partage des rôles et des responsabilités quant à la gestion des contrats d'approvisionnement et le suivi des cibles et du rendement des fournisseurs. Cette vérification a aussi examiné les documents de TPSGC en matière d'approvisionnement, comme : les contrats; les plans stratégiques et sur les risques; les évaluations et les résultats; les outils de surveillance et d'établissement de rapports du projet, relatifs aux contrats d'entretien, et de maintenance; et, d'étude d'optimisation de la congélation.

Des mécanismes sont en place pour définir, évaluer, approuver et communiquer les projets d'approvisionnement; des améliorations pourraient cependant être apportées de façon à mieux refléter le caractère pluriannuel du PAMG et à renforcer la cohérence des pratiques de modification et de révision des coûts.

AADNC est responsable de la gestion des travaux d'assainissement du PAMG et il est le maître de l'ouvrage. À titre de responsable de l'approvisionnement pour tous les biens et services dispendieux acquis par le gouvernement du Canada, TPSCG mène toutes les activités d'approvisionnement d'AADNC d'une valeur de plus de 2 millions de dollars. En 2011-2012, les activités d'approvisionnement menées par TPSGC dans le cadre du PAMG se sont élevées à 19 millions de dollars, ce qui représente 86 % des dépenses totales du projet, lesquelles totalisent 22 millions de dollars. Les 3 millions de dollars restants ont été gérés et attribués à l'interne par AADNC.

Dans la liste du plan de travail de TPSGC pour 2011-2012, l'équipe de vérification a sélectionné puis examiné deux contrats en cours : i) l'entretien et la surveillance de la mine (mise en œuvre aux termes d'un contrat avec la société Deton'Cho Nuna); ii) l'étude sur l'optimisation de la congélation (mise en œuvre aux termes d'un contrat avec la société Deton'Cho Nuna et sous-traitée aux sociétés SENES et SRK). Pour chacun de ces contrats, l'équipe de vérification a examiné l'efficience et l'efficacité de la planification de l'approvisionnement et de l'approbation du projet, ainsi que le suivi et la communication du rendement.